Le Président (M. Ouellette) : À

l'ordre, s'il vous plaît! Ayant constaté le quorum, je déclare la séance de la Commission des institutions ouverte. Je demande à

toutes les personnes dans la salle de bien vouloir éteindre la sonnerie

de leurs appareils électroniques.

La commission est réunie afin de poursuivre les

consultations particulières et auditions publiques relatives à l'étude du

rapport sur la mise en oeuvre du Code d'éthique et de déontologie des membres

de l'Assemblée nationale.

M. le secrétaire, pouvez-vous nous rappeler les

remplacements pour ce mandat?

Secrétaire : Oui, M. le Président. M. Boucher (Ungava) est

remplacé par Mme Nichols (Vaudreuil); M. Rousselle (Vimont) est remplacé

par M. Sklavounos (Laurier-Dorion); et Mme Roy (Montarville) est remplacée

par M. Charette (Deux-Montagnes).

Président (M. Ouellette) :

D'entrée de jeu, je souhaite la bienvenue à notre invité de ce matin, M. Luc

Bégin, qui est directeur de l'Institut

d'éthique appliquée de l'Université Laval. Je vous rappelle que vous disposez

d'une période de 10 minutes pour votre exposé et, par la suite, nous

procéderons à une période d'échange avec les membres de la commission de façon alternée. Et, de façon à

favoriser nos échanges, la présidence a scindé les blocs en périodes de

12 à 14 minutes, et donc le gouvernement aura trois blocs, l'opposition

officielle aura deux blocs... ne bougez pas, oui, deux blocs, et le deuxième

groupe d'opposition aura un bloc.

Nous allons procéder immédiatement avec M.

Bégin. Je vous laisse la parole.

M. Bégin (Luc) : Merci beaucoup.

Bon. Tout d'abord, merci de l'invitation à venir discuter avec vous de ces questions. Je dois préciser au point de départ que

je ne suis plus directeur de l'Institut d'éthique appliquée de l'Université

Laval depuis mai 2016. Je continue toujours d'y oeuvrer, mais, après 12 ans à la direction de

l'institut, j'ai choisi de

laisser la place à quelqu'un d'autre.

Alors, bon, j'ai remis un court mémoire, et le

propos que je développe dans ce court mémoire est en relatif décalage par rapport au document qui a été soumis

par le Commissaire à l'éthique et à la déontologie et faisant rapport de

la mise en oeuvre du Code d'éthique et de

déontologie des membres de l'Assemblée nationale. Ce décalage ne suppose

pas que je n'accorderai pas d'intérêt au rapport. Au contraire, on y trouve des

informations et des recommandations très intéressantes,

il n'y a aucun doute. Je suis donc disposé à discuter des mesures et

recommandations qui sont suggérées par

le commissaire, dans la mesure de mes capacités et en fonction de mon

expertise, qui ne couvre pas tout le champ de ces recommandations.

proposition que j'ai soumise dans mon mémoire est la suivante, c'est-à-dire

d'appliquer la recommandation 54 du

rapport de la commission d'enquête sur l'industrie de la construction, la

commission Charbonneau, comme première étape

d'un processus de réévaluation de nos institutions d'encadrement de l'éthique

et de la déontologie. Cette proposition vient s'ancrer dans un travail de réflexion préliminaire qui a été

conduit par une petite équipe de chercheurs universitaires ainsi que dans les travaux de la commission

Charbonneau. J'ai joint en

annexe du mémoire cette recommandation ainsi

que les grandes orientations de réforme que

nous avions proposées dans un

chapitre de livre l'an dernier, donc, cet

ouvrage, Marchés publics à vendre .

Et je me

permets ici de lire très rapidement cette recommandation. Je pense que c'est

pour bien situer mon propos. Alors,

je l'extrais ici du tome 3 du rapport de la commission Charbonneau, la

recommandation 54 : «...adopter une loi regroupant au sein d'un même organisme les instances de contrôle et

d'application des règles d'éthique et de

lobbyisme de l'État québécois et de ses

municipalités, incluant les dispositions suivantes — il y en a trois : [tout d'abord,] l'abolition du Commissaire à l'éthique et à la déontologie de l'Assemblée nationale

[...] et du commissaire au lobbyisme du Québec[...]; [2°] la nomination d'un commissaire à l'éthique et au

lobbyisme par les deux tiers des voix de l'Assemblée nationale pour un mandat fixe de sept ans; [et, 3°,] un

pouvoir de surveillance touchant l'ensemble des élus provinciaux et municipaux et de leur personnel politique, des

sous-ministres, des dirigeants d'organismes publics et des présidents de

conseil d'administration des organismes et des entreprises d'État.»

Ça, c'est le libellé de la recommandation 54 de

la commission Charbonneau.

Tout d'abord,

une précision importante concernant la proposition, par ailleurs, de

notre équipe universitaire. C'est une

proposition qui doit être prise comme une invitation à mettre

en place un processus de révision d'ensemble de notre infrastructure québécoise de

l'éthique non pas nécessairement dans le but de transformer radicalement cet ensemble,

mais plutôt de le

rendre plus performant et plus cohérent. En ce sens, il m'apparaît moins important,

pour l'instant, de s'attarder aux détails de cette proposition qu'à bien

comprendre les raisons et la perspective à partir desquelles elle est proposée.

Ce sont ces deux éléments, à mon sens, qu'il faut conserver à l'esprit dans

tout effort de révision de nos institutions

d'encadrement de l'éthique publique. Et, pour avoir suivi de près les travaux

de la commission Charbonneau, je crois également pouvoir affirmer sans trop de risque d'erreur que

ce sont des raisons et une perspective assez semblables qui en ont guidé la rédaction, de nombreuses recommandations, dont la recommandation 54, que je porte à votre attention.

Donc, quelques mots tout d'abord sur la

perspective d'arrière-plan de cette proposition. Nous approchons les questions

d'éthique publique à partir de ce qu'on appelle une perspective de design

institutionnel. Je me permets ici deux

brèves clarifications : par «éthique publique», il faut entendre tout ce

qui concerne l'éthique et la déontologie dans les affaires de l'État, ce qui inclut conséquemment l'encadrement des

pratiques et des comportements des agents publics; quant au design institutionnel, il s'agit d'une

perspective qui a fait l'objet d'une certaine littérature académique et qui

se distingue d'une perspective individuelle

de compréhension de l'éthique publique. Cette dernière, la perspective

individuelle, s'inscrit surtout dans une logique de détection des déviants, ce

qu'on appelle aussi, parfois, communément, dans une certaine littérature, les

pommes pourries.

rappellerai simplement qu'on a été en mesure de voir, avec les auditions

de la commission Charbonneau, les attentes de la population et

de certains journalistes, qui allaient surtout dans le sens de pouvoir

identifier les déviants de façon à

être en mesure de les sanctionner, ce qui nous ramène à la logique,

essentiellement, d'enquêtes et sanctions visant des individus. La perspective institutionnelle est

différente. Elle suppose, et je cite ici mon collègue Daniel Weinstock,

de l'Université McGill, elle suppose «de ne pas se contenter de répondre à des

problèmes systémiques par des solutions individuelles.

Il faut penser non à la vertu des personnes qui occupent des rôles importants

dans nos institutions, mais plutôt aux

règles de fonctionnement des institutions qui font en sorte qu'elles peuvent

remplir leur finalité. Comment faire pour s'assurer que l'institution

remplit sa fonction? Voici la question. Est-ce que l'institution remplit son

rôle public?» Fin de la citation.

Le travail

dans une perspective institutionnelle vise donc l'identification des failles

institutionnelles qui peuvent laisser

place à des déviances. Ainsi, l'emphase sera mise sur les mécanismes pouvant

favoriser une culture éthique et de l'intégrité. On est dès lors dans

une perspective de prévention, de transformation des conduites et de culture

plutôt qu'uniquement de correction et de

sanction, bien que l'on prévoira inévitablement des mécanismes de sanction sous

la responsabilité des institutions

redessinées. Les travaux de la commission Charbonneau allaient dans le sens

donc d'une perspective de design

institutionnel, même si ce sont des individus et des déviances individuelles

qu'on a vus, pourrions-nous dire, en spectacle.

Il est clair

que nos institutions d'encadrement sont dessinées de manière à et dans le but

de prévenir les déviances et

d'améliorer la culture des milieux visés. Toutefois, et je pense que c'est important

de l'avoir bien en tête, la plupart de nos institutions qui touchent

d'une manière ou d'une autre l'éthique publique ont été créées à la suite

d'affaires, de scandales ou de crises dans

le but immédiat de régler un certain type de problème relatif à certains

milieux et certaines pratiques particulières. Cela peut conduire à

empêcher d'aller véritablement au bout d'une logique de design institutionnel

qui prendrait la mesure globale des finalités à atteindre en cherchant les

moyens les plus performants pour y arriver.

On a fait, autrement dit, un travail tout à fait respectable, mais un travail à

la pièce, de création d'institutions concernées par les questions

d'éthique publique. Or, une telle logique s'accommode très mal... la logique de

design institutionnel s'accommode très mal

d'initiatives pensées en silos, comme c'est le cas actuellement de nos

institutions d'encadrement, à moins que ces dernières ne bénéficient de

mécanismes concrets et efficaces de coordination.

Et c'est là

qu'on en arrive aux raisons centrales qui motivent ma proposition et qui sont

présentes à la fois dans les travaux de notre équipe et dans ceux de la

commission Charbonneau. Donc, la raison principale à l'appui de la proposition soumise, c'est d'assurer une meilleure

coordination de ces institutions d'encadrement de manière à pallier aux

insuffisances actuelles. Je rappelle rapidement les insuffisances présentées

dans mon mémoire.

Première

insuffisance : tout d'abord, le défaut d'équité dans le traitement des

situations et des acteurs impliqués. Je

me permets ici de citer un paragraphe du tome 3 du rapport de la

commission Charbonneau, page 178, où il est écrit :

«L'encadrement de l'éthique au sein de l'État québécois et des municipalités

forme [...] un ensemble de mesures hétérogènes

visant chacune une catégorie de personnes, ces catégories peuvent parfois se

superposer. Cette réalité engendre un

problème de coordination entre les nombreux organismes chargés de veiller au

respect de ces mesures. Ces derniers risquent aussi de devoir appliquer

des normes contradictoires ou incompatibles, ou de ne pas réserver le même

traitement à des situations similaires. Or,

les phénomènes de manquement à l'éthique observés par la commission concernent

souvent des acteurs [qui relèvent] de plus

d'un organisme. C'est le cas, par exemple, lorsqu'une firme de

génie-conseil — lobbyiste — fait des représentations auprès d'un élu

municipal afin d'obtenir un contrat — une minute — puis

auprès d'un chef de cabinet — personnel politique — pour influencer la décision d'un

ministre — élu

provincial — en matière de subvention à la

municipalité.»

On a aussi un

risque de cohérence insuffisante entre les normes et les diverses institutions

et entre leurs initiatives et parfois

aussi un risque de compréhension divergente des fonctions à assumer. J'en

soulève un exemple dans mon mémoire.

Ensuite,

autre insuffisance, les problèmes font l'objet d'une approche fragmentée. Il y

a une absence manifeste de vue

d'ensemble de l'éthique publique au sein de nos institutions, ce qui entraîne

la possibilité que des comportements et des événements passent entre les mailles des filets des différents gardiens.

Les risques majeurs qui sont associés à la situation actuelle, c'est, notamment, un risque de nuire à

la crédibilité de l'une ou l'autre de

nos institutions par le phénomène

de comparaison entre elles, par le pu