2021 QCCA 580, 2021 QCCA 580

Juste Investir inc. c. Procureure générale du Québec 2021 QCCA 580 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028660-199 (500-17-100513-178) DATE : 12 avril 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. JUSTE INVESTIR INC. APPELANTE – demanderesse c.

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, agissant pour et au nom du MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES INTIMÉ – mis en cause et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – défendeur ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal, rendu le 1 er octobre 2019 (l’honorable Judith Harvie) [1] , lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire d’une décision rendue par le Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») le 6 septembre 2017 [2] qui, elle-même, rejetait la contestation de l’ordonnance du ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (« le Ministre ») rendue en vertu des articles 31.43 et 31.49 de

Loi sur la qualité de l'environnement [3] (« la Loi »). [ 2 ] Si cette contestation devant le TAQ empruntait plusieurs chemins, notamment celui de la mauvaise foi du Ministre et du caractère ultra vires de l’ordonnance, le présent appel ne porte que sur l’interprétation de deux motifs prévus à l’

article 31.43 de la Loi qui aurait dû, selon l’appelante, l’exonérer et l’empêcher d’être sujette à une ordonnance du Ministre. [ 3 ] Quelques mots de contexte s’imposent. [ 4 ] De 1968 à 2013, Les Équipements de puissance Reliance Ltée (« Reliance »), propriétaire du 86-88, boulevard Hymus à Pointe- Claire, site visé par les procédures, exerce des activités de vente et de réparation d’équipements électriques. [ 5 ] En mars 2013, un déversement d’eaux huileuses contaminées aux biphényles polychlorés (« BPC ») se produit sur le site.

Des représentants du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (« MDDELCC ») se rendent sur les lieux et constatent des violations à la Loi . Des discussions ont alors cours avec Reliance quant aux mesures devant être entreprises. [ 6 ] Devant l’incapacité de Reliance d’assumer la gestion du site, le Ministre, en vertu de ses pouvoirs prévus à l’

article 113 de la Loi , prend les mesures requises pour lesquelles il fera inscrire deux hypothèques légales sur l’immeuble. [ 7 ] Le 22 octobre 2013, le Ministre mandate la firme TechnoRem inc. afin de réaliser une étude environnementale de phase I et dresser l’historique du site, puis, le 28 mars 2014, il la mandate de nouveau pour procéder à des études environnementales des phases II et III . [ 8 ] En avril 2015, la Ville de Pointe-Claire met l’immeuble en vente pour non-paiement de taxes. [ 9 ] Le 4 juin 2015, l’appelante, représentée par son actionnaire unique, Justin Klumak (« Klumak »), acquiert l’immeuble pour un prix de 182 000 $, alors que sa valeur est, selon le témoignage de ce dernier, d’environ 2 000 000 $.

Klumak avait été informé des évènements passés sur le site par un

article paru dans le journal The Gazette . [ 10 ] Quelques jours après la vente, Klumak est mis au courant du risque qu’il y ait des BPC. Il fait alors faire des analyses, lesquelles

confirment la présence de contaminants. Il met l’immeuble en quarantaine et, le 8 juin 2015, fait une demande d’accès à l’information au MDDELCC. [ 11 ] Le 10 juin 2015, le Ministre reçoit de TechnoRem un rapport final de caractérisation environnementale des phases II et III , lequel rapport confirme la présence de contaminants dans le terrain qui excèdent les limites légales. [ 12 ] Le 28 octobre 2015, le Ministre transmet à Reliance et à l’appelante un avis préalable à une ordonnance aux termes de la Loi .

Le 26 novembre 2015, il inscrit au Registre foncier du Québec un avis de contamination et, le 5 février 2016, signifie à Reliance et à l’appelante l’ordonnance n o 652 faisant l’objet du litige.

Cette ordonnance exige de procéder à une étude de caractérisation et de réaliser un plan de réhabilitation incluant l’excavation et l’expédition des sols vers des lieux autorisés. [ 13 ] Le 10 mars 2016, l’appelante conteste ladite ordonnance devant le TAQ. * * * [ 14 ] Afin de faciliter la compréhension de ce qui suit, reproduisons les dispositions pertinentes de la Loi : 31.43 Lorsqu’il constate la présence dans un terrain de contaminants dont la concentration excède les valeurs limites fixées par règlement pris en vertu de l’article 31.69 ou qui, sans être visés par ce règlement, sont susceptibles de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l’être humain, aux écosystèmes, aux autres espèces vivantes ou à l’environnement en général, ou encore aux biens, le ministre peut ordonner à toute personne ou municipalité qui — même avant l’entrée en vigueur du présent

article (1 er mars 2003), a émis, déposé, dégagé ou rejeté, en tout ou partie, les contaminants, ou en a permis l’émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet; — après l’entrée en vigueur du présent

article (1 er mars 2003), a ou a eu la garde du terrain, à

titre de propriétaire, de locataire ou à quelqu’autre

titre que ce soit, de lui soumettre pour approbation, dans le délai qu’il indique, un plan de réhabilitation énonçant les mesures qui seront mises en oeuvre pour protéger les êtres humains, les autres espèces vivantes et l’environnement en général ainsi que les biens, accompagné d’un calendrier d’exécution.

Une ordonnance ne peut toutefois être prise contre une personne ou municipalité visée au second tiret du premier alinéa, dans les cas suivants: 1° la personne ou municipalité établit qu’elle ne connaissait pas et n’était pas en mesure de connaître, eu égard aux circonstances, aux usages ou au devoir de diligence, la présence de contaminants dans le terrain; 2° connaissant la présence de contaminants dans le terrain, elle établit avoir agi, dans la garde de ce terrain, en conformité avec la loi, notamment dans le respect de son devoir de prudence et de diligence; 3° elle établit que la présence des contaminants dans le terrain résulte d’une migration en provenance de l’extérieur du terrain et dont l’origine est imputable à un tiers. 31.46.

L’approbation du plan de réhabilitation peut être assortie de conditions. Réserve faite des dispositions du deuxième alinéa, le ministre peut ainsi modifier le plan de réhabilitation ou le calendrier d’exécution soumis, ou encore ordonner d’en soumettre de nouveaux dans le délai indiqué. Le ministre doit notifier tout document soumis à son approbation au propriétaire du terrain non visé par l’ordonnance, avec un avis indiquant le délai dans lequel il peut présenter ses observations.

Si le plan de réhabilitation prévoit des restrictions à l’utilisation du terrain, le ministre ne peut l’approuver que si le propriétaire y a consenti par écrit, ce consentement devant accompagner le plan transmis pour approbation. Par ailleurs, toute modification qu’apporte le ministre à ce plan de réhabilitation ne peut prendre effet que si le propriétaire a consenti par écrit à la modification. 113.

Lorsque quiconque refuse ou néglige de faire une chose qui lui est ordonnée en vertu de la présente loi, le ministre peut faire exécuter la chose aux frais du contrevenant et en recouvrer le coût de ce dernier, avec intérêts et frais. * * * [ 15 ] Devant le TAQ, l’appelante fait valoir trois moyens de contestation. D’abord, elle soutient que l’ordonnance n o 652 lui est inopposable puisqu’elle bénéficie de deux moyens d’exonération prévus à l’

article 31.43 de la Loi , soit qu’elle ne connaissait pas ou ne pouvait connaître la présence de contaminants dans le terrain et, subsidiairement, qu’elle a agi avec prudence et diligence en conformité avec la Loi dans sa garde du terrain. [ 16 ] Elle plaide ensuite que le Ministre a agi de mauvaise foi, notamment en ayant tardé avant d’inscrire l’avis de contamination au registre foncier et en ayant omis de divulguer les informations sur la contamination du site, malgré sa demande d’accès à l’information. [ 17 ] Enfin, l’appelante plaide le caractère ultra vires de l’ordonnance n o 652 au motif qu’elle l’oblige à excaver des sols, alors que le Ministre ne dispose pas d’un tel pouvoir en vertu de la Loi . [ 18 ] Le TAQ rejette la contestation de l’appelante.

Quant au paragraphe 31.43(1) de la Loi , il conclut que Klumak, courtier immobilier commercial, ne pouvait prétendre, dans les circonstances, ne pas connaître ou ne pas être en mesure de connaître la présence

de contaminants. Bien qu’il fût informé, pour avoir lu sur celui-ci dans les journaux, de l’historique de ce site, il n’a pas consulté le répertoire des terrains contaminés ni ne s’est informé auprès du MDDELCC, lequel bénéficiait d’hypothèques légales, des motifs pour lesquels celui-ci laissait vendre l’immeuble pour taxes impayées plutôt que d’exercer ses droits hypothécaires. Le TAQ conclut que Klumak a spéculé et qu’il doit maintenant assumer le risque qu’il a pris [4] .

Quant au paragraphe 31.43(2) concernant le gardien prudent et diligent, le TAQ ne l’aborde pas explicitement. [ 19 ] Le TAQ conclut également à l’absence de mauvaise foi du Ministre, au caractère raisonnable et intra vires de l’ordonnance et rejette donc la contestation de l’appelante. [ 20 ] Celle-ci se pourvoit en contrôle judiciaire. Elle soumet à la Cour supérieure plusieurs questions.

Seule l’interprétation des motifs d’exonération étant toutefois en appel devant notre Cour, nous nous y limiterons. [ 21 ] Sur le paragraphe 31.43(1) de la Loi et la connaissance de la contamination par l’appelante, la juge de la Cour supérieure conclut que la norme de la décision raisonnable s’applique et qu’il n’y a pas lieu d’intervenir, la décision du TAQ faisant

partie des issues acceptables possibles au regard des faits et du droit. Ainsi s’exprime-t-elle : [78] D’ailleurs, le Tribunal souligne que la L.Q.E. n’impose pas que le gardien ne soit pas en mesure de connaître le niveau de contamination , mais bien simplement la présence de contaminants .

Il est raisonnable au regard de l’ensemble de la preuve analysée par le T.A.Q. d’arriver à la conclusion que la Demanderesse ne s’est pas déchargée de ce fardeau et de conclure qu’elle était en mesure de connaître la présence de contaminants. [79] L’analyse du T.A.Q. correspond en outre à l’interprétation donnée par la doctrine quant aux éléments à analyser pour déterminer si un gardien s’est déchargé de son fardeau pour prétendre à l’application de la première exonération ainsi qu’à l’interprétation que le T.A.Q. a déjà donnée à cette exonération dans l’un des rares précédents sur cette question. [80] Le Tribunal considère que la Décision est justifiée de façon transparente et intelligible et qu’elle appartient aux issues possibles acceptables au regard des faits et du droit.

Pour tous ces motifs, le Tribunal rejette le premier moyen. [Renvois omis] [ 22 ] Relativement au paragraphe 31.43(2) de la Loi concernant le gardien prudent et diligent, la juge de la Cour supérieure, contrairement à ce que prétend l’appelante, conclut que cette dernière soulève une question de suffisance des motifs plutôt que leur absence et applique la norme de la décision raisonnable. [ 23 ] Selon la juge de la Cour supérieure, le TAQ rejette implicitement l’exonération du paragraphe 31.43(2) de la Loi parce que ce moyen est mutuellement exclusif du précédent.

Elle ajoute que, de toute façon, tant la doctrine que la jurisprudence sont d’avis que l’exonération du gardien diligent exige un comportement proactif visant à prévenir, connaître et contrôler la contamination, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, l’appelante ayant opté pour une approche passive. * * * [ 24 ] Il y a lieu de traiter successivement les exonérations des paragraphes 31.43(1) et (2) de la Loi en déterminant pour chacune d’elles, comme requis [5] , s i la juge de la Cour supérieure a choisi la bonne norme et en a fait une juste application. • Moyen d’exonération du paragraphe 31.43(1) de la Loi [ 25 ] Bien que le jugement entrepris ait été rendu antérieurement à l’arrêt Vavilov [6] , les parties s’entendent, à juste titre, sur le fait que celui-ci ne modifie pas la norme applicable à ce premier moyen.

Aucune des exceptions reconnues ne s’appliquant ici, c’est bien, conformément à la présomption générale posée dans l’arrêt Vavilov , la norme de la décision raisonnable que devait utiliser la juge de la Cour supérieure. [ 26 ] Quant à l’application de cette norme, l’appelante fait valoir qu’elle ne pouvait pas connaître la contamination du terrain au moment de l’achat, le 4 juin 2015, puisqu’à cette date, même le Ministère l’ignorait, la contamination n’ayant été confirmée que le 10 juin 2015 par la remise du rapport des phases II et III . [ 27 ] Cet argument doit échouer. [ 28 ] L’appelante soulève ici une question d’appréciation de la preuve, laquelle demande déférence de la Cour.

Le TAQ ne conclut pas à la connaissance réelle de l’appelante, mais au fait qu’elle n’a pas établi « […] qu’elle n’était pas en mesure de connaître la présence de contaminants sur l’immeuble » [7] . Pour cela, le TAQ prend en compte, notamment, le fait que Klumak est un courtier expérimenté, qu’il aurait pu consulter le répertoire des terrains contaminés, qu’il avait connaissance de l’historique du site à la suite de l’article paru dans The Gazette et qu’il connaissait l’existence d’hypothèques légales sur l’immeuble pour un montant de 4 000 000 $ en faveur du MDDELCC.

On pourrait également ajouter que Klumak était bien conscient de payer l’immeuble 10 % de sa valeur. [ 29 ] Compte tenu de la preuve dont disposait le TAQ, la juge de la Cour supérieure a eu raison de décider qu’il était raisonnable pour celui-ci de conclure que l’appelante n’avait pas établi qu’elle ne pouvait connaître la présence de contaminants au moment de l’achat. [ 30 ] Ce premier moyen doit donc échouer. • Moyen d’exonération du paragraphe 31.43(2) de la Loi [ 31 ] Les parties ne s’entendent pas quant à la nature de ce moyen et, de ce fait, quant à la norme lui étant applicable. [ 32 ] Pour l’appelante, le TAQ omet complètement d’aborder la question du paragraphe 31.43(2) de la Loi .

Il y a donc, selon elle, absence totale de motivation et, de ce fait, contravention aux règles de justice naturelle, exigeant ainsi l’application par la Cour

supérieure de la norme de la décision correcte. L’appelante ajoute que, pour pallier l’inexistence des motifs de la part du TAQ, la juge de la Cour supérieure crée sa propre justification du résultat, laquelle repose sur une interprétation incorrecte de l’article 31.43 voulant que les deux premières exonérations soient mutuellement exclusives. Toujours selon l’appelante, ces exonérations peuvent être invoquées de manière subsidiaire ou successive, la connaissance d’un fait pouvant varier dans le temps.

Elle fait aussi valoir que la justification de la juge de la Cour supérieure repose sur une mauvaise application de la notion de diligence aux faits de l’espèce. [ 33 ] Le PGQ, quant à lui, plaide que, puisque les décideurs n’ont pas à revenir sur chacun des arguments invoqués, il s’agit bien ici d’une question de suffisance des motifs. Le moyen lié à l’exonération prévue au paragraphe 31.43(2) de la Loi était marginal dans l’argumentaire de l’appelante et n’est apparu que lors de la plaidoirie. Aucune preuve n’ayant été administrée, ce moyen ne pouvait être applicable.

Le TAQ l’a donc rejeté de manière implicite. [ 34 ] Qu’en est-il? [ 35 ] En ce qui concerne la détermination de la norme applicable, il est indéniable que la décision du TAQ comporte des motifs et, qu’en ce sens, il y a « quelque chose » à contrôler [8] . A priori , il ne peut donc pas s’agir d’un cas d’absence totale de motivation, et ce, d’autant plus qu’un décideur n’a pas à revenir sur tous les arguments [9] .

La seule manière de conclure autrement serait d’établir que l’application du paragraphe 31.43(2) de la Loi constituait un fondement distinct et autonome à la demande de l’appelante et que le sort de l’argument concernant le paragraphe 31.43(1) n’emportait pas automatiquement celui du paragraphe 31.43(2) . Dans ce cas, on pourrait éventuellement argumenter qu’il y a, quant à ce second fondement, absence totale de motivation. Mais, tel n’est pas le cas en l’espèce. [ 36 ] D’abord, le fondement du paragraphe 31.43(2) de la Loi parait fort marginal dans la théorie de la cause de l’appelante.

Jamais ce moyen d’exonération n’a-t-il été invoqué au moment de l’avis préalable ou allégué dans les procédures écrites et jamais n’a-t-il fait l’objet d’une preuve devant le TAQ. Ce n’est que lors des plaidoiries qu’il a été énoncé pour la première fois. [ 37 ] Mais il y a plus. [ 38 ] Il n’est guère possible d’invoquer les paragraphes 31.43(1) et 31.43(2) de la Loi en même temps, même de manière subsidiaire, si on se place au même moment afin d’évaluer la connaissance.

On ne peut pas, en effet, prétendre, d’une part, ignorer ou ne pas être en mesure de connaître la contamination afin de justifier son inaction et, d’autre part, connaître celle-ci et démontrer sa diligence dans la garde du terrain. [ 39 ] Même s’il fallait retenir l’argument de l’appelante selon lequel la connaissance doit s’évaluer à deux moments distincts, celui-ci ne peut pas l’aider puisque son représentant témoigne lui-même qu’il prend connaissance de la contamination du terrain au moment où il reçoit l’ordonnance.

Ce témoignage est donc fatal à cette thèse puisque, selon l’appelante elle-même, son niveau de connaissance n’a pas varié jusqu’à l’ordonnance. Elle ne pouvait donc pas, tout à la fois, plaider qu’elle ignorait et qu’elle connaissait la contamination. Cela concorde d’ailleurs avec le fait, comme nous le disions, qu’elle n’a pas invoqué le paragraphe 31.43(2) de la Loi avant les plaidoiries. [ 40 ] Ajoutons pour terminer que, même s’il était possible pour l’appelante d’invoquer en l’espèce l’exonération du paragraphe 31.43(2) de la Loi , encore aurait-il fallu qu’elle établisse sa diligence raisonnable.

Or, bien qu’il y ait peu de jurisprudence sur ce point [10] et que la doctrine soit incertaine quant à ce qu’exige le devoir de diligence du gardien [11] , il demeure que l’appelante s’est contentée ici de mettre en quarantaine le site sans prendre aucune autre mesure proactive afin, si ce n’est de décontaminer le terrain à tout le moins d’en contrôler la contamination. [ 41 ] Tous ces motifs convergent donc, du moins en l’espèce, vers le caractère exclusif des moyens d’exonération des paragraphes 31.43(1) et 31.43(2) de la Loi .

Dès lors, le fondement du paragraphe 31.43(2) se présentait comme un argument non essentiel à la résolution du litige et à l’intelligibilité de la décision. La juge de la Cour supérieure avait donc raison de conclure qu’elle était saisie d’une question de suffisance des motifs et d’appliquer la norme de la décision raisonnable. Pour les mêmes motifs, elle avait également raison de conclure que la solution coulait de source, justifiant ainsi que le TAQ n’ait pas eu à se prononcer explicitement sur la question du paragraphe 31.43(2) . POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 42 ] REJETTE l’appel avec les frais de justice.

MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. Me Benoît Larose LES SERVICES JURIDIQUES AQUILAM Pour l’appelante Me Maxim Larose BERNARD ROY (JUSTICE-QUÉBEC)

Pour l’intimé Date d’audience : 25 février 2021