2016 QCCA 84, 2016 QCCA 84

Daigle c. Granby (Ville de) 2016 QCCA 84 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-024695-140 (460-17-001126-093) DATE : 27 janvier 2016 CORAM : LES HONORABLES JACQUES DUFRESNE, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. PAUL-ÉMILE DAIGLE Appelant – Demandeur c. VILLE DE GRANBY intiméE – Défenderesse et L’OFFICIER DE LA PUBLICITÉ DES DROITS DE SHEFFORD MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelant se pourvoit contre le jugement par lequel la Cour supérieure, district de Bedford (l’honorable Line Samoisette), en date du 1 er août 2014, rejette sa requête en passation de

titre et en dommages-intérêts et accueille la demande d’annulation d’une résolution municipale de l’intimée. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Hogue, auxquels souscrivent les juges Dufresne et Marcotte, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. JACQUES DUFRESNE, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. Me Benoit Galipeau ARCHER AVOCATS ET CONSEILLERS D’AFFAIRES INC. Pour l’appelant Me Guy Achim MONTY SYLVESTRE, CONSEILLERS JURIDIQUES INC. Pour l’intimée Date d’audience : 2 novembre 2015 MOTIFS DE LA JUGE HOGUE

[ 4 ] L’appelant, un développeur immobilier, se pourvoit contre un jugement prononcé le 1 er août 2014 par la Cour supérieure, district de Bedford (l’honorable Line Samoisette), lequel rejette sa requête en passation de

titre et en dommages-intérêts et annule la résolution no 2006-12635 adoptée par l’ancienne municipalité du Canton de Granby (le « Canton »). [ 5 ] Le 1 er janvier 2007, le Canton fusionne avec la Ville de Granby (la « Ville »). La Ville assume les droits et obligations des deux municipalités fusionnées [1] . [ 6 ] Tout juste avant cette fusion, soit le 6 décembre 2006, l’inspecteur municipal du Canton recommande l’acquisition de deux rues construites par l’appelant, les rues de Beauharnois et de Boisjoly.

Le jour même, le Canton délivre un permis de lotissement à l’appelant et adopte une résolution par laquelle il s’engage à acheter les lots sur lesquels l’appelant a construit les rues.

Celles-ci ne sont toutefois pas conformes à certaines normes contenues à la réglementation municipale applicable [2] et l’appelant n’a pas signé avec le Canton l’entente exigée par cette même réglementation pour la réalisation de travaux municipaux [3] . [ 7 ] Au printemps 2007, il communique avec des représentants de la Ville pour savoir à quel moment celle-ci entend procéder à l’acquisition des rues de Beauharnois et de Boisjoly, conformément à la résolution adoptée par le Canton. Il se présente également à la réunion du conseil municipal du 5 novembre 2007 pour s’en enquérir.

La Ville l’informe rapidement qu’elle n’a pas l’intention de donner suite à la résolution puisque les rues construites ne sont pas conformes à la réglementation municipale et que l’entente requise n’a pas été signée. [ 8 ] Divers échanges ont lieu entre l’appelant et la Ville à compter de l’automne 2007 jusqu’au printemps 2009.

La Ville, qui exige que l’appelant prenne les mesures nécessaires pour se conformer à la réglementation, exprime clairement sa position dans une lettre du 29 novembre 2007, la réitère dans une autre du 4 janvier 2008 et, à la suite de divers échanges entre l’appelant et certains de ses représentants, confirme, le 25 novembre 2008, qu’elle demeure inchangée. La Ville maintient donc son refus tout au long des échanges avec lui. [ 9 ] Celui-ci refuse toutefois de se plier aux exigences contenues à la réglementation municipale. Le 14 mai 2009, il met la Ville en demeure de passer

titre et intente son recours en passation de

titre et en dommages-intérêts, le 15 juin 2009. La Ville, en défense, demande à la Cour d’annuler la résolution no 2006-12635 au motif qu’elle fut adoptée contrairement à la réglementation municipale applicable. L’appelant rétorque, entre autres moyens, que la Ville n’en a pas demandé l’annulation dans un délai raisonnable et qu’ainsi sa demande doit être rejetée. [ 10 ] La juge donne raison à la Ville. Elle rejette le recours de l’appelant et annule la résolution.

Elle conclut qu’une ville peut demander l’annulation d’une résolution qu’elle a adoptée en contravention avec sa propre réglementation puisqu’elle est liée par ses règlements comme tout autre contribuable et ne peut les enfreindre. Elle est d’avis que les circonstances, en l’espèce, font en sorte que la Ville a agi dans un délai raisonnable, retenant que des discussions visant à éviter le litige ont eu cours entre les parties. [ 11 ] En appel, l’appelant ne soulève que la question du délai raisonnable.

Il soutient que la juge a commis une erreur en retenant que des discussions visant à éviter le litige ont eu lieu. En l’absence de telles discussions, ajoute-t-il, elle aurait dû conclure que la Ville n’a pas agi avec la diligence requise et, ainsi, aurait dû refuser sa demande d’annuler la résolution. [ 12 ] L’appréciation du caractère raisonnable ou non d’un délai relève de la discrétion judiciaire et appartient au juge de première instance.

La Cour n’interviendra que si cette discrétion est exercée de façon déraisonnable ou si une erreur manifeste et déterminante est commise dans son exercice [4] . [ 13 ] En l’espèce, ni la correspondance ni les témoignages rendus, que ce soit hors cour ou à l’audience, ne permettent de soutenir que les parties ont effectivement participé à des discussions visant à éviter un litige. La Ville a rapidement fait savoir à l’appelant qu’elle n’entendait pas donner suite à la résolution, à moins qu’il se conforme aux exigences contenues aux règlements municipaux.

La directrice des Services juridiques et greffière de la Ville a, d’ailleurs, expressément indiqué aux procureurs de l’appelant, par sa lettre du 4 janvier 2008 (pièce D-5), qu’elle n’invitait pas l’appelant à tenter de convenir d’un règlement, mais bien plutôt à se conformer à la réglementation municipale : D’entrée de jeu, je tiens à vous préciser que ma lettre à M. Paul-Émile Daigle n’était pas une invitation à négocier un règlement à l’amiable, mais plutôt une invitation à se conformer au règlement, et de rencontrer M. Surprenant pour compléter son dossier.

Vous n’êtes pas sans savoir qu’on ne peut « négocier » les dispositions d’un règlement, on doit plutôt s’y conformer. [ 14 ] De plus, aucun témoin n’a fait état de telles discussions visant à éviter un litige. Dans ces circonstances, je suis d’avis que la juge fait erreur lorsqu’elle qualifie la nature des discussions qui ont eu lieu entre les parties. [ 15 ] Ceci étant, ce constat ne permet pas décider du pourvoi puisqu’il faut néanmoins considérer les circonstances pour déterminer si le délai encouru avant que la Ville demande l’annulation de la résolution est raisonnable.

La raisonnabilité d’un délai s’apprécie en effet à la lumière de toutes les circonstances [5] . L’existence de discussions en vue de régler le litige, lorsqu’il en est, fait

partie des circonstances qui peuvent justifier un délai, mais bien d’autres situations peuvent aussi le justifier. Mon collègue, le juge Morisette le rappelle bien lorsqu’il écrit [6] : Mais cet arrêt et les jugements assez nombreux qui vont dans le même sens ne sauraient être interprétés comme jetant les bases d’un automatisme généralisé en matière de délai raisonnable, une sorte de présomption juris tantum que toute dérogation au délai de 30 jours, même lorsque le recours exercé est une action directe en nullité, nécessite une explication.

Tout dépend du type de recours qui est exercé, de la matière en cause et des circonstances de l’espèce, l’arrêt de principe demeurant l’arrêt Port Louis. [ 16 ] Ici, plusieurs éléments doivent être tenus en compte. Soulignons d’abord que la résolution a été adoptée en décembre 2006, soit moins d’un mois avant la fusion effective du Canton et de la Ville. La Ville, qui a assumé les droits et obligations du Canton, a

manifestement eu besoin de temps pour prendre connaissance de l’ensemble des affaires du Canton, incluant des engagements qu’il avait pu prendre, par résolution ou autrement. Il apparaît ainsi raisonnable de faire abstraction du délai écoulé entre le 1 er janvier 2007 et l’automne 2007. Est-ce à dire que la Ville aurait dû agir et prendre l’initiative de demander l’annulation de la résolution dès la fin de l’année 2007 ou le début de l’année 2008? Je ne le crois pas. [ 17 ] L’appelant, lui-même, s’est montré plutôt timide pendant la majeure

partie de l’année 2007. La preuve révèle d’ailleurs très peu quant au contenu des échanges qu’il a eus avec les représentants de la Ville pendant cette période. Ce n’est qu’en novembre 2007 qu’il assiste à une réunion du conseil et tente alors, de façon un peu plus tangible, de sonder la Ville pour connaître ses intentions. Celle-ci réagit rapidement et fait connaître sa position, par écrit, dès le 29 novembre 2007 et la réitère clairement, toujours par écrit, le 4 janvier 2008.

Elle n’a pas l’intention de donner suite à la résolution qu’elle considère illégale. [ 18 ] L’appelant rencontre certains représentants de la Ville à la suite de ces deux lettres, mais la juge retient que le contenu des échanges, qui ont alors lieu, demeure flou. L’appelant, semble-t-il, a peu de souvenir de ce qui s’y est dit. La Ville, toutefois, réitère une fois de plus, et par écrit, en novembre 2008, que sa position demeure inchangée.

L’appelant, de son côté, ne pose aucun geste concret en vue de forcer la Ville à agir et à acquérir les rues avant l’envoi de sa mise en demeure et l’introduction de ses procédures judiciaires au printemps 2009. Jusqu’à ce moment, la Ville ne sait pas s’il a l’intention d’exiger la mise en œuvre de la résolution malgré le fait qu’il ne se soit pas conformé à la réglementation municipale.

Elle peut, selon moi, légitimement tenir pour acquis qu’il s’y conformera ou encore qu’il n’exigera pas qu’elle donne suite à la résolution adoptée par le Canton. [ 19 ] La résolution, jusqu’à l’introduction des procédures, n’a, de plus, eu aucun effet concret, du moins la preuve n’en révèle pas. Elle a été adoptée, mais est par la suite demeurée lettre morte. Elle n’empêche rien et n’impose rien à quiconque à cette époque. Il est donc raisonnable pour la Ville, dans un tel contexte, de ne pas se précipiter pour en demander l’annulation.

Il est d’ailleurs possible qu’une telle demande ne soit jamais nécessaire si l’appelant n’exige pas qu’il soit donné suite à la résolution ou s’il décide de se conformer à la réglementation municipale.

Préalablement à mai 2009, elle était justifiée de ne prendre aucune mesure et de présumer que l’appelant se conformerait à la réglementation municipale ou, du moins, n’exigerait pas la mise en œuvre de la résolution, rendant ainsi inutile d’en demander l’annulation. [ 20 ] La situation est ainsi bien différente de celle qui prévaut lorsqu’un contribuable veut contester la légalité d’un règlement municipal dûment adopté ou d’une résolution qui produit des effets.

Le contribuable qui tarde à exercer ses droits laisse en effet s’installer un état de fait et le droit ne l’autorise pas à remettre la validité de ceux-ci en question s’il tarde trop à le faire. Cette exigence d’agir dans un délai raisonnable est justifiée par l’importance d’assurer une certaine stabilité aux situations de fait qui sont créées par les règlements ou les résolutions des municipalités ou des autres corps publics.

Ici, la preuve ne démontre pas que la résolution a donné lieu à une situation de fait qui pourrait mériter d’être protégée et préservée. [ 21 ] Exiger d’une municipalité, dans un tel contexte, qu’elle prenne l’initiative de s’adresser aux tribunaux pour requérir l’annulation de la résolution serait, à mon avis, contre-productif et irait à l’encontre du principe voulant que les ressources judiciaires doivent être utilisées judicieusement. [ 22 ] Cette volonté d’encourager une utilisation judicieuse des ressources judiciaires est d’ailleurs une des préoccupations que traduit la maxime Quae Temporalia sunt ad agendum, perpetua sunt ad excipiendum, codifiée à l’

article 2282 C.c.Q. , anciennement à l’article 2246 C.c.B.-C . Les professeurs Baudouin et Jobin écrivent ainsi [7] : Le législateur prévoit qu’un moyen de défense qui cherche à faire repousser une action peut toujours être soulevé, même après l’expiration du délai de prescription pour le faire valoir en demande, à la seule condition qu’il ait pu constituer une défense valable au moment où il pouvait encore fonder une action directe (article 2882).

En d’autres termes, l’exception (c’est-à-dire le moyen de défense) survit à l’action prescrite, ce qui permet de continuer à faire valoir le droit en défense ( quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum ). Cette mesure exceptionnelle surprend à première vue. Elle s’exprime toutefois fort bien en pratique. À

titre d’exemple, elle permet à la

partie qui désire contester la validité d’un contrat, ou un autre aspect de celui-ci, de s’abstenir d’en saisir les tribunaux tant et aussi longtemps que le cocontractant lui-même ne s’adresse pas à eux pour, notamment, en demander l’exécution. La loi peut ainsi réduire le nombre de poursuites judiciaires, car une

partie n’a pas à saisir la justice de façon « préventive » pour demander la nullité du contrat pour le cas où le cocontractant un jour déciderait d’en demander l’exécution. [références omises] [ 23 ] Quoique les tribunaux aient rarement interprété ces articles du Code civil du Québec et qu’ils les aient généralement écartés lorsque la loi prévoyait l’obligation de faire diligence pour faire valoir un droit [8] , l’objectif, louable, d’encourager une utilisation judicieuse des ressources judiciaires en est un qu’il peut être opportun de prendre en compte pour déterminer si le délai encouru avant qu’une

partie demande l’annulation d’une résolution municipale est raisonnable. Il ne permettra pas, dans tous les cas, de trancher la question, mais il pourra faire

partie des éléments à considérer, à moins, évidemment, qu’une ou des dispositions législatives y fassent échec. Ce sera le cas, notamment, lors de la contestation d’une inscription contenue à un rôle d’évaluation municipale, puisqu’une telle contestation est encadrée par des dispositions législatives strictes qui visent à assurer l’immuabilité de ces rôles, incluant l’exigence de la faire valoir à l’intérieur d’un délai précis [9] . [ 24 ] Ici, l’appelant a mis la Ville en demeure de passer

titre en mai 2009 et intenté ses procédures judiciaires en passation de

titre en juin 2009. La Ville a déposé sa défense et demandé l’annulation de la résolution, en octobre 2009. Tenant compte de toutes les circonstances, comme il se doit, elle a donc agi rapidement une fois que l’appelant a posé des gestes concrets pour la forcer à donner suite à cette résolution. [ 25 ] Dans les circonstances de l’espèce, je suis donc d’avis que la Ville a agi dans un délai raisonnable et je propose ainsi de rejeter le pourvoi.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.