Institutions — 19 February 2019 (42nd Legislature, 1st Session)

CI 2019-02-19

Quebec — Committees

Président (M. Bachand) :

Alors, merci. Et bienvenue. Alors, ce matin, nous entendrons

Mme Martine Valois et M. Denis Saint-Martin membres du

Comité de suivi des recommandations de la commission Charbonneau.

D'ailleurs,

je vous invite à vous présenter officiellement et vous rappelle que vous

disposez de 10 minutes pour votre

exposé, puis nous procéderons à la période d'échange avec les membres de la

commission. Je vous invite donc à vous présenter, encore une fois... et

vous remercier de votre présence, et à débuter votre exposé. Merci.

Mme Valois (Martine) : Bonjour.

Martine Valois, professeure à l'Université de Montréal.

M. Saint-Martin (Denis) :

Denis Saint-Martin, professeur de sciences politiques à la même

université, l'Université de Montréal.

Le Président

(M. Bachand) : Merci. Vous pouvez débuter.

Mme Valois (Martine) : Je

remercie la Commission des institutions pour l'opportunité qui m'est offerte de

présenter ces observations relativement au

projet de loi n° 1. Dans ce mémoire, je limiterai mes remarques aux

dispositions modificatrices du projet

de loi, qui concernent la nomination et la destitution du Commissaire à lutte

contre la corruption et du Directeur des poursuites criminelles et

pénales.

Je tiens à

préciser que les commentaires qui suivent sont faits en mon nom personnel et

non comme membre du Comité de suivi des recommandations de la commission

Charbonneau.

Les modifications au mode de nomination et de

destitution du commissaire et du directeur, contenues au projet de loi n° 1, portent atteinte au

principe de l'État de droit et aux conditions d'indépendance de ces titulaires

de charges publiques. Cette position s'appuie sur les deux prémisses suivantes.

Le mode de nomination et de destitution du commissaire, tel qu'encadré par la Loi concernant la lutte contre la

corruption en vigueur, est conforme à la recommandation n° 31 du rapport de la Commission d'enquête sur

l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction. Deuxième prémisse, les

changements proposés au mode de nomination et de destitution du commissaire

et du directeur par le projet de loi

n° 1 contreviennent au principe de la séparation des pouvoirs et ont pour

effet de miner l'indépendance du commissaire et du directeur.

Dans son rapport, la commission Charbonneau

recommandait de réformer le monde de nomination et de destitution du commissaire afin qu'il soit analogue à celui du

directeur. Selon la commission Charbonneau, le mode de nomination et de

destitution du commissaire, avant l'adoption du projet de loi n° 107,

n'offrait pas de garanties d'indépendance comparables à celles prévues pour

d'autres titulaires de charges publiques d'importance similaire au Québec. Pour satisfaire ces garanties

d'indépendance, le processus de nomination devait être prévu de manière précise

dans la loi et le titulaire choisi parmi une

liste de candidats jugés aptes par un comité de sélection composé en majorité

de personnes qui n'ont «aucun lien avec le

pouvoir exécutif», comme c'est le cas pour le directeur en vertu de l'article 3 de la

Loi sur Directeur des

poursuites criminelles et pénales.

Cette recommandation a été

mise en oeuvre par le projet de loi n° 107 sanctionné le

14 février 2018. Suivant la loi

actuelle, le commissaire est nommé par le gouvernement sur recommandation d'un

comité de sélection composé du

sous-ministre de la Sécurité publique, du secrétaire du Conseil du trésor, d'un

avocat recommandé par le bâtonnier du Québec, d'un directeur de corps de

police recommandé par le conseil d'administration de l'Association des directeurs de police du Québec et d'une personne

recommandée par des organismes représentant le milieu municipal. Les candidats

jugés aptes sont choisis sur la base de critères prévus dans la loi et fondés

sur la compétence, dont les connaissances en droit criminel et pénal.

Le commissaire est nommé par le gouvernement

pour un mandat non renouvelable de sept ans. Selon la commission Charbonneau, la nomination pour une durée fixe non

renouvelable est essentielle «afin d'éviter les risques potentiels d'influence dans le but d'obtenir un

renouvellement de mandat». Ces restrictions importantes au pouvoir de nomination par le gouvernement sont semblables à

celles qui existent pour le choix du directeur, sur un modèle lui-même analogue

au processus de nomination des juges de la Cour du Québec et des cours

municipales et des juges de paix magistrats.

Contrairement

à ce qui a déjà été véhiculé dans les médias, notamment, le gouvernement n'est

pas libre de nommer la personne de son choix au poste de commissaire en vertu

de la loi actuelle. De plus, suivant la loi actuelle, le commissaire ne

peut être destitué sans motif par le gouvernement et avant que le rapport de la

Commission de la fonction publique ne soit

rendu. Le changement apporté au mode de destitution du commissaire par le

projet de loi n° 107 visait

ainsi à prévenir les cas d'ingérence dans l'exercice des fonctions du

commissaire, qu'elle vienne du gouvernement, de l'Assemblée nationale ou

de toute autre source.

La condition

de destitution pour cause garantit au commissaire qu'il peut mener ses enquêtes sans crainte d'être

démis de ses fonctions. Les garanties

d'indépendance et d'autonomie mises en place suite à l'adoption du projet de loi sont conformes aux exigences requises par la Convention des Nations unies contre la corruption. Selon l'article 36 de cette convention, les organes de lutte contre la corruption doivent

avoir l'indépendance nécessaire pour pouvoir exercer leurs fonctions efficacement et à l'abri de toute

influence indue, que celle-ci vienne du milieu politique ou de toute autre

source.

amendements contenus au projet de loi

n° 101... au projet de loi n° 1, pardon, mettent en péril ces

garanties d'indépendance. Les changements au monde de nomination et de

destitution du commissaire, contenus dans le projet de loi n° 1, ne

respectent pas la recommandation du rapport de la commission Charbonneau. Ils

constituent un recul important en ce qui a trait à l'indépendance du commissaire

et du directeur. L'amendement apporté par l'article 4 du projet de loi

n° 1, supprimant l'exigence d'une destitution du commissaire pour cause, est une atteinte non justifiée à l'indépendance du commissaire. Cet amendement permettra de relever le commissaire de ses fonctions selon le bon plaisir d'une majorité de membres

de l'Assemblée nationale, sans que ne soit démontrée l'existence d'un motif le

justifiant.

La nécessité de mettre le commissaire à l'abri

des influences des membres de l'Assemblée nationale est particulièrement

importante au regard de la nature du mandat du commissaire, puisque ce dernier

est responsable des actions de prévention et de lutte contre la corruption dans

le secteur public. L'étendue de la compétence d'action du commissaire peut le conduire à mener des enquêtes impliquant des membres de l'Assemblée nationale, actuels ou anciens. Il est donc

primordial de mettre le commissaire à l'abri de toute forme de pression qui

pourrait avoir un effet sur sa décision de

mener ou non une enquête sur une personne ou un groupe de personnes ayant le

pouvoir de le démettre de ses fonctions. Certains événements de l'actualité

encore récente au Québec démontrent qu'une telle éventualité ne relève

pas de la pure fiction.

Montesquieu écrivait

que la forme de gouvernement qui respecte la liberté des citoyens est celle

dans laquelle les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ne sont pas concentrés

entre les mains des mêmes personnes ou organes.

Au Québec,

le pouvoir législatif est exercé par l'Assemblée nationale, qui est

composée de membres élus par la population;

le pouvoir exécutif est formé des

membres de l'Assemblée nationale qui sont choisis par le premier ministre; le pouvoir judiciaire est

exercé par des juges indépendants nommés durant bonne conduite. Dans notre système

de droit, il n'y a pas de séparation

rigide entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. La situation

est différente en ce qui a trait à la séparation entre le pouvoir

judiciaire, d'une part, et les pouvoirs législatif et exécutif, d'autre part.

Les tribunaux doivent être complètement séparés, sur le plan des pouvoirs et des fonctions, de tous les autres

participants du système

judiciaire et en particulier des pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement.

Comme le

soulignait la commission Charbonneau dans son rapport, le rôle du commissaire est analogue à celle du directeur.

Tous deux exercent des fonctions importantes liées aux enquêtes sur la commission

d'actes criminels. Ces fonctions en

font des acteurs à part entière de la justice criminelle. De plus, les

policiers et les procureurs sont redevables devant la loi. Il importe de

ne pas confondre le pouvoir d'adopter la loi et l'instrument qui en résulte. La

loi est l'émanation du pouvoir législatif.

Lorsqu'elle est adoptée, elle ne peut être changée que sous certaines

conditions. Certes, les actes des policiers et des procureurs de la poursuite

doivent être encadrés par la loi, et ils le sont. Lorsque ceux-ci posent des

gestes qui vont au-delà des pouvoirs légaux qui leur sont accordés, ils sont

réputés agir en dehors de l'exercice de

leurs fonctions. Les règles déontologiques

et les lois criminelles et pénales prévoient les sanctions qui peuvent être

appliquées dans ces cas.

Le mode de

nomination et de destitution par un vote aux deux tiers des membres de

l'Assemblée nationale n'est pas approprié pour les titulaires de charges

publiques, comme le commissaire et le directeur, qui exercent des fonctions

liées aux enquêtes et à la poursuite des

infractions criminelles. Ces fonctions doivent être exercées en toute

indépendance du pouvoir législatif et

du pouvoir exécutif et à l'abri des influences ou intrigues politiques et

partisanes. D'ailleurs, le débat qui s'est tenu, à pareille date l'an

dernier, autour de l'adoption du projet de loi n° 107 a démontré le

caractère hautement partisan des discussions sur les

conditions de nomination de la charge de commissaire. Le mode de nomination aux

deux tiers de l'Assemblée nationale est généralement réservé aux organismes

responsables de la surveillance des

activités pour le compte de l'Assemblée nationale, comme le Vérificateur

général ou le Protecteur du citoyen.

Le Vérificateur général, par exemple, relève de l'Assemblée nationale, ce qui n'est

pas le cas du commissaire ou du directeur.

De plus, au

contraire, les lois créant la charge de commissaire et de directeur, ces lois

qui constituent ces organismes réfèrent à la nomination de personnes

pour occuper ces postes. Le Vérificateur général ou le Protecteur du citoyen ne

constitue pas une charge publique. Aussi, à

la différence du commissaire ou du directeur, aucun de ces organes n'exerce des

pouvoirs liés à l'administration de la justice criminelle. De plus, la

différenciation établie dans le projet de loi, en regard du mode de

destitution du commissaire et du directeur, d'une part, et le mode de

destitution du commissaire associé et du

directeur adjoint, d'autre part, relève d'une conception erronée du rôle du

commissaire et du directeur. Il trahit l'idée fausse que ces titulaires

sont entièrement redevables devant l'Assemblée nationale, qui peut donc se réserver le pouvoir absolu de les destituer sans

qu'une cause suffisante soit établie. Cette conception est contraire aux principes élémentaires de l'État de droit qui ont

été confirmés par la Cour suprême du Canada dans de nombreux jugements

qui font autorité.

Le Président (M.

Bachand) : Excusez-moi, Me Valois, il vous reste... si pouviez

conclure, s'il vous plaît.

Mme Valois (Martine) : Oui,

c'est ça...

Le Président (M.

Bachand) : Merci beaucoup. Merci.

Mme Valois (Martine) : ...parce

que je vois que le temps file. Le mode de nomina

Document details

Collection	Quebec — Committees
Citation	CI 2019-02-19
Type	committee
Volume / chapter	fr travaux parlementaires commissions ci 42 1 journal debats CI 190219.html
Language	en
Format	html
Source	PROVINCIAL
Identifier	1e0747e7791c6ac7ad924df59826355f36782a4f

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