2019 QCCQ 8468, 2019 QCCQ 8468

Lachance c. Commission de protection du territoire agricole du Québec 2019 QCCQ 8468 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE RIMOUSKI LOCALITÉ DE RIMOUSKI « Chambre civile » N° : 100-80-000302-190 DATE : Le 11 décembre 2019 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE HERMINA POPESCU, J.C.Q. ______________________________________________________________________ MARIO LACHANCE Appelant c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Intimées ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR DEMANDE POUR PERMISSION D’APPELER D’UNE DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC (SECTION DU TERRITOIRE ET DE L’ENVIRONNEMENT) ______________________________________________________________________ [ 1 ] L’appelant demande la permission d’appeler d’une décision rendue le 22 juillet 2019 par le Tribunal administratif du Québec (ci-après : TAQ) qui confirmait une décision de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (ci-après : CPTAQ), rendue le 25 juillet 2018, refusant une demande de l’appelant d’exploiter une carrière. [ 2 ] Au soutien de sa demande, il soulève une seule question : le TAQ a-t-il erré en concluant que la CPTAQ n’a pas commis d’erreur quant à la motivation de sa décision? [ 3 ] Plus particulièrement, il soutient que la CPTAQ n’a tout simplement pas considéré deux décisions qu’elle a rendues et portant sur un lot contigu à celui en litige.

À son avis, la CPTAQ aurait dû motiver l’écart des conclusions de ses deux décisions avec la décision attaquée. LE CONTEXTE : [ 4 ] Le 26 juillet 2011, la CPTAQ autorise l’appelant à exploiter une carrière située en zone agricole dans la ville de Rimouski, d’une superficie d’environ 2,5 hectares [1] . Cette autorisation, d’une durée de 10 ans, prévoit que l’excavation des matériaux devait s’effectuer à une profondeur de 17 mètres.

À la fin des travaux, le site devait être remblayé et recouvert d’une couche de terre de 100 centimètres à sa surface. [ 5 ] Le 9 septembre 2015, la CPTAQ émet un préavis d’ordonnance concernant l’exploitation d’une carrière de pierre à l’extérieur des limites de l’autorisation accordée en 2011. [ 6 ] Plusieurs années plus tard, l’appelant présente une nouvelle demande puisqu’il souhaite poursuivre l’exploitation de cette carrière pour une période supplémentaire de 10 ans. Toutefois, l’appelant prévoit approfondir l’excavation d’environ 10 mètres supplémentaires.

Il souhaite aussi obtenir l’agrandissement de la carrière sur une superficie additionnelle d’environ 5,5 hectares, et ce, pour la même durée. [ 7 ] Par décision rendue le 25 juillet 2018, la CPTAQ autorise, à une fin autre que l’agriculture, un chemin d’accès d’une superficie approximative de 2 282 mètres carrés pour permettre l’accès à la carrière déjà autorisé en 2011 et rejette quant au reste la demande. [ 8 ] L’appelant conteste cette décision devant le TAQ.

Le 22 juillet 2019, le TAQ rejette sa contestation et confirme la décision rendue le 25 juillet 2018. [ 9 ] L’appelant demande la permission d’appeler de cette décision du TAQ. [ 10 ] Voici

sommairement les faits pertinents tels que relatés dans les décisions de la CPTAQ et du TAQ. Décision de la CPTAQ :

[ 11 ] Voici la description du site visé : [39] Globalement, le site visé est localisé entre deux vastes zones non agricoles situées à l’ouest et à l’est, et qui s’étendent dans l’axe nord-sud.

Plus précisément, le site visé est situé sur la frange urbaine Est de la ville de Rimouski, dans une portion de la zone agricole qui est enclavée entre l’autoroute 20, la route du Sommet et les accès à l’autoroute et à la Municipalité de Saint-Anaclet-de-Lessard. [40] Selon le schéma d’aménagement et de développement révisé (SADR) de la MRC de Rimouski-Neigette en vigueur, le site visé est compris dans une affectation agricole dynamique. [ 12 ] La CPTAQ réfère à une résolution de la Ville de Rimouski qui recommande de refuser le projet de l’appelant.

Elle rappelle que l’orientation préliminaire du 24 février 2017 indiquait que la demande devait être autorisée pour le chemin d’accès à la carrière existante et refusée quant au renouvellement de l’autorisation accordée en 2011 et quant à l’agrandissement. [ 13 ] Après une rencontre publique tenue le 1 er mai 2017, la CPTAQ convient d’accorder un délai additionnel pour soumettre des documents complémentaires. [ 14 ] Le 21 juin 2017, la CPTAQ rend une décision qu’elle révoque par la suite puisqu’elle n’a pas tenu compte du délai pour soumettre ces documents complémentaires.

Elle reçoit donc des documents et informations additionnelles et elle rend, par la suite, sa deuxième décision le 25 juillet 2018. [ 15 ] La CPTAQ retient que le site visé « (…) fait

partie d’un milieu agroforestier homogène, caractérisé par la production fourragère, céréalière ainsi que quelques entreprises agricoles vouées à la culture sous serre » [2] . Le sol de la portion visée par la demande d’agrandissement est de classe 3 (soit de bonne valeur pour la pratique de l’agriculture) et en grande

partie cultivé. Ce sol est apte à la production agricole ou à la sylviculture [3] . [ 16 ] Elle souligne que l’autorisation accordée à l’appelant en 2011 permettait l’exploitation d’une carrière sur une

partie de lot ayant un potentiel agricole « (…) faible et même nul par endroit. À la suite de l’exploitation, cette

partie du lot aura été améliorée sur le plan agricole puisque les affleurements rocheux seront éliminés et que les pentes auront été atténuées » [4] . [ 17 ] Comme cette autorisation était valide jusqu’au 26 juillet 2021, la CPTAQ souligne qu’il n’y a pas lieu d’accorder la poursuite des activités de la carrière existante. [ 18 ] Quant à l’agrandissement envisagé, il serait en dessous de la nappe phréatique, ce qui implique un apport additionnel de matériaux terreux et retarderait le retour à l’agriculture.

De plus, si cet agrandissement permettait d’atténuer l’inclinaison des pentes, cette amélioration « (…) sera contrecarrée par la nécessité d’aménager des pentes latérales nuisibles à la pratique de l’agriculture » [5] . [ 19 ] L’agrandissement envisagé se situe sur une parcelle cultivée, qui constitue le prolongement naturel des terres adjacentes en culture, au nord-est, caractéristique qui la distingue de la parcelle visée par l’autorisation reçue en 2011 qui, elle, visait exclusivement une petite superficie de 2,3 hectares comprenant un massif rocheux. [ 20 ] En application des critères prévus à l’

article 62 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [6] (la Loi ), la CPTAQ retient : Dans les faits, il s’agit de creuser un trou pour extraire de la pierre sur une parcelle en culture; par la suite, de remblayer le trou avec des matériaux de remblai; finalement, d’exécuter différents travaux pour remettre en culture la parcelle visée par l’agrandissement de cette carrière, ce qui s’échelonne sur quelques années, voire même plusieurs années.

Dans les circonstances, accueillir favorablement l’agrandissement de la carrière résulte en une perte de la ressource sol pour la poursuite des activités agricoles et consacrerait l’amorce d’une déstructuration très néfaste pour le secteur agricole environnant, qui a conservé une certaine homogénéité. Dans cette perspective, la Commission est convaincue que le secteur visé doit être maintenu et préservé à des fins d’agriculture à long terme.

Pour ce faire, le contexte doit demeurer constamment favorable à la pratique des activités agricoles, ce qui passe inévitablement par des interventions incitant à réhabiliter rapidement ces terres à des fins agricoles, plutôt que d’agrandir une carrière sur des terres cultivées, et, par le fait même, y séjourner longtemps. [7] [ 21 ] La CPTAQ estime donc que le projet d’agrandissement envisagé par l’appelant est contraire à l’objet même de la Loi (

article 1.1 ). Elle estime qu’il y a lieu de « (…) préserver la superficie de 5,3 hectares dédiée actuellement à l’agriculture, de protéger la ressource sol pour la pratique des activités agricoles et de conforter l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricole » [8] et elle refuse donc l’agrandissement demandé.

Décision du TAQ [ 22 ] Devant le TAQ, l’appelant soulevait trois questions en litige : 1) la CPTAQ a-t-elle commis une erreur de droit ou une erreur de fait déterminante en omettant de se prononcer sur le volet renouvellement de la demande ? 2) la CPTAQ a-t-elle commis une erreur de droit ou une erreur de fait déterminante en écartant les expertises des agronomes sans en expliquer le fondement ? et 3) la CPTAQ a-t-elle commis une erreur de droit ou une erreur de fait déterminante en considérant que l’agrandissement de la carrière porterait atteinte à l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricole ? [ 23 ] C’est à la question 3 que l’appelant soulevait l’absence de motivation par la CPTAQ quant à ses conclusions et leur écart avec celles des décisions qu’elle avait précédemment rendues et produites comme P-4 [9] et P-5 [10] .

Comme la permission d’appeler vise

uniquement cet aspect, il n’y a pas lieu de s’attarder sur l’examen effectué par le TAQ des deux premières questions en litige. [ 24 ] D’entrée de jeu, le TAQ souligne que la CPTAQ a rendu une décision en se basant sur les articles 12 et 62 de la Loi . [ 25 ] Le TAQ traite de la question relative à l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricole aux paragraphes 38 et suivants de sa décision. [ 26 ] Devant le TAQ, l’appelant : [38] (…) se questionne sur quels faits s’appuie la Commission afin d’établir l’homogénéité de la communauté agricole et prétendre que l’autorisation affecterait celle-ci.

À cet effet, il cite la décision 406429, rendue par la Commission en 2015, pour l’exploitation d’une carrière sur le lot voisin, avec des caractéristiques similaires à la sienne. M. Lachance s’explique mal pourquoi, dans cette décision, la Commission considère que le projet ne devrait pas porter atteinte à l’homogénéité du milieu.

De toute façon, il soutient que l’homogénéité est déjà affectée par l’autorisation de 2011. [ 27 ] La décision 406429 est produite sous P-5 dans le présent dossier. [ 28 ] Le TAQ réfère ensuite aux éléments que la CPTAQ doit prendre en considération pour analyser le critère de l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricole [11] . [ 29 ] Ainsi, la CPTAQ a pris en considération le contexte agricole du secteur visé, qu’elle décrit aux paragraphes 38 et 39 de sa décision. [ 30 ] Autant dans la décision rendue le 25 juillet 2018 que dans la décision P-5, rendue le 29 avril 2015, la CPTAQ estime que l’autorisation accordée n’affectera pas l’homogénéité de la communauté agricole du secteur.

De plus, la Loi n’impose pas à la CPTAQ l’obligation de mesurer et qualifier l’atteinte à l’homogénéité que causerait l’autorisation sollicitée [12] . [ 31 ] Toutefois, la décision de la CPTAQ ne doit pas être le résultat d’une appréciation arbitraire et doit exposer de façon intelligible le cheminement logique menant à ses conclusions, le tout eu égard aux faits et au droit applicables.

Cette motivation de la décision peut être implicite et suffisante, selon les circonstances. [ 32 ] Or, en l’espèce, la CPTAQ est d’avis que l’agrandissement de la carrière consacrerait l’amorce d’une déstructuration très néfaste pour le secteur agricole environnant qui a conservé une certaine homogénéité.

Elle est convaincue que ce secteur doit être maintenu et préservé à des fins d’agriculture à long terme. [ 33 ] Le TAQ conclut : [ 52 ] Le Tribunal comprend que de permettre la poursuite de l’exploitation d’une carrière dans le temps vient effacer les gains positifs sur l’agriculture qu’une première autorisation devait apporter et, dans ce contexte, porterait atteinte à l’homogénéité. [ 53 ] La Commission a autorisé l’exploitation d’une carrière en 2011 sur le site visé, de même que sur le terrain voisin dans la décision 406429, considérant le peu ou l’absence de perte de la ressource sol et l’amélioration, ou du moins le maintien, des possibilités d’utilisation pour l’agriculture des superficies exploitées par une restauration rapide des lieux. [ 54 ] La décision de la Commission, dans le présent dossier, s’inscrit dans le respect de l’objet de la LPTAA énoncé à son

article 1.1 . [ 55 ] Considérant les éléments que l’on trouve dans la décision, le Tribunal estime suffisante la motivation de la décision par la Commission portant sur le critère de l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricoles. Le Tribunal ne voit pas d’incohérence décisionnelle de la part de la Commission avec la décision 406429. [ 34 ] Par conséquent, le TAQ rejette le recours.

PRETENTIONS DES PARTIES : [ 35 ] L’appelant reproche au TAQ de ne pas avoir conclu à une erreur dans la décision de la CPTAQ qui n’a pas considéré deux décisions rendues sur un lot contigu (soit les décisions P-4 et P-5) et qu’elle n’a pas motivé l’écart de ses conclusions. Il estime que cette omission est d’autant plus troublante que cette décision a été rendue par la même commissaire 3 ans après la décision P-5. [ 36 ] Tout en concédant que la CPTAQ n’est pas tenue à la règle du précédent, il estime qu’elle est tenue à la cohérence décisionnelle.

Or, ce défaut de motiver accentue le phénomène d’incohérence décisionnelle et laisse croire que sa décision relève de l’arbitraire. [ 37 ] De plus, l’appelant estime que le TAQ a fait fausse route en limitant l’erreur liée à la motivation de la décision CPTAQ uniquement au critère de l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricole, car, selon elle, la CPTAQ « (…) doit motiver l’écart de ses conclusions portant sur un même lot ou un même secteur (…) de ses conclusions avec les décisions antérieures » [13] . [ 38 ] Par conséquent, la question qu’il soumet en est une d’intérêt général, car elle concerne une atteinte aux principes de justice naturelle et qu’elle dépasse l’enjeu dans le dossier. [ 39 ] La CPTAQ estime que sa décision est motivée, à tout le moins implicitement, et intelligible.

De plus, il n’y a pas de contradictions apparentes entre la décision attaquée et la décision P-5. Par conséquent, cette question ne devrait pas être soumise à la Cour. LE DROIT APPLICABLE :

[ 40 ] L’

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [14] prévoit que le Tribunal peut accorder la permission d’appeler si « … la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour ». [ 41 ] Depuis la décision Lamarche McGuinty [15] , il est bien établi que la permission d’appeler sera accordée si la question soumise en est une sérieuse, controversée, nouvelle ou d’intérêt général. Le juge Lareau, dans la décision Domtar [16] , illustre par des exemples jurisprudentiels chacune de ces questions. [ 42 ] L’intervention du TAQ quant aux décisions de la CPTAQ est délimitée par l’

article 21.4 de la Loi : ainsi, il peut intervenir uniquement en présence d’une erreur de droit ou d’une erreur de fait déterminante. Cette intervention se fait sur examen de la demande et de la décision contestée. [ 43 ] En région agricole désignée, l’autorisation de la CPTAQ est nécessaire pour utiliser un lot à une fin autre que l’agriculture. Le législateur a confié à la CPTAQ la fonction d’assurer la protection du territoire agricole. À ce titre, elle est aussi chargée d’autoriser l’exclusion d’un lot d’une zone agricole (

article 3 de la Loi ). Dans l’exercice de sa compétence, la CPTAQ tient compte de l’intérêt général de protéger le territoire et les activités agricoles. Pour ce faire, elle prend en considération le contexte des particularités régionales. Elle peut prendre en considération tous les faits qui sont à sa connaissance (

article 12 de la Loi ). [ 44 ] Dans un arrêt maintenant classique en matière de protection du territoire agricole [17] , la Cour d’appel du Québec nous enseigne que lorsqu’elle statue sur une demande d’autorisation à des fins autres que l’agriculture, la CPTAQ ne tranche pas un différend, mais rend plutôt « ( …) une décision d’opportunité guidée par l’intérêt général de protéger le territoire agricole et les activités qui s’y pratiquent (…), mais en fonction de critères préétablis (art. 62), un processus qui tient compte d’une multitude d’intérêts souvent divergents » [18] .

Son processus demeure toutefois soumis aux règles d’équité et de justice naturelle et la CPTAQ doit motiver sa décision ( art. 64 de la Loi ). [ 45 ] L’

article 62 de la Loi prévoit les critères que la CPTAQ doit prendre en considération lors de l’examen d’une demande d’autorisation: 62. La commission peut autoriser, aux conditions qu’elle détermine, l’utilisation à des fins autres que l’agriculture, le lotissement, l’aliénation, l’inclusion et l’exclusion d’un lot ou la coupe des érables.

Pour rendre une décision ou émettre un avis ou un permis dans une affaire qui lui est soumise, la commission doit se baser sur: (…) 6 ° l’homogénéité de la communauté et de l’exploitation agricoles ; ANALYSE ET DÉCISION : [ 46 ] L’appelant reproche au TAQ de ne pas avoir relevé l’écart des conclusions de la décision de la CPTAQ attaquée avec celles des décisions P-4 et P-5. [ 47 ] La décision P-4 est rendue par la CPTAQ le 13 novembre 1997.

Elle autorise la Ville de Rimouski à utiliser à une fin autre que l’agriculture, soit pour une carrière, une superficie d’environ 10,58 hectares sur le lot voisin de celui de l’appelant, et ce, pour une durée de 3 ans. La CPTAQ retient, entre autres, que le site visé n’avait aucune valeur agricole et qu’à la suite de son exploitation, en raison des mesures de mitigation adéquate qu’elle ordonne, il y aurait une amélioration de l’utilisation agricole (sylvicole).

Elle retient aussi que l’homogénéité agricole du milieu agricole ne sera pas affectée par l’exploitation de la carrière et que « (…) les ressources eau et sol ne seront pas altérées par cette exploitation puisque l’on ne retrouve pas de terre cultivée sur le site et que l’extraction de la pierre se fera au-dessus de la nappe phréatique » [19] [ 48 ] La décision P-5 est rendue le 29 avril 2015 par la même commissaire ayant rendue la décision concernée par la présente.

Elle autorise Claveau concassage & granulats ltée à utiliser à une fin autre que l’agriculture, soit pour une carrière de pierre et de schiste, une superficie approximative de 7,4 hectares sur les mêmes lots que ceux visés à la décision P-4. La CPTAQ prend en considération qu’elle a déjà donné une autorisation au même effet (pièce P-4), laquelle était devenue caduque « faute de s’en être prévalu dans le délai prévu » [20] .

Elle fait aussi état de l’autorisation accordée à l’appelant en 2011 : [33] (…) une semblable exploitation sur une terre située à peu de distance vers l’ouest du site visé, au dossier 367433 [21] . Cependant, le site visé n’était que de 2,3 hectares la durée de 10 ans, et aucune

partie en culture n’était touchée par cette exploitation. [ 49 ] La CPTAQ prend en considération que des parties des lots visés seraient réhabilitées en paliers ou avec des pentes de 20% et que la demande dont elle était saisie présentait moins de contraintes et d’aspects négatifs que la demande originale qu’elle avait autorisée en 1997. Elle retient qu’il n’y aura plus de pertes de ressource sol et les possibilités d’utilisation agricole des lots visés seront sinon améliorées du moins maintenues. [ 50 ] Le Tribunal estime qu’autant la décision du 25 juillet 2018 que la décision P-5 du 29 avril 2015 ont le même fil conducteur, soit l’appréciation des critères de l’

article 62 de la Loi (l’homogénéité de la communauté ou de l’exploitation agricole) et le souci d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture, tel que prévu à l’

article 1.1 de la Loi . [ 51 ] Certes, les conclusions de ces deux décisions sont différentes puisque la réalité des sites visés était différente : dans le cas de la décision P-5 (qui vise le même site que la décision P-4), il n’y avait pas de terre cultivée alors que dans la décision du 25 juillet 2018, le site visé était une parcelle en culture et que l’exploitation de la carrière viendrait soustraire cette parcelle en culture du patrimoine agricole pour de nombreuses années [22] . De plus, dans la décision P-5, l’extraction devait s’effectuer au-dessus de la nappe phréatique alors que dans la décision du 25 juillet 2018, elle était en dessous de la nappe phréatique.

[ 52 ] Le TAQ ne voit pas de contradiction entre ces décisions obligeant la CPTAQ à motiver la divergence de leurs conclusions. [ 53 ] L’exercice de comparaison auquel se livre l’appelant est périlleux et visiblement non concluant en l’espèce, puisque chaque cas doit être regardé selon ses données spécifiques et objectives, soit la configuration des lieux et les caractéristiques propres du site visé, et non pas en fonction des conclusions prétendument contradictoires. [ 54 ] L’appelant plaide que la décision du TAQ est contraire aux enseignements de l’affaire Laganière [23] .

Le Tribunal ne partage pas ce point de vue. Laganière (qui n’est plus d’actualité en raison de la norme de contrôle qu’elle considérait) statuait sur un appel et non pas une permission d’appeler. L’appel a été accueilli en

partie car la CPTAQ avait rendu, à 27 mois d’intervalle, deux décisions contradictoires quant à l’utilisation pour des fins autres que l’agriculture d’un seul et même lot. Or, ce n’est pas le cas dans le présent dossier. [ 55 ] Motiver une décision n’implique pas de tirer une conclusion explicite sur chaque élément du raisonnement menant aux conclusions. Les motifs doivent toutefois permettre à une cour de révision de comprendre le raisonnement du décideur [24] . [ 56 ] Le Tribunal estime que la décision de la CPTAQ expose de façon intelligible le cheminement logique l’ayant menée à son refus de la demande [25] .

Le TAQ a conclu qu’il n’y décelait pas d’erreur de droit ou de fait déterminante dans cette décision. [ 57 ] Par conséquent, l’appel demandé est visiblement futile et voué à l’échec car son fondement ne repose pas sur des arguments cohérents et défendables juridiquement. [ 58 ] Le Tribunal estime que la question soulevée par l’appelant, replacée dans son contexte, n’en est pas une qui devrait être soumise à la Cour.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 59 ] REJETTE la demande pour permission d’appeler d’une décision du TAQ (section du territoire et de l’environnement); [ 60 ] AVEC FRAIS DE JUSTICE. __________________________________ HERMINA POPESCU, J.C.Q. M e Félix B. Lebeau KSA, AVOCATS Pour l’appelant M e Simone Dufour CPTAQ AVOCATS Pour les intimées Date d’audience : 18 novembre 2019