2011 QCCA 2294, 2011 QCCA 2294

Québec (Procureur général) c. Beaudin 2011 QCCA 2294 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-006865-098 (650-17-000446-092) DATE : 13 JUILLET 2011 CORAM : LES HONORABLES MARC BEAUREGARD, J.C.A. ANDRÉ FORGET, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, APPELANT (Demandeur) c. MICHEL BEAUDIN, INTIMÉ (Défendeur) et MUNICIPALITÉ DE RIVIÈRE-SAINT-JEAN, MISE EN CAUSE (Mise en cause) ARRÊT [ 1 ] LA COUR; - Statuant sur l'appel d'un jugement prononcé le 22 octobre 2009 par la Cour supérieure, district de Mingan (l'honorable Paul Corriveau), qui rejette une requête en déclaration d'inhabilité de Michel Beaudin à

titre de maire de la municipalité de Rivière-Saint-Jean; [ 2 ] Après avoir étudié le dossier, entendu les parties et délibéré; [ 3 ] Pour les motifs du juge Forget, auxquels souscrivent les juges Beauregard et Gagnon; [ 4 ] REJETTE le pourvoi avec dépens. MARC BEAUREGARD, J.C.A. ANDRÉ FORGET, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. Me Frédéric Maheux Chamberland, Gagnon (Justice-Québec) Pour l'appelant Me Nancy Leblanc Lavoie, Leblanc Pour l'intimé Me Hubert Besnier Besnier, Dion, Rondeau Pour la mise en cause Date d’audience : 13 juin 2011

MOTIFS DU JUGE FORGET [ 5 ] Le procureur général du Québec (le procureur général) se pourvoit contre le jugement de la Cour supérieure qui rejette la requête en déclaration d'inhabilité de M. Michel Beaudin, maire de la municipalité de Rivière-Saint-Jean. [ 6 ] En bref, le procureur général reproche au maire d'avoir autorisé un employé municipal à procéder au déneigement de certaines entrées privées, y compris la sienne, ainsi que du stationnement de certains immeubles publics, avec le camion de la municipalité, muni d’un chasse-neige. [ 7 ] Selon le procureur général, le maire aurait ainsi contrevenu à l'

article 306 de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités [1] (la

Loi sur les élections et les référendums) : 306. Est inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité la personne qui sciemment, pendant la durée de son mandat de membre du conseil d'une municipalité ou de membre d'un organisme municipal, profite de son poste pour commettre une malversation, un abus de confiance ou une autre inconduite. L'inhabilité subsiste jusqu'à l'expiration d'une période de cinq ans après le jour où le jugement qui déclare la personne inhabile est passé en force de chose jugée, à moins que le jugement ne fixe une période plus courte.

LE CONTEXTE [ 8 ] Les faits ne sont pas vraiment contestés; aussi, j'emprunte, pour l'essentiel, le résumé proposé par le procureur général dans son mémoire. [ 9 ] M. Michel Beaudin est maire de la municipalité de Rivière-Saint-Jean depuis 2001.

Lors des événements en litige, il présidait un conseil municipal composé du maire et de quatre conseillers. [ 10 ] La municipalité compte environ 250 habitants et est formée de deux villages, les secteurs Rivière-Saint-Jean et Magpie situés à une distance de quatorze kilomètres l'un de l'autre. [ 11 ] La municipalité est propriétaire d'un camion, muni d'un chasse-neige et d'une chargeuse, utilisé notamment pour déneiger les rues municipales. M. Jean-Marie Deroy, employé municipal, opère cet équipement. [ 12 ] Le 12 janvier 2006, M.

Yves Mailloux, citoyen de la municipalité, écrit au ministère des Affaires municipales et des Régions (le ministère des Affaires municipales) afin de dénoncer le fait que la municipalité procède au déneigement de plusieurs entrées privées avec l'approbation du maire. [ 13 ] M. Louis Bélanger traite cette plainte. Il communique avec le plaignant M. Mailloux et avec le maire M. Beaudin. Le 24 avril 2006, il prépare un rapport d’intervention. [ 14 ] Le 2 juin 2006, M. Jean-Paul Beaulieu, sous-ministre, fait parvenir la lettre suivante au maire et aux membres du conseil municipal : ……….

Au terme de notre vérification et après avoir pris connaissance des avis qui m'ont été présentés, j'ai constaté que l'entretien des entrées privées sur le territoire de la municipalité pourrait être contesté sur le plan légal. Ainsi, aucune disposition législative n'autorise une municipalité à procéder au déneigement des entrées privées de ses contribuables. Nous vous demandons de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à cette pratique et de vous assurer que la gestion de la municipalité soit faite en conformité aux lois municipales.

Je vous transmets une copie du rapport produit par le représentant du Ministère. Afin de se conformer à la

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q., c. A-2.1 ), les renseignements nominatifs ont été retranchés de ce document. De plus, je vous avise que le plaignant a été informé des conclusions du Ministère. Je vous demande de m'informer des mesures prises par le conseil pour régulariser la situation. Compte tenu que la Direction régionale de la Côte-Nord est intervenue dans ce dossier, j'ai demandé à M. Jacques Tremblay, que vous pouvez joindre au numéro suivant, (418) [...], de vous assister dans cette démarche.

Dans un tel contexte, j'enjoins le conseil municipal, en vertu de l'article 142 du Code municipal du Québec, de lire cette lettre à la prochaine assemblée publique et à la rendre publique de la manière prévue pour la publication des avis publics. …… [ 15 ] Le 17 mars 2007, une importante chute de neige s'abat sur la région. Le maire reçoit des appels de plusieurs citoyens qui demandent l'aide de la municipalité pour déneiger leur entrée.

Après avoir hésité durant deux jours, le maire consulte deux de ses conseillers et, après avoir pris connaissance de certains documents transmis par le ministère des Affaires municipales, ils conviennent d'invoquer les pouvoirs du maire en cas d'urgence. Le maire autorise donc le déneigement des entrées privées des citoyens qui en font la

demande. [ 16 ] Le 23 mars 2007, M. Cecil Smith, un des quatre conseillers de la municipalité ainsi que 33 autres signataires résidants de Rivière-Saint-Jean, portent de nouveau plainte pour protester contre certaines irrégularités liées au déneigement des entrées privées. Les plaignants prétendent que la municipalité continue de donner ce service même après avoir reçu la lettre du sous-ministre Beaulieu. [ 17 ] Au printemps 2007, M.

Beaudin accorde une entrevue à la radio communautaire de Havre-Saint-Pierre dans laquelle il invoque l'urgence pour justifier ses agissements et fait part qu'il n'a pas l'intention de modifier sa conduite. [ 18 ] Le 7 décembre 2007, un second rapport d'intervention est préparé et remis au sous-ministre. [ 19 ] Le 14 décembre 2007, le sous-ministre Beaulieu fait parvenir la lettre suivante à M.

Beaudin : À la suite de représentations additionnelles faites auprès du ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR) concernant l'entretien en hiver de certaines entrées privées sur le territoire de la municipalité, la Direction régionale de la Côte-Nord a été mandatée afin d'examiner le fondement des nouveaux faits allégués. La question de l'entretien, par votre municipalité, de certaines entrées privées n'est pas nouvelle.

Le 2 juin 2006, j'adressais aux membres du conseil de Rivière-Saint-Jean une lettre dans laquelle je demandais de prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin à cette pratique non-conforme aux lois municipales. De plus, je demandais de m'informer des mesures prises pour régulariser la situation. À ce jour, je me dois de constater que la municipalité n'a pas donné suite à ces deux éléments de ma requête : la municipalité aurait récidivé, à l'hiver 2007, dans l'entretien d'entrées privées et je n'ai toujours pas eu l'information sur les mesures sensées [sic] être prises, dès 2006, par le conseil.

À l'examen des plus récentes représentations, comme la pétition de plusieurs dizaines de contribuables locaux ainsi que votre version des événements rapportés à la radio locale, il se dégage avec une certaine évidence que l'exercice des pouvoirs du maire en cas de force majeure a dépassé le cadre prévu par la loi.

Pour ne s'en tenir qu'à l'essentiel, même en admettant que quelques résidences et leurs occupants âgés étaient dans des situations préoccupantes, je mets en doute la nécessité de procéder au déneigement du secteur de Magpie et, le lendemain, de celui de Rivière-Saint-Jean sur la base de vos pouvoirs spéciaux. Il faut bien comprendre que les pouvoirs d'un maire en cas de force majeure sont des pouvoirs d'exception. En cas d'abus, un recours en dommages pourrait être intenté.

De tels abus risquent également d'engager la responsabilité de la municipalité et l'assureur de la municipalité pourrait refuser de couvrir son client agissant dans l'illégalité. Finalement, une municipalité n'a pas à se substituer aux acteurs privés agissant dans le domaine du déneigement. Sur la base des événements rapportés en 2006 et de ceux de 2007, je vous recommande de consulter le conseiller juridique de la municipalité afin d'en connaître davantage sur les limites du pouvoir du maire dans les cas de force majeure.

Dans ce contexte, je vous enjoins, en vertu de l'article 142 du Code municipal du Québec, de lire cette lettre à la prochaine assemblée publique du conseil et de la rendre publique de la manière prévue pour la publication des avis publics. …… [ 20 ] Le 21 décembre 2007, M. Beaudin accorde une seconde entrevue radiophonique, cette fois-ci à l'émission « Sans compromis » animée par le maire de la municipalité d'Huntingdon, M. Gendron. Sur les ondes, M. Beaudin réitère que ses agissements étaient justifiés. [ 21 ] Le 28 janvier 2008, M.

Yves Mailloux ainsi que six autres signataires, résidants de Rivière-Saint-Jean, écrivent au ministère des Affaires municipales pour dénoncer le fait que la municipalité persiste à entretenir des entrées privées en hiver, le tout avec l'accord de M. Beaudin, qui continue d'agir selon son bon vouloir. Des photos prises le 20 janvier 2008, montrant l'employé municipal en train de nettoyer sa cour personnelle, sont jointes à cette missive. [ 22 ] Le 24 février 2009, le procureur général intente la requête en déclaration d'inhabilité qui est rejetée par le jugement visé par le présent appel.

LE DROIT [ 23 ] Le procureur général prétend que la Cour a erré en 2007 dans l'arrêt Bourbonnais c. Parenteau [2] alors qu'elle aurait remis en cause l'interprétation qu'elle avait donnée en 1995 de l'article 306 de la

Loi sur les élections et les référendums , dans l'arrêt Fortin c. Gadoury [3] . [ 24 ] Selon le procureur général, la Cour a réintroduit une connotation pénale à l'

article 306 alors que cette caractéristique n'avait pas été retenue par le législateur lorsque la

Loi sur les élections et les référendums a remplacé la

Loi sur la fraude et la corruption dans les affaires municipales [4] . [ 25 ] Dans l'arrêt Fortin c. Gadoury , le juge Bisson s'exprime ainsi : Dès lors, si le contexte législatif en vigueur jusqu'en 1987 permettait de conclure que le mot «sciemment» devait comporter la présence et la preuve d'une intention coupable pour que l'inhabilité soit décrétée, il n'en va plus de même maintenant et, dépourvue de toute connotation pénale impliquant la mens rea, l'expression «sciemment» signifie uniquement «en pleine connaissance de cause».

[…] Une inconduite c'est tout geste posé par un membre d'un conseil municipal qui se détache de la norme à laquelle on doit s'attendre d'une personne exerçant une fonction publique. Même si un élu municipal est de bonne foi et que le geste qu'il a posé ne constitue pas une manœuvre frauduleuse, l'objectif de l'

article 306 est de faire en sorte que le membre du conseil municipal ne puisse se placer dans une situation où il doive choisir entre son intérêt personnel – ou l'intérêt de quelqu'un qui lui est proche – et celui de l'ensemble des citoyens. [5] [ 26 ] Dans l'affaire Bourbonnais c. Parenteau , le juge Chamberland écrit ce qui suit : [28] Il est souhaitable de mettre un terme définitif à la controverse. Selon moi, l'article 306 LERM a été conçu pour réprimer la corruption municipale et non pas la mauvaise administration ou l'irrégularité administrative.

Au-delà du manquement à la norme, il faut donc une preuve que l'élu s'est avantagé ou a cherché à le faire en adoptant la conduite qu'on lui reproche.

L'article 306 LERM précise, en effet, que l'élu doit avoir «[profité] de son poste» pour commettre l'inconduite. Il ne s'agit donc pas d'une simple inconduite dans l'exercice des fonctions rattachées au poste occupé, il s'agit d'une inconduite que l'élu commet en profitant de sa situation. [29] Je reformulerais donc ainsi la définition de l'expression inconduite qu'en donnait M. le juge Bisson dans l'arrêt Fortier c.

Gadoury , précité : une inconduite, au sens de l'article 306 LERM, est tout geste posé par un membre d'un conseil municipal qui s'éloigne de la norme à laquelle on doit s'attendre d'une personne exerçant une fonction publique et qui est posé en vue de lui procurer, directement ou indirectement, un avantage matériel ou moral. [6] [ 27 ] Avec égards, je suis d'avis que le juge Chamberland ne réintroduit pas une connotation pénale (une sorte de « mens rea ») dans l'interprétation de l'article 306 de la

Loi sur les élections et les référendums . [ 28 ] Les deux mots importants de cette disposition, en l’espèce, sont « sciemment » et « inconduite ». Le mot « inconduite » implique nécessairement une conduite fautive et le mot « sciemment » précise qu'elle doit être faite en toute connaissance de cause.

Ainsi que l’expose le juge Chamberland, l’irrégularité administrative ou l’erreur dans l’interprétation des pouvoirs que la loi attribue au maire ne constitue pas une « inconduite » de sa part, à plus forte raison s’il n’en tire pas un avantage personnel. [ 29 ] Cette disposition vise à assurer la probité des élus municipaux; cela ressort nettement des autres situations envisagées par le législateur : la malversation et l'abus de confiance. [ 30 ] D'ailleurs, les reproches sur lesquels se fonde la procédure du procureur général sont ceux décrits au paragraphe 29, précité, du juge Chamberland : le procureur général prétend notamment que le maire a commis une faute en toute connaissance de cause en autorisant le déblaiement de son entrée privée par un employé de la municipalité avec l'équipement de la municipalité et qu'il en a tiré un profit personnel .

LES REPROCHES [ 31 ] Pour fin d'étude, je distingue les reproches adressés au maire Beaudin de la façon suivante; il aurait permis le déneigement : 31.1. de l'entrée privée de certains citoyens, notamment des personnes âgées et malades; 31.2. du stationnement du bureau de poste et de l'église; 31.3. de l'entrée privée de plusieurs citoyens, en mars 2007 à la suite d'une importante chute de neige alors qu'il a invoqué l'état d'urgence; 31.4. de l’entrée privée de sa résidence. [ 32 ] D'emblée, je suis d’avis que les trois premiers reproches ne peuvent pas être retenus. [ 33 ] Il est possible que le maire ait contrevenu aux règles qui régissent l’administration municipale en autorisant le déneigement des entrées de certains citoyens au motif qu'ils étaient âgés ou malades.

Il n'y a pas là une inconduite et, surtout, le maire n'en a pas tiré un avantage personnel. Je ne crois pas qu’on puisse prétendre que la « reconnaissance » des citoyens constitue un avantage personnel pour le maire. [ 34 ] Quant au déneigement du stationnement de l'église et du bureau de poste, il n'y a encore là ni inconduite ni avantage personnel pour le maire. [ 35 ] Quant au déneigement à la suite de l'importante chute de neige au mois de mars 2007, le maire a cru être autorisé en vertu des pouvoirs qui lui reviennent en matière d'urgence.

Peut-être a-t-il mal interprété les dispositions législatives qui visent une telle situation. D'ailleurs, tel est le sens de la lettre du sous-ministre Beaulieu. Ici encore, il n’y a ni inconduite ni avantage personnel pour le maire. [ 36 ] Il reste donc uniquement le déneigement occasionnel de l’entrée privée de la résidence du maire. [ 37 ] Si le maire avait demandé et obtenu que son entrée privée soit déneigée par un employé municipal avec l'équipement de la municipalité, je serais d'avis qu'il a contrevenu à l'article 306 de la

Loi sur les élections et les référendums. À ce sujet, je ne suis pas d'accord avec le juge de première instance lorsqu’il mentionne qu'on doit tenir compte qu'il s'agit d'une petite municipalité (paragr. 245) et que le maire n'avait pas « la moindre motivation malhonnête ou immorale » (paragr. 269). [ 38 ] Il faut dire que le maire a témoigné qu'il n'a jamais demandé que son entrée soit déneigée par l'employé de la municipalité

avec l'équipement de la municipalité (paragr. 195 du jugement). [ 39 ] Il faut également souligner que le maire a déclaré qu'il possédait l'équipement pour procéder au déneigement de sa propriété (paragr. 201 du jugement). [ 40 ] Il est vrai que l'employé municipal a procédé au déneigement de l'entrée du maire. M. Jean-Marie Deroy fournit des explications. Il doit se rendre sur le terrain du maire où est entreposé le sel pour les rues et également certains équipements que le maire met gracieusement à la disposition de la municipalité; à cette fin, il procède au déneigement.

Il ajoute qu’il l’a fait à quelques autres occasions puisque M. Beaudin est un « bon maire ». [ 41 ] Si M. Beaudin n’a pas demandé cette faveur et qu’il s’agit d’une initiative personnelle de l'employé municipal, en certaines occasions, le premier juge était justifié de conclure qu'il n'y avait pas eu une preuve prépondérante que le maire avait fait montre d’une inconduite. [ 42 ] À mon avis, tel est le sens qui doit être donné à l’ensemble du jugement de première instance; il faut conclure que le juge a retenu le témoignage du maire qui a déclaré n’avoir jamais requis le déneigement de son entrée privée.

L’appréciation de la preuve par le juge ne peut être révisée par la Cour en l’absence d’une erreur manifeste et dominante. CONCLUSION [ 43 ] Les présents motifs ne doivent pas être interprétés par l'intimé comme une approbation sans réserve de sa conduite.

À la suite des plaintes, le maire a déclaré publiquement qu'il n'entendait s'en laisser imposer ni par ses adversaires politiques ni par les représentants du ministère des Affaires municipales, qui ne viendraient pas lui montrer comment gérer sa municipalité; cette attitude a pu inciter les autorités du ministère des Affaires municipales à croire qu'il n'entendait pas se conformer aux exigences strictes de la loi. [ 44 ] Je suggère de rejeter le pourvoi avec dépens. ANDRÉ FORGET, J.C.A.