2021 QCCA 1361, 2021 QCCA 1361

Ordre des chiropraticiens du Québec c. Office des professions du Québec 2021 QCCA 1361 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-010395-215 (200-17-029573-193) DATE : 15 SEPTEMBRE 2021 DEVANT L'HONORABLE JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. ORDRE DES CHIROPRATICIENS DU QUÉBEC REQUÉRANT – Demandeur c.

OFFICE DES PROFESSIONS DU QUÉBEC INTIMÉ – Défendeur et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTIMÉ – Mis en cause et ASSOCIATION DES CHIROPRATICIENS DU QUÉBEC RICHARD VALADE RICHARD GIGUÈRE MIS EN CAUSE – Demandeurs et ASSOCIATION DE PROTECTION CHIROPRATIQUE CANADIENNE MISE EN CAUSE – Tierce intervenante JUGEMENT [ 1 ] Le requérant, l’Ordre des chiropraticiens du Québec (« l’Ordre »), sollicite la permission d’appeler du jugement de la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Claude Bouchard), signé le 25 mai 2021, un jugement rendu en cours d’instance [1] . [ 2 ] Le jugement s’inscrit dans le sillage d’un processus de gestion mis en place par la Cour supérieure avant l’audience au fond d’une demande de pourvoi en contrôle judiciaire (« la Demande ») [2] introduite par l’Ordre à l’encontre d’une première décision rendue par l’intimé – défendeur, l’Office des professions (« l’Office »), le 1 er mai 2019 [3] .

Une deuxième décision de l’Office prise le 22 juin 2021 [4] fait également l’objet d’une contestation de la part de l’Ordre.

Dans ces décisions, l’Office refuse d’approuver le « Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance responsabilité professionnelle de l’Ordre des chiropraticiens » adopté par le conseil d’administration de l’Ordre les 26 avril 2019 et 22 janvier 2021. * * * [ 3 ] Je résume à grands traits les faits à l’origine du jugement entrepris. [ 4 ] Le 6 janvier 2021, l’Ordre transmet à l’Office une demande de préengagement concernant des documents détenus par ce dernier en lien avec des modifications à apporter au Code des professions [5] .

Elle requiert plus précisément la communication par l’Office des « documents transmis au ministre responsable de l’application des lois professionnelles en vue de l’adoption du projet de loi » de même que « les documents au soutien du dépôt du projet législatif soumis au ministre responsable de l’application des lois professionnelles » [6] . [ 5 ] Après avoir repéré neuf documents, rédigés entre 2006 et 2008, le procureur général du Québec (« PGQ ») s’oppose à leur communication invoquant le défaut de pertinence, le respect du secret professionnel et l’immunité d’intérêt public.

Le refus de communiquer les documents est étayé par une déclaration sous serment signée par le secrétaire général et greffier du Conseil exécutif, M. Yves Ouellet [7] . * * * [ 6 ] Dans un jugement étoffé, le juge de première instance examine soigneusement chaque document et se range derrière la position exprimée par le PGQ. Il convient de reproduire les motifs fournis par le juge à l’appui de sa décision : [56] Le document 1 du cahier préparé par la PGQ contient des projets d’un

sommaire, d’un mémoire et d’une note complémentaire

adressés au Conseil des ministres, concernant un Projet de loi modifiant le Code des professions et d’autres dispositions législatives , lequel n’a jamais été adopté. Ces projets sont transmis par lettre du 14 septembre 2006, transmise par le Président de l’Office au ministre, M.

Yvon Marcoux, responsable de l’application des lois professionnelles. [57] Étant demeurés au stade de projets et sous réserve de l’argument présenté par l’Ordre quant à l’origine de ces documents, il ne fait pas de doute que ceux-ci n’ont aucune pertinence dans le présent dossier et ne sont pas susceptibles de faire progresser le débat. [58] Au surplus, ces documents transmis au ministre responsable de l’application des lois professionnelles, sont aussi protégés par l’immunité d’intérêt public puisqu’ils sont destinés au Conseil des ministres en vue de l’adoption éventuelle d’un Projet de loi modifiant le Code des professions et autres dispositions législatives , démarche qui ne s’est toutefois pas concrétisée. [59] Il est reconnu que les échanges, communications et mémoires au sein du Conseil exécutif bénéficient d’une protection et ne peuvent être communiqués avant un certain délai, lorsqu’on se réfère à la

Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels , laquelle ne s’applique toutefois pas en l’espèce mais donne une indication de l’importance accordée à la non-divulgation de ces documents. [60] Dans cette optique, la Cour suprême a reconnu dans l’arrêt Babcock c.

Canada (Procureur général) , que le principe du secret est essentiel au bon fonctionnement de l’institution pour qu’elle puisse atteindre ses fins politiques. [61] Cette Cour reconnaît que dans la liberté de discussion des membres du cabinet, il ne doit pas exister une crainte que les documents lus, les propos tenus et les éléments sur lesquels ils ont fondé leurs décisions, puissent ultérieurement faire l’objet d’un examen public.

Cela vaut de façon générale pour l’ensemble des documents, mémoires et échanges communiqués aux ministres. [62] Le document 2 contient des courriels accompagné d’une note d’un avocat de la Direction des affaires juridiques de l’Office transmise à son Président, commentant les aspects juridiques d’une analyse portant sur le Projet de loi modifiant le Code des professions et autres dispositions législatives .

Cette note contient des recommandations d’un comité ministériel et est couverte par l’immunité d’intérêt public, en plus d’être de la nature d’une opinion juridique. [63] Le document 3 concerne le Projet de loi modifiant le Code des professions et autres dispositions législatives de 2008, lequel a été adopté ultérieurement. [64] On y retrouve la lettre de transmission du Président de l’Office adressée au ministre, M. Jacques P. Dupuis, responsable de l’application des lois professionnelles, à laquelle sont joints des projets d’une note ministérielle, d’un mémoire, d’un

sommaire, d’une note complémentaire et d’un plan de communication abrégé adressés au Conseil des ministres, ainsi qu’un projet de loi joint à ces documents. [65] Encore là, ces documents transmis au ministre pour les fins de l’adoption d’un projet de loi bénéficient de l’immunité d’intérêt public, sous réserve de l’argument de la provenance de ces documents qui ont été préparés par l’Office et acheminés au ministre. [66] Le courriel d’un avocat donnant son avis sur une question posée par le cabinet du ministre, contenu au document 4, devrait être protégé par le secret professionnel et demeurer confidentiel. [67] Les éléments répertoriés au document 5 et adressés au ministre par le Président de l’Office, visent un projet de décret à être présenté au Conseil des ministres et sont aussi couverts par l’immunité d’intérêt public.

Il s’agit de projets d’une note ministérielle, d’un plan de communication abrégé, d’une note explicative et d’une lettre du ministre au greffier-adjoint du Conseil exécutif. [68] Le projet de mémoire au Conseil des ministres contenu au document 6 a été remis aux parties en ce qui concerne la

partie accessible au public et, quant à la

partie confidentielle, elle est couverte par l’immunité d’intérêt public. [69] Le cahier de commentaires du ministre contenu au document 7 est visé d’une part par le secret professionnel, puisqu’il s’agit d’un document préparé par des légistes à l’attention du ministre, et d’autre part, par l’immunité d’intérêt public. [70] Le document 8 concerne un projet de mémoire au Conseil des ministres préparé par l’Office pour le bénéfice du ministre M. Jacques P. Dupuis, responsable de l’application des lois professionnelles. Celui-ci est aussi visé par l’immunité d’intérêt public. [71] Enfin, le document 9 est un document de travail faisant

partie du cahier de commentaires du ministre, lequel a été préparé par des légistes. Celui-ci est confidentiel parce que couvert par le secret professionnel ainsi que par l’immunité d’intérêt public. [8] [Renvois omis] [ 7 ] À l’argument avancé par l’Ordre selon lequel l’Office n’est pas un office gouvernemental et que, partant, il ne peut jouir de la protection de l’immunité d’intérêt public, le juge écrit que « la qualification de l’Office à

titre d’organisme gouvernemental n’est pas le premier critère à prendre en compte, pour déterminer dans quelle mesure des documents préparés au bénéfice du Conseil des ministres peuvent bénéficier de l’immunité d’intérêt public » [9] . Et, de poursuivre le juge, la provenance des documents « ne devrait pas en principe avoir une incidence sur leur communication et leur caractère confidentiel, à plus forte raison lorsqu’ils sont destinés à être présentés au Conseil des ministres en vue de l’adoption d’un décret ou d’une loi » [10] .

Examinant ensuite le rôle confié par le législateur à l’Office, le juge détermine que « les employés de l’Office sont des fonctionnaires de l’État, dont la gestion est confiée au Président de cet organisme, lequel a tous les attributs d’un organisme gouvernemental » [11] . Cela étant, les fonctionnaires ne peuvent être contraints de divulguer des renseignements protégés par l’immunité d’intérêt public [12] , conclut-il. * * * [ 8 ] L’appel projeté ici doit répondre aux critères de l’alinéa 2 de l’article 31 du Code de procédure civile :

31 . Le jugement de la Cour supérieure ou de la Cour du Québec rendu en cours d’instance, y compris pendant l’instruction, peut faire l’objet d’un appel de plein droit s’il rejette une objection à la preuve fondée sur le devoir de discrétion du fonctionnaire de l’État, sur le respect du secret professionnel ou sur la protection de la confidentialité d’une source journalistique. Il peut également faire l’objet d’un appel sur permission d’un juge de la Cour d’appel, si ce dernier estime que ce jugement décide en

partie du litige ou cause un préjudice irrémédiable à une partie, y compris s’il accueille une objection à la preuve. […] 31 . A judgment of the Superior Court or the Court of Québec rendered in the course of a proceeding, including during a trial, is appealable as of right if it disallows an objection to evidence based on the duty of discretion of public servants, on professional secrecy or on the protection of the confidentiality of a journalistic source.

Such a judgment may be appealed with leave of a judge of the Court of Appeal if the judge considers that it determines part of the dispute or causes irremediable injury to a party, including if it allows an objection to evidence. […] [ 9 ] Dans un jugement récent, Francoeur c. Francoeur [13] , ma collègue la juge Bich décrit avec acuité les conditions de recevabilité de cette disposition législative : [8] La Cour s’est abondamment prononcée sur le sens de l’art. 31 C.p.c. et, en particulier, sur celui de son second alinéa.

Il ressort de la jurisprudence que, aux fins d’obtenir une permission d’appeler en vertu de cette disposition, la

partie requérante doit établir que le jugement de première instance décide en

partie du litige ou lui cause un préjudice irrémédiable, ce qui est une condition de recevabilité de sa demande, sans laquelle, même erroné, le jugement ne peut faire l’objet d’un appel. Mais cette démonstration ne suffit pas : la

partie requérante doit également montrer ce en quoi le jugement est affligé, du moins en apparence, d’une erreur de nature, potentiellement, à entraîner une intervention de la Cour. Mais cela encore ne suffit pas : elle doit également démontrer que l’appel projeté sert le « meilleur intérêt de la justice » ainsi que la saine administration de celle-ci (art. 9 et 18 C.p.c. ) et qu’il concorde avec le principe de proportionnalité (art. 18 C.p.c. ).

Afin d’évaluer ces deux dernières conditions, le juge autorisateur se demandera notamment si l’affaire soulève une question méritant l’attention de la Cour et tentera aussi d'apprécier les chances de succès de l’appel envisagé puisque, bien sûr, il sera rarement dans l’intérêt de la justice d’autoriser un appel voué à l’échec.

Il tiendra compte aussi du contexte général de l’affaire, du degré d’avancement de l’instance pendante devant le tribunal de première instance, de la manière dont les parties conduisent le dossier, etc. [Renvoi omis] [ 10 ] Je le dis d’emblée, l’Ordre ne parvient pas à me convaincre que le jugement de première instance décide en

partie du litige ou lui cause un préjudice irrémédiable. [ 11 ] Il appert que le rejet de la communication des documents ne décide pas en

partie du litige. Ce jugement n’a pas l’effet de décider de questions sur le fond de l’affaire. [ 12 ] Quant au préjudice irrémédiable causé à l’Ordre par le jugement, celui-ci insiste dans sa demande pour permission d’appeler sur le fait qu’il est « privé d’éléments de preuve essentiels au soutien de ses allégations de mauvaise foi institutionnelle de la part de l’Office » [14] . [ 13 ] Or, je constate à la lecture du paragraphe 135 de la Demande que cet argument de la mauvaise foi institutionnelle repose factuellement (1) sur les atermoiements imputés à l’Office depuis le 28 février 2020 à répondre à la demande de l’Ordre d’adopter un règlement modifié (paragr. 135

c) à j)); (2) sur la nouvelle position interprétative de la part de l’Office du texte de l’

article 93d) du Code des professions [15] (paragr. 135 k)); (3) au laxisme et au fonctionnarisme inappropriés exprimés lors d’une conversation tenue le 23 juin 2020 dans le cadre de la dernière proposition de l’Ordre du 15 juin 2020 (paragr. 135 n)); et (4) à l’omission par l’Office de communiquer sa position par rapport au projet de règlement pour permettre à l’Ordre de répliquer et de rectifier les projets de règlement, le cas échéant, à la suite de la décision du 18 juin 2021 (paragr. 135 cc) et dd)). [ 14 ] Je vois mal dans ce contexte en quoi les éléments de preuve contenus aux documents 1 à 9, destinés au ministre et rédigés entre 2006 et 2008, sont susceptibles de jeter un éclairage utile sur la conduite de mauvaise foi institutionnelle reprochée à l’Office depuis 2019.

De plus, à la lecture des allégations factuelles fouillées contenues au paragraphe 135 de la Demande, il est difficile de soutenir que, sans ces éléments de preuve, l’Ordre sera privé de plaider cette « mauvaise foi institutionnelle ». [ 15 ] L’Ordre plaide également qu’il « veut les documents identifiés par le Procureur général pour connaître l’interprétation que l’Office a lui-même donnée au cours de la période identifiée par le Procureur général lui-même quant à la nécessité d’adopter un règlement contenant une extension de garantie de 5 ans » [16] . [ 16 ] Comme le souligne à juste

titre l’avocate du PGQ, il est pour le moins particulier de requérir la position adoptée par l’Office en 2008 au sujet d’une modification législative qui n’avait pas encore été adoptée. De plus, la preuve au dossier laisse voir que l’Ordre connaît fort bien la position de l’Office comme en témoignent les lettres transmises par son avocat, Me Claude Jean, les 12 septembre 2019 et 28 février 2020 [17] .

[ 17 ] L’Ordre ne me convainc pas davantage que le jugement de première instance est affligé d’une erreur qui justifierait potentiellement l’intervention d’une formation de la Cour. À charge de redite, le juge prend le soin d’examiner chaque document et les conclusions portant à la fois sur la pertinence des documents, le respect du secret professionnel et l’application de l’immunité d’intérêt public à l’Office sont exemptes d’erreurs susceptibles de requérir une intervention de notre Cour. [ 18 ] En terminant, quelques mots sur la saine administration de la justice.

Je remarque que ce pourvoi en contrôle judiciaire a été introduit par l’Ordre en 2019. Je note également qu’il s’agit de la deuxième fois, en quelques mois, que l’Ordre recherche la permission d’appeler d’un jugement portant sur la communication de documents. Mon collègue le juge Guy Gagnon a d’ailleurs rejeté le 1 er juin 2021 une demande de permission d’appeler initiée par l’Ordre au sujet de la communication de certains documents [18] .

Sans pour autant en faire un reproche, j’estime que le meilleur intérêt de la justice commande de faire progresser le dossier pour que les parties, l’Ordre au premier chef, puissent être favorisées d’un jugement au fond qui établira leurs droits respectifs. POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ : [ 19 ] REJETTE la requête pour permission d’appeler modifiée du jugement rendu en cours d’instance par la Cour supérieure, le 25 mai 2021, avec les frais de justice. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. Me Claude G.

Leduc Me Laurence Boyer-Gauthier Mercier, Leduc Pour le requérant Me Claude Jean Tremblay, Bois Pour l’intimé, Office des professions du Québec Me France Deschênes Me Stéphanie Quirion-Cantin Lavoie, Rousseau Pour l’intimé, Procureur général du Québec Me Samuel Lavoie IMK Me Louise Taché-Piette, avocate-conseil Pour les mis en cause, Association des chiropraticiens du Québec, Richard Valade et Richard Giguère Me Julie Pamerleau Stein, Monast Pour l’Association de protection chiropratique canadienne Date d’audience : 14 septembre 2021