2015 QCCA 668, 2015 QCCA 668

Fédération des producteurs de bovins du Québec c.

Ferme Ralston, s.e.n.c. 2015 QCCA 668 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-024267-148 (505-17-006634-135, 505-17-006637-138, 505-17-006644-134, 505-17-006646-139, 505-17-006648-135, 505-17-006651-139, 505-17-006657-136, 505-17-006658-134, 505-17-006660-130, 505-17-006661-138, 505-17-006638-136, 505-17-006647-137, 505-17-006636-130, 505-17-006641-130, 505-17-006635-132, 505-17-006640-132, 505-17-006652-137, 505-17-006654-133, 505-17-006653-135, 505-17-006643-136, 505-17-006650-131) DATE : 20 avril 2015 CORAM : LES HONORABLES FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. PAUL VÉZINA, J.C.A.

MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. FÉDÉRATION DES PRODUCTEURS DE BOVINS DU QUÉBEC APPELANTE – demanderesse c. FERME RALSTON S.E.N.C., FERME GINEL INC., FERME ALPAUNARD INC., TRANSPORT FERME MOTA INC., NEIL MCCOMB faisant affaire sous DEANHOLME FARM, KEVIN ORR, DARREN ORR, MARIUS GAIVIN, FERME JEAN-NOËL GROLEAU INC., FERME AGRAYMOND S.E.N.C., FERME VIEUX VILLAGE S.E.N.C., 2857-4218 QUÉBEC INC., FERMES BUSBOOM S.E.N.C., FERME FRANVI (ENR.) S.E.N.C., DANIEL BIRON, FERME APOLLI INC., MATHIEU BLANCHET, JULIEN LABERGE, CAROLINE PERRON, FERME DUCHESNE HOLSTEIN INC., MARCEL ST-DENIS, FERME BÉRANCÊTRE INC., 9162-0138 QUÉBEC INC.

INTIMÉS – défendeurs Et RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU QUÉBEC MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 7 février 2014 par la Cour supérieure, district de Longueuil (l’honorable André Denis), qui a rejeté sa requête en homologation d’une décision du 14 décembre 2010 de la Régie mise en cause. [ 2 ] Pour les motifs du juge Vézina, auxquels souscrivent les juges Pelletier et Vauclair, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec dépens. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. PAUL VÉZINA, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A.

Me Claude Savoie Me Nathan Williams Tremblay, Savoie, Lapierre, s.e.n.c. Pour l’appelante Me Marc Vaillancourt Me François Michaël Verret Vaillancourt Riou et Associés s.e.n.c.r.l.

Pour les intimés Me Martine Veilleux Dupuis, Veilleux, Bétournay Pour la mise en cause Date d’audience : 10 mars 2015 MOTIFS DU JUGE VÉZINA [ 4 ] L’affaire est présentée par le juge de première instance (le Juge) mieux que je ne saurais le faire, aussi je le cite : [1] La demanderesse (la «Fédération») présente 21 requêtes en homologation de la décision rendue le 14 décembre 2010 par la mise en cause la Régie des marchés agricoles (la «Régie») relative à 21 exploitations de production bovine. [2] Les 21 défenderesses, des fermes d’exploitation bovine, s’opposent à l’homologation au motif que la Régie n’avait pas la compétence pour rendre la décision du 14 décembre 2010 et que celle-ci est nulle.

II- Les faits […] [4] La Fédération a été désignée pour appliquer et administrer le Plan conjoint des producteurs de bovins du Québec et, à ce titre, elle est investie des pouvoirs d’un office de producteurs aux termes de la

Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (L.R.Q., c.

M-35.1) (ci-après la «Loi»). [5] La Fédération est notamment chargée d’appliquer … le Règlement sur les contributions des producteurs de bovins… , lequel prévoit, …, le paiement par les producteurs de bovins de réforme d’une contribution spéciale […] [6] Les parties ont choisi de procéder dans le dossier de Ferme Ralston…, mais il est convenu … d’un jugement unique [pour les 21 dossiers]. […] [9] Le 14 décembre 2010, la Régie [à la demande de la Fédération] a rendu … en vertu des articles 26 et 43 de la Loi , … l’ordonnance suivante : «ORDONNE à Ferme Ralston SENC de payer à la Fédération … la somme de 1 018,68 $ représentant la contribution spéciale […] [10] Cette décision a été transmise à [Ferme Ralston] qui refuse de s’y conformer jusqu’à ce jour. [11] Cette décision, si elle n’est pas suivie d’un paiement volontaire, pour être exécutoire, doit être homologuée par la Cour supérieure, ce que la Fédération demande. [ 5 ] Puis, le Juge enchaîne avec la question de droit à trancher : [13] Le 30 septembre 2011, la Cour d’appel dans l’arrêt Érablière de l’Amitié s.e.n.c. ( 2011 QCCA 1778 ) déclare : [9] De l’avis de la Cour, la question à trancher …[est] de décider si la Régie a le pouvoir ou non de condamner un producteur à payer à la Fédération des dommages-intérêts.

Or, sauf les articles 26 et 43 cités précédemment qui ne sont d'aucuns secours à la Fédération, le législateur n’a pas accordé ce pouvoir à la Régie nulle part ailleurs dans la loi. [14] Le 30 novembre 2011, l’Assemblée nationale sanctionne le Projet de loi 21 ( 2011,

chapitre 28 ) intitulé Loi modifiant la

Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche faite sur mesure pour contrer les [effets] du jugement de la Cour d’appel du 30 septembre 2011 [ci-après la Loi déclaratoire ]. [15] On y retrouve à l’article 6 : 6. Sont validées les ordonnances de la Régie … décidant de l’exigibilité d’une somme d’argent en application…, d’un règlement, … et condamnant au paiement de telle somme en tant qu’elles avaient été rendues en l’absence d’une habilitation législative.

Le premier alinéa ne s’applique pas aux causes pendantes le 23 décembre 2010. [ 6 ] Le Juge constate que le 14 décembre – avant la Loi déclaratoire – les 21 ordonnances de la Régie sont ultra vires de sa loi habilitante; ce constat n’est pas remis en question.

Le débat est restreint à l’exception des « causes pendantes le 23 décembre 2010 », à savoir si les Intimés en bénéficient. [ 7 ] Pour y répondre, le Juge rappelle d’abord le débat judiciaire des acériculteurs qui a donné lieu à la Loi déclaratoire : [28] … longue épopée judiciaire menée par les producteurs acéricoles du Québec contre la Régie où la question fondamentale soumise à la Cour est la même que dans le présent litige. [29] Dans cette affaire parallèle, des producteurs acéricoles plaident que de telles ordonnances de la Régie les condamnant à payer des dommages-intérêts liquidés sont ultra vires des pouvoirs de la Régie. [30] La Cour leur donne raison dans les arrêts Bourgoin ( 2010 QCCA 1593 ), Bombardier ( 2011 QCCA 1058 ) et Érablière de l’Amitié ( 2011 QCCA 1778 ). [31] La décision de la Régie ordonnant aux producteurs acéricoles de payer des contributions impayées est ultra vires de la Loi . [32] … la Fédération des producteurs acéricoles du Québec présente une requête amendée en homologation de la même décision de la Régie, soit d’homologuer les constats faits par cette dernière et de condamner immédiatement les producteurs acéricoles à verser les sommes prévues au Plan conjoint. [33] Il s’agit de l’affaire André Turgeon [ [1] ] .

La Cour supérieure rejette la requête en homologation le 11 novembre 2011 (la juge Dominique Bélanger 2011 QCCS 6028 ) et la Cour d’appel confirme le jugement dans 2013 QCCA 1565 . [ 8 ] Le Juge cite abondamment l’arrêt Turgeon et aussi celui de la Cour suprême dans Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd. [2] (ci-après Canada Bread ). J’y reviendrai. [ 9 ] Puis, en conclusion, il refuse d’homologuer les 21 ordonnances au motif que ce sont des « causes pendantes » visées par l’exception de la Loi déclaratoire .

Voici l’essentiel de ses motifs : [55] Le législateur amende la Loi dès après le jugement Bélanger le 30 novembre 2011 dans une rare loi rétroactive qui protège cependant les «causes pendantes». […] [57] Une exception à une loi rétroactive doit être interprétée de façon à protéger les personnes que le législateur a voulu exclure puisqu’il est établi qu’une loi n’est jamais rétroactive à moins que le contraire soit clairement établi. [58] L’interprétation, en cas de doute surtout, doit être large et libérale de façon à protéger les personnes visées par une loi rétroactive. […] [61] La Cour suprême dans l’arrêt [ Canada Bread ] souligne que «seules les affaires ayant abouti à un jugement statuant définitivement sur les droits et obligations des parties ne sont plus pendantes». […] [63] La décision de la Régie est peut-être définitive, mais elle n’est pas exécutoire.

Elle demeure pendante jusqu’à son homologation par cette Cour. [64] Ce faisant, la décision ne saurait être homologuée et la requête est rejetée. [ 10 ] En appel, la Fédération plaide que les 21 ordonnances ne constituaient pas des « causes pendantes au 23 décembre 2010 ». [ 11 ] Au soutien de ce moyen, la Fédération fait un double constat – qui est exact – soit, d’une part, l’absence au 23 décembre de cause pendante devant la Régie puisque, les ordonnances rendues, elle était dessaisie de toute cause et, d’autre part, l’absence ce même jour de cause pendante devant la Cour supérieure puisque les Intimés n’y ont pas introduit de pourvoi en contrôle judiciaire et la Fédération ne lui a pas encore demandé l’homologation des ordonnances. [ 12 ] De ce double constat, elle tire les conclusions suivantes : Par ailleurs, [l’exception de la Loi déclaratoire ] doit être interprété[e] comme s’appliquant aux seules causes pendantes (décisions de la Régie portées en révocation ou en révision administrative (

article 19 de la Loi) et/ou en révision judiciaire ou en appel) devant une instance le 23 décembre 2010; La « cause pendante » dont il est question [dans cette exception] ne vise pas des ordonnances de paiement rendues par la Régie antérieurement au 23 décembre 2010 si elles ne sont pas contestées à cette date; […] D’une part, le seul fait qu’une ordonnance de la Régie n’ait pas encore été homologuée ne peut faire obstacle au 1 er alinéa de l’

article 6 de la Loi [déclaratoire], alors que la Régie est par ailleurs functus officio ; d’autre part, la seule absence d’homologation d’une ordonnance n’en fait pas une « cause pendante » au sens [de l’exception]; la « cause pendante » au sens de cet

article doit plutôt

s’entendre d’une « instance en cours devant un tribunal »; [ 13 ] À mon avis, cette interprétation restrictive de l’exception est mal fondée. [ 14 ] D’abord, elle va à l’encontre de la règle générale d’interprétation des lois déclaratoires qui veut que ce ne soit pas l’exception, mais la disposition rétroactive qui soit interprétée restrictivement. Le Juge le mentionne avec raison aux paragraphes [57] et [58] de son jugement ci-dessus cités. Dans Canada Bread , la juge en chef le rappelle aussi : [59] ...

Les tribunaux interprètent et appliquent de façon restrictive les lois déclaratoires. […] [ 15 ] Puis, le législateur a employé l’expression générale « cause pendante » alors que la Fédération y ajoute en quelque sorte « pendante devant un tribunal (la Régie ou la Cour supérieure) ».

Cet ajout est indûment réducteur de la portée de l’exception inscrite à la Loi déclaratoire . [ 16 ] L’interprétation juste de l’expression « cause pendante » nous est fournie par l’arrêt Turgeon de notre cour et celui de la Cour suprême dans Canada Bread : « Il s’agit toujours d’une cause pendante… tant que la décision du tribunal administratif n’a pas [acquis] force de chose jugée ». [ 17 ] Les motifs de l’arrêt Turgeon sont livrés par le juge Bouchard qui constate d’abord que la Loi déclaratoire a complètement changé la donne : [14] Se pose donc devant nous une problématique entièrement différente de celle dont la juge de première instance était saisie, la Fédération plaidant pour sa part que la Loi modificative s'applique à la décision 9023 de la Régie et valide les ordonnances de paiement contenues à celle-ci, et l'intimé, que cette décision n'ayant toujours pas force de chose jugée, il s'agit d'une cause pendante le 23 décembre 2010 de sorte qu'il peut soulever encore l'absence d'habilitation de la Régie. […] [24] Depuis la date d'entrée en vigueur de la Loi modificative , le 30 novembre 2011, la Régie peut ordonner à un producteur acéricole de payer à la Fédération une somme d'argent dont la source serait une clause de dommages-intérêts liquidés décrétée par la Régie dans une convention de mise en marché.

Ceci ressort clairement du libellé des articles 2 et 3 de la Loi modificative cités précédemment qui habilitent la Régie à agir en ce sens dans l'avenir. Les articles 5 et 6 ont toutefois une portée rétroactive.

Le langage utilisé par le législateur ne laisse planer aucun doute à ce sujet : « Sont validées les clauses prévoyant le paiement de dommages liquidés […] », « Sont validées les ordonnances de la Régie […] », ces dispositions ayant pour effet de purger lesdites clauses et ordonnances de tout vice d'absence d'habilitation législative. [Soulignement dans le texte] [ 18 ] Puis, il constate aussi que : « L'effet rétroactif de cette validation a cependant ses limites » : [26] …une ordonnance de la Régie qui est toujours pendante le 23 décembre 2010 ne sera pas non plus validée en vertu du second alinéa de l'

article 6 . Or, c'est ici que les parties ne s'entendent pas sur le sens à donner à l'expression « cause pendante ». [27] Selon l'appelante, le dossier de l'intimé n'est pas visé par cette expression car la Régie a rendu sa décision 9023 le 17 juin 2008, soit bien avant la Loi modificative, mettant ainsi un terme au dossier. Il faudrait à cet égard, toujours selon l'appelante, distinguer le cas de la cause portée en appel de celle qui fait l'objet d'une révision judiciaire. […] [ 19 ] Pour conclure : [28] ...

La Cour supérieure, lorsqu'elle exerce son pouvoir de surveillance et de contrôle peut toujours casser la décision révisée et renvoyer le tout devant le tribunal administratif concerné pour que celui-ci rende la décision qui aurait dû être rendue en premier lieu. Aussi, tant que la décision du tribunal administratif n'a pas force de chose jugée, on ne peut pas affirmer que l'exercice de sa compétence est terminé.

Il s'agit toujours d'une cause pendante, et ce, peu importe la façon dont les parties se sont pourvues à l'encontre de celle-ci car aucun jugement définitif et irrévocable sur le fond n'a encore été rendu. [Citations omises] [ 20 ] Cet arrêt trouve application ici. [ 21 ] En effet, la Cour supérieure exerce son « pouvoir de surveillance et de contrôle » autant sur une demande de révision judiciaire d’une décision administrative, comme dans cette affaire Turgeon , que sur une demande d’homologation. [ 22 ] L’homologation n’est pas une simple formalité, elle n’a rien d’un automatisme.

Le nouveau Code de procédure civile [3] codifie simplement le rôle actuel du tribunal et les questions à trancher sur une demande d’homologation :

528. L'homologation est l'approbation par un tribunal d'un acte juridique de la nature d'une décision ou d'une entente. Elle confère à l'acte homologué la force exécutoire qui se rattache à un jugement de ce tribunal. Le tribunal chargé d'homologuer un acte ne vérifie que la légalité de cet acte; il ne peut se prononcer sur l'opportunité ou le fond de l'acte, à moins qu'une disposition particulière ne lui attribue cette compétence. 528. Homologation is approval by a court of a juridical act in the nature of a decision or of an agreement.

It gives the homologated act the same force and effect as a judgment of the court.

The homologating court only examines the legality of the act; it cannot rule on its advisability or merits unless a specific provision empowers it to do so. [ 23 ] Aussi, en reprenant la phrase du juge Bouchard, tant que les 21 ordonnances de la Régie ne sont pas homologuées, elles n’ont pas « acquis force de chose jugée » et « l’exercice de sa compétence n’est pas terminé ». [ 24 ] En conséquence, les 21 ordonnances sont visées par l’exception de la Loi déclaratoire , de sorte que l’habilitation rétroactive octroyée à la Régie ne bonifie pas ces ordonnances déjà ultra vires . [ 25 ] Voyons maintenant l’arrêt Canada Bread rendu après l’arrêt Turgeon . [ 26 ] Avant de s’y arrêter, il est opportun d’ajouter au double constat de la Fédération, soit l’absence de cause devant la Régie ou la Cour supérieure le 28 décembre 2010, celui, non contesté, que le délai des Intimés pour se pourvoir en révision judiciaire n’est pas expiré et de même celui de la Fédération pour obtenir l’homologation des ordonnances. [ 27 ] L’affaire Canada Bread fait l’objet de plusieurs rebondissements. [ 28 ] Au départ, la Régie estime que deux articles du régime de retraite des employés de Canada Bread sont incompatibles avec la

Loi sur les régimes complémentaires de retraite .

Par la suite, cette décision se retrouvera devant notre cour qui tranche au contraire que les deux articles sont compatibles et qui renvoie l’affaire à la Régie pour la révision de sa décision et l’application de ces deux articles. [ 29 ] Le législateur adopte alors une loi [4] pour contrer les effets de l’arrêt de la Cour, qui déclare les deux articles incompatibles, comme l’avait estimé au départ la Régie. [ 30 ] Puis, en révision, la Régie écarte de nouveau les deux articles déclarés incompatibles par la Loi déclaratoire postérieure à notre arrêt et, en conséquence, elle reprend sa décision initiale.

Le TAQ confirme cette décision. La Cour supérieure, en révision judiciaire, annule la décision du TAQ et donc celle de la Régie.

La Cour d’appel confirme la Cour supérieure. [ 31 ] En Cour suprême, le pourvoi est accueilli et la décision révisée de la Régie est rétablie au motif que les lois déclaratoires ont un effet immédiat sur les affaires pendantes, ce qui était le cas en l’espèce. [ 32 ] Pour conclure que l’affaire était « pendante », le juge Wagner écrit pour la majorité (mon soulignement) : [30] Avant de poursuivre mon analyse, je dois faire ressortir une distinction entre deux notions dont l’importance est cruciale pour l’issue du présent pourvoi : la notion de « jugement définitif » et celle de « jugement définitif qui statue ultimement sur les droits et obligations des parties ».

Un jugement n’a pas à statuer sur le litige en entier pour être définitif. S’il statue sur toute question de fond interlocutoire, il acquerra l’autorité de la chose jugée.

Par contre, un jugement définitif qui statue ultimement sur les droits et obligations des parties acquiert aussi l’autorité de la chose jugée, mais il tranche le litige en entier et rend inutile la prise de toute autre mesure dans l’instance . [31] Cette distinction est importante parce que, dans l’arrêt Western Minerals , la Cour a fait sienne la thèse selon laquelle les lois déclaratoires n’opèrent pas la réouverture des causes déjà jugées, mais elle ne mentionne pas l’effet de telles lois sur les questions tranchées .

Au Canada, il n’existe aucune jurisprudence définitive quant à l’effet des lois déclaratoires sur les questions tranchées. En conséquence, je ne peux supposer que les lois déclaratoires qui visent manifestement à annuler des jugements définitifs qui ne statuent pas ultimement sur les droits et obligations des parties ne s’appliquent pas à de tels jugements.

Cette conclusion est la seule que je peux tirer à la lumière de la jurisprudence et des principes de droit pertinents. [32] Le concept de jugement définitif qui ne statue pas ultimement sur les droits et obligations des parties est celui qui permet de distinguer les affaires pendantes des affaires non pendantes . Les affaires pendantes sont celles dont sont présentement saisis des tribunaux compétents et qui sont en attente d’un jugement définitif et irrévocable sur le fond.

Comme le juge Cartwright l’a expliqué dans Western Minerals , elles englobent [ traduction ] « les affaires jugées, mais dont le jugement a fait l’objet d’un appel qui est pendant au moment de l’entrée en vigueur de la loi déclaratoire » : p. 370.

En conséquence, seules les affaires ayant abouti à un jugement statuant définitivement sur les droits et obligations des parties ne sont plus pendantes . [ 33 ] La distinction entre une « cause déjà jugée » et « une question tranchée » s’applique à notre affaire. [ 34 ] Ici, le litige, la « cause », résulte de la volonté de la Fédération de contraindre les Intimés à lui payer une contribution réglementaire alors que ceux-ci s’y opposent avec vigueur. [ 35 ] La « question tranchée » au 23 décembre 2010 est celle qui fait l’objet des ordonnances administratives de la Régie, soit que les Intimés sont visés par le règlement et qu’ils doivent payer la contribution réclamée. [ 36 ]

Malgré cette question tranchée, le litige demeure. La Fédération ne peut contraindre les Intimés à payer car, pour ce faire, il lui

faut encore s’adresser à la Cour supérieure pour obtenir l’homologation des ordonnances, après avis aux Intimés, qui peuvent s’y opposer en soulevant notamment leur caractère ultra vires . [ 37 ] En somme, il faut comprendre de l’enseignement de la Cour suprême que les 21 ordonnances de la Régie demeuraient des causes pendantes tant et aussi longtemps que leur homologation judiciaire n’était pas demandée et obtenue. [ 38 ] Se fondant sur les arrêts Turgeon et Canada Bread , le Juge a eu raison de refuser l’homologation des 21 ordonnances. [ 39 ] Pour ces motifs, je suis d’avis que la Cour rejette l’appel avec dépens. PAUL VÉZINA, J.C.A.