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(4 juin 2003 au 10 mars 2006)

Le jeudi 4 novembre 2004 - Vol. 38 N° 59

Consultation générale sur le projet de loi n° 61 -

Loi sur l'Agence des partenariats public-privé du Québec

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Table des matières

Auditions (suite)

Conseil du patronat du Québec (CPQ)

Corporation des entrepreneurs généraux du Québec (CEGQ)

Ville de Québec

Institut pour le partenariat public-privé (IPPP)

Association du transport urbain du Québec (ATUQ)

Association des architectes en pratique privée du Québec (AAPPQ)

Intervenants

M. Alain Paquet, président

M. Rosaire Bertrand, vice-président

Mme Monique Jérôme-Forget

M. Sylvain Simard

M. Marc Picard

Mme Denise Beaudoin

M. Guy Lelièvre

M. Roch Cholette

* Mme Diane Bellemare, CPQ

* M. Alain Madgin, idem

* M. Paul Daniel Muller, idem

* M. Luc Martin, CEGQ

* M. Jean-François Dagenais, idem

* M. Luigi Palotta, idem

* M. Dietmar K. Dreise, idem

* M. Jean-Paul L'Allier, ville de Québec

* M. Alain Marcoux, idem

* M. Normand Chatigny, idem

* M. François Dépelteau, IPPP

* M. Pierre Le François, idem

* M. Michel Bissonnette, idem

* M. Lawrence Cannon, ATUQ

* M. Pierre Giard, idem

* Mme Monique Léveillé, idem

* M. Jean-Jacques Beldié, idem

* M. Richard Birtz, AAPPQ

* M. Jacques Bélanger, idem

* Témoins interrogés par les membres de la commission

Journal des débats

(Neuf heures trente-six minutes)

Le Président (M. Paquet): À l'ordre, s'il vous plaît! Avant de commencer, je demanderais à toutes les personnes présentes dans la salle de bien s'assurer d'avoir éteint la sonnerie de leurs téléphones cellulaires afin de ne pas perturber nos travaux.

La Commission des finances publiques est donc réunie ce matin, à nouveau pour poursuivre les auditions publiques dans le cadre de la consultation générale sur le projet de loi n° 61,

Loi sur l'Agence des partenariats public-privé du Québec.

Mme la secrétaire, y a-t-il des remplacements?

La Secrétaire: M. le Président, je vous rappelle seulement que M. Legault (Rousseau) est remplacé par M. Simard (Richelieu) pour la durée du mandat.

Le Président (M. Paquet): Merci beaucoup, Mme la secrétaire. Alors, je fais lecture d'abord de l'ordre du jour pour cette séance du jeudi 4 novembre 2004. Nous accueillerons d'abord, ce matin, les représentants du Conseil du patronat. Nous accueillerons ensuite la Corporation des entrepreneurs généraux du Québec. Par la suite, nous accueillerons, ce matin aussi, la ville de Québec. Cet après-midi, après les affaires courantes, nous accueillerons l'Institut pour le partenariat public-privé, ensuite l'Association du transport urbain du Québec et finalement l'Association des architectes en pratique privée du Québec.

Auditions (suite)

Donc, sans plus tarder, j'inviterais la représentante du Conseil du patronat, Mme Diane Bellemare, vice-présidente à la recherche, à qui je souhaite la bienvenue et bien sûr aux gens qui l'accompagnent, de, s'il vous plaît, nous présenter les gens qui vous accompagnent et par la suite de débuter votre présentation.

Conseil du patronat du Québec (CPQ)

Mme Bellemare (Diane): Merci, M. le Président. Alors, je suis accompagnée, à ma droite, par M. Alain Madgin, qui est membre du conseil d'administration du Conseil du patronat du Québec et qui est également directeur des relations gouvernementales chez AstraZeneca, et, à ma gauche, M. Paul Muller, qui est économiste et chercheur associé à l'Institut économique de Montréal.

Alors, sans plus tarder, je voudrais remercier, Mme la Présidente, MM. les députés, Mmes les députées, mesdames et messieurs, de nous accueillir ici, pour discuter du projet de loi n° 61.

Alors, juste avant de commencer, j'aimerais ça rappeler ? tout le monde le sait, mais quand même ? que le Conseil du patronat est une association à but non lucratif qui regroupe la plupart des associations patronales sectorielles du Québec, plus de 300 entreprises également parmi les plus importantes, et le CPQ, ici, ne parle pas au nom d'intérêts particuliers mais vise plutôt à sensibiliser le public aux besoins des entreprises en général afin qu'elles puissent mieux assurer leur rôle, leur mission, soit celle de créer la richesse nécessaire à l'amélioration de la prospérité de tous et toutes au Québec.

Alors, d'entrée de jeu, nous voulons dire que nous appuyons le gouvernement dans son intention de recourir aux partenariats public-privé pour accélérer la réalisation de projets d'infrastructures et d'équipements, pour améliorer la gestion des risques qui leur sont associés et pour améliorer la qualité des services aux citoyens. Plus spécifiquement, nous sommes d'avis que le gouvernement doit aller de l'avant dans la mise en oeuvre des PPP notamment pour le renouvellement des infrastructures, pour des services publics aussi non existants puis, à l'occasion, pour des services publics tarifés.

Pour le CPQ, les PPP ne sont pas une panacée à tous les problèmes d'efficacité puis d'efficience, mais nous sommes persuadés qu'ils peuvent contribuer, comme d'autres modes de livraison de services, à améliorer la qualité des services publics aux citoyens ainsi qu'à réduire les coûts de certains services publics pour les contribuables, ce qui est non négligeable dans un contexte serré de finances publiques. Notre mémoire a porté surtout sur les modalités de la stratégie gouvernementale et puis... Mais avant, là, nous voulons en profiter pour dissiper certains mythes entourant ce débat.

(9 h 40)

Alors, contrairement à plusieurs, je pense que, nous, pour nous, les PPP, c'est une formule, là, on sait, qui est très répandue. Et nous tenons, là, à le souligner en commission parlementaire, ce n'est pas une formule nouvelle, ça se fait ailleurs dans le monde. Plusieurs pays ont adopté cette approche, puis on peut en faire la liste, là, c'est exhaustif: la France, la Grande-Bretagne, l'Irlande, l'Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède. Et puis, comme vous le voyez, là, à cette liste, des pays de toutes tendances ont réalisé des PPP, de tendance sociale-démocrate, de tendance libérale.

En Grande-Bretagne, c'est l'actuel gouvernement travailliste qui a créé Partnerships UK, qui est la société d'État chargée de promouvoir les PPP. C'est une formule maintenant qui se développe aussi aux Nations-Unies pour les pays en voie de développement. Au Canada, des projets de PPP ont été réalisés depuis de nombreuses années, dans de nombreuses provinces. Puis au Québec, bon, c'était déjà dans les cartons de l'ancien gouvernement. Donc, la démarche actuelle du gouvernement du Québec n'est pas nouvelle. Ce n'est pas l'apanage non plus des régimes dits néolibéraux.

Au contraire, elle s'inscrit, là, dans une tendance généralisée à l'échelle des pays industrialisés.

En fait, les PPP, c'est un moyen parmi d'autres pour réaliser des projets et l'amélioration des infrastructures, notamment. Et rappelons qu'avant qu'un projet soit un PPP, comme vous le savez, ça prend plusieurs conditions, et des conditions assez exigeantes. D'abord, la durée, hein? Un partenariat privé-public s'inscrit dans une durée de coopération entre les partenaires privé-public; ce n'est pas quelque chose, une entente ponctuelle, c'est une entente qui s'étend sur une longue période.

Les partenaires du privé ont un rôle important à jouer tout au long du projet, notamment au niveau de la conception, de la réalisation, de la mise en oeuvre, de l'exploitation. Quant à lui, le partenaire public se concentre sur la définition des objectifs à atteindre, en termes d'intérêt public, de qualité, de coût, et assure un contrôle ou un suivi, là, sur l'atteinte de ces objectifs. Une troisième caractéristique, c'est le mode de financement d'un projet en PPP qui est assuré en

partie par le secteur privé puis en

partie par le secteur public, et notamment ça donne lieu à des montages financiers assez complexes. Et l'élément central des partenariats privé-public, c'est le partage des risques entre les partenaires, privé et public, partage des risques qui va générer, nous l'espérons, les comportements économiques tels pour réduire, là, le coût d'un projet ou en améliorer la qualité.

À notre avis ? puis ça je pense qu'on doit le dire aussi ? on ne prétend pas que le PPP va remplacer, là, tous les modes et toute la façon dont les gouvernements investissent ou font leurs dépenses d'immobilisations. À

titre indicatif, en Grande-Bretagne, qui est un pays qui est très avancé, seulement 11 % de l'investissement total est réalisé en mode PPP. Toutefois, on a des leçons à tirer des PPP des autres pays, et c'est notre avantage peut-être, peut-être le seul, là, de commencer en retard, c'est au moins de s'inspirer de ce qui se fait ailleurs, parce que c'est évident qu'il y a eu des échecs en PPP puis il y a eu des succès. Alors, ici, au Québec, on peut s'inspirer de ce qui se passe pour justement essayer d'améliorer nos chances de succès en matière de partenariats privé-public.

Et, en terminant, je pense qu'on doit redire que les partenariats privé-public sont une façon d'améliorer le rapport qualité/prix dans des dépenses publiques et de réduire, peut-être à qualité égale, certains coûts notamment par le partage des risques ? ce dont j'ai parlé tantôt ? qui peut compenser la prime parfois en matière de taux d'intérêt accrus pour le secteur privé, quand il a l'obligation d'emprunter.

Une première recommandation que nous vous faisons ? puis je vais essayer d'aller plus rapidement ? c'est que nous désirons que l'Agence des partenariats privé-public soit une structure qui soit un peu plus ouverte sur l'entreprise privée qu'elle ne paraît, là, dans le projet de loi n° 61. On est d'accord avec le gouvernement qu'il faut procéder par étapes, mais qu'il faut affirmer sa volonté politique d'aller clairement dans ce dossier-là. Mais nous sommes d'accord qu'on ne peut pas y aller tous azimuts non plus; il faut y aller par étapes, et il faut y aller aussi avec rigueur et transparence.

Nous pensons qu'en domaine de partenariat privé-public l'agence a un rôle majeur à jouer non seulement au niveau de la promotion des partenariats puis pour les susciter, mais aussi pour faire en sorte qu'on réunisse les conditions de succès pour les PPP.

Alors, pour faciliter les conditions de succès, je pense qu'on doit répondre à des interrogations non seulement du secteur public, mais aussi du secteur privé. Le secteur privé a beaucoup d'interrogations quant à la capacité, là, des gens dans le secteur public de pouvoir réaliser de véritables partenariats sur un autre mode que le mode traditionnel. Donc, l'agence, de par sa structure, à notre avis doit refléter ce besoin de faire en sorte d'être le trait d'union entre le public et le secteur privé.

L'agence à notre avis ne doit pas seulement être une agence-conseil auprès du gouvernement mais doit vraiment faire le trait d'union entre les deux secteurs. Et, en ce sens-là, on se dit que sa structure, elle devrait être plus ouverte.

Quand on regarde le projet de loi, bon, on a un projet de loi qui institue une agence dirigée par un directeur général qui est nommé par le gouvernement, appuyé par un conseil d'administration qui est également nommé par le gouvernement. L'agence soumet au gouvernement ses prévisions budgétaires, et on peut lire dans le projet de loi qu'on espère, à un moment donné, que l'agence pourra s'autofinancer. Mais somme toute, quand on regarde l'ensemble de ces caractéristiques, on a une structure qui est assez proche du pouvoir exécutif.

Et là on se demande: Bien, quel serait le degré d'indépendance réel de l'agence face au gouvernement? L'agence pour nous semble s'apparenter à une agence exécutive, et donc une agence exécutive mais avec les ententes de gestion, les plans d'action puis les objectifs de résultat en moins, parce qu'on ne retrouve pas ça, là, dans le projet de loi n° 61.

Donc, à notre avis, on devrait créer une structure qui est un peu plus indépendante du gouvernement puis au-delà donc des compétences, parce qu'on pense que l'agence doit recouvrir, doit avoir des personnes-ressources qui ont des compétences multiples, des compétences qui reflètent autant le secteur public que le secteur privé. Mais, pour servir véritablement d'intermédiaire, à notre avis il y a comme deux modèles: le modèle de la Colombie-Britannique, le modèle du Royaume-Uni.

En Colombie-Britannique, le gouvernement a créé une société d'État, Partnerships BC, pour remplir sensiblement les mêmes fonctions de l'agence. Mais, quand on regarde l'agence de la Colombie-Britannique, c'est enregistré selon la loi comme une entreprise dont l'unique actionnaire est le gouvernement, mais sa mission est de devenir une compagnie viable sur le plan commercial. Le Royaume-Uni est allé encore un peu plus loin dans cet objectif en donnant encore plus d'autonomie à l'agence, de telle sorte que son capital-actions, 49 % de son capital-actions est détenu par le secteur privé.

Donc, c'est deux structures différentes, mais l'une et l'autre sont indépendantes du gouvernement, donc elles peuvent bien jouer leur rôle d'intermédiaire entre les deux secteurs, et, nous, c'est un positionnement qu'on souhaite voir.

Alors, sans plus tarder, je passe la parole à M. Madgin, qui va continuer avec notre souci sur le besoin d'avoir des projets candidats importants.

Le Président (M. Paquet): M. Madgin.

M. Madgin (Alain): Merci, M. le Président. Pour faire suite à Mme Bellemare, oui, si l'agence peut être proactive, ça va attirer des projets. Et, nous, on pense qu'il faut générer un bassin suffisant de projets candidats. Il est important de générer un nombre suffisant de projets candidats afin que se dégage du lot un certain nombre de projets viables. Or, la génération de projets ne va pas de soi. Il faut que les gestionnaires de l'État imaginent des solutions hors des modes traditionnels. Il faut surmonter la force d'inertie.

Il faut attirer ces projets-là, parce qu'on sait très bien que, si on n'attire pas un nombre important de projets, tous les projets ne seront pas acceptables, tous les projets, dans l'étude qu'on en fera, ne pourront pas être réalisés, alors il faut attirer un certain nombre de projets pour en choisir quelques-uns qui seront viables là-dedans.

Le projet de loi attribue à l'agence le mandat de promouvoir le concept des PPP auprès des organismes publics seulement, tandis que la Politique-cadre sur les PPP attribue aux organismes publics la responsabilité de déterminer les projets pour lesquels un PPP peut être envisagé. Les entreprises privées là-dedans, où sont-elles?

On sait qu'actuellement la ministre prévoit étudier et réaliser une dizaine de projets de PPP. C'est une première étape à laquelle on souscrit grandement. Le CPQ craint que les organismes publics et l'agence ne réussissent pas à générer un nombre suffisant de projets candidats à un PPP. La politique-cadre pourrait ainsi devenir une coquille vide et l'agence, une structure plus ou moins inutile. C'est pourquoi le Conseil du patronat préconise deux mesures additionnelles afin d'accroître le nombre de projets.

(9 h 50)

Un, les organismes publics devraient obligatoirement considérer les PPP dans leurs PTI. Le Conseil du trésor a déjà demandé aux ministères et organismes de considérer l'option du PPP pour leurs projets d'investissement majeurs, mais nous estimons nécessaire de faire un pas de plus: les ministères et organismes devraient être tenus d'expliquer pourquoi l'option d'un PPP n'a pas été retenue, le cas échéant, lorsqu'ils proposent un projet d'infrastructure, d'équipement ou de services publics en mode de régie traditionnel.

Les ministères et organismes conserveraient ainsi la responsabilité principale d'identifier les projets candidats à un PPP, mais ils ne pourraient jamais ignorer cette formule.

La deuxième suggestion qu'on vous fait, c'est que les projets de PPP non sollicités devraient être les bienvenus. Personne n'a le monopole des bonnes idées, ni nous ni la fonction publique. L'un des attraits des PPP, du point de vue de l'intérêt public, est qu'ils permettent de faire appel à la créativité d'entrepreneurs et de sociétés privées dans l'élaboration de solutions visant la construction ou la réfection d'infrastructures ou la fourniture de services publics, tous projets confondus.

Dans un cas semblable, la société privée est susceptible d'investir temps et argent pour mûrir une idée et développer une solution. Or, après l'avoir présentée au ministère, elle risque de la voir reprise dans un appel d'offres que ce dernier voudra normalement lancer afin d'obtenir le meilleur prix. Pour lever cet obstacle à l'initiative, nous envisageons deux solutions, lesquelles peuvent être combinées:

1° l'organisme public pourrait renoncer au processus d'appel d'offres dans les cas où les avantages d'un PPP proposé par une société privée sont assez évidents, du point de vue de l'intérêt public, pour que l'organisme public puisse les justifier sur la place publique. Cette solution ne constituerait pas un précédent puisqu'elle est déjà utilisée en Colombie-Britannique. Le ministère des Finances de la Colombie-Britannique accepte la possibilité d'accorder des contrats à des sociétés privées, suivant la réception d'appels d'offres non sollicités, sous réserve du respect d'un processus qui a déjà été établi par Partnerships BC;

2° quand un organisme public lance un appel d'offres fondé sur un concept de PPP conçu par une société privée, il devrait au préalable reconnaître la propriété intellectuelle de cette société sur le concept. Trois solutions sont alors possibles. L'organisme public accepte de lui verser un dédommagement dans le cas où cette société perdrait l'appel d'offres aux mains de son concurrent. Ce dédommagement devrait permettre à la société qui a encouru les coûts initiaux de développement de les récupérer.

Deuxième solution, la société qui détient la propriété intellectuelle sur le concept des PPP bénéficie d'un avantage chiffré sur ses concurrents dans le calcul des points servant à déterminer la meilleure offre dans le processus de sélection. À l'instar de l'Italie, dans l'hypothèse où l'entreprise innovante n'est pas celle finalement retenue pour toutes sortes de raisons, un pourcentage pourrait lui être automatiquement versé par l'entité attributaire du contrat.

Avant de laisser la parole à mon collègue, M. Muller, nous aimerions dire quelques mots sur la taille des projets, sujet que nous n'avons pas abordé dans le mémoire. Nous pensons que la ministre ne doit pas exclure de sa planification les PPP de petite et moyenne taille. En effet, plusieurs entreprises québécoises doivent apprivoiser ce nouveau mode de collaboration et développer l'expertise en cette matière.

Il se pourrait que peu d'entreprises québécoises offrent leurs services parce qu'elles ne sont pas assez familières ou parce qu'elles n'ont pas les possibilités financières tout simplement pour entreprendre un partage de risques et de financement pour des PPP de grande taille. Finalement, de petits et moyens projets ne devraient donc pas être exclus d'emblée afin de permettre aux entreprises québécoises d'acquérir l'expertise nécessaire. Merci.

Le Président (M. Paquet): M. Muller, il reste donc 4 min 30 s.

M. Muller (Paul Daniel): Combien?

Le Président (M. Paquet): 4 min 30 s.

M. Muller (Paul Daniel): C'est en plein ça. Alors, on le sait, la notion de partage de risques est au coeur des PPP. Dans son

article 6, le projet de loi définit un contrat de PPP, lequel comporte nécessairement, entre autres, un partage de risques entre les partenaires. Eurostat, qui remplit les fonctions de Statistique Canada pour la Communauté européenne, a récemment établi les critères en vertu desquels l'actif visé par un PPP peut être inscrit dans les comptes nationaux en tant qu'actif privé.

En gros, dans le cadre d'un P3, le partenaire privé doit assumer le risque de projets associés à l'infrastructure, comme le risque de dépassement de coûts de construction ou le retard sur l'échéancier, et au moins l'un des deux risques suivants, soit le risque commercial et le risque de déficience dans le niveau de service.

Si le P3 visant cet actif ne remplit pas ces critères, alors l'actif doit être considéré comme public et inscrit dans les comptes publics, mais surtout ? et c'est là que le bât blesse ? on doit imputer au passif de cet État une dette fictive envers le partenaire privé. La dette totale de cet État, aux fins du calcul du taux d'endettement et des comparaisons internationales, s'en trouve rehaussée. En fait, selon Eurostat, il n'y a pas d'alourdissement du passif à condition que le partenaire privé assume une

partie significative des risques. Le transfert de certains risques, tels ceux associés au dépassement des coûts, de la demande et au maintien des niveaux de services, en tout ou en partie, d'un organisme public vers un partenaire privé, constitue l'avantage essentiel d'un P3 du point de vue de l'intérêt public.

C'est ce transfert de risques vers une entité plus apte à les gérer qui permet de mettre les contribuables à l'abri des dépassements de coûts. Un transfert de risques cosmétique n'incitera pas le partenaire privé à engager tous ses talents et toutes ses énergies dans le succès du projet. C'est pourquoi le CPQ estime que le gouvernement devrait clarifier, tant dans le projet de loi que dans la politique-cadre, qu'un P3 comporte un transfert significatif de risques vers le partenaire privé.

La décision d'Eurostat, de même que l'expérience néo-écossaise dont nous avons parlé dans notre mémoire, indique qu'il vaut mieux clarifier dès à présent les règles comptables qui seront appliquées aux actifs et aux passifs associés aux projets de P3 dans les comptes publics.

Mme Bellemare (Diane): Alors, en conclusion, je n'énumérerai pas, là, les recommandations que l'on fait, ou, si j'ai... J'ai combien de temps?

Le Président (M. Paquet): Deux minutes.

Mme Bellemare (Diane): O.K. Bon, je vais les résumer rapidement. On appuie le gouvernement dans son intention de recourir aux partenariats public-privé pour accélérer notamment la réalisation de projets d'infrastructures et d'équipements. Eu égard à la structure de l'organisme ? deuxièmement, là ? le CPQ aurait préféré une structure plus ouverte sur le secteur privé. Troisièmement, le CPQ recommande au Conseil du trésor de demander formellement aux organismes publics de considérer l'option des PPP pour leurs projets d'investissement majeurs et surtout d'expliquer pourquoi quand ce n'est pas retenu.

Le CPQ souhaite que l'agence développe une façon de reconnaître la valeur des offres non sollicitées qui sont soumises en appel d'offres en s'inspirant de l'une ou l'autre des formules de compensation qu'on a évoquées dans le mémoire. Cinquièmement, nous recommandons à la ministre de ne pas exclure à l'avance des projets de petite et moyenne taille. Sixièmement, le CPQ recommande à la ministre responsable de clarifier, tant dans le projet de loi que dans la politique-cadre, qu'un PPP comporte un transfert significatif de risques vers le partenaire privé.

Le CPQ demande au ministère des Finances de clarifier dès à présent les règles comptables qui seront appliquées aux actifs et aux passifs associés aux projets de PPP dans les comptes publics. Et enfin nous recommandons à la ministre responsable de biffer, dans l'article 6 du projet de loi, la référence à l'amélioration de la qualité des services pour plutôt l'équilibrer, en parler, mais de l'équilibrer par une référence également à l'objectif de réduction de coûts ou de l'atteinte d'un rapport qualité-prix.

En terminant, nous avons une suggestion à vous faire qui n'est pas dans notre mémoire et qui... Puis on se dit que, pour dissiper les discours idéologiques qui entourent les PPP... Parce qu'en fait c'est un moyen, là, à notre sens, à nous, là, il n'y a pas d'idéologie derrière cela. Le CPQ réitère aujourd'hui la proposition que M.

Gilles Taillon avait faite lors du Forum des générations, à savoir qu'il serait sans doute utile pour le Québec de mettre en place un conseil économique dont le mandat serait notamment de suivre, à l'aide d'indicateurs appropriés, les meilleures pratiques identifiées dans le monde afin d'améliorer la productivité, afin d'améliorer l'innovation et la prospérité au Québec. On pense qu'un tel conseil, s'il est bien constitué, pourrait suivre notamment, pour l'intérêt public, là, les réalisations de l'agence à l'aide des indicateurs les mieux appropriés. Je vous remercie, M. le Président.

Le Président (M. Paquet): Merci beaucoup, Mme Bellemare. Alors, Mme la présidente du Conseil du trésor.

Mme Jérôme-Forget: Alors, merci, M. le Président. Alors, Mme Bellemare, je suis contente de vous retrouver. Ça me fait bien, bien, bien plaisir de vous voir où est-ce que vous êtes, et je voudrais remercier également MM. Madgin et Muller qui vous accompagnent. Il est clair qu'on attendait, avec beaucoup de plaisir, votre présentation. J'ai lu votre mémoire avec beaucoup d'intérêt. Vous avez plusieurs recommandations, et bien sûr toutes ces recommandations vont être étudiées attentivement.

Vous souhaitez que l'agence s'inspire, dans un premier temps, là, de BC Partnerships ou de Partnerships UK. Bon, effectivement, BC Partnerships a l'apparence d'être une entreprise privée puisqu'il est financé à 49 % par le secteur privé, je pense. C'est à peu près ça. Rappelons-nous par ailleurs que j'ai rencontré le président, Larry Blain. Il est quand même nommé par le gouvernement. Le conseil d'administration est nommé par le gouvernement, mais c'est clair qu'il y a une approche très entreprise privée dans la culture de cette agence-là.

Mon approche, moi, et l'approche du gouvernement, ça a été de développer une expertise au sein du gouvernement. L'agence, elle a une mission également justement pour générer des projets pour aider les ministères, pour les assister dans leurs démarches, développer une grande expertise.

(10 heures)

Vous dites, vous souhaitez, vous, qu'elle soit le trait d'union entre l'entreprise privée et le gouvernement. Bon, je pense que, avec la mission qu'on lui donne, si vous lisez l'article 5: conseiller, aviser, promouvoir, aider, développer une expertise au service de; je pense que la mission de l'agence, c'est précisément ça. Mais peut-être que vous aimeriez clarifier comment la rendre encore plus autonome la rendrait plus efficace à l'endroit des organismes mais également des ministères.

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): Oui, c'est peut-être un peu un biais de mon expérience antérieure, là, qui me fait souhaiter que l'agence ait une certaine autonomie par rapport au pouvoir exécutif, notamment que son conseil d'administration puisse avoir un rôle réel au niveau non seulement de la promotion, mais au niveau de créer la culture nécessaire au succès d'une telle entreprise et surtout pour générer des expériences nouvelles.

À mon sens, là, moi, j'ai vécu, à l'intérieur du gouvernement, deux structures gouvernementales: bon, une société d'État et puis une agence qui était comme une unité autonome de service et qui s'apparente à l'agence telle que vous la décrivez ici.

Dans le premier cas, quand on crée une agence ou quand on crée une société d'État avec un conseil d'administration qui a une certaine autonomie, à mon avis ça permet au conseil d'administration de développer un esprit collectif d'appartenance à l'organisme et donc de pouvoir avoir un pouvoir d'initiative et de l'utiliser, ce pouvoir d'initiative. Et à mon sens c'est important pour la réussite de telles organisations.

Dans l'autre cas, bon, là, on est... c'est sûr, à ce moment-là, que les gens sur le conseil d'administration sont plus là à

titre de conseillers, sont moins concernés également. Et donc la volonté collective que ça fonctionne, bien, elle a moins de chances de se développer. Alors, c'est un petit peu ce souci-là que je trouvais très important, là, de voir inscrit dans la loi pour essayer de promouvoir une agence.

Bien entendu, on sait que les contrats sont signés par le gouvernement, mais il reste que le choix des moyens pour faire la promotion, le choix des moyens pour changer la culture, je pense que, lorsque l'agence est autonome et elle a les mandats de le faire d'une façon vraiment propre, il y a plus de chances de succès. Voilà.

Le Président (M. Paquet): Mme la ministre.

Mme Jérôme-Forget: Bon. Je vous écoute attentivement. Je vous dirais qu'à BC Partnerships, vous réalisez... Le changement de culture, Mme Bellemare, est-ce que ce n'est... À bien des égards, le temps fait son oeuvre. Le temps fait son oeuvre. Parce qu'à BC Partnerships ça a pris une année avant que vraiment ça démarre, BC Partnerships. Et en Grande-Bretagne, UK Partnerships, rappelons-nous que c'est après 10 ans qu'ils ont créé... après le PFI 1, là, PFI, je veux dire, c'est clair, là, que ça a pris quand même un certain temps.

Maintenant, je voudrais revenir sur un autre volet, les craintes que vous avez qu'on ait un nombre suffisant de projets. Vous avez mentionné effectivement qu'en Grande-Bretagne c'est 11 % des coûts d'immobilisations seulement qui sont en partenariat public-privé, puis c'est un pays qui en a fait beaucoup. Ils ont 600 projets de PPP. Est-ce que... Et pour ça je fais le lien peut-être avec le volet dans le fond où vous dites: Des offres non sollicitées. S'ouvrir à l'innovation puis être attentifs à ce que les gens nous conseillent.

Moi, je suis bien ouverte à ça, mais, dans un partenariat public-privé, il faut aller en appel d'offres. Alors, les offres non sollicitées, ça peut se passer à l'intérieur des marchés publics, mais il faut qu'il y ait, dans un PPP, de la concurrence. Et s'il n'y a pas de concurrence, à mon avis, c'est là que le bât blesse. Parce qu'il peut arriver... Par exemple, dans l'hôpital en Colombie-Britannique, il y avait trois compagnies qui avaient soumissionné, il y en a deux qui finalement se sont retirées. Donc, là, vous êtes pris avec un soumissionnaire. C'est la même chose si on allait dans le mode traditionnel.

Mais il n'en demeure pas moins que ça enlève, au niveau de la concurrence, les vertus d'un PPP. Moi, j'y vois un problème justement de reposer notre approche également sur des offres non sollicitées.

Mme Bellemare (Diane): En tout cas, pour générer des projets, il y avait deux éléments, là. Le côté public, où on pense que les organisations, les ministères devraient avoir le fardeau de la preuve, de prouver pourquoi ils n'ont pas choisi d'aller en mode de partenariat privé-public.

Et l'autre aspect, bon, c'est pour les projets non sollicités, où là évidemment on vous cite l'exemple de la Colombie-Britannique, où là les projets sollicités peuvent dans certains cas, là, être approuvés sans aller par appel d'offres. On est conscients qu'au niveau de la culture au Québec c'est peut-être plus difficile à réaliser, cette caractéristique propre à la Colombie-Britannique.

Néanmoins, c'est pour ça qu'on vous suggère trois autres avenues possibles pour les projets non sollicités, pour inviter le secteur privé quand même à dire ouvertement ses bonnes idées. Donc, il pourrait être compensé selon l'une des trois manières que nous vous suggérons. Je pense que M. Muller a peut-être quelque chose à rajouter là-dessus.

Le Président (M. Paquet): M. Muller.

M. Muller (Paul Daniel): C'est bien sûr que la voie de l'appel d'offres, c'est la voie royale, c'est la grande porte. Ce que nous disons, c'est: N'allons pas exclure la petite porte qui peut arriver une fois à l'occasion, où il se présente une offre non sollicitée qui, à sa face même ou après analyse, O.K., présente un intérêt public tel que les représentants des pouvoirs publics sont prêts à aller sur la place publique puis dire: C'est tellement bon, cette offre-là, que je ne pense pas que je peux en trouver une meilleure en allant en appel d'offres. Alors, la clé, c'est la transparence.

Si vous pouvez dire ça sur la place publique et faire face aux questions qui vont inévitablement se poser, bien ça va être correct, vous allez passer la rampe. Alors, tout ce que nous vous disons, c'est: N'allons pas exclure de tels cas qui peuvent se présenter à l'occasion. Et encore une fois vous ne créerez pas de précédent.

Le Président (M. Paquet): Mme la ministre.

Mme Jérôme-Forget: Moi, je vais vous aborder maintenant sur la comptabilité. Vous parlez de la comptabilité, puisque c'est là un volet important de la démarche, la transparence. On ne peut pas faire par la porte d'arrière ce qu'on ne peut pas faire par la porte d'avant. Vous parlez qu'il faut qu'il y ait un transfert significatif de risques. Il faudrait que, dans la loi, ce soit clair quant aux règles comptables à utiliser, si je comprends bien. Est-ce que vous pouvez expliquer?

Parce que bien sûr il y a, au Canada, bien sûr l'Institut des comptables agréés du Canada qui a ses règles. Vous avez, en Europe, Eurostat qui a ses règles et qui est intervenu auprès de certains États, notamment en Grande-Bretagne, pour clarifier ce volet-là. Est-ce que vous pourriez l'aborder justement, ce volet de la comptabilité au niveau des PPP?

Le Président (M. Paquet): M. Muller.

M. Muller (Paul Daniel): Vous avez mentionné les deux sources qu'on a regardées. À la fois Eurostat et à la fois le Vérificateur général de la Nouvelle-Écosse ont dit des choses qui se ressemblent. Grosso modo, il faut qu'il y ait un transfert significatif de risques. Et on parle de trois types de risques: le risque de projet, le risque commercial ou risque de la demande et le risque de disponibilité des services. Alors, dans le cas d'Eurostat, ils ont dit: Il faut qu'il y ait deux de ces trois-là, ou plutôt le premier et un des deux suivants qui soient assumés par le partenaire privé.

Dans le cas du Vérificateur général de la Nouvelle-Écosse, ils ont dit qu'un contrat doit davantage ressembler à un contrat de location-exploitation qu'à un contrat de location-acquisition.

Bon, c'est deux façons de dire à peu près la même chose, à savoir qu'il y ait un transfert de risques significatif. Et c'est pour ça qu'on pense que c'est un point qui doit être abordé dans les textes officiels de manière à ce qu'on ne soit pas pris par surprise après la conclusion d'un P3 et qu'on ait notre Vérificateur qui vienne dire: Non, non, non, ça vient gonfler la dette québécoise, alors que ce n'était pas ça, l'intention.

Le Président (M. Paquet): Merci. M. le député de Richelieu.

M. Simard: Oui. Merci, M. le Président. Je vais revenir dans quelques instants sur cet aspect de la comptabilité qui me semble, à moi, essentiel, et au fond d'ailleurs du débat sur les PPP, c'est un aspect majeur.

D'abord, vous souhaiter la bienvenue. On est toujours très heureux de vous voir. On regrette l'absence de votre président, mais elle est largement compensée par la qualité de votre présence.

(10 h 10)

De la part du Conseil du patronat, je dirais, sans faire trop d'humour ce matin, qu'un appui aux PPP n'est pas la surprise du siècle, pas plus que ne l'était l'appui à la sous-traitance l'an dernier, à peu près à la même date. Puis on peut faire un pari: si, aujourd'hui, c'était plutôt une privatisation de certains ministères, vous seriez aussi là pour appuyer cette démarche. Donc, la tendance du Conseil du patronat est bien connue, mais ça ne l'empêche pas de participer de façon éclairée à ce débat, et vous apportez un certain nombre d'interrogations et de commentaires qui méritent d'être discutés de façon extrêmement positive.

Dans votre mémoire, vous nous dites, à la page 6, que « l'agence pourrait pousser un organisme public à examiner le mode PPP s'appliquant à un projet, alors même que l'organisme a [...] déjà écarté ce mode de réalisation » . Un ministère, un organisme a écarté ? c'est ça, l'hypothèse que vous posez ? a écarté ce mode de réalisation, préfère un mode traditionnel, et vous dites qu'à ce moment-là l'agence devrait être autorisée à relancer le ministère et même à le forcer, hein, pourrait pousser ? la formule est un peu plus... ? pourrait pousser un organisme à examiner le mode PPP s'appliquant à un projet.

Or, ce que nous entendons de la ministre depuis quelques semaines, elle nous dit que ce n'est pas le cas, que l'agence n'aura qu'un rôle conseil. Alors, vous confirmez encore une fois qu'il y a encore un décalage entre votre lecture du projet de loi... Ou est-ce que c'est votre souhait que soit renforcé le projet de loi dans ce sens-là? Est-ce que c'est votre lecture du projet de loi?

Est-ce que vous comprenez, vous, à ce moment-ci, que l'agence a ce pouvoir de pousser les organismes et les ministères à faire des PPP ou est-ce que vous vous ralliez à la position de la présidente du Conseil du trésor, qui nous dit que ce n'est qu'une fonction conseil et qu'elle est objective, elle fait de la promotion, mais elle n'est pas là pour forcer un ministère à prendre un mode plutôt qu'un autre?

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): Bien, nous avons d'abord déposé le mémoire, là, avant que les débats commencent, et c'est plutôt notre compréhension du projet de loi n° 61: il pourrait être interprété à cet effet que l'agence pourrait retourner voir l'organisme puis essayer de le forcer à faire un PPP.

On trouve que la façon dont le projet de loi est écrit, là, ce n'est pas tout à fait heureux, et c'est d'ailleurs pour cela qu'on propose plutôt une démarche où les organismes soient obligés, dans leur programme, dans leur plan triennal d'immobilisations, de regarder la possibilité de faire des PPP et surtout de dire pourquoi ils ne choisissent pas cette voie-là. Donc, pour empêcher des situations désagréables, des conflits, on préférerait qu'il y ait des modifications d'apportées pour que ce soit plus clair, là, le rôle de l'agence et les liens de l'agence avec les ministères et organismes.

M. Simard: C'est très important, ce que vous nous dites. Votre lecture du libellé actuel, c'est que cela permet à l'agence de pousser les organismes et ministères à utiliser une formule PPP?

Mme Bellemare (Diane): Oui, c'est ça.

M. Simard: Et la modification que vous souhaitez, ce serait pour forcer les organismes, en amont, à faire cet examen?

Mme Bellemare (Diane): À faire un exercice de la possibilité d'utiliser un PPP lors de projets d'investissement majeurs.

M. Simard: Donc, vous ne vous ralliez pas à la lecture de la ministre, qui affirmait à plusieurs reprises que l'agence n'a pas du tout ce pouvoir, qu'elle est une agence-conseil? Selon vous, ça devrait être précisé?

Mme Bellemare (Diane): Absolument. Absolument, M. Simard.

M. Simard: Très bien. Un seul aspect sur la question du fonctionnement des PPP. Vous abordez très rapidement, mais de façon assez péremptoire, je dois dire... Vous n'êtes pas les seuls, là-dessus, à tenter de démontrer qu'il n'y a pas de problème de financement, que c'est un faux problème, le financement des PPP, parce que, dites-vous, la surprime que doit payer le secteur privé, elle est liée au risque encouru et que les compensations à cette surprime viennent des avantages que ce risque partagé permet d'atteindre.

Est-ce que vous niez que le gouvernement ? qui, lui, ne fera pas faillite, là ? se retrouve toujours, face à des organismes prêteurs, dans une situation privilégiée avec un avantage assez net? Est-ce que vous niez le fait qu'il y ait aussi, dans la soumission de toute entreprise privée ? sinon, elle serait très mauvaise ? une part de bénéfice évidemment qui correspond à l'investissement consenti?

Et est-ce que vous ne voyez pas également le fait que, dans l'évaluation des coûts, les risques seront déjà compris dans l'évaluation que feront les partenaires et que les coûts encourus finalement risquent d'être les mêmes? Je vais prendre un exemple qu'on nous sert à toutes les sauces ces jours-ci puis dont je ne connais pas les tenants et aboutissants, mais on nous dit que ça coûte 150 millions de dollars, construire un métro, c'est à peu près la moyenne ailleurs. C'est ce que ça va coûter à Laval.

La différence fondamentale, est-ce que ce ne serait pas que ça aurait été compris dès le départ que ça devait coûter ça? Mais ce n'est pas une économie en soi, c'est qu'on prévoit mieux les coûts au départ, puisque tous les risques sont inclus dans l'évaluation de départ.

Mme Bellemare (Diane): En fait...

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): ... ? pardon ? dans le mode PPP, il y a une répartition des risques et des modes de financement qui font que les chances sont là, sont présentes pour qu'il y ait des économies et des réductions de coûts en dépit du fait que le coût de financement puisse être plus élevé. Et cela, c'est parce que l'entreprise privée assume certains risques; donc, en assumant le risque, elle assume les conséquences, et c'est donc parfois l'entreprise privée qui, à ce moment-là, en assumant les conséquences, est obligée d'en faire les frais.

Mais c'est là qu'est la difficulté mais la beauté des partenariats privé-public, c'est que c'est des montages financiers complexes, des partages de risques et donc des incitatifs économiques clairs pour vraiment prendre en compte ces risques-là et les minimiser. L'idée derrière ces ententes-là, c'est que la personne qui soit... ou l'organisation ou l'entreprise qui est la mieux à même d'assumer un risque le supporte. Et en ce sens ça permet des réductions de coûts.

Quand on regarde, bon, les études qui ont été faites sur les PPP, quand on regarde un ensemble de PPP notamment en Angleterre, on voit que dans l'ensemble il y a une réduction des coûts de l'ordre de 14 % à 17 %. Donc, il y a vraiment une économie à faire là. Alors, est-ce que... Je ne sais pas si ça répond à votre question, mais, nous, c'est notre compréhension. Il y a M. Madgin qui veut rajouter quelque chose.

Le Président (M. Paquet): M. Madgin.

M. Madgin (Alain): Si uniquement le projet de PPP permettait de ne pas dépasser les coûts d'un projet prévu, ce serait... parce qu'il y a un risque partagé, et l'entreprise privée impliquée au projet doit s'assurer, puisque souvent elle représente des intérêts privés, des actionnaires, doit apporter de l'innovation. L'innovation en soi, ça se paie. Or, il n'y a pas de honte à vouloir faire partager les bénéfices mais aussi les problèmes inhérents à tout programme d'infrastructures important.

Alors, nous, on pense qu'un PPP, si l'objectif était, à tout le moins, de s'assurer que le projet arrive au coût prévu initialement, on aurait déjà prévu... on aurait déjà en soi fait des économies. Parce que souvent les projets actuels d'infrastructures, pour toutes sortes de raisons, sont amenés à des dépassements de coûts, mais je pense que, comme payeurs de taxes, les entrepreneurs et les gens du Québec seraient bien heureux de voir que ces projets-là arrivent selon les budgets prévus.

Le Président (M. Paquet): 40 secondes, M. le député de Richelieu.

M. Simard: C'est un acte de foi là-dedans. Je veux revenir à Eurostat. Comme vous, je considère ? et là vous n'avez pas eu le temps, dans le mémoire, d'aller très loin là-dessus ? que c'est certainement la méthode la plus acceptable de prise en compte, dans les livres publics, c'est-à-dire dans la comptabilité de l'État, de ce type de réalisation de projets. Sinon, on se retrouve très rapidement ? et même les modes de location me semblent tout à fait inappropriés ? on se retrouve très rapidement avec une comptabilité d'État qui ne tient pas compte d'engagements majeurs pour 20 ou 30 ans.

Et on parle, si beaucoup de projets se réalisent, de plusieurs milliards qui échapperaient ainsi à la comptabilité de l'État mais dont les obligations seraient, elles, présentes au quotidien pour l'ensemble des ministères et organismes.

J'ai fait le tour et, bon, je n'ai pas la prétention de toutes les avoir vues, les différentes méthodes, en Australie, en Nouvelle-Écosse, dans les provinces canadiennes, en Angleterre, de comptabilité. La proposition Eurostat, qui n'est pas encore une proposition appliquée actuellement mais qui semble être celle retenue par les pays européens, permet d'établir quel est le véritable degré de risque.

(10 h 20)

Ma question, à ce moment-ci, elle est très générale, mais ça vous permettra peut-être d'aller plus loin dans l'explication de ce principe: Le degré de risque, pour que cela n'apparaisse pas à la comptabilité publique, devrait être très élevé. Les critères fixés par Eurostat font en sorte que finalement assez peu des projets qui sont envisagés pourraient échapper à une véritable comptabilité publique.

Le Président (M. Paquet): M. Muller.

M. Muller (Paul Daniel): D'abord, nous n'avons pas dit qu'il fallait prendre les critères Eurostat tels quels. Notre recommandation, c'est que le ministère des Finances s'attarde au dossier en temps utile, c'est-à-dire maintenant, avant que l'on conclue des P3 et qu'on se réveille trop tard, avec des mauvaises surprises. Donc, on parle depuis... On connaît bien les débats autour du périmètre comptable du gouvernement avec les histoires de CSST, on rentre et on sort, alors c'est sûr qu'on voudrait éviter ce genre de situation pour un programme qui risque de devenir quelque chose d'important.

Pour ce qui est des critères eux-mêmes, Eurostat en propose quelques-uns, le Vérificateur général de la Nouvelle-Écosse en propose des similaires; c'est bien sûr à nos propres institutions de proposer les leurs. Alors, je ne veux pas m'attacher... Je ne pense pas qu'on doive s'attacher, à ce stade-ci, à un libellé, mais simplement faire la démarche.

Le Président (M. Paquet): M. le député de Richelieu.

M. Simard: Juste pour terminer sur ce sujet. Si j'ai bien compris ? et confirmez-moi ? ce que je pense aussi, c'est que cela devrait être dans le projet de loi. On devrait savoir quel type de comptabilité s'applique aux PPP. C'est ce que je comprends de votre intervention; c'est en tout cas la mienne.

M. Muller (Paul Daniel): Nous n'avons pas attaché cette recommandation au projet de loi. Le projet de loi porte sur la création d'une agence. Cette recommandation peut s'appliquer par ailleurs soit dans le cas de la politique-cadre ou simplement que le ministère des Finances y donne suite.

Le Président (M. Paquet): Merci. Mme la ministre.

Mme Jérôme-Forget: Oui, M. le Président. Simplement pour mon collègue. Même si on écrit quelque chose dans la loi, ce qui est important, là, c'est de suivre les règles comptables qui vont être déterminées par l'Institut canadien des comptables agréés, et les vérificateurs généraux au Canada vont se mettre au pas suite à ces règles-là.

Maintenant, je voudrais parler du coût du capital parce que, moi, quand j'ai rencontré des gens qui avaient justement investi de façon importante dans des grands projets, on me disait justement que les coûts de capital, c'était très exagéré. Pourquoi?

Parce que les investisseurs dans les grandes infrastructures, ce sont les caisses de dépôt de la France, qui investit énormément, la Caisse de dépôt du Québec a mis en place un fonds qu'elle utilise d'ailleurs pour des projets ailleurs au Canada et ailleurs dans le monde, ce sont les grandes compagnies d'assurance qui ont du capital et qui veulent l'investir, donc l'écart...

Teachers a fait une déclaration publique récemment, dans une déclaration, en disant que, si, en Ontario, ils ne font pas de PPP, ce n'est pas grave parce qu'ils vont venir investir au Québec ou en Colombie-Britannique ou où il s'en fait dans le monde. OMERS a dit la même chose. Alors, ce sont les compagnies, les grandes compagnies finalement, où il y a beaucoup de capital, qui s'associent au secteur privé, à une entreprise, pour justement financer. Donc, le consortium financier, ce n'est pas une entreprise qui l'assume. Et par conséquent on m'a dit que leur taux d'emprunt...

Voici ce qu'on m'a dit, leur taux d'emprunt finalement était l'équivalent de ce que... La Caisse de dépôt, si elle emprunte, elle, là, elle ne charge pas beaucoup plus cher que le gouvernement. Alors, c'est la même chose pour Teachers, c'est la même chose pour OMERS. Alors, disons que ce sont des gros organismes. Alors, je voudrais entendre votre réaction à cet égard-là.

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): Je pense que d'entrée de jeu... On n'est pas des spécialistes, je ne suis pas une spécialiste en matière de financement, mais les discussions que nous avons déjà eues me portent à croire que vous avez raison, en particulier pour de grands projets, de grands investisseurs, que l'écart dans le coût du financement pourrait ne pas être très élevé. Par contre, ça peut être plus élevé pour des petites et moyennes entreprises; tout dépend de la taille de l'entreprise et du projet. Oui.

Mme Jérôme-Forget: Maintenant, je voudrais revenir sur un volet que vous proposez: les petits projets. Parce que plusieurs, les gouvernements municipaux en particulier, souhaitent justement qu'on les soustraie de cette loi-là pour ne pas leur imposer de devoir recourir à l'agence, même si l'agence ne fait que conseiller, aviser, etc., parce que c'est très clair, l'article 5 ? je reviens toujours sur ça ? c'est toujours de conseiller, élaborer, informer, aider, soutenir, etc. D'ailleurs, vous reprochez à l'agence de ne pas avoir suffisamment de dents et que ce volet, qui est seulement un volet conseil, en diminue dans le fond la portée.

Maintenant, pour les petits projets, vous savez que les petits projets peuvent déjà faire des partenariats public-privé. Les municipalités peuvent déjà faire des partenariats public-privé. L'agence, je souhaitais justement, pour ne pas que ça devienne une boîte très grosse et très bureaucratique, qu'elle soit petite, avec une expertise extrêmement pointue pour justement, dans le cas de grands projets, donner un appui au niveau justement de la composition et de l'élaboration du contrat entre l'État et le partenaire privé.

Voulez-vous élaborer au niveau des petits projets? Qu'est-ce que c'est qu'un petit projet pour vous et comment est-ce que... Parce que, moi, ça m'apparaît extrêmement dangereux que le gouvernement central, le gouvernement du Québec se mette à s'immiscer dans toutes les affaires des gouvernements municipaux. Il y a des élus au niveau municipal. Ces gens-là, il y a des maires qui se font élire et qui peuvent justement perdre leur poste, eux aussi, là. Ça arrive à tout le monde, ça, qui se fait élire.

Alors, est-ce que ce ne serait pas, je dirais, extrêmement autoritaire, arrogant de vouloir imposer que l'agence s'immisce dans les gouvernements municipaux? Sauf à l'occasion, quand le financement du gouvernement du Québec est important et qu'il s'agit d'un très gros projet.

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): En fait, dans notre esprit, M. le Président, il ne s'agit pas ici de s'immiscer, là, dans les projets des municipalités comme tels, mais de faire en sorte que les projets que reçoit l'agence ne soient pas exclusivement des grands projets, qu'on n'exclue pas d'emblée, pour l'agence, la possibilité de faire des projets de taille moyenne et de petite taille. L'objectif étant éducatif, l'objectif étant de permettre aux entreprises québécoises d'apprivoiser ce mode de fonctionnement.

Et parce qu'on craint, si l'on se concentre sur des grands, grands projets uniquement, qu'il y ait peu d'entreprises québécoises qui fassent l'offre de services. À tout le moins, il faudrait avoir la possibilité, lorsqu'on n'a que des grands projets, au moins d'associer des petites entreprises à la réalisation de ces grands projets là.

L'objectif, ici, c'est de pouvoir développer au Québec l'expertise, la connaissance, les façons de faire pour pouvoir travailler en partenariat avec nos entreprises québécoises. On sait qu'il y a de grandes entreprises à l'étranger qui ont l'habitude, parce que ça se fait ailleurs, et tout ça, mais ce serait bon, au Québec, de développer cette expertise-là. Alors, notre souci, c'est le premier, alors c'est pour ça qu'on disait que ce serait bon de ne pas exclure de petits projets.

Mais on peut aussi répondre à cet objectif d'éducation, si on veut, de familiariser nos entreprises québécoises par le biais d'une association des entreprises de petite et moyenne taille dans le cadre de grands projets. C'est une autre façon de répondre à notre préoccupation. Est-ce que vous avez...

Le Président (M. Paquet): Mme la ministre...

M. Madgin (Alain): Puis, vous savez...

Le Président (M. Paquet): Oui, M. Madgin.

M. Madgin (Alain): Merci. Vous savez, pour vous et moi, peut-être qu'un petit projet dans la perspective du gouvernement du Québec, c'est en bas de 100 millions de dollars. Mais pour un maire dans une localité locale, pour pouvoir utiliser l'expertise d'une agence comme celle que vous voulez créer, je pense que ce serait le bienvenu. Alors, un aréna ou une infrastructure importante dans une municipalité de quelques dizaines de milliers de personnes, bien, pour eux, c'est un grand projet; alors, je pense que cette expertise-là pourrait très bien servir.

Et c'est là qu'on veut que l'agence devienne un instrument de la propagation de la foi que, les PPP, ce sont des choses qui peuvent être réalisées par le gouvernement du Québec mais partout sur le territoire du Québec, mais qu'il faut une offre importante de projets pour que certains d'entre eux se réalisent.

Le Président (M. Paquet): Mme la ministre.

(10 h 30)

Mme Jérôme-Forget: Vous comprendrez, M. le Président, que j'ai souhaité garder l'agence petite et je souhaite encore qu'elle soit petite. Je vais vous le dire: je pense que l'agence devrait servir pour les grands projets. Je me demande justement... Vous parlez de changement de culture, beaucoup, là. Il est clair qu'à cet égard-là, et contrairement à ce que vous dites, il ne faut pas avoir la foi. Il faut voir ce que ça donne et voir, les gens, s'ils sont satisfaits ou pas avec cette formule-là. Et, moi, je crois beaucoup justement dans le changement de culture, effectivement à la concurrence.

Vous allez avoir des gouvernements municipaux qui vont faire appel à cette formule-là plutôt que d'autres, et là on va voir ce que ça donne. Et là finalement les gouvernements municipaux vont voir s'il y a des vertus à faire appel à cette formule-là, si les gens en ont plus pour leur argent, si les citoyens sont satisfaits.

Parce qu'en Grande-Bretagne, au départ, il y avait beaucoup de réserves à l'endroit des partenariats public-privé, et c'est juste quand les gens se sont vu offrir des services de grande qualité, de plus grande qualité que ce qu'ils avaient avant que finalement, là, tout le monde embarque ou presque, je dirais, ou presque. Alors, moi, je crois beaucoup dans l'émulation de ça, de cette formule-là.

D'ailleurs, ce qui me frappe c'est que, là où je vais, que ce soient des gouvernements municipaux, des maires, des gens qui me rencontrent, ils veulent tous faire des partenariats public-privé, souvent ignorant ce que ça représente, un contrat à long terme. Un partenariat public-privé, ce n'est pas faire de la business avec une entreprise privée, là, c'est d'avoir un contrat à long terme. D'accord? C'est pour ça qu'on parle d'infrastructures majeures. Mais les gens confondent, ils pensent que, dès qu'on fait affaire avec le privé, c'est un partenariat public-privé.

Les gouvernements municipaux ne font que ça, affaire avec le privé. Alors, peut-être, là, que j'aimerais que vous réagissiez, mais je voulais simplement vous transmettre l'intention derrière cette agence: ce n'est pas d'aller nous substituer aux gouvernements municipaux. Ça, c'est certain. Il y a des élus là-bas, là. Ils se font élire, ces maires, bien qu'ils soient imputables à l'endroit de la population pour ce qu'il fait. Maintenant, vous me dites: Bien, on devrait servir d'exemple. J'espère qu'on va faire ça au niveau de l'agence parce que c'est l'intention, M. le Président.

Le Président (M. Paquet): Merci. M. le député de Charlevoix. Il reste 7 min 25 s sur le temps de l'opposition. Puis il y a M. le député de Chutes-de-la-Chaudière aussi par la suite.

M. Bertrand: Merci, M. le Président. Jusqu'à maintenant, dans les consultations qu'on a eues, la question de la diminution des coûts revient assez souvent, et elle est interprétée, je dirais, presque différemment par chacun des groupes qui viennent. La ministre et présidente du Conseil du trésor a répété à quelques reprises que, dans l'analyse qui est faite actuellement, ce n'est pas nécessairement la diminution des coûts qui est le facteur important. Si j'ai bien compris ce qu'elle voulait dire, c'est qu'on ne le fait pas vraiment parce qu'on pense qu'il va avoir une diminution des coûts essentiellement.

Si j'ai bien compris, plus ou moins, là. Mais il semble avoir en tout cas, de la part des groupes, particulièrement ceux d'intérêts reconnus, dont vous êtes... Comme disait mon collègue le député de Richelieu, on ne s'attendait pas, en vous recevant, que vous iriez dans un autre sens que de défendre l'intérêt de vos membres, et c'est tout à fait normal, mais, moi, je ne suis pas encore convaincu de la diminution des coûts. Peu importe, je trouve que chacun des groupes qui est venu, peut-être parce qu'évidemment on parle tellement d'intérêts privés déterminés que ça fausse mon jugement...

Mais je suis un gars de privé, soit dit en passant. Alors, moi, je demande à être beaucoup plus convaincu quand vous parlez que ça peut amener une diminution de coûts intéressante, valable. Moi, je demande à être convaincu, et ce que je ne suis pas jusqu'à maintenant.

L'autre élément ? donc, je veux vous entendre là-dessus ? et l'autre élément, c'est l'imputabilité. On ne parle pas beaucoup jusqu'à maintenant de l'imputabilité, mais vous qui êtes des gens responsables, vous qui avez vécu, dans une vie antérieure, dans des domaines de responsabilité, comment, nous, comme législateurs, on peut s'assurer l'imputabilité que les citoyens nous réclament? Parce que, quand il y a un problème à quelque part... On n'a qu'à entendre les gros dossiers à l'heure actuelle, on ne parle pas de dossiers qui vont bien. Les dossiers qui vont bien, on n'en parle jamais.

On ne parle jamais de la compétence de ceux et celles qui ont mené à bien des dossiers, on parle des dossiers sur lesquels il y a eu des problèmes. Mais c'est nous qui avons à vivre avec l'imputabilité jusqu'à maintenant. Dans ce partage de responsabilités, vous-même, vous l'avez dit, le privé va prendre plus de responsabilités. Moi, j'ai rarement vu le privé prendre plus de responsabilités à moins d'avoir des garanties blindées qu'il ne sera pas perdant. Alors, comment aussi ? c'est ma deuxième question ? on peut, nous, s'assurer de cette imputabilité-là dans un style d'agence comme ça?

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): Oui. Bon, d'abord, en ce qui concerne les coûts, et tout ça, bon, ce qu'on dit en fait, c'est que, quand ça réduit les coûts, c'est aussi par rapport, là, aux coûts de dépassement que l'on observe dans plusieurs projets, parce qu'effectivement le partage des risques fait en sorte que ceux qui sont le mieux à même de le gérer vont surveiller les travaux plus étroitement. Donc, ils vont prendre la conséquence...

M. Bertrand: ...alors, garantissez-moi que ce style d'agence là va minimiser les erreurs potentielles des êtres humains plus que dans ce qu'on voit dans d'autres occasions.

Mme Bellemare (Diane): C'est-à-dire le contrat... C'est d'ailleurs pour cela, je pense, que ça a été long avant qu'en Angleterre on en voie beaucoup, de PPP, et c'est pour ça qu'il y en a seulement 11 % des dépenses d'immobilisations qui sont effectuées sous forme de partenariats privé-public.

C'est un moyen parmi d'autres qui est complexe, qui exige des montages financiers complexes, puis ce n'est pas toutes les entreprises privées qui vont, demain matin, faire la queue pour signer en bas de la page parce que l'entreprise privée, à ce moment-là, quand elle signe, elle prend les conséquences des risques qu'elle assume. Donc, c'est une réduction des coûts pour le gouvernement parce que, dans ce montage financier là, on sait à l'avance ce à quoi tout le monde s'engage.

Donc, les dépassements que l'on voit dans certains projets publics actuellement, bien ils peuvent avoir lieu, mais, pour le gouvernement, sa facture, si, par rapport aux dépassements de coûts, c'est lié à un risque assumé par l'entreprise privée, bien c'est elle qui assume la conséquence.

M. Bertrand: Ça veut dire que la présidente du Conseil du trésor n'aura pas de retour dans aucun cas de ce style de contrat là sur des dépassements? Permettez-moi d'avoir un doute sérieux.

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemare.

Mme Bellemare (Diane): Je pense qu'on peut avoir comme attitude par rapport à ces projets-là de soulever des histoires, des anecdotes à gauche, à droite, dans des pays qui ont entrepris des partenariats privé-public, puis on va trouver des échecs, on va trouver que ça a mal été, on va trouver des succès aussi. Mais on peut le regarder aussi sous forme un petit peu plus scientifique, entre guillemets, puis regarder l'ensemble des projets, puis voir est-ce que, dans l'ensemble des projets, ça a coûté plus cher ou moins cher.

Et puis, nous, quand on regarde la littérature, bien ce qu'on observe, c'est que, dans un ensemble de projets, en bout de piste, pour l'ensemble des projets, il y a une réduction de coûts. Alors, l'agence, c'est sûr, va devoir faire ses preuves, va devoir apprendre, elle aussi, puis apprendre des erreurs des autres. En tout cas, voilà pour notre réponse en ce qui concerne les coûts.

Deuxième avantage aussi qui est non négligeable, c'est le financement, parce que c'est du financement partagé aussi. Et, dans un contexte de finances publiques un peu sévères, un peu réduites et avec nos besoins si grands de rénovation de nos infrastructures collectives, on pense qu'il y a là une avenue à explorer pour rénover plus facilement nos infrastructures collectives avec des méthodes de financement qui vont être plus faciles.

En ce qui concerne l'imputabilité, bon, bien, je pense qu'au niveau de l'agence c'est comme toute société, toute agence autonome, toute société d'État, évidemment c'est un titulaire responsable et c'est ce titulaire responsable politique qui va défendre des dossiers à l'Assemblée nationale. Mais, en ayant, je pense, bien balisé la loi, on s'assure d'une transparence et d'une rigueur. Et je pense que la transparence ici, là, elle est importante, puis on n'insiste peut-être pas assez, là, sur cet élément-là.

À cet effet, dans notre mémoire, on n'en a pas beaucoup parlé, mais on a une suggestion peut-être à vous faire sur la transparence des contrats, parce qu'en bout de piste, comme c'est des contrats entre l'entreprise privée et puis l'entreprise publique, les gens vont vouloir voir réellement qu'est-ce qu'il y a en arrière de ces contrats-là. Bon, quand on regarde ailleurs, dans bien des cas, les contrats, il y a une

partie qui est ouverte, on peut les consulter, c'est public, on peut voir, puis il y a une

partie qui est peut-être plus, si on veut, confidentielle où là ça dépend, là, ça peut venir jouer dans les intérêts commerciaux de l'entreprise privée. Mais la transparence, à ce moment-là, pourrait être assurée par le Vérificateur général qui pourrait, lui, en fonction de sa connaissance du contrat, décider très bien de ce qui est public et de ce qui est confidentiel. Mais, au moins, le Vérificateur général, lui, aura tout vu.

Le Président (M. Paquet): Avec le consentement des membres de la commission, je vais permettre 1 min 30 s à M. le député de Chutes-de-la-Chaudière.

M. Picard: Merci, M. le Président. Le grand avantage des PPP, selon moi, si je reprends les propos du député de Charlevoix, ça va être de fixer par contrat les coûts. Lorsqu'une entreprise privée va signer un PPP, elle va s'engager à réaliser tel projet, et il est peu probable qu'on va vivre des oublis de kilomètres sur un métro, exemple. L'entreprise privée qui signe un contrat puis qui dit: On avait oublié, là, je pense que, dans l'opinion publique, elle baisserait...

(10 h 40)

J'apprécie grandement aussi que vous allumez les lumières concernant le traitement de la dette, parce qu'il faut qu'on soit au courant, au début du processus, qu'est-ce qu'on va faire avec la dette, c'est quoi, les règles à suivre.

Tantôt, vous parliez de transparence. À la page 8, vous parlez que l'organisme public pourrait renoncer au processus d'appel d'offres dans le cas des avantages d'un PPP proposé par une société privée lorsque les avantages seraient évidents. Vous ne trouvez pas que c'est donner beaucoup de pouvoir à l'agence, à un conseil d'administration qui va être nommé par le gouvernement sur... On ne connaît pas encore les critères ? idéalement, ça devrait peut-être être par l'Assemblée nationale; mais ? de transparence, de confiance pour les citoyens.

Je ne dis pas qu'il y aurait des choses de pas correctes, sauf que, dans l'esprit populaire des citoyens, lorsqu'on dit: C'est un contrat de gré à gré, bien on sait bien... telle compagnie, on sait bien. Donc, j'aimerais vous entendre là-dessus, là, pour le pourquoi.

Mme Bellemarre (Diane): En tout cas, on voulait le signifier...

Le Président (M. Paquet): Mme Bellemarre.

Mme Bellemarre (Diane): On voulait le signifier dans notre mémoire, que c'est possible de le faire, puis sans créer de précédent, mais on ouvre aussi la porte sur d'autres avenues pour les projets non sollicités. Puis M. Muller a quelque chose à rajouter.

M. Muller (Paul Daniel): Un complément là-dessus. Ce serait non pas à l'agence mais au partenaire public d'aller sur la place publique, donc l'autre

partie contractante, et de dire à la population et à tous les gens qui questionnent le bien-fondé de cette initiative-là que c'est valable, que l'intérêt public y trouve son compte.

Le Président (M. Paquet): ...au nom de la Commission de la fonction publique, je remercie Mme Diane Bellemarre, M. Madgin, M. Muller, du Conseil du patronat, pour leur participation à nos travaux. Je suspends les travaux de la commission très brièvement afin de permettre à nos prochains intervenants de se joindre à nous.

(Suspension de la séance à 10 h 42)

(Reprise à 10 h 45)

Le Président (M. Paquet): À l'ordre, s'il vous plaît! Alors, la Commission des finances publiques reprend ses travaux. Nous entendrons maintenant la Corporation des entrepreneurs généraux du Québec; alors, M. Luc Martin, qui est directeur général, et le président est M. Dreise. Alors, si vous voulez nous... Vous pouvez évidemment, bien sûr, présenter les gens qui vous accompagnent et commencer votre présentation.

Corporation des entrepreneurs

généraux du Québec (CEGQ)

M. Martin (Luc): Alors, notre président, à ma droite, M. Dietmar Dreise, de Construction Argo; notre vice-président, à mon extrême gauche, M. Luigi Palotta, de Constructions Lavacon; et notre secrétaire, Me Jean-François Dagenais, de Gilbert, Simard, Tremblay, qui va faire la lecture de notre présentation.

Le Président (M. Paquet): Merci beaucoup. Alors, M. Dagenais.

M. Dagenais (Jean-François): Oui. Alors, en premier lieu, nous vous remercions de l'opportunité qui nous est offerte, ce matin, pour vous exprimer nos commentaires sur ce projet de loi.

Notre corporation regroupe les entrepreneurs généraux qui oeuvrent en bâtiment dans les secteurs commercial, industriel et institutionnel. Nous regroupons plus de 250 membres dans toutes les régions du Québec.

La rareté des ressources financières, les récents scandales reliés aux dépassements de coûts, le besoin constant de nouveaux espaces et le vieillissement des immeubles sont autant de raisons pour que le gouvernement du Québec revoie en profondeur ses façons de faire et contrôle davantage ses importants postes de dépenses que constituent ses investissements en immobilisations. Dans ce contexte, le partenariat public-privé est un outil intéressant qui fait ses preuves dans plusieurs pays pour financer, concevoir, construire et opérer les bâtiments publics et les équipements collectifs.

La Corporation des entrepreneurs généraux du Québec ou CEGQ appuie le principe du projet de loi de l'Agence de partenariats public-privé. Les entrepreneurs généraux ont toujours été associés de près à la construction de bâtiments publics par le biais de contrats client-fournisseur. Dans ce mode de marché, l'entrepreneur ne court en principe aucun risque que celui que connaît normalement tout fournisseur.

Le mode PPP a pour objet de faire appel à l'initiative et au financement privé pour mettre en place de nouveaux équipements publics et/ou offrir un service dispensé normalement par l'autorité publique. Conçus et gérés selon les critères propres au secteur privé, ces équipements ou services sont mis à la disposition de l'administration publique selon les exigences du contrat de partenariat. Pris de façon générale, les PPP permettront donc au gouvernement du Québec de se moderniser, se réformer et donc de se renforcer dans les secteurs qui relèvent de sa compétence.

Force est de constater qu'une multitude de ministères et organismes qui relèvent du gouvernement du Québec octroient présentement des contrats de construction, alors que ce n'est pas leur raison d'être. Faute d'expertise à l'interne, ils doivent faire confiance à des ressources externes dont la motivation première est souvent la réalisation de projets à tout prix. Puisque ces consultants, contrairement aux entrepreneurs généraux, n'ont pas d'obligation de résultat tant sur le coût final de construction que sur les coûts d'exploitation, dans de telles conditions, il n'est pas surprenant de constater autant de dépassements de coûts par rapport aux budgets estimés par ces mêmes consultants.

En matière de construction de bâtiments publics, la CEGQ appuie le principe des partenariats public-privé pour les raisons suivantes:

a) dans un projet de bâtiment réalisé en mode PPP, les entrepreneurs généraux joueront un rôle de premier plan, puisqu'ils seront, dans la plupart des cas, les leaders de la phase construction et interviendront également dans la conception des ouvrages pour en réduire les coûts. Les entrepreneurs généraux auront par conséquent une obligation de résultat sur le coût final et la qualité du bâtiment et, par conséquent, sur le rendement ultime du projet;

b) si nous avons bien compris les intentions du gouvernement, les ministères et organismes devront produire un dossier d'affaires qui tient la route. Ces dossiers d'affaires leur permettront de cibler leurs besoins de façon beaucoup plus précise qu'ils ne le font actuellement, de rechercher toutes les alternatives possibles et d'évaluer les coûts des différentes hypothèses. Là aussi, c'est un virage important par rapport à la culture de certains ministères et organismes qui, en mode conventionnel, s'empressent, de façon imagée, de faire l'excavation d'un nouveau bâtiment et ensuite réfléchir à ce qu'ils vont y mettre;

c) dans le contexte d'un PPP jumelé à un dossier d'affaires, le gouvernement non seulement aura l'heure juste sur la nécessité de l'investissement, mais également sur son coût de construction, de financement et d'opération, ce qui est totalement nouveau en matière d'investissements publics au Québec;

d) dans la construction de bâtiments publics en PPP, il n'y aura pas de place pour des évaluations de complaisance dont la principale raison d'être est de faire approuver le projet;

e) la méthode PPP permettra également de tester la robustesse économique et financière d'un projet, puisqu'elle impliquera des partenaires privés qui ne s'engageront qu'à la condition d'avoir des assurances quant à la solidité du projet, tant au niveau de la conception que de l'opération;

f) trop souvent, dans le mode conventionnel, les entrepreneurs généraux sont témoins de gaspillage de sommes importantes en coûts supplémentaires occasionnés par des centaines de changements en cours d'exécution ou en équipements surdimensionnés par rapport aux besoins du bâtiment, ainsi qu'en coûts d'impact et litiges;

g) avec l'avènement des PPP, l'État recentrera sa mission vers les services aux citoyens et confiera à des personnes compétentes et dont c'est la raison d'être les responsabilités de concevoir, de construire et de gérer les bâtiments.

Même si elle est d'accord avec le principe des partenariats public-privé, la CEGQ croit nécessaire d'apporter les commentaires suivants dans le but d'améliorer ce projet de loi. D'entrée de jeu, la CEGQ est d'accord avec le gouvernement du Québec de ne créer qu'une seule agence de partenariats et non pas une agence distincte pour chacun des ministères et organismes. Faire autrement ne ferait que diluer l'expertise en cette matière, comme c'est le cas notamment dans les projets de construction de bâtiments publics actuellement réalisés en mode conventionnel.

(10 h 50)

La CEGQ est préoccupée de constater que ce projet de loi ne prévoit aucun principe ni intention qui guideront l'agence dans ses relations avec ses partenaires privés. La CEGQ croit que la loi constituante de l'agence devrait au moins établir les intentions du législateur quant à la rigueur et à la transparence du processus menant à la conclusion d'ententes avec des partenaires privés. Après tout, il s'agit de fonds publics et d'engagements à long terme.

Le deuxième alinéa de l'article 8 exclut de cette obligation les cégeps, les commissions scolaires, les universités et les municipalités dans la mesure où le gouvernement ne finance pas les projets. Nous croyons que, dès que des fonds publics sont engagés dans un projet sous l'égide d'un organisme public qui relève du gouvernement du Québec et que cet organisme le réalise en mode PPP, ce projet devrait obligatoirement être assujetti à l'agence.

Faire autrement, c'est ouvrir la porte à des scandales en matière de PPP, lesquels auront inévitablement une répercussion sur l'intérêt des entrepreneurs et des financiers à s'intéresser à cette méthode. De plus, le gouvernement du Québec devrait avoir l'obligation d'assurer la saine gestion des fonds publics perçus par les organismes qui relèvent de sa responsabilité. Peut-être que le gouvernement ne financera pas directement le projet, mais il financera la commission scolaire, le cégep ou l'université qui utilisera cet argent pour répondre à leurs engagements envers les partenaires privés.

Au niveau de la composition du conseil d'administration de l'agence, comme il s'agit d'un organisme qui veillera notamment à instaurer et à appliquer des règles acceptables pour le secteur privé et à faire la promotion de ce mode de relations d'affaires entre l'Administration publique et des partenaires privés, la CEGQ recommande d'ajouter au présent projet de loi qu'au moins 50 % des membres du conseil d'administration proviennent du secteur privé. Dans la mesure où les PPP viseront particulièrement des projets de bâtiments publics, il est certain que notre regroupement pourrait apporter une expertise à ce conseil d'administration.

Permettez-nous de profiter de l'occasion qui nous est donnée aujourd'hui pour faire un constat sur la méthode d'octroi de contrats de construction de bâtiments publics en mode conventionnel et vous indiquer pourquoi plusieurs ministères et organismes qui relèvent du gouvernement du Québec ont de la difficulté à contrôler les coûts de leurs projets de construction de bâtiments, lesquels totalisent plus de 1 milliard de dollars par année.

Au Québec, un très grand nombre de ministères et organismes octroient d'importants contrats de construction et gèrent des immeubles, alors que ce n'est pas leur raison d'être. Ces ministères et organismes ne disposent pas toujours des ressources appropriées pour préparer des programmes fonctionnels et techniques bien ficelés et assez précis pour produire des évaluations justes. Ils ne disposent pas toujours des ressources à l'interne pour gérer efficacement des projets de construction.

Le peu d'expertise gouvernementale en matière de gestion et d'évaluation de projets est dispersé au sein de plusieurs ministères et organismes, et certains n'en n'ont aucune. Par conséquent, la plupart d'entre eux ne peuvent apprécier la qualité des ouvrages, des évaluations et des méthodes de construction qu'on leur fait valoir. Ces ministères et organismes sont souvent influencés par des consultants de tout acabit dont l'intérêt et la motivation première est l'exécution du projet.

Plusieurs projets sont intentionnellement sous-évalués dans le but d'obtenir les approbations requises. La réglementation et les procédures administratives de ces ministères et organismes ne sont pas adaptées aux exigences particulières des projets de construction qui sont des projets uniques et des prototypes. Le contenu des contrats est souvent laissé à l'entière discrétion des établissements ou de leurs professionnels, alors qu'ils engagent l'État pour des sommes très importantes.

Les nombreux et coûteux litiges occasionnés par l'obligation imposée aux entrepreneurs d'exécuter des travaux supplémentaires sans qu'il n'y ait entente ni sur le prix ni sur le délai d'exécution. L'absence de dispositions pour régler les différends en dehors des tribunaux, ce qui a pour conséquence non seulement de coûter très cher aux parties impliquées, mais également d'engorger le système de justice avec des litiges qui ne devraient pas s'y retrouver.

Sans compter que cette façon de faire des ministères et organismes de gérer leurs contrats de construction fait fuir un grand nombre d'entrepreneurs d'envergure qui refusent carrément de faire affaire avec un organisme public dans ce contexte.

En conséquence, la CEGQ croit qu'il serait opportun de regrouper l'octroi de contrats de construction de bâtiments publics en mode conventionnel au sein d'un seul et même organisme, lequel disposerait d'une expertise nécessaire et serait encadré par une réglementation spécifique et adaptée à sa mission.

Pour les projets exécutés en mode conventionnel, cet organisme serait notamment responsable des fonctions suivantes: réaliser en mode conventionnel des projets de construction de bâtiments publics de moindre envergure de même que ceux qui ne se qualifient pas pour un PPP; évaluer les coûts de projets par des spécialistes qui ne sont pas en conflit d'intérêts; contrôler les coûts des projets réalisés en mode conventionnel dont les résultats serviront de projets de référence par l'Agence des PPP; s'assurer de la qualité de la conception et des plans et devis remis aux entrepreneurs; élaborer avec les établissements, pour chaque projet, un plan de gestion de risques; prévenir les litiges avec les entrepreneurs et introduire des moyens de règlement en dehors des tribunaux; tenir le Conseil du trésor informé de l'évolution des projets de construction plutôt que d'accumuler les réclamations des entrepreneurs dans chacun des établissements, ministères et organismes, et ce, sans que ces montants n'apparaissent nulle part.

De plus, pour l'ensemble des projets de bâtiments publics réalisés soit en mode conventionnel ou en mode PPP, cet organisme serait appelé à appuyer les ministères et organismes dans la préparation des dossiers d'affaires requis de toute façon pour évaluer la faisabilité en PPP; établir les critères de conception et de qualité et en vérifier la conformité une fois les travaux terminés; établir le projet de référence dont on fait mention aux blocs 7 et suivants du Guide d'élaboration du dossier d'affaires pour faire en sorte que les hypothèses qui y seront retenues soient vérifiables et résistent à l'analyse; orienter les projets d'envergure vers l'Agence des PPP pour la préparation de l'étape 6 et suivantes du dossier d'affaires; appuyer l'agence dans l'élaboration des critères de conception techniques et fonctionnels des projets de bâtiments réalisés en mode PPP.

Par contre, nous désirons vous exprimer quelques inquiétudes et commentaires quant aux défis qu'aura à surmonter cette nouvelle agence. Le gouvernement du Québec saura-t-il prendre des dispositions nécessaires pour adapter rapidement ses nombreux règlements à l'introduction des partenariats avec les entreprises privées? La CEGQ est inquiète de savoir si vraiment la plupart des ministères et organismes se donneront la peine de préparer des dossiers d'affaires qui tiennent la route pour justifier leurs investissements.

Non seulement l'ont-ils rarement fait, sinon jamais, dans le passé, mais la préparation de tels dossiers peut prendre jusqu'à six mois et nécessiter des ressources importantes et spécialisées. Les entrepreneurs généraux constatent que les ministères et organismes ont présentement beaucoup de difficultés à définir leurs besoins. Soit qu'ils ne savent pas ce qu'ils veulent ou qu'ils expriment mal leurs besoins. En mode PPP, ce constat sera d'autant plus dramatique que le partenaire privé risque de devenir propriétaire d'un immeuble qui ne satisfera pas les besoins de l'usager, et ce, durant 25 ou 30 ans.

Cette situation ne sera pas réglée avec les PPP à moins de forcer ces ministères et organismes non seulement à préparer des dossiers d'affaires complets et bien ficelés, tel celui proposé par Pricewaterhouse en collaboration avec le Conseil du trésor, mais également les rendre publics.

Rappelons que ces projets en partenariat seront réservés aux sociétés de construction les plus importantes, puisque, malgré tout, il faudra monter le financement, préparer des projets assez complexes et organiser la gestion des opérations. Au Québec, très peu d'entrepreneurs en construction disposent des ressources humaines et financières pour prendre le leadership de projets réalisés en partenariat. La plupart des entrepreneurs généraux qui oeuvrent en bâtiment au Québec sont sous-capitalisés compte tenu des responsabilités qu'ils assument déjà, de la forte compétition qui existe entre eux et du traitement que leur réservent les ministères et organismes publics.

Pour profiter de l'expertise du plus grand nombre d'entrepreneurs généraux du Québec dans l'organisation de telles opérations et profiter de meilleures conditions, l'agence devrait faciliter la création de consortiums composés notamment de plusieurs entrepreneurs de taille moyenne, faciliter au besoin le financement pour éviter que les entrepreneurs aient à investir des sommes considérables et enfin ouvrir la porte à une rémunération des candidats retenus pour la préparation de leurs propositions.

Le présent projet de loi prévoit que l'agence pourra constituer des filiales aux fins de la réalisation de sa mission. La CEGQ ose croire que ces filiales ne seront pas des coquilles vides qui s'associeront par la suite aux partenaires privés. Les entrepreneurs généraux se font souvent échauder par des organismes sans but lucratif, OSBL, créés spécifiquement par des administrations publiques pour construire du logement social ou des équipements municipaux.

Il est faux de croire que le coût de construction des bâtiments réalisés en mode PPP s'avérera moins coûteux qu'en mode traditionnel. L'avantage ne pourra venir que de la qualité de gestion des entrepreneurs privés, de la possibilité de substituer des investissements privés à des financements publics désormais limités et une meilleure performance dans l'opération, ainsi que par la réduction des délais de construction et du nombre de litiges. Il serait important que l'Administration publique s'assure, pour ces projets en partenariat, d'un niveau de compétition. À défaut, les prix risquent d'être très élevés, au point où les avantages de cette méthode seront anéantis.

Les entrepreneurs généraux en savent quelque chose lorsqu'ils prennent possession des soumissions des sous-traitants qui leur sont destinées par le truchement du Bureau des soumissions déposées du Québec. En effet, lorsqu'il y a peu de concurrence au niveau de la sous-traitance au Bureau des soumissions déposées, les entrepreneurs généraux constatent qu'il n'est pas rare de voir les coûts grimper de 30 %, 40 % et même plus dans certains cas. Ils ont l'obligation de faire supporter ces coûts par les donneurs d'ouvrage publics et privés. Nous avons donc déjà saisi le ministère du Travail de cette situation unique au monde et qui perdure depuis maintenant 10 ans.

Contrairement à ce que certains laissent entendre, des expériences démontrent que la gestion d'un projet dans un environnement PPP est beaucoup plus lourde que dans le mode conventionnel, puisque:

Dans un premier temps, l'administration devra réfléchir sur ce dont elle a vraiment besoin puis produire un dossier d'affaires qui tiendra la route;

Elle devra par la suite transmettre ses projets aux autorités politiques puis à l'Agence des PPP qui devra en valider le contenu puis décider si ce projet s'exécutera en mode PPP ou conventionnel;

Suivra la publication des avis d'intention auprès des secteurs privés puis la formation des équipes. Ces dernières devront préparer et présenter un document de préqualification;

L'administration fera ensuite la sélection des candidats choisis pour préparer une proposition complète;

Ces candidats réfléchiront à leur tour sur la façon dont ils répondront aux attentes de l'administration de la façon la plus économique possible;

S'ensuivront des discussions avec chacun des groupes au cours desquelles l'administration devra réfléchir de nouveau sur ce dont elle a vraiment besoin. Ce dialogue prendra forcément un certain temps, sans compter la période qui devra être réservée aux candidats pour préparer leur offre finale;

Viendra finalement la phase contractuelle, laquelle prendra également un certain temps. À cette étape finale, nous recommandons fortement à l'agence de se doter de contrats types de partenariat pour chaque secteur d'activité. À défaut, les partenaires, tant privés que publics, devront investir des sommes considérables en discussions et en frais juridiques pour chacun des contrats.

Pour s'assurer d'une compétition adéquate, l'administration devrait établir un nombre minimum de candidats intéressés à préparer et déposer une offre complète. De plus, la CEGQ trouve intéressant le processus de consultation et de communication mis de l'avant par la Communauté économique européenne. Il s'agit du mode de compétition dit de dialogue compétitif en vertu duquel les administrations publiques peuvent négocier assez librement avec les entrepreneurs pour les amener à exprimer leurs idées. Cette méthode mérite d'être exposée plus à fond par l'agence.

(11 heures)

Un défi très important de l'Agence des partenariats public-privé sera de garantir à la fois l'intégrité du processus et l'égalité entre les entreprises privées. Ces partenariats ne pourront se développer que s'ils font l'objet d'un encadrement exemplaire de nature à garantir la transparence lors de la passation et tout au long de la vie du contrat. Une procédure rigoureuse doit donc être adoptée, rendue publique et scrupuleusement suivie. L'administration devra faire preuve d'un certain formalisme procédural pour justifier son choix.

Il y va de la crédibilité du processus, car, compte tenu des coûts très importants assumés par les candidats pour la préparation des offres, ces derniers ne seront plus intéressés à répondre aux invitations de l'agence s'ils ne sont pas absolument convaincus de la transparence et de l'égalité entre les candidats. Faire autrement risque de concentrer tous ces projets réalisés en PPP dans les mains d'un très petit groupe d'entreprises avec un impact important sur les coûts, puisque répondre à un PPP exigera de constituer et de maintenir une structure en conséquence.

Le gouvernement du Québec permettra-t-il les projets non sollicités dans le cadre d'un partenariat public-privé? Il s'agit d'un processus instauré en Italie où un promoteur privé peut faire une proposition de partenariat à une administration publique qui a déjà un programme d'investissement. Si tel est le cas, l'agence devra s'assurer que ces projets fassent également l'objet de compétition.

Le Québec possède très peu d'expérience dans la réalisation de projets en mode PPP. C'est pourquoi nous pensons que le gouvernement devrait débuter par de plus petits projets, question de développer l'expertise, et ce, autant du côté public que privé.

L'Agence de partenariats public-privé pourra-t-elle se permettre de longs et douloureux procès contre ses partenaires privés? Les sociétés qui forment ces partenaires privés pourront-elles survivre à des procès longs et coûteux? Ces personnes publiques et privées auront-elles les mêmes dispositions pour discuter de partenariats si elles sont régulièrement en procès les unes contre les autres, et ce, quel que soit le mode de contrat entre les parties, soit en PPP et en mode conventionnel?

C'est pourquoi ce projet de loi devrait prévoir le principe de règlement alternatif de règlement autrement que par la voie des tribunaux. Il doit imposer notamment la médiation et peut-être même l'arbitrage entre le partenaire public et les candidats et partenaires privés. Comme ce sont les mêmes entrepreneurs privés et les mêmes ministères et organismes qui réaliseront également les projets en mode conventionnel, ces moyens de règlement des différends devraient, de la même façon, devenir la norme pour ces projets.

Les recommandations et amendements au projet de loi n° 61. La CEGQ est inquiète de constater qu'aucune disposition de ce projet de loi n'encadre la qualité du dossier d'affaires ainsi que la transparence dans le processus du choix des partenaires, l'égalité entre les candidats, le niveau de compétition, et la façon dont se dérouleront les négociations, et le règlement des différends.

Dans ce contexte, la CEGQ recommande l'introduction des grands principes suivants dans ce projet de loi, lesquels pourront ultérieurement être précisés par règlement:

a) l'obligation, pour les ministères et organismes, de préparer des dossiers d'affaires et de les rendre publics;

b) l'assurance d'une mise en compétition, de la transparence et de l'égalité entre les candidats;

c) le règlement de différends par des moyens alternatifs autres que les tribunaux, tels la médiation et peut-être même l'arbitrage;

d) l'imposition de l'Agence des PPP à tous les ministères et organismes qui utiliseront ce mode, et ce, dès que des fonds publics sont impliqués; et

e) qu'au moins la moitié des membres du conseil d'administration proviennent du secteur privé et des champs d'activité où la méthode des PPP sera mise de l'avant.

Alors, je vous remercie.

Le Président (M. Bertrand): Merci, M. Dagenais. Et j'invite maintenant la ministre à débuter cette consultation. Merci.

Mme Jérôme-Forget: Merci, M. le Président. Alors, M. Dagenais et toute l'équipe, bienvenue bien sûr à cette commission parlementaire. J'ai bien aimé votre mémoire parce qu'à bien des égards il ouvre de nouvelles portes. Vous ouvrez de nouvelles portes, et je trouve ça intéressant. Et il y en a où j'ai de la difficulté à comprendre vos positions, mais c'est pour ça que vous venez, pour nous éclairer.

Vous parlez, à un moment donné, au niveau de la transparence, et, moi, je suis très heureuse d'entendre ça. Vous demandez de demander la production des procès-verbaux des négociations et des dialogues et la publication des plans d'affaires. Il y a toujours ce volet, au niveau de la Commission d'accès à l'information, que dans le fond les entreprises veulent avoir une protection quant au secret qui ferait qu'ils soient plus concurrentiels qu'une autre entreprise. Aujourd'hui, vous venez dire: Nous, on veut que tout ça, ce soit public. Est-ce que vous pouvez élaborer sur ça?

Parce que, je vais vous dire, vous êtes en accord avec la Commission d'accès à l'information, le Protecteur du citoyen mais en désaccord avec plusieurs autres groupes d'entrepreneurs. Alors, pouvez-vous expliquer votre position?

M. Martin (Luc): Oui. Il faut comprendre que les plans d'affaires dont on fait mention dans notre document, ce sont les plans d'affaires préparés par les ministères et organismes, donc avant même que l'agence accepte ou pas à savoir est-ce qu'on va en PPP. Donc, c'est le dossier d'affaires que doit monter... que devrait en tout cas monter tout ministère ou organisme pour justifier finalement la faisabilité en PPP. Donc, il ne s'agit pas, là, de documents qui viennent d'une entreprise privée mais bien de documents qui sont préparés par les différents ministères et organismes.

Le Président (M. Bertrand): Mme la ministre.

Mme Jérôme-Forget: Bon. Est-ce que vous ne dites pas également dans votre document que vous voulez qu'on rende public également le dialogue qui se fait entre le gouvernement et les proposeurs?

M. Martin (Luc): ...on veut que ce soit bien noté, on veut que ce soit documenté et, en cas de litige éventuel, que ce soit disponible. Mais pas de les rendre publics effectivement parce que ça demeure une relation d'affaires, et, au contraire, le dialogue, le dialogue compétitif dont on fait mention, justement ça permet à chaque groupe d'entreprises ? supposons que ce sont des regroupements ? à chaque regroupement de discuter librement avec l'administration. Alors, si c'est pour être rendu public, à ce moment-là il n'y aura plus de discussions ouvertes.

Donc, il faut qu'on favorise les discussions ouvertes, les discussions transparentes. On va discuter du contenu technique, on va discuter du financement, on va discuter de... Il faut discuter de tous les points, et à ce moment-là ces discussions-là n'ont pas à être rendues publiques. Cependant, elles doivent être consignées à l'intérieur de procès-verbaux et, en cas éventuel de problème où le Vérificateur général voudrait vérifier ou un litige important, que les autorités puissent regarder à savoir qu'est-ce qui s'est bien passé.

Le Président (M. Bertrand): Mme la ministre.

Mme Jérôme-Forget: Alors, j'aime beaucoup votre position au sujet du dialogue compétitif parce qu'effectivement c'est une approche qui est proposée par l'Europe. La Grande-Bretagne était opposée à cette approche-là, mais, quand je suis allée en Grande-Bretagne, on commence à faire appel à cette approche-là. Les vertus du dialogue compétitif, c'est qu'une fois qu'on a choisi un entrepreneur on continue à parler à cet entrepreneur pour vraiment répondre aux attentes, dans le fond des besoins du gouvernement.

Alors, c'est là les vertus, c'est qu'il y a encore un dialogue pour justement être sûr que le projet va répondre. Autrement dit, ce n'est pas figé dans le béton, la relation. Alors, il y a de grandes vertus parce qu'à mesure qu'on développe le projet on l'améliore, on l'améliore de part et d'autre tout en évaluant les risques. Est-ce que vous pouvez élaborer davantage jusqu'où vous êtes prêts à aller dans ces dialogues?

Le Président (M. Bertrand): M. Martin.

M. Martin (Luc): ...plus loin encore parce qu'on recommande que ce dialogue compétitif là se passe même avec tous les candidats, avant même que l'adjudicateur ne soit connu. À

titre d'exemple, il y a trois entreprises candidates, donc que le dialogue compétitif... qu'un dialogue compétitif puisse se faire avec chacune des trois entreprises. D'une façon individuelle, bien sûr. O.K.? Et ça permettra à l'administration de beaucoup mieux cibler, évaluer est-ce qu'elle est sur le bon chemin, est-ce que le projet dont elle est en train d'accoucher va bien répondre aux besoins de mes clients. Donc, on veut s'assurer qu'on va faire des projets, là, qui vont tenir la route, et à ce moment-là ces dialogues compétitifs là devraient aider beaucoup les administrations. Mais il faut que justement...

C'est quand même risqué parce qu'on parle, bon, de discussions ouvertes. La contrepartie, il faut que ce soit bien encadré, il faut que ce soit documenté. Donc, éventuellement, en cas d'un problème, il y a une autorité qui va pouvoir regarder, lire les procès-verbaux et voir si tout s'est bien passé dans les règles.

Le Président (M. Bertrand): M. Dagenais, vous voulez ajouter quelque chose.

M. Dagenais (Jean-François): Si je peux me permettre, Mme la ministre. Quand on parle de transparence, c'est dans le processus et dans le protocole entre les partenaires où il y a une transparence qui est établie, il y a une façon de faire au niveau de la procédure. Quant aux informations qui circulent, c'est bien évident qu'elles doivent être confidentielles jusqu'à ce que la décision soit prise ultimement. Mais documentée, puisqu'après ça il y aura, le cas échéant ? on parle d'imputabilité, on en a parlé tantôt ? il y aura la possibilité de travailler sur cette imputabilité-là.

Mais d'avoir des partenaires qui bâtissent un projet puis qui répondent aux attentes de l'administration, à mon sens, il y a une plus-value pour l'Administration publique, très claire dans ce cadre-là.

Le Président (M. Bertrand): Mme la ministre.

(11 h 10)

Mme Jérôme-Forget: Bon, une des choses qui m'a frappée en Angleterre, c'est qu'il n'y avait pas de litiges, il y avait peu de litiges. J'ai posé justement la question suivante: Est-ce que les gens vont devant les tribunaux quand ils ont raté un contrat parce qu'ils ont dépensé beaucoup d'argent? Ce qui était fascinant, M. le Président, c'est qu'on dirait qu'ils ont fait leur travail; les gens se font confiance, et, une fois que justement on a perdu un contrat, on a perdu un contrat. Je l'ai vécu, par exemple, au niveau de l'hôpital, en Angleterre, de 1 milliard de livres.

Vous imaginez la grosseur du projet, 2,5 milliards de dollars canadiens. Alors, c'est un immense projet. Et Skanka avait gagné, et Bouygues avait perdu. Bouygues avait dépensé plusieurs millions de dollars dans le projet, ils se sont soumis. Ils gagneront un autre projet, ont-ils dit. D'accord? Ils gagneront ailleurs, à un autre moment.

Mais là vous dites, vous, dans votre mémoire, en page 9: « L'obligation de tenir des procès-verbaux des discussions avec les candidats qui pourraient être utilisés dans les cas de litige. » Je vois dans votre approche, là, tout à coup... Il ne faudrait pas qu'on développe une culture de litiges, qu'on soit en train de faire vivre les bureaux d'avocats justement parce qu'on a perdu un contrat. Le dialogue dans le fond compétitif, le temps que le débat se fait, justement l'entrepreneur fait déjà des propositions. Et, si on s'en va dire: Bien, il a fait cette proposition-là au moment du départ...

Parce que c'est ça, l'avantage, là, on parle de l'innovation, de la créativité, de faire appel à des idées nouvelles, alors on ne peut pas dire, là, qu'on veut tout ficeler. Les gens nous arrivent avec des propositions, on ne peut pas aller tout divulguer, là. Est-ce que vous êtes en train de dire que tout ça devrait être rendu public par la suite, tous ces dialogues par la suite pour justement, à mon avis, nourrir les tribunaux?

Le Président (M. Bertrand): M. Martin.

M. Martin (Luc): Non, ce n'est pas ce qu'on veut dire, c'est que tout le contenu des dialogues doit être quand même... Ça doit être quand même documenté parce que, bon, sinon on risque, là, que la confiance ne soit plus là. Par contre, vous parliez tantôt de litiges. Bon, il faut dire qu'on a une culture ? dans le mode traditionnel ? on a une culture de litiges. Donc, excusez-nous, on a... Et présentement les projets de construction en mode traditionnel, malheureusement, bon, les deux parties se positionnent au début, puis, bon, on dirait que c'est un champ de bataille, bon, et ce, jusqu'à la fin. Pas dans tous les cas bien sûr, mais dans une grande

partie des projets.

Les PPP, ça va réduire énormément les litiges parce que les entrepreneurs vont chapeauter la conception. Ils ne la feront pas, là ? nous avons d'excellentes firmes d'architectes et d'ingénieurs ? mais le prix du bâtiment que les entrepreneurs vont soumettre va inclure la conception, contrairement à ce qui se passe aujourd'hui. Donc, aujourd'hui, on le sait très, très bien, les entrepreneurs, dans la plupart des cas, vont soumissionner sur des projets dont les plans et devis sont préparés par des firmes externes.

Donc, on se retrouve avec, très souvent, des plans incomplets parce qu'ils n'ont pas eu nécessairement le temps de faire des plans complets. Donc, on se retrouve très souvent avec des plans complétés à 80 %, 85 % pour effectuer un travail donné, puis alors qu'ils ont 3 %, 4 %, 5 % de contingence. Ça fait qu'on part... tout de suite, là, au départ, il manque 10 %, puis les travaux ne sont même pas commencés. Bon. Ça, c'est en mode traditionnel. En PPP, ça ne se produira pas parce qu'on a notre... c'est-à-dire le prix va inclure la conception.

Donc, ça va être notre responsabilité comme entrepreneurs de nous assurer qu'on a fait faire des plans complets.

Le Président (M. Bertrand): Je vous remercie. M. le député de Richelieu.

M. Simard: Oui. Merci, M. le Président. Je veux d'abord remercier et féliciter la Corporation des entrepreneurs généraux du Québec pour la qualité de leur mémoire. Il est présenté de façon relativement originale, et on sent bien qu'il est issu d'une expérience, votre expérience, parce qu'en fait, quel que soit le mode de livraison des services, les grands travaux, au Québec, passent entre vos mains, de toute façon.

J'ai été particulièrement intéressé par le fait qu'après avoir élaboré quelques commentaires sur le projet de PPP vous ayez pris l'initiative de faire des propositions pour améliorer le mode conventionnel. Le mode conventionnel, c'est-à-dire le mode connu et qui sera de toute façon le mode déterminant et majoritaire encore très longtemps. Vous faites une analyse très critique de la façon dont les choses se passent. Notamment, vous déplorez que différents ministères et organismes soient les donneurs d'ordres dans des domaines de construction qu'ils ne maîtrisent pas souvent suffisamment.

Vous faites une proposition quant à la centralisation dans un seul organisme des opérations de construction pour le gouvernement.

Est-ce que vous n'avez pas l'impression ? c'est une question un petit peu piégée, mais je sais que vous ne m'en voudrez pas ? vous n'avez pas l'impression que, si on répondait parfaitement à vos objections et on suivait vos recommandations sur la question de la livraison classique, le besoin de PPP s'évanouirait en très, très grande partie?

Le Président (M. Paquet): M. Martin.

M. Martin (Luc): Je n'ai pas bien compris votre question, là, la dernière partie.

M. Simard: Alors, je le reformule simplement. Vous faites des recommandations extrêmement précises, après une analyse très intéressante, sur les modes conventionnels. Prenons pour acquis qu'on vous suive là-dedans et qu'on fasse les modifications, est-ce que le recours aux PPP resterait toujours aussi pertinent?

Le Président (M. Paquet): M. Dagenais.

M. Dagenais (Jean-François): Je peux peut-être me permettre de répondre, c'est-à-dire qu'il faut distinguer... D'une part, je pense qu'il y a certains types de projets qui seraient sous la formule PPP, il va toujours rester des projets sous mode conventionnel. Ne serait-ce qu'au niveau du seuil d'entrée dans le cadre PPP, je pense que ce n'est pas encore défini. Ça, c'est une première chose. C'est donc dire qu'il y aura toujours un traitement.

Il est certain que le fait qu'on ajoute ça dans notre mémoire fait en sorte qu'on se dit: Il y a peut-être la possibilité d'un organisme régulateur ? appelons ça comme on veut, pas régulateur mais de contrôle à cet égard-là ? et ça pourrait être intéressant, et je pense que c'est plutôt l'inverse. C'est le système PPP qui pourrait travestir le système du mode conventionnel, et je pense que c'est ça qui serait intéressant. Mais ça n'enlèverait pas la pertinence au cadre PPP.

Pour l'administration publique, c'est à vous d'en juger, mais, pour le secteur privé, c'est certainement intéressant pour un certain type de projets, et c'est, je pense, ce qui transparaît de notre mémoire. Tous les projets de construction ? il y en a pour 1 milliard ? ne sont pas sujets à PPP. Il y a beaucoup de choses qui pourraient l'être, mais certains ne le seront pas, puis on va rester avec le mode conventionnel. Par contre, la méthode PPP qui... Et je fais écho à ce qu'a dit M.

Martin tantôt, quand on parle d'un projet plus achevé, un projet avec des données déjà avant construction plus complètes nous amène à avoir un risque mieux établi, donc des dépassements de coûts moins présents. Donc, à ce moment-là, il y a peut-être des choses qui pourraient être intéressantes de transposer ça dans le mode conventionnel.

Alors, je ne pense pas qu'un élimine l'autre. C'est sûr qu'on constate, à la lecture des PPP, qu'on a des projets beaucoup plus définis puis beaucoup plus achevés parce que le risque, tout le monde doit l'évaluer avant de commencer, alors que, dans le mode conventionnel, ce que vient de décrire M. Martin, on se retrouve dans des situations où est-ce qu'on

part le projet puis on ne le sait pas, ce qui va arriver par la suite.

À mon grand dam, là, je ne m'en cache pas, je travaille dans le secteur du droit de la construction, c'est vrai que ça va limiter le nombre de litiges. Ça, c'est certain, mais, écoutez, je vais vivre avec ça, je viendrai...

Le Président (M. Paquet): M. le député de Richelieu.

M. Simard: Oui. Je peux tout de suite vous rassurer sur les litiges, vous savez. Le contrat du métro de Londres ? évidemment, ce n'est pas à notre portée ici; mais ? comporte 135 volumes et 28 000 pages, et c'est un ravissement pour une bonne

partie des bureaux d'avocats de Londres, et il y en a pour 30 ans. Alors, il y a encore du travail pour les juristes, rassurez-vous.

Revenons à vos propositions. Vous avez parlé, dans votre... de la difficulté actuellement de concevoir l'ensemble du projet. Voulez-vous essayer de me synthétiser pourquoi, dans le mode traditionnel actuel d'octroi de contrats de construction, on n'arrive pas à une prévision meilleure des coûts et on se retrouve régulièrement dans des dépassements? J'imagine que vous n'allez pas me dire que c'est parce que vous y ajoutez des profits supplémentaires, et que vous gaspillez, et que vous ne faites pas votre travail. Je suis convaincu que vous allez nous dire que votre travail, vous le faites. Alors, où le bât blesse-t-il?

Le Président (M. Paquet): M. Dagenais.

M. Dagenais (Jean-François): De mon expérience et de l'expérience que les membres de la Corporation des entrepreneurs généraux peuvent tirer, il y a certainement au niveau... Puis on parlait tantôt de projets plus achevés avant le début du projet, on se retrouve très souvent avec des projets dont les plans sont incomplets ou dont les plans ne sont pas complétés, dont les besoins souvent même du client ultime, là, du donneur d'ordres ne sont pas définis. Ils se définissent en cours d'exécution, et on se retrouve dans un cadre où le projet devient évolutif.

(11 h 20)

Par définition, un projet de construction, c'est évolutif, hein? On sait très bien que ce n'est pas statique comme un contrat de bail, par exemple, où on sait qu'à chaque mois on aura une prestation à donner. Mais par ailleurs il y a des données, il y a des contingences prévisibles et, dans certaines circonstances, il y a même des organismes publics qui sont capables de définir leurs contingences. Ça se fait peu au Québec.

Mais, quand on définit... quand on part avec un projet qui est mal, si on veut... qui n'est pas défini complètement et qu'on commence l'exécution du projet, forcément on va se retrouver dans un contexte où on est dans un cadre évolutif, et ce qu'on avait soumissionné au départ ne se retrouve pas à être nécessairement ce qu'on a livré à la fin, puisqu'il y a eu des choses qui se sont développées.

Or, le mode PPP par ailleurs implique nécessairement, à cause du risque entre les parties, de définir le projet, comme n'importe quel projet d'investissement, correctement à l'avance. Il va y avoir des impondérables, il va y avoir des imprévus, mais ils sont, jusqu'à un certain point, assumés dans le risque. Actuellement, dans le mode conventionnel, de plus en... de beaucoup... pas de plus en plus, je dirais de façon régulière, dans les cadres public, parapublic, on se retrouve avec des projets dont les données de base ne sont pas les mêmes qu'à la fin, et on se retrouve forcément avec des modifications.

On reproche beaucoup aux entrepreneurs généraux de dépasser leurs coûts, mais c'est bien évident que, s'ils avaient su au départ ? c'est eux les experts ? s'ils avaient su au départ quel était le coût, quel était le risque, ils l'auraient défini dans leur prix, puis l'administration aurait eu le choix de dire oui ou non, mais avec un risque connu. Mais ce n'est pas fait de cette façon-là.

Alors, est-ce que ce sont les ordres qui sont donnés par le donneur d'ouvrage aux intervenants avant l'entrepreneur général? Est-ce que ce sont les budgets alloués en termes de conception? Je pense que ce sont certainement des voies, là, à étudier sur cet aspect-là. Il est évident que les entrepreneurs généraux se retrouvent actuellement dans des projets où ils doivent livrer à la fin un projet qui n'est pas du tout celui sur lequel ils avaient soumissionné.

M. Palotta (Luigi): Pour élaborer un peu plus...

Le Président (M. Paquet): M. Palotta.

M. Palotta (Luigi): ...sur ce que Me Dagenais vient de nous expliquer, c'est que parfois ce n'est pas juste la construction du projet qui fait en sorte qu'on se ramasse à la fin avec un dépassement de budget. Parfois, le projet, il est parti « overbudget » . Alors, le donneur d'ouvrage peut élaborer un budget pour son projet, et les soumissions rentrent 10 %, 15 %, 20 %, 30 % plus élevées. C'est faux de dire, à ce moment-là, que c'est parce que les prix sont trop élevés. C'est plutôt vrai de dire que les budgets sont sous-estimés. Les raisons pour lesquelles ils sont sous-estimés, on ne les connaît pas.

On présume parfois que les projets se font accepter s'ils sont encadrés dans un certain budget, et cette façon de faire crée au départ un problème inhérent au projet.

Alors, on part un projet avec un budget sous-évalué. Le projet, il va de l'avant, les fonds sont épuisés. On part en problème et on est mal parti, et c'est bien évident, la durée du projet avec les dépassements de coûts qui sont inévitables dans un projet de construction... Nous, on croit que c'est tout à fait normal d'avoir un certain nombre de changements qui sont contrôlables et qui sont, je dirais, dans des p