2020 QCCA 424, 2020 QCCA 424

WM Québec inc. c. Forcier 2020 QCCA 424 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027003-177 (405-17-001963-151) DATE : 16 mars 2020 FORMATION : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. WM QUÉBEC INC. APPELANTE – intervenante/demanderesse reconventionnelle c.

JEAN-GUY FORCIER BERTHE TESSIER ANDRÉ MERCIER GÉRALD PARENTEAU HENRIETTE YERGEAU SERGE GIRARD CAMILLE DESMARAIS ALINE PARENT MICHEL BEAUCHAMP INTIMÉS – demandeurs/défendeurs reconventionnels et VILLE DE DRUMMONDVILLE MISE EN CAUSE – défenderesse et PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] Pour les motifs de la juge Hogue, auxquels souscrivent les juges Chamberland et Thibault, LA COUR : [ 2 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. Me Christine Duchaine Me Guillaume Pelegrin

SODAVEX INC.

Pour l’appelante Jean-Guy Forcier, Camille Desmarais Non représentés Me Marc Bishai MICHEL BÉLANGER AVOCATS Pour Berthe Tessier, André Mercier, Gérald Parenteau, Henriette Yergeau, Serge Girard, Aline Parent, Michel Beauchamp Me Claude Proulx PROULX, BRISSON, DESFOSSÉS, AVOCATS Pour Ville de Drummondville Me Stéphanie Garon BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour la Procureure générale du Québec Date d’audience : 27 août 2019 MOTIFS DE LA JUGE HOGUE [ 3 ] L’appelante, WM Québec Inc. (WM), se pourvoit contre un jugement rendu le 13 juillet 2017 par la Cour supérieure, district de Drummondville (l’honorable Kirkland Casgrain), rejetant sa demande en contrôle judiciaire [1] visant à faire déclarer invalide et inopérant l’article 45 du décret 626-2004 (le décret) adopté pour regrouper la Ville de Drummondville, la Ville de Saint-Nicéphore, la municipalité de Saint-Charles-de-Drummond ainsi que la Paroisse de Saint-Joachim-de-Courval (les municipalité

s) afin de constituer la nouvelle Ville de Drummondville [2] . LES FAITS [ 4 ] WM est une société œuvrant dans le domaine de la collecte, du transport et de l’élimination de matières résiduelles. Elle possède et exploite plusieurs établissements au Québec, dont un complexe environnemental, comprenant un lieu d’élimination des matières résiduelles (LET) sur le territoire de Saint-Nicéphore. Elle détient les permis et les autorisations nécessaires. Cela n’empêche toutefois pas une

partie de la population de Saint-Nicéphore d’en souhaiter la fermeture depuis fort longtemps ou, à tout le moins, de vouloir en empêcher tout agrandissement. [ 5 ] Alors que des discussions ont lieu entre les municipalités en vue d’un possible regroupement, ces citoyens de Saint-Nicéphore décident de faire valoir leur point de vue. [ 6 ] Ils craignent que leur poids relatif au sein de la nouvelle Ville de Drummondville soit insuffisant pour empêcher un éventuel agrandissement du LET advenant la tenue d’un référendum.

Ils souhaitent donc que l’autorisation qui pourrait être requise soit obtenue, à la fois, des citoyens de Saint-Nicéphore, consultés isolément, et du reste de la population de la nouvelle Ville. [ 7 ] Ils sont entendus puisque l’article 45 est incorporé dans le décret adopté en 2004 pour regrouper les municipalités : 45.

Tout règlement du conseil de la nouvelle ville et tout permis ou certificat d’autorisation délivré par un fonctionnaire de la nouvelle ville, visant à permettre l’agrandissement ou la construction d’un site d’enfouissement des ordures ménagères doit, pour avoir effet, être approuvé, conformément à la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités , par les personnes habiles à voter du secteur de la nouvelle ville correspondant au territoire de l’ancienne municipalité ou la construction ou l’agrandissement est envisagé, ainsi que par celles de l’ensemble du territoire restant de la nouvelle ville. Dans le cas où l’acte qui doit faire l’objet de l’approbation visée au premier alinéa est un permis ou un certificat d’autorisation, la date de référence est, pour l’application de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités , la date de l’émission du permis ou de la délivrance du certificat d’autorisation. Dans le cas où l’acte qui doit faire l’objet de l’approbation est un règlement modifiant un règlement d’urbanisme de la ville, l’approbation requise par le premier alinéa ne dispense pas la ville d’obtenir l’approbation par les personnes habiles à voter requise en vertu de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme . Le premier alinéa ne s’applique pas à un permis ni à un certificat d’autorisation délivré conformément à un règlement qui a lui-même fait l’objet de l’approbation visée à cet alinéa. Les procédures d’approbation prévues au premier alinéa peuvent ou non, au choix du conseil de la nouvelle ville, être tenues simultanément dans les deux secteurs.

Le présent

article cesse d’avoir effet à l’expiration d’un délai de 20 ans suivant l’entrée en vigueur du présent décret. [ 8 ] La capacité d’enfouissement autorisée par le certificat d’autorisation détenu par WM étant sur le point d’être atteinte, celle-ci propose, en 2010, un projet d’agrandissement de son aire d’exploitation qui lui permettrait de poursuivre ses activités pendant environ 20 ans. Dans ce contexte, elle entame le processus d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement prévu dans la

Loi sur la qualité de l’environnement ( LQE ) [3] . [ 9 ] Le projet envisagé nécessite qu’elle obtienne un certificat d’autorisation gouvernemental.

Conséquemment, elle transmet d’abord au ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (le ministre de l’Environnement) un avis de projet et, à la suite d’une directive de ce ministre, elle envoie une étude de son impact sur l’environnement [4] . [ 10 ] Le projet donne d’abord lieu à une période d’informations et de consultations publiques, ensuite à une enquête du Bureau des audiences publiques sur l’environnement (BAPE), puis à la tenue d’audiences publiques. [ 11 ] Le BAPE remet son rapport en septembre 2012, recommandant l’approbation partielle du projet de WM. [ 12 ] En mars 2013, un référendum municipal sur l’opportunité d’agrandir le LET et d’en augmenter la capacité est tenu.

Tous les citoyens habiles à voter de la nouvelle Ville de Drummondville sont consultés. Le résultat du vote est défavorable au projet. Tant les résidents du territoire de Saint-Nicéphore, consultés isolément, que ceux du reste de la Ville de Drummondville s’y opposent. Ce résultat est communiqué au ministre de l’Environnement. [ 13 ] Le ministre analyse le projet et soumet la demande d’autorisation de WM au gouvernement pour décision.

En juin 2013, celui-ci adopte le décret 551-2013 et ordonne qu’un certificat d’autorisation, d’une durée maximale de sept ans, soit délivré pour permettre à WM de poursuivre son exploitation du site du LET et maintenir sa capacité d’enfouissement annuelle. Le ministre refuse toutefois la demande de WM d’étendre ses activités sur un terrain adjacent, tout en précisant que la poursuite de l’exploitation du LET pourra faire l’objet de décisions subséquentes.

Il ajoute également que les activités devront être exercées dans le respect du plan de gestion des matières résiduelles (PGMR) alors en vigueur sur le territoire de la Municipalité régionale du comté de Drummond (« la MRC ») et de celui devant entrer en vigueur le 6 juillet 2013. [ 14 ] Forte de cette autorisation gouvernementale, WM entreprend les démarches nécessaires à l’obtention du certificat d’autorisation requis par l’

article 22 de la LQE , parmi lesquelles figure alors l’obligation d’obtenir du greffier de la Ville concernée un certificat attestant que le projet est conforme à la règlementation municipale [5] . [ 15 ] La Ville de Drummondville délivre ce certificat de conformité le 17 juillet 2013, et le ministre de l’Environnement le certificat d’autorisation demandé le 24 juillet 2013. [ 16 ] Mécontents du fait que la Ville ait délivré le certificat de conformité requis malgré le résultat défavorable du référendum municipal tenu en mars 2013, les intimés, tous résidents du secteur de Saint-Nicéphore, protestent auprès de diverses autorités.

Ils se pourvoient finalement en contrôle judiciaire le 23 février 2015, soit un peu plus de 18 mois après l’émission du certificat de conformité délivré par la Ville de Drummondville. [ 17 ] Ils soutiennent que ce certificat a été délivré illégalement puisqu’il contrevient à l’article 45 du décret, lequel leur conférerait un droit de veto qu’ils ont, disent-ils, exercé lors du référendum. [ 18 ] La Ville de Drummondville conteste le pourvoi. Elle soutient que l’article 45 du décret ne s’applique que lorsqu’elle adopte ou modifie un règlement municipal ou délivre un permis ou un certificat d’autorisation.

L’article 45 du décret ne s’applique pas lors de la délivrance d’un certificat de conformité. [ 19 ] WM intervient dans le dossier. Elle défend à la fois la délivrance du certificat de conformité par la Ville et celle du certificat d’autorisation par le ministre. Puis, se portant demanderesse reconventionnelle, elle demande que le recours des intimés soit rejeté, car institué tardivement. [ 20 ] Elle soutient également que l’article 45 du décret va au-delà de ce que permet la

Loi sur l’organisation territoriale municipale ( LOTM ) [6] et doit être déclaré invalide. Les dispositions de la LOTM , écrit-elle, prévoient le processus à suivre pour regrouper des municipalités et les mentions que le décret gouvernemental adopté à cette fin peut contenir. Or, aucune d’elles ne permet de soumettre l’exécution d’un projet à une approbation référendaire des citoyens, faisant ainsi en sorte que l’article 45 du décret ne trouve appui sur aucune disposition législative habilitante.

LE JUGEMENT DE PREMIÈRE INSTANCE [ 21 ] Après avoir revu les faits mis en preuve, le juge de première instance s’intéresse d’abord à l’argument de WM voulant que l’article 45 du décret soit ultra vires des pouvoirs du gouvernement. Il reconnaît qu’un règlement ou un décret ne peut pas aller plus loin que ce que permet sa loi habilitante, mais conclut que l’article 45 du décret est une mesure de transition permise par l’

article 214.3 de la LOTM , qui permet au gouvernement de créer des règles de droit municipal. [ 22 ] Poursuivant son analyse, il conclut ensuite que le délai écoulé entre la décision de la Ville de pour délivrer le certificat de conformité et l’introduction du pourvoi en contrôle judiciaire des intimés est déraisonnable et le rejette pour ce motif. [ 23 ] Finalement, il choisit de répondre aux prétentions des citoyens sur le fond du recours.

Il écrit, en obiter dictum , que le référendum prévu à l’article 45 du décret est décisionnel, mais ne s’applique que lorsque la Ville doit adopter un règlement municipal ou délivrer un permis ou un certificat d’autorisation pour permettre l’agrandissement du LET, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Il conclut donc que le recours des citoyens était, de toute façon, mal fondé.

La position de WM [ 24 ] Ni la ville ni les intimés n’en appellent de ce jugement. Seule WM se pourvoit à l’encontre du rejet de sa demande reconventionnelle et demande à la Cour de déclarer invalide l’article 45 du décret. [ 25 ] Dans sa déclaration d’appel, WM réitère que le décret ne peut aller au-delà de ce que permet sa loi habilitante. Or, dit-elle, même si les articles 108 et 214.3 de la LOTM permettent l’adoption de certaines règles, aucun ne permet d’adopter une règle telle celle édictée à l’article 45 du décret. Celui-ci est donc invalide. [ 26 ] Dans son mémoire, elle attire l’attention de la Cour sur de nouvelles dispositions de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ( LAU ) [7] permettant aux municipalités d’adopter une politique de participation publique, ce qui peut avoir un impact sur les obligations de celles-ci de tenir des référendums.

Elle reconnaît toutefois que ceci ne sera pertinent que lorsqu’une telle politique aura été adoptée par la Ville, ce qui n’a pas encore été fait. [ 27 ] À l’audience, elle précise que si la Cour devait conclure que la LOTM permettait l’adoption de l’article 45 du décret, il lui faudrait néanmoins l’invalider puisqu’il est incompatible avec la LQE qui prévoit déjà dans quelles circonstances un référendum doit être tenu et impose aux municipalités l’obligation de modifier leur règlementation municipale pour la rendre conforme au PGMR adopté par la MRC dont elles font partie.

ANALYSE [ 28 ] Procédons d’abord à déterminer si l’adoption de l’article 45 du décret était ou non permise par la LOTM . [ 29 ] L’appelante soutient que non. Selon elle, le sujet de l’article 45 du décret n’apparaît pas dans l’énumération, contenue à l’

article 108 de la LOTM , des sujets pouvant faire l’objet d’une mention dans le décret constituant une municipalité issue d’un regroupement. Il n’est pas davantage autorisé par l’

article 214.3 de la LOTM puisqu’il ne constitue pas une règle de droit municipal et déroge à la LQE , une loi dont l’application ne relève pas du ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (le ministre des Affaires municipales), mais plutôt du ministre de l’Environnement. De plus, il ne vise pas à assurer la transition et, ainsi, ne satisfait à aucune des conditions qui y sont énoncées. [ 30 ] La PGQ et la Ville, pour leur part, rétorquent qu’il s’agit d’une condition permise par l’

article 108 de la LOTM , laquelle prescrit quelles mentions doivent nécessairement apparaître dans un décret constituant une municipalité locale issue d’un regroupement, tout en permettant au gouvernement d’énoncer d’autres conditions de regroupement, sans en limiter la nature. [ 31 ] Cette disposition, disent-elles, doit être lue avec l’

article 214.3 de la LOTM qui autorise le gouvernement, sur recommandation du ministre des Affaires municipales, à adopter des règles de droit municipal qui peuvent déroger à une loi dont l’application relève de ce ministre, à une loi spéciale régissant une municipalité ou à un acte pris en vertu de l’une ou l’autre de ces lois. [ 32 ] L’article 45 du décret − édictant une règle liée à la validité d’un règlement, d’un permis ou d’un certificat à être délivré par la Ville − constitue, selon elles, une règle de droit municipal. Étant transitoire, puisqu’il s’applique pendant 20 ans, son adoption, disent- elles, était permise par la LOTM . [ 33 ]

Sous réserve de la portée qui doit lui être donnée, ce dont je traiterai plus loin, j’estime qu’elles ont raison et que l’article 45 du décret est valide. [ 34 ] L’

article 108 de la LOTM prévoit les mentions qui doivent impérativement apparaître dans un décret de regroupement et fait état de certaines conditions qui peuvent en faire

partie : 108.

Le décret constituant la municipalité locale issue du regroupement doit contenir les mentions suivantes: 1° le nom de la municipalité; 2° la description de son territoire rédigée par le ministre des Ressources naturelles et de la Faune; 3° le fait que la municipalité est régie par le Code municipal du Québec (chapitre C - 27.1 ) ou par la Loi sur les cités et villes (chapitre C - 19 ); 4° les dispositions législatives spéciales régissant chaque municipalité avant le regroupement qui s’appliquent à la municipalité issue du regroupement, le cas échéant; 5° la composition du conseil provisoire qui a le pouvoir d’administrer les affaires de la municipalité jusqu’à l’entrée en fonction de la 108.

The order constituting the local municipality resulting from the amalgamation must contain ( 1 ) the name of the municipality; ( 2 ) the description of the territory of the municipality prepared by the Minister of Natural Resources and Wildlife; ( 3 ) a statement to the effect that the municipality is governed by the Municipal Code of Québec (

chapter C - 27.1 ) or by the Cities and Towns Act (

chapter C - 19 ); ( 4 ) any special legislative provisions applicable to either municipality before the amalgamation which apply to the municipality resulting from the amalgamation, where that is the case; ( 5 ) the composition of the provisional council which is empowered to administer the affairs of

majorité des membres du conseil élus lors de la première élection générale; 5.1° le lieu de la tenue de la première séance du conseil provisoire; 5.2° le nom de la personne qui est le premier greffier ou secrétaire-trésorier de la municipalité; 6° la division du territoire de la municipalité en districts électoraux ou la façon de l’effectuer, aux fins de la première élection générale, le cas échéant; 7° la date du scrutin pour la tenue de la première élection générale et l’année civile où sera tenue la deuxième élection générale; 8° le nom de la municipalité régionale de comté dont le territoire comprend celui de la municipalité issue du regroupement.

La nomination faite en vertu du paragraphe 5.2° du premier alinéa a le même effet que si elle avait été faite par le conseil de la municipalité.

Le décret peut, en outre d’une condition prévue à l’article 86.1, énoncer toute condition de regroupement ayant trait notamment: 1° à la création, à des fins d’administration municipale, d’un ou de plus d’un arrondissement, à la création et à la composition du conseil chargé de l’administration d’un arrondissement, à la détermination du nombre de membres d’un tel conseil ou d’une formule permettant d’établir ce nombre, lequel peut être différent pour chaque conseil, au mode de désignation du président du conseil, au traitement de ce président et des autres membres du conseil, à leur participation au régime de retraite des élus municipaux et au mode de financement du conseil; 2° à la division du territoire de la municipalité en districts électoraux aux fins de toute élection générale postérieure à la première et à l’élection des membres du conseil de la municipalité ou du conseil de l’arrondissement, le cas échéant; 3° à la division du territoire de la municipalité en quartiers ou à la possibilité pour la municipalité de diviser son territoire en quartiers et, le cas échéant, à la composition, au fonctionnement et aux pouvoirs d’un conseil de quartier; 4° à la création, à la composition, au fonctionnement et aux pouvoirs d’un comité exécutif; 5° au partage, entre le conseil de la municipalité et le conseil de l’arrondissement, des pouvoirs qu’une loi accorde à la municipalité; the municipality until a majority of the council members elected at the first general election take office; ( 5.1 ) the place of the first sitting of the provisional council; ( 5.2 ) the name of the person who is the first clerk or secretary-treasurer of the municipality; ( 6 ) the division of the territory of the municipality into electoral districts or, if not available, the manner in which the division will be made for the purposes of the first general election; ( 7 ) the date of the first general election and the calendar year in which the second general election will be held; ( 8 ) the name of the regional county municipality in which the municipality resulting from the amalgamation is situated.

The appointment made under subparagraph 5.2 of the first paragraph has the same effect as an appointment by the council of the municipality. The order may, in addition to the conditions stated in

section 86.1, set out any condition applicable to the amalgamation pertaining in particular to ( 1 ) the creation, for municipal administration purposes, of one or more boroughs, the creation and composition of the council responsible for the administration of a borough, the determination of the number of members on the council of each borough or of a formula to establish that number, which may be different in each borough, the procedure to be used to designate the chair of a borough council, the remuneration of the chair and other council members, the participation of the latter in the pension plan of elected municipal officers and the mode of financing of the council; ( 2 ) the division of the territory of the municipality into electoral districts for the purposes of all general elections subsequent to the first, the election of the council of the municipality and, if applicable, of a borough; ( 3 ) the division of the territory into wards or the possibility for the municipality of dividing its territory into wards and, if applicable, the composition, functioning and powers of a ward council; ( 4 ) the creation, composition, functioning and powers of an executive committee; ( 5 ) the sharing of the powers granted by an Act to the municipality between the council of the

6° à des règles relatives aux relations du travail, notamment quant au partage entre le conseil de la municipalité et celui de l’arrondissement des pouvoirs et responsabilités à l’égard des fonctionnaires et employés; 7° dans le cas où la municipalité est issue du regroupement de l’ensemble des territoires municipaux compris dans celui d’une même municipalité régionale de comté, à des règles permettant à la municipalité de succéder aux droits et aux obligations de cette municipalité régionale de comté, permettant aux fonctionnaires et employés de cette municipalité régionale de comté d’être visés à l’article 122 et permettant à la municipalité d’être assimilée à une municipalité régionale de comté pour l’application de certaines dispositions législatives. municipality and any borough council; ( 6 ) rules relating to labour relations, in particular as regards the sharing of powers and responsibilities in respect of officers and employees between the council of the municipality and any borough council; and ( 7 ) in the case of a municipality resulting from the amalgamation of all the municipal territories in the territory of a given regional county municipality, rules enabling the municipality to succeed to the rights and obligations of the regional county municipality, the officers and employees of the regional county municipality to be governed by

section 122 and the municipality to be considered as a regional county municipality for the purposes of certain legislative provisions. [ 35 ] Le législateur a ainsi accordé au gouvernement une large discrétion.

Après avoir conféré au ministre des Affaires municipales le pouvoir de recevoir des municipalités leurs demandes de regroupement et celui de formuler une recommandation au gouvernement [8] , il a confié à ce dernier le pouvoir de permettre ou non ce regroupement et d’adopter, le cas échéant, le décret constituant la nouvelle municipalité [9] . [ 36 ] Alors qu’il utilise le mot « doit » pour identifier les mentions devant nécessairement apparaître dans ce décret, lesquelles sont identifiées aux paragraphes 1 à 8 de l’alinéa 1, il utilise les mots « peut » et « notamment » lorsque, par la suite, il énumère, aux paragraphes 1 à 7 du second alinéa, certaines conditions de regroupement. [ 37 ] En utilisant le mot « peut » dans le second alinéa, alors qu’il utilise la forme impérative dans l’alinéa précédent, le législateur exprime notamment l’idée que le gouvernement peut énoncer de telles conditions de regroupement, sans toutefois y être obligé [10] . [ 38 ] En utilisant ensuite le mot notamment, il exprime aussi l’idée voulant que les conditions qu’il énumère ne soient pas exhaustives. [ 39 ] Ainsi, il n’est pas essentiel que les conditions de regroupement énoncées par le gouvernement et se retrouvant dans le décret figurent parmi celles mentionnées à l’

article 108 de la LOTM . [ 40 ] Néanmoins, cela ne signifie pas que le gouvernement est libre d’y mentionner n’importe quelle condition de regroupement. Son pouvoir étant un pouvoir délégué, il est limité par la loi, qu’il ne peut d’ailleurs contredire, à moins que ce ne soit expressément permis par la disposition habilitante. [ 41 ] En l’espèce, le pouvoir accordé au gouvernement est encadré, entre autres, par la LOTM et, notamment, par son

article 214.3 : 214.3 Les conditions contenues dans un décret, un règlement d’annexion ou un accord pris, adopté ou conclu en vertu de la présente loi peuvent, pour assurer la transition, créer une règle de droit municipal ou déroger à toute disposition d’une loi dont l’application relève du ministre des Affaires municipales et des Régions, d’une loi spéciale régissant une municipalité ou d’un acte pris en vertu de l’une ou l’autre de ces lois. Il en est de même pour toute condition prévue par le ministre, en vertu de l’article 210.3.9, dans sa décision de décréter qu’une municipalité est régie par la

Loi sur les cités et villes (

chapitre C - 19 ).

Malgré le premier alinéa, les conditions contenues dans un décret pris en vertu de l’article 108 et ayant trait à un sujet mentionné à l’un ou l’autre des paragraphes 1° à 7° du troisième alinéa de cet

article ou à l’article 86.1 ne sont pas limitées à une durée transitoire. 214.3 The conditions contained in an order, an annexation by-law or an agreement made, adopted or reached under this Act may, in order to ensure the transition, create a rule of municipal law or derogate from any provision of

an Act under the administration of the Minister of Municipal Affairs and Regions, from a special Act governing a municipality or from an act executed under either Act. The same applies in the case of any condition prescribed by the Minister, under

section 210.3.9, in his decision to order that a municipality be governed by the Cities and Towns Act (chapter C-19 ). Notwithstanding the first paragraph, the conditions contained in an order under

section 108 that pertain to a subject mentioned in any of subparagraphs 1 to 7 of the third paragraph of that

section or in

section 86.1 are not limited to a transitional duration. [ 42 ] C’est donc dire que les conditions facultatives que le gouvernement choisit d’inclure dans le décret, autres que celles

[ 42 ] C’est donc dire que les conditions facultatives que le gouvernement choisit d’inclure dans le décret, autres que celles mentionnées aux paragraphes 1 à 7 du troisième alinéa de l’article 108, doivent être transitoires.

Elles peuvent, par ailleurs, créer une règle de droit municipal ou même déroger à une loi, dans la mesure où celle-ci relève du ministre des Affaires municipales, à une loi spéciale applicable ou à un acte pris en vertu de l’une ou l’autre de ces lois. [ 43 ] Qu’en est-il de l’article 45 du décret? [ 44 ] À mon avis, celui-ci crée une règle de droit municipal puisque seuls certains actes municipaux, en l’occurrence l’adoption ou la modification d’un nouveau règlement municipal, la délivrance d’un permis de construction ou d’un certificat d’autorisation par un fonctionnaire de la Ville, entraînent la tenue du référendum qui y est prévu.

Aucun acte ne relevant pas d’une autorité municipale n’y est assujetti. [ 45 ] Le référendum prévu doit d’ailleurs être tenu conformément à la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités [11] . [ 46 ] WM propose une interprétation de l’

article 214.3 de la LOTM qui ferait en sorte que, pour être valides, les conditions facultatives devraient être à la fois nécessaires pour assurer la transition et d’une durée transitoire. [ 47 ] La Ville, le PGQ et les citoyens en proposent une interprétation moins exigeante. [ 48 ] Selon moi, même en acceptant l’interprétation la plus favorable à WM, j’estime que l’article 45 du décret satisfait aux exigences relatives au caractère transitoire de la condition. Étant prévu pour 20 ans, il est transitoire.

Quoique cette durée soit relativement longue, elle demeure limitée. [ 49 ] L’article 45 du décret a aussi été adopté afin d’assurer la transition, c’est-à-dire pour permettre que le regroupement souhaité se fasse avec le moins de heurts possible. [ 50 ] En l’espèce, la preuve révèle, en effet, que ce sont certains résidents du secteur de Saint-Nicéphore qui ont insisté pour qu’une telle condition apparaisse dans le décret de regroupement.

Ils ne voulaient pas que leurs votes soient dilués dans l’éventualité où la population de la nouvelle Ville serait consultée en lien avec l’agrandissement ou la construction d’un site d’enfouissement des ordures ménagères. [ 51 ] Quoiqu’on ne puisse l’affirmer avec certitude, tout laisse croire que ces citoyens se seraient opposés au projet de regroupement des municipalités si cette protection ne leur avait pas été accordée.

Or, je rappelle que la LOTM permet à toute personne intéressée de faire connaître au ministre des Affaires municipales son opposition à une demande de regroupement (art. 90), que la Commission municipale du Québec peut être appelée à tenir une audience publique sur celle-ci (art. 93) et que le ministre des Affaires municipales peut ordonner la tenue d’un scrutin référendaire (art. 95).

Bref, un regroupement ne se fait pas dès lors que les municipalités en font la demande. [ 52 ] Dans ce contexte, il m’apparaît justifié de conclure que l’article 45 du décret visait à « assurer la transition » en ce qu’il a permis de limiter l’opposition au projet de regroupement et en a permis la réalisation. [ 53 ] Quelle est toutefois la portée réelle de cette disposition? [ 54 ] Les intimés soutiennent qu’ils voulaient pouvoir bloquer l’agrandissement du LET et que c’est ce pouvoir − qu’ils qualifient de droit de veto − qui leur a été accordé par l’article 45 du décret. [ 55 ] Il est possible que tel ait été leur souhait.

L’article 45 du décret, qui équivaut à une disposition règlementaire [12] , doit toutefois être interprété à la lumière du principe voulant qu’un texte règlementaire ne puisse être contraire à la loi, à moins que le législateur n’ait expressément autorisé une telle dérogation dans la loi habilitante [13] . [ 56 ] Il en est ainsi puisque, tout comme un règlement proprement dit, un décret est adopté par l’exécutif sans être soumis au vote de l’Assemblée nationale et suivant des règles de procédure bien différentes de celles entourant l’adoption des lois.

Ce faisant, il leur est hiérarchiquement soumis [14] . [ 57 ] En l’espèce, l’article 45 du décret n’exige la tenue d’un référendum et, partant, ne permet aux citoyens d’empêcher l’agrandissement ou la construction d’un site d’enfouissement que si celui-ci requiert l’adoption ou la modification d’un règlement municipal ou la délivrance par un fonctionnaire municipal d’un permis de construction ou d’un certificat d’autorisation.

Aucun référendum n’est donc requis lorsque l’autorité municipale ne pose aucun de ces gestes. [ 58 ] Qu’en est-il maintenant de l’argument de WM voulant que l’article 45 doive être déclaré ultra vires des pouvoirs du gouvernement puisqu’incompatible avec la LQE ? Le législateur, dans le cadre de la LOTM , a permis qu’un décret de regroupement des municipalités contienne des conditions visant à assurer la transition.

Il a également permis que celles-ci dérogent aux lois dont l’application relève du ministre des Affaires municipales ou à une loi spéciale régissant une municipalité, sans toutefois permettre qu’elles dérogent aux lois dont l’application relève d’autres ministres. [ 59 ] Or, il est vrai que la LQE , une loi qui relève du ministre de l’Environnement, est fort importante lorsqu’il est question de sites d’enfouissement. Elle contient d’ailleurs une

section entière traitant de la gestion des matières résiduelles. [ 60 ] On y retrouve notamment l’obligation faite aux MRC d’élaborer et de maintenir en vigueur un PGMR [15] comprenant, notamment, un plan des orientations et objectifs à atteindre en matière d’élimination de matières résiduelles, un recensement des installations, ainsi qu’une mention des nouvelles installations que nécessite l’atteinte des objectifs [16] . La MRC qui adopte un PGMR doit de plus s’assurer que celui-ci favorise la mise en œuvre de la politique gouvernementale en matière de gestion des matières résiduelles [17] .

[ 61 ] Elle interdit, par ailleurs, le dépôt de matières résiduelles dans un endroit autre qu’un lieu où leur stockage est autorisé par le ministre de l’Environnement ou par le gouvernement [18] et édicte que toute modification apportée à une installation d’élimination de ces matières doit faire l’objet d’une autorisation préalable [19] . [ 62 ] Avant le 23 mars 2017, la LQE obligeait le gouvernement et le ministre à prendre leurs décisions concernant l’agrandissement d’une installation d’élimination des matières résiduelles dans le respect des dispositions des PGMR applicables [20] .

La loi a depuis été modifiée. Le gouvernement et le ministre de l’Environnement n’ont maintenant que l’obligation de prendre ces PGMR en considération [21] . La planification de la gestion des matières résiduelles par les MRC et le mécanisme d’approbation gouvernemental constituent donc maintenant deux structures distinctes. [ 63 ] Cela étant, la LQE oblige les municipalités locales à prendre les mesures nécessaires pour permettre la mise en œuvre du PGMR adopté par la MRC dont elles font

partie et à faire en sorte que leur règlementation y soit conforme : 53.24 Un plan de gestion en vigueur lie les municipalités locales dont le territoire est compris dans son territoire d’application. Les municipalités locales liées par le plan de gestion sont tenues de prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du plan sur leur territoire.

Elles sont également tenues, dans les 12 mois suivant l’entrée en vigueur du plan, de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan. 53.24 A management plan in force is binding on the local municipalities whose territory is situated within the territory covered by the plan. Every local municipality bound by the management plan shall take the necessary measures to implement the plan in its territory.

The local municipality is also required to bring its regulation into compliance with the provisions of the plan within 12 months of the date on which the plan comes into force. [ 64 ] Ainsi, une municipalité peut, en certaines circonstances, ne pas avoir de discrétion et être tenue de modifier sa règlementation pour la rendre conforme au PGMR adopté par la MRC dont elle fait partie.

Elle exercera alors un pouvoir lié plutôt qu’un pouvoir discrétionnaire [22] . [ 65 ] Il est vrai que dans de telles circonstances, c’est à dire lorsque cela est nécessaire à la mise en œuvre du PGMR, l’adoption d’un règlement, ou la modification d’un règlement existant ne pourra être soumise à l’approbation référendaire prévue à l’article 45 du décret. Dans la mesure où la Ville a l’obligation de modifier sa règlementation pour la rendre conforme au PGMR, on ne peut, du même souffle, exiger que les modifications qu’elle y apporte soient approuvées par la population pour produire leurs effets.

Interpréter ainsi l’article 45 du décret le rendrait effectivement incompatible avec la LQE , une loi qui relève du ministre de l’Environnement et à laquelle le législateur n’a pas permis au gouvernement de déroger en prévoyant des conditions de regroupement. [ 66 ] Dans la mesure toutefois où il existe un principe voulant qu’il y ait lieu de retenir l’interprétation d’un règlement qui soit la plus favorable à sa légalité [23] , je suis d’avis qu’il soit possible, si de telles circonstances se présentent, de limiter la portée de l’article 45 de façon à ce qu’il ne s’applique pas à l’adoption ou à la modification d’un règlement qui a pour unique but de rendre la règlementation municipale conforme au PGMR. [ 67 ] Cela étant, rien ne permet, pour l’instant, de savoir si le prochain PGMR qu’adoptera la MRC de Drummondville obligera la Ville de Drummondville à ainsi modifier sa règlementation et il serait prématuré pour la Cour d’émettre quel qu’avis que ce soit à cet égard. [ 68 ] Je me permets toutefois de rappeler que l’

article 123 de la LAU établit une règle semblable. Alors que le paragraphe 1 de l’alinéa 3 de cet

article soumet à l’exigence d’une approbation référendaire un règlement qui modifie, remplace ou supprime une disposition d’un règlement de zonage ou de lotissement portant sur certains sujets, le paragraphe 2 du même alinéa prévoit un certain nombre d’exceptions résultant de l’obligation imposée aux municipalités de rendre leurs règlements d’urbanisme conformes aux objectifs du schéma d’aménagement et de développement, aux dispositions du document qui le complète et au plan d’urbanisme local [24] . [ 69 ] Des auteurs ont expliqué ainsi la raison d’être de ces exceptions législatives : Cette procédure qui, à terme, peut conduire à un scrutin référendaire à l’issue duquel le règlement de modification pourrait ne pas entrer en vigueur, faute d’approbation par les personnes habiles à voter, ne s’applique qu’à l’égard d’un règlement de modification « susceptible d’approbation référendaire » selon le sens donné à cette expression par l’article 123, al. 3 L.a.u .

D’une part, il doit s’agir d’un règlement qui modifie, remplace ou supprime une disposition du règlement de zonage ou de lotissement portant sur certains sujets précis. D’autre part, la procédure d’approbation par les personnes habiles à voter ne s’applique pas dans les cas où la modification réglementaire est imposée par le législateur pour satisfaire à l’obligation de conformité.

De telles exceptions se justifient dans la mesure où il serait illogique que la loi impose à la municipalité l’obligation de modifier son règlement de zonage ou de lotissement et que, en même temps, elle permette que, par la procédure d’approbation par les personnes habiles à voter, on puisse faire échec à cette modification. [ 70 ] Tout en en rappelant, toutefois, le caractère limitatif : Toutefois, ces exceptions sont limitatives, dans leur portée, puisqu’elles ne s’appliquent qu’à des règlements de modification adoptés « uniquement pour tenir compte de la modification ou de la révision du schéma d’aménagement ou de l’entrée en vigueur ou de la

modification du plan d’urbanisme ». Sous le régime des dispositions de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme antérieures au texte actuel, les tribunaux ont strictement interprété les dispositions d’exception du même type que celle que l’on trouve maintenant à l’

article 123 , al. 3

(2) L.a.u. [25] [ 71 ] À mon avis, un raisonnement semblable s’appliquera si la Ville est obligée, dans le futur, de modifier un règlement pour le rendre conforme au PGMR. Il n’y a donc pas lieu d’invalider l’article 45 du décret au motif qu’il est incompatible avec l’obligation imposée aux municipalités par l’

article 53.24 de la LQE . Cela étant, même si de telles circonstances devaient éventuellement se présenter, les citoyens désireux de s’opposer à l’agrandissement ou à la construction d’un site d’enfouissement sur le territoire de leur municipalité pourraient se faire entendre autrement que par la procédure d’approbation référendaire prévue à l’article 45 du décret.

Ils conserveraient notamment leur droit de participer, en amont, à la consultation publique entourant l’adoption du PCGR [26] , leur droit de faire part de leurs observations sur les enjeux que l’étude d’impact devrait aborder [27] et leur droit de demander la tenue d’une consultation ou d’une audience publique et y participer [28] . [ 72 ] Le résultat de ces consultations ne lierait ni la MRC ni le gouvernement, mais pourrait les influencer et les amener à refuser un projet ou, du moins, à imposer des conditions avant sa réalisation. [ 73 ] Je termine en soulignant que le référendum imposé par l’article 45 du décret de regroupement s’imposera et sera décisionnel si la municipalité adopte ou modifie un règlement municipal permettant l’agrandissement ou la construction d’un site d’enfouissement sans que cela soit véritablement nécessaire pour rendre sa règlementation conforme au PGMR. [ 74 ] Je suggère donc de rejeter l’appel de WM Québec inc.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.