2016 QCCQ 5988, 2016 QCCQ 5988

Gatineau (Ville de) c. 6963251 Canada inc. 2016 QCCQ 5988 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE HULL LOCALITÉ DE GATINEAU « Chambre civile » N° : 550-80-003278-146 DATE : 21 juin 2016 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE MONSIEUR LE JUGE CLAUDE LAPORTE ______________________________________________________________________ VILLE DE GATINEAU

Partie demanderesse c. 6963251 CANADA INC.

Partie défenderesse et COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le Tribunal doit se prononcer sur l'appel formulé par la Ville de Gatineau (la Ville ) d'une décision prononcée le 14 mars 2014 par le Tribunal administratif du Québec (le TAQ ) dans le dossier portant le numéro SAI-Q-158891-0910. [ 2 ] Le 24 avril 2015 la permission d'appeler est accordée par le juge Serge Laurin, J.C.Q.

LES FAITS ET LA DÉCISION DU TAQ [ 3 ] Le Tribunal s'en remet ici à l'énoncé des faits du juge Laurin : [3] Canada inc. exploite un terrain de golf situé sur le bord de la rivière des Outaouais, à Gatineau. La contestation originale devant le TAQ portait sur une unité d'évaluation de 55,487 hectares, propriété de la CCN et inscrite au nom de cette dernière. Cependant, les parties ont convenu de scinder l'unité d'évaluation en deux.

L'unité d'évaluation en litige représente une superficie de 14,62 hectares, propriété de la CCN et occupée, aux termes d'un bail, par Canada inc. pour l'exploitation de 5 des 18 trous d'un parcours de golf. Cette nouvelle unité d’évaluation est maintenant inscrite au nom de Canada inc. [4] Les valeurs foncières proposées à l'audience pour cette nouvelle unité sont de 4 631 100 $ et 5 211 500 $ pour les rôles triennaux 2009 et 2012. Le TAQ fixe la valeur à 812 000 $ pour chacun des rôles d'évaluation.

La Ville demande de fixer les valeurs à 3 300 000 $ pour le rôle de 2009 et 5 000 000 $ pour celui de 2012. [5] L'unité d’évaluation porte maintenant le matricule 6129-66-6974 et se situe dans une zone communautaire et récréative. [ 4 ] Et à son résumé de la décision du TAQ : [6] Le TAQ, après avoir considéré le témoignage d’un représentant de la CCN à l’effet qu’il était improbable, à long terme, que l’unité d’évaluation considérée d'intérêt national serve à la construction de bâtiments résidentiels et après avoir pris note de l’objet de la

Loi sur la Capitale nationale, conclut que l'unité est hors marché. [7] Le TAQ met de côté le rapport de l’évaluateur de la Ville, car il fait abstraction de la réalité en effectuant une évaluation du sujet zoné « communautaire-récréatif » en se basant sur des données comparatives provenant d’un marché à caractère résidentiel. Le TAQ repousse cette position en se fondant sur une décision de la Cour du Québec, Parc Mont-Laval inc. (Camping) c .

Lava : … [8] Le TAQ conclut que l'utilisation optimale correspond à l’utilisation actuelle du terrain en litige comme les 5 trous complémentaires d'un terrain de golf qui en contient normalement 18. Il retient l’opinion de l’évaluateur de Canada inc. qui respecte les caractéristiques tant physiques qu'économiques d’un golf en sélectionnant des comparables aux attributs similaires.

[9] Le TAQ exclut de son analyse la vente d'un terrain de golf à Gatineau, car elle est intervenue trop longtemps après la période de référence. Il s'exprime comme suit : «Évidemment, plus on s’éloigne des dates de référence retenues par rapport aux rôles visés, moins forte est la valeur probante à accorder aux transactions retenues aux fins de comparables pour déterminer la valeur d’un bien.

Il en est ainsi de la transaction mentionnée par le représentant de l’évaluateur municipal, soit celle du club de golf Tecumseh, effectuée le 31 août 2012, soit plus de cinq années après la date de référence du 1er juillet 2007 et plus de deux ans après la date de référence du 1er juillet 2010 et ce, sans aucun ajustement de temps.» [10] Constatant l’absence de comparables dans la période de référence dans l'enceinte de la Ville de Gatineau et au Québec, le TAQ accepte ceux soumis par l'évaluateur de Canada inc. malgré qu’il s’agisse de ventes de terrains de golf en Ontario et malgré qu’il s’agisse de ventes cédées dans leur entièreté.

Également, le TAQ établi la valeur de l'unité de cinq trous de golf au prorata de la valeur établie pour les golfs en appliquant, ce que l'on appelle communément en mathématiques, une «règle de trois». [11] Finalement, il constate que l'évaluateur de Canada inc. valide les valeurs proposées par l'application de la méthode du revenu pour le rôle triennal 2009 et par une analyse financière adéquate pour le rôle triennal 2012. Il fixe la valeur de l'unité d'évaluation à 812 000 $ pour chacun des deux rôles.

LE JUGEMENT AYANT PERMIS L'APPEL [ 5 ] Le juge Laurin a permis l'appel en ce qui a trait à la première question soumise par l'appelante, question qu'il a reformulée tel que suit : 1- En établissant la valeur réelle de l’unité d’évaluation avec la règle de trois à partir de la valeur d’une autre unité d’évaluation, notamment moins bien située géographiquement, le TAQ a-t-il dérogé au principe de l’individualisation de l’évaluation de chaque unité d’évaluation? [ 6 ] Le Tribunal estime nécessaire – pour des motifs qui ressortiront plus loin – d'énoncer également les questions qui ont été refusées par le juge Laurin : 2- Le TAQ a erré en droit en n’appliquant pas le test prescrit par l’

article 44 de la

Loi sur la fiscalité municipale bien qu’il ait conclu que l’unité d’évaluation faisant l’objet du recours est hors marché ; 3- Le TAQ a erré en droit en concluant à un usage optimal biaisé «à l’occupant» comme étant les cinq trous complémentaires d’un terrain de golf ; 4- Le TAQ a erré en droit s’écartant de la jurisprudence constante applicable en matière d’importance de la localisation du sujet en retenant des comparables sur le marché ontarien ; 5- Le TAQ a erré en droit validant la preuve de l’expert de Canada inc. en l’absence de vérifications sérieuses ; DÉTERMINATION DE LA NORME DE CONTRÔLE APPLICABLE [ 7 ] Le Tribunal conclut qu'il n'est pas utile de procéder à une analyse relative à la norme de contrôle. [ 8 ] En principe, depuis l'arrêt Dunsmuir [1] rendu par la Cour suprême en 2008, et la nombreuse jurisprudence qui en a suivi, en passant par Khosa [2] , Nolan [3] , Canada [4] , Alberta [5] , Mc Lean [6] , Smith [7] et Halifax [8] , c'est la norme de la décision raisonnable qui doit prévaloir pour l'examen des décisions des tribunaux administratifs, sauf dans les cas très restreints qui commandent l'application de l'autre norme. [ 9 ] En matière d'évaluation foncière la jurisprudence québécoise a résolument suivi le pas. [ 10 ] Par ailleurs, la question en jeu se situe au cœur même de l'expertise du TAQ, un tribunal hautement spécialisé, et elle ne fait pas

partie des exceptions reconnues. [ 11 ] Le Tribunal conclut en conséquence en l'application de la norme de la décision raisonnable à l'exercice auquel il est convié. [ 12 ] Cette norme a été décrite tel que suit dans Dunsmuir [9] : "[47] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l'intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu'à l'appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit."

ANALYSE ET DÉCISION (

i) Avant propos [ 13 ] D'entrée de jeu il y a lieu de rappeler qu'une seule question a été autorisée en appel. Le Tribunal la scinde en deux pour les fins du présent exercice : (

i) Le TAQ a-t-il individualisé l'évaluation de l'unité d'évaluation en cause? et, (ii) Son évaluation – à partir d'une règle de trois – fait-elle échec à ce principe? [ 14 ] D'accord avec la

partie défenderesse, le Tribunal ne peut aborder les sujets visés par les quatre questions refusées par le juge Laurin puisqu'il y a chose jugée à leur égard. [ 15 ] L'appelante soumet que le TAQ, dans sa décision, n'a pas respecté l'

article 42 de la

Loi sur la fiscalité municipale [10] qui prescrit qu'il faut individualiser l'évaluation de l'unité. Cet

article se lit tel que suit : "Le rôle indique la valeur de chaque unité d'évaluation , sur la base de sa valeur réelle …" (soulignement ajouté) [ 16 ] L'appelante reproche au TAQ d'avoir rendu une décision déraisonnable en ce qu'il "n'a pas bien découpé et évalué individuellement l'unité d'évaluation en litige" [11] . [ 17 ] Elle prétend que le TAQ a plutôt déterminé une "valeur à l'occupant" et "n'a pas, objectivement, évalué la valeur réelle de l'unité d'évaluation" [12] . (ii) Analyse [ 18 ] Compte tenu de l'application de la norme de la décision raisonnable le Tribunal se doit d'examiner le processus décisionnel du TAQ et, au terme de cet examen, déterminer s'il est intelligible et si la décision qui en résulte appartient aux issues possibles. [ 19 ] Un examen de la décision rendue par le TAQ fait voir que ce dernier a reconnu, d'entrée de jeu, que l'objet du litige est bel et bien l'unité d'évaluation nouvellement créée et qu'il décrit (paragraphe 5) comme étant " une superficie de 14.62 hectares propriété de la Commission de la capitale nationale (CCN) et est occupé sous bail par la

partie requérante pour les fins d'y établir et entretenir cinq des dix-huit trous du parcours du golf du Château Cartier " [13] . [ 20 ] Le TAQ réitère plus loin [14] , que l'objet de la contestation engagée est bien cette nouvelle unité. [ 21 ] A priori le TAQ semble donc avoir bien identifié l'unité visée par le recours. [ 22 ] Le TAQ s'emploit par la suite à décrire

sommairement les principes applicables en matière de fiscalité municipale [15] . [ 23 ] La justesse de son

sommaire n'est pas remise en question. [ 24 ] Après avoir rappelé la position respective des deux parties, le TAQ identifie et délimite sa tâche tel que suit : "La présomption étant disparue, elle cède alors de pas à un débat pur et simple entre les parties portant sur les valeurs à inscrire.

Le Tribunal doit alors examiner l'ensemble de la preuve et trancher le litige sur la base de la prépondérance de la preuve administrée devant lui …" (soulignement ajouté) [ 25 ] Puis, le TAQ relate [16] ce que les experts des deux parties ont proposé concernant " l'usage le meilleur et le plus profitable " ( UMEPP ). [ 26 ] Le TAQ poursuit en résumant [17] les principes qui, selon lui, doivent le guider dans la détermination de l'UMEPP recherché, avant de poser ce qu'il estime être la question fondamentale : " … savoir si l'utilisation actuelle du terrain en litige comme étant les cinq trous complémentaires d'un terrain de golf, qui en contient usuellement 18, est optimale au sens où ce mot est défini dans la doctrine et la jurisprudence, tel que précisé précédemment dans le cadre de la présente décision ." [18] [ 27 ] À cette question le TAQ répond " oui, sans hésitation " [19] . [ 28 ] Pour justifier cette réponse sans équivoque le TAQ débute par analyser le témoignage de l'expert de l'appelante, témoignage qu'il écarte [20] .

Il analyse ensuite celui de l'intimé [21] . [ 29 ] Comme, d'une part, le TAQ a conclu que l'UMEPP de l'unité d'évaluation était " terrain de golf ", que cette conclusion ne fait pas

l'objet de l'appel, et que, d'autre part, l'unité en question était composée de cinq trous de golf, qu'y a-t-il d'incompatible avecl'individualisation de l'évaluation de l'unité que de procéder en utilisant une règle de trois? [30] En fait, qu'est-ce qu'une règle de trois sinon qu'un outil mathématique élémentaire qui permet de résoudre un cas deproportionnalité?

La règle de trois est, à toutes fins utiles, une technique qui permet de comparer des ensembles a priori noncomparables. [31] Aux yeux du Tribunal le TAQ a procédé à un exercice pragmatique, sensé et compatible avec les données avec lesquelles ildevait conjuguer.

Elle possède tous les attributs de la raisonnabilité. [32] Quant à la situation géographique de l'unité d'évaluation, elle perd de sa pertinence à partir du moment où la comparaison se faitavec des "terrains de golf" et non avec des terrains situés en bordure de cours d'eau. [33] Enfin, le choix de comparer avec les ventes d'autres terrains le golf plutôt que d'utiliser la méthode du coût était totalement duressort du TAQ, un décideur, faut-il le rappeler, hautement avisé et spécialisé. [34] L'appelante n'a pas convaincu le Tribunal que ce choix n'était pas raisonnable. [35] En l'espèce la décision rendue par le TAQ appartient sans équivoque aux issues possibles et acceptables dans le cadre précis duprésent dossier.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [36] REJETTE l'appel. [37] AVEC LES FRAIS DE JUSTICE. __________________________________ CLAUDE LAPORTE, J.C.Q. Me Steve CadrinProcureur de la demanderesse Me Éric DavidProcureur de la défenderesse [1] Dunsmuir c.Nouveau-Brunswick, [2008] CSC 9. [2] Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa [2009] CSC 12. [3] Nolan c. Kerry (Canada) Inc. 2009 CSC 39 , [2009] 2 RCS 678. [4] Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général) 2011 CSC 53 , [2011] 3 RCS471. [5] Alberta (Information and Privacy Commisionner) c.

Alberta Teachers'Association, 2011 CSC 61 , [2011] 3 RCS 654. [6] Mc Lean c. Colombie Britannique, [2013] CSC 67. [7] Smith c. Alliance pipeline Ltd. 2011 CSC 7 , [2011] 1 RCS 160. [8] Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10 , [2012] 1 RCS 364. [9] Précité, voir note 1. [10] RLRQ ch. F-2.1. [11] Paragraphe 2.3 de son mémoire. [12] Paragraphe 28 du mémoire.

[13] Voir aussi paragraphes 6 & 7 de la décision. [14] Notamment aux paragraphes 12 et 32 [15] Aux paragraphes 9, 10 et 11 [16] Aux paragraphes 19 et 20 [17] Aux paragraphes 21 à 29 [18] Paragraphe 17 [19] Paragraphe 31 [20] Au paragraphe 49 de sa décision [21] Aux paragraphes 50 à 62.