2019 QCCA 387, 2019 QCCA 387

Ville de Québec c. 9184-6097 Québec inc. 2019 QCCA 387 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009484-178 (200-17-023771-165) (200-17-023772-163) (200-17-023773-161) (200-17-023774-169) DATE : 22 février 2019 CORAM : LES HONORABLES GUY GAGNON, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A. CLAUDE C. GAGNON, J.C.A.

VILLE DE QUÉBEC APPELANTE - demanderesse c. 9184-6097 QUÉBEC INC. et HABITATION FAUBOURG GIFFARD INC. et 9208-0837 QUÉBEC INC. et REVERA INC. et LES RÉSIDENCES PARC CENTRAL LTÉE INTIMÉES – mises en cause et COUR SUPÉRIEURE MISE EN CAUSE - Mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure du district de Québec (l’honorable Lise Bergeron), rendu le 20 février 2017, lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire d’un jugement de la Cour du Québec (division administrative et d’appel) qui confirme les décisions du Tribunal administratif du Québec [« TAQ »],

section des affaires immobilières, déterminant la classe de taxation non résidentielle à laquelle appartiennent les immeubles des intimées. * [ 2 ] Les intimées sont propriétaires d’immeubles abritant des résidences pour personnes âgées [« RPA »].

Celles-ci sont constituées de plusieurs dizaines d’appartements à l’usage exclusif de leur locataire, d’espaces communs utilisés pour les services dispensés aux résidents (cuisine, salle à manger, local de recueillement, salle communautaire, piscine, infirmerie, salle de consultation…) et d’espaces commerciaux sous bail (pharmacie, dépanneur, salon de coiffure…). [ 3 ] La vocation essentiellement résidentielle des RPA n’est pas, en l’espèce, contestée pas plus d’ailleurs que ne l’est l’appartenance des locaux commerciaux sous bail à la classe d’évaluation non résidentielle. [ 4 ] Le litige soumis au TAQ consistait plutôt à déterminer si les espaces communs d’une RPA, autres que les corridors et les halls d’entrée, devaient également se voir attribuer un code non résidentiel [« CNR »] au rôle d’évaluation et être considérés pour l’application de la surtaxe sur les immeubles non résidentiels [1] [« TINR »]. * * [ 5 ] Après avoir visité les lieux, examiné la preuve relative au mode de vie des résidents et considéré les rapports des experts de chaque partie, le TAQ retient, en application de l’arrêt de notre Cour dans Vigi Santé ltée [2] , que les RPA des intimées sont des immeubles résidentiels dont une proportion inférieure à 0,5 % (les locaux commerciaux sous bail) doit être prise en compte pour l’application de la TINR.

[ 6 ] Le TAQ estime en effet qu’en raison de l’obligation faite aux propriétaires de RPA par le Règlement sur les conditions d’obtention d’un certificat de conformité [« RCOCC »] d’offrir sous le même toit que les logements une multitude de services « sociaux sanitaires », les espaces communs, autres que les espaces commerciaux sous bail, (1) constituent le prolongement des logements des résidents, (2) sont compris dans la

partie résidentielle de l’unité de taxation et (3) ne sont pas assujettis à la TINR. [ 7 ] Appliquant la norme de révision de la « décision raisonnable », le juge de la Cour du Québec retient que la détermination de la classe de taxation applicable se situe au cœur de l’expertise de la

section des affaires immobilières du TAQ et, en conséquence, qu’il devait faire montre de déférence à l’égard de cette décision. [ 8 ] Parce que le TAQ a considéré à la fois le cadre juridique applicable, le « Manuel d’évaluation foncière du Québec », les particularités de chacune des RPA qu’il a visitées ainsi que les principes jurisprudentiels pertinents, la Cour du Québec exprime l’avis que la décision ciblée par l’appel est justifiée, transparente et intelligible, que sa conclusion constitue une issue acceptable et possible au regard des faits et du droit.

Il rejette donc l’appel. [ 9 ] D’opinion que la Cour du Québec devait conclure que la seule issue possible et acceptable était que les locaux où sont dispensés les services aux résidents constituent des établissements d’entreprise devant nécessairement être considérés comme des espaces non résidentiels et, conséquemment, l’appelante saisit la Cour supérieure d’un pourvoi en contrôle judiciaire en proposant sur le fond de revoir la décision du TAQ. [ 10 ] La juge de la Cour supérieure souligne que la LFM ne précise pas les critères permettant de distinguer l’usage non résidentiel d’un usage résidentiel à l’intérieur d’une RPA et que le TAQ s’est à bon droit tourné vers la définition d’une RPA contenue dans la Loi sur les services de santé et de services sociaux [« LSSSS »] [3] et aux dispositions réglementaires prescrivant les services que doivent maintenir les RPA pour conclure que ce qui caractérise l’exploitation d’une RPA est l’obligation qu’elle a d’offrir des services connexes à sa mission d’hébergement. [ 11 ] À l’instar du TAQ et de la Cour du Québec, elle ne retient pas la prétention de l’appelante voulant que la seule issue acceptable était de conclure que les RPA concernées sont des établissements d’entreprise devant se voir attribuer un code CNR.

D’autant plus que ce concept, tiré de dispositions législatives gouvernant l’imposition de la taxe d’affaires, une taxe imposée en fonction de la valeur locative de l’espace d’un immeuble dans lequel l’occupant a établi une entreprise, laquelle est fondamentalement différente de la TINR, une taxe foncière imposée sur la portion non résidentielle d’un immeuble. [ 12 ] Elle considère, en conséquence, que les conclusions du TAQ, selon lesquelles les espaces communautaires (bureaux, salles à manger, cuisine, lieux de loisirs et de recueillement) (1) sont nécessaires au maintien des services aux résidents, (2) constituent le prolongement de leur logement, (3) ne doivent pas être considérés pour l’imposition de la TINR et (4) que seuls doivent l’être les locaux commerciaux sous bail, possèdent les attributs de raisonnabilité .

Cela étant, elle ne juge pas approprié de réviser la classification de taxation retenue par le TAQ pour chacune des RPA ciblées par le pourvoi. * * * [ 13 ] L’appelante réitère, en appel, les mêmes arguments que ceux invoqués devant le TAQ, la Cour du Québec et la Cour supérieure, si ce n’est qu’elle ajoute au paragraphe 74 de son mémoire que les procédures devant le TAQ sont entachées d’une atteinte à l’équité procédurale en ce que, contrairement à ce que prévoit l’

article 142 de la

Loi sur la justice administrative [4] , elle n’aurait pas été invitée à présenter ses observations sur la question de déterminer si une RPA constituait un établissement d’entreprise au sens des articles 69.2 et 232 de la LFM . [ 14 ] Au-delà du fait que l’appelante soulève cette prétention pour la première fois en appel, la lecture de la transcription de ses observations devant le TAQ révèle qu’elle a eu l’opportunité de faire valoir son point de vue à cet égard, qu’elle n’a aucunement été restreinte et que l’équité procédurale n’a aucunement été compromise. * * * [ 15 ] Dans un arrêt récent, la Cour rappelle qu’en matière de révision judiciaire le rôle d’une cour d’appel consiste à identifier la norme de contrôle applicable et de déterminer si la décision du tribunal administratif satisfait à cette norme [5] . [ 16 ] En l’espèce, la Cour du Québec et la Cour supérieure ont toutes deux appliqué à la décision du TAQ la norme de contrôle de la « décision raisonnable » et conclu que celle-ci appartenait aux issues possibles et acceptables au regard de la preuve produite et du droit applicable. [ 17 ] Ce faisant, les juges de ces deux juridictions ont identifié correctement la norme d’intervention qu’ils ont appliquée par la suite de façon appropriée. * * * [ 18 ] La LFM ne définit pas une RPA, c’est plutôt à l’article 346.01.1 de LSSSS (en vigueur à l’époque pertinente) que l’on retrouve une telle définition : Résidence pour personnes âgées Une résidence pour personnes âgées est un immeuble d’habitation collective où sont offerts, contre paiement d’un loyer, des chambres ou des logements destinés à des personnes âgées et une gamme plus ou moins étendue de services principalement reliés à la sécurité et à l’aide à la vie domestique ou à la vie sociale, à l’exception d’une installation maintenue par un établissement ou d’un immeuble ou d’un local d’habitation où sont offerts les services d’une ressource intermédiaire ou une ressource de type familial . [Nos soulignements]

[ 19 ] L’exploitant d’une RPA doit nécessairement être titulaire d’un certificat délivré par l’agence du territoire où se trouve la résidence attestant qu’il satisfait aux exigences prescrites par l’article 346.0.4 LSSSS et le RCOCC , notamment celles qui prescrivent les services obligatoires et facultatifs devant être maintenus au bénéfice des résidents [6] . [ 20 ] La LFM prévoit, pour sa part, l’imposition, à l’occupant d’un lieu qui y a établi une entreprise, une taxe d’affaires déterminée sur la base de la valeur locative portée au rôle d’évaluation de l’espace ainsi occupé [7] . [ 21 ] En 1988, la Cour suprême a rétabli un jugement de la Cour provinciale [8] confirmant la décision du Bureau de révision de l’évaluation foncière selon laquelle la présence dans l’immeuble d’une RPA constituait « une exploitation dans tout l’immeuble dirigée sur les lieux uniquement par les appelantes comme moyen de profit » [9] sur laquelle une taxe d’affaires pouvait en conséquence être imposée. [ 22 ] Le législateur est alors intervenu et a adopté le paragraphe 13° de l’

article 236 LFM qui prévoit une exemption de la taxe d’affaires applicable notamment aux exploitants d’une RPA : 236. La taxe d’affaires ne peut être imposée en raison : […] 13° de l’activité consistant à fournir à autrui un immeuble résidentiel autre qu’un immeuble dont l’exploitant doit être titulaire d’une attestation de classification délivrée en vertu de la

Loi sur les établissements d’hébergement touristique (chapitre E-14.2 ) ou consistant à fournir aux personnes qui résident dans l’immeuble ou à leurs visiteurs un bien ou un service connexe qui leur est réservé, dans la mesure où l’activité est exercée dans l’immeuble ou dans ses dépendances où le bien ou le service connexe est fourni; […] [ 23 ] Cet ajout législatif incitera quelques années plus tard la Ville de Québec à faire preuve d’imagination et à se rabattre sur la TINR pour imposer la

partie commune des immeubles abritant une RPA servant à dispenser aux résidents des services connexes qui leur sont réservés. [ 24 ] Pourtant, l’intention exprimée clairement quelques années plus tôt par le législateur était d’alléger le fardeau fiscal des RPA. [ 25 ] La LFM permet certes aux municipalités locales de fixer des taux de la taxe foncière générale différents en fonction de l’appartenance des unités d’évaluation à l’une ou à plusieurs des catégories suivantes [10] : - les immeubles non résidentiels; - les immeubles industriels; - les immeubles de six logements ou plus; - les terrains vagues desservis; - les immeubles agricoles; - la catégorie résiduelle. [ 26 ] Outre prévoir que ne constitue pas un immeuble non résidentiel une exploitation agricole ou un immeuble résidentiel, la LFM est peu éclairante pour circonscrire la portée des notions d’immeubles résidentiels et non résidentiels ou pour distinguer l’une de l’autre. [ 27 ] Pour l’appelante, la présence dans un immeuble ou

partie d’immeuble d’un établissement d’entreprise fait nécessairement de l’espace ainsi occupé une unité de taxation non résidentielle assujettie à la TINR prévue par la

section III.4 du

chapitre XVIII de la LFM intitulé « Variété de taux de la taxe foncière générale ». [ 28 ] Or, cette dernière

section de la LFM ne fait aucune référence au concept de « l’établissement d’entreprise » qu’elle réserve exclusivement à la

section III du même

chapitre intitulé « Taxe d’affaires ». [ 29 ] L’appelante soutient néanmoins que le rattachement d’un immeuble à la catégorie résidentielle ou non résidentielle est inexorablement lié à l’absence ou à la présence dans celui-ci d’un établissement d’entreprise. Elle en veut pour preuve le Manuel d’évaluation foncière du Québec (volume 2), qui, notamment son

article 3.6.3, énonce une méthode d’évaluation des immeubles afin de dénombrer les locaux utilisés autrement que comme des logements en distinguant chaque local en fonction de l’utilisation qui en est faite ou de l’activité qui y est exercée conformément au concept d’établissement d’entreprise. [ 30 ] L’application du concept d’établissement d’entreprise, proposé par les auteurs du manuel à la détermination de la

partie non résidentielle d’un immeuble, ne saurait toutefois valoir d’opinion juridique sur l’interprétation du texte de la LFM , ni tenir lieu d’un tel texte.

Même si l’évaluateur est tenu de s’y conformer, ce manuel ne saurait lier les tribunaux appelés à interpréter la LFM . [ 31 ] D’ailleurs, conformément aux principes dégagés de l’arrêt Stern [11] , une RPA constitue un établissement d’entreprise aux fins de la taxe d’affaires pour tout l’espace qu’elle occupe dans un immeuble, autant pour les parties réservées exclusivement à l’hébergement des résidents que pour les espaces communs utilisés pour le maintien des services.

Il faut y voir une indication claire pointant en direction de l’absence d’interrelation, entre le concept d’établissement d’entreprise et celui de l’appartenance d’une unité de taxation à la catégorie « immeubles non résidentiels », facteur qui s’ajoute au silence du législateur quant à l’existence ou à la pertinence d’un tel lien. [ 32 ] Par ailleurs, les intimées soulignent, à bon droit, que les services connexes, qu’ils doivent maintenir à l’intérieur d’une RPA, doivent être inclus dans le loyer de base et apparaître dans les annexes d’un bail assujetti à la juridiction de la Régie du logement. C’est

notamment pour ce motif qu’elles sont d’avis que le TAQ ait eu raison de conclure que les lieux où sont dispensés ces services constituent le prolongement des logements et consacrent le caractère propre à la vocation de l’immeuble : l’hébergement des aînés.

L’argument n’est pas sans valeur. [ 33 ] Ajoutons que si le législateur avait voulu que les parties d’un immeuble dans lequel s’est établie une RPA (autres que les logements proprement dits des résidents) soient assujetties à la TINR, il l’aurait exprimé clairement, ce qui n’est pas le cas. [ 34 ] De la même façon, si l’objectif de l’amendement législatif avait été de n’exempter de la taxe d’affaires que les locaux des RPA réservés uniquement à l’hébergement, l’article 236(13°) LFM l’aurait prévu expressément, ce qui n’est pas non plus le cas. [ 35 ] Ajoutons que chaque

partie a, pour faire valoir leur thèse respective, produit une preuve d’expertise. Le TAQ a, pour l’essentiel, prêté foi à celle des intimées, écarté celle de l’appelante et retenu que les immeubles des intimées appartenaient à la classe de taxation 1A (en ce que la

partie non résidentielle représente moins de 0,5 % de la valeur imposable de l’immeuble conformément au paragraphe 1° de l’

article 244.32 LFM ). [ 36 ] À l’instar de la Cour du Québec et de la Cour supérieure, nous sommes d’avis que la conclusion du TAQ, selon laquelle les locaux où sont dispensés les services connexes constituent le prolongement du loyer des résidents, n’a pas à être la seule réponse susceptible d’être apportée à la question formulée par l’appelante, ni même la meilleure réponse, mais qu’elle constitue, néanmoins en l’espèce, une issue possible et acceptable au regard de la preuve et du droit. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 37 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. GUY GAGNON, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A.

CLAUDE C. GAGNON, J.C.A. Me Richard Grondin Giasson et Associés Pour l’appelante Me Pierre Chauvette et Me Louis St-Martin Joli-Cœur Lacasse Pour les intimées Dates d’audience : 18 et 22 février 2019