2010 QCCQ 11216, 2010 QCCQ 11216

Bédard c. Lac-Mégantic (Ville de) 2010 QCCQ 11216 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MÉGANTIC LOCALITÉ DE LAC-MÉGANTIC « Chambre civile » N° : 480-80-000007-100 DATE : 29 novembre 2010 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE PATRICK THÉROUX, J.C.Q. ______________________________________________________________________ STEVE BÉDARD , résidant au […], Lac-Mégantic (Québec), […], Requérant c.

VILLE DE LAC-MÉGANTIC , personne morale de droit public ayant sa principale place d'affaires au 5527, rue Frontenac, Lac-Mégantic (Québec), G6B 1H6, Intimée -et- TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC, 500 boul.

René Lévesque Ouest, 21 e étage, Montréal (Québec), H2Z 1W7, Mis en cause. ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR LA DEMANDES DE PERMISSION D'APPELER D'UNE DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC ______________________________________________________________________ [ 1 ] Steve Bédard (ci-après « Bédard ») demande la permission de porter en appel devant cette Cour la décision rendue le 7 juillet 2010 par le Tribunal administratif du Québec (ci-après le « TAQ ») dans le dossier portant le numéro SAI-M-128826-0702. [ 2 ] Il s'agit d'une décision de la

section des affaires immobilières du TAQ statuant sur l'indemnité afférente à l'expropriation d'un terrain par la Ville de Lac-Mégantic (ci-après « Mégantic ») pour l'agrandissement de son parc industriel et l'aménagement d'une voie de contournement. [ 3 ] Bédard demande la permission de se pourvoir en appel de la

partie de cette décision qui concerne le refus du TAQ de lui attribuer une indemnité pour la perte de profit de l'exploitation du roc sur le terrain exproprié. [ 4 ] Devant le TAQ, Bédard demandait une indemnité de 202 800 $. Un membre de la formation aurait accordé 125 700 $, alors que les deux autres n'accordent rien. [ 5 ] Mégantic conteste la requête. Pour l'essentiel, elle plaide que la décision du TAQ est définitive, considérant que la question a été tranchée par l'adjonction d'un troisième membre à la formation initiale.

Selon elle, la décision de ce troisième membre constitue l'équivalent d'une décision en appel, d'où l'inutilité, à ses yeux, de porter en appel devant la Cour les deux questions que Bédard veut soumettre, à savoir: « 1) Le Tribunal administratif a-t-il erré en refusant d'indemniser l'exproprié pour la perte de profits découlant de l'exploitation du roc se trouvant sur sa propriété? 2) Subsidiairement, le Tribunal administratif a-t-il erré en refusant d'indemniser l'exproprié pour les dépenses réellement engagées pour exploiter le roc se trouvant sur sa propriété, notamment les frais de dynamitage? » [ 6 ] Il faut préciser que Mégantic a aussi demandé la permission de porter en appel les autres volets de cette même décision concernant l'indemnité principale et l'indemnité accessoire.

Par jugement rendu le 29 novembre 2010 dans le dossier portant le numéro 480-80-000003-109, cette permission n'a pas été accordée. [ 7 ] Les décisions du TAQ dans les dossier SAI-M-076588-0206 et SAI-M-131104-0704 portent sur les indemnités d'expropriation de deux autres terrains du même secteur appartenant à Steve et Éric Bédard, expropriés pour les mêmes fins. Ils ont aussi fait l'objet de requêtes pour permission d'appeler de la part de Mégantic. Les jugements rendus le 29 novembre 2010 dans les dossiers portant les numéros 480-80-000002-101 et 480-80-000004-107 refusent la permission d'appeler.

Cependant, dans le cadre du dossier

480-80-000002-101, Steve Bédard est autorisé à porter en appel la

partie de la décision concernant la valeur attribuée au terrain sur la question d'un plafonnement des valeurs industrielles dans le marché local analysé par le TAQ. LES CRITÈRES APPLICABLES À LA PERMISSION D'APPELER [ 8 ] Une décision de la

section des affaires immobilières du TAQ, en matière d'expropriation, est susceptible d'appel sur permission à la Cour du Québec aux termes de l'

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [1] : 159. « Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l'objet d'un appel à la Cour du Québec, sur permission d'un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. » [ 9 ] La loi confère au juge saisi d'une demande de permission d'appeler une large discrétion pour déterminer si « […] la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. » [ 10 ] Cette discrétion doit être exercée pour des motifs d'ordre judiciaire, pas pour des considérations de simple opportunité, d'équité ou de magnanimité. [ 11 ] Une jurisprudence abondante et constante établit clairement le principe voulant que, de façon générale, une question devant être soumise à la Cour en appel est une question qui peut être qualifiée de sérieuse, controversée, nouvelle ou d'intérêt général [2] . [ 12 ] Chacun de ces critères comporte, bien sûr, sa propre déclinaison, mais il ressort de ces expressions, prises dans leur ensemble, une idée générale voulant que la question soumise à l'appel doit se démarquer d'un simple intérêt particulier, limité aux seuls objectifs poursuivis par une

partie dans le cadre d'un litige déjà tranché. Le régime de l'appel sur permission ne doit pas être envisagé comme une voie de recours permettant d'emblée à une

partie insatisfaite de la décision rendue de plaider à nouveau sa cause devant une autre instance en faisant valoir les motifs de son désaccord. [ 13 ] Le jugement rendu récemment dans l'affaire Ville de Windsor [3] relate l'état actuel du droit quant aux critères applicables en matière de permission d'appeler. On y lit ceci: « [8] Le texte de l'article 159 limite le droit d'appel aux questions qui sont d'intérêt selon la Cour du Québec.

Cette notion a fait l'objet d'une abondante jurisprudence qui d'une part définit ce qu'est une question d'intérêt et d'autre part relève, de façon non exhaustive, un ensemble de critères pouvant être retenus dans la qualification des questions soumises en appel. [9] Ainsi, la question sera d'intérêt si elle soulève une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d'intérêt général.

L'utilisation de la conjonction de coordination « ou » marque bien le caractère alternatif et non supplétif de ces critères. [10] Parmi les exemples retenus par la jurisprudence, on retrouve les cas suivants : Une question sérieuse - Une faiblesse apparente de la décision attaquée; - Une erreur de fait déterminante; - L'omission d'analyser des éléments fondamentaux de preuve; - Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d'en comprendre le fondement factuel et juridique; - L'incidence de la décision sur le sort du justiciable; - L'importance du montant en jeu.

Une question controversée - Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques; - Une décision isolée allant à l'encontre d'un courant jurisprudentiel solidement établi. Une question nouvelle - Une question n'ayant jamais été soumise à la Cour du Québec.

Une question d'intérêt général - La violation d'une règle de justice naturelle; - Une question visant les intérêts supérieurs de la justice; - Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties; - Une violation patente d'une règle de droit. [11] Dans son analyse sur la permission d'appeler, le Tribunal jouit d'une large discrétion. Cette discrétion s'inscrit non seulement dans

l'appréciation des questions soumises, mais également dans l'identification et le libellé des questions permises. Cet exercice comporte inéluctablement le devoir de rejeter celles qui sont à leur face même futiles ou abusives, qui ne sont pas soutenues par des arguments cohérents et défendables et qui ne font que traduire l'expression d'un désaccord sur le fond de la décision en appel. [12] L'appel sur permission ne vise pas à accorder à une

partie une deuxième chance de soumettre des arguments qui ont été rejetés par le T.A.Q. de façon motivée et intelligible. [13] Il faut toutefois se garder de transformer la requête pour permission d'appeler en appel sur le fond.

Dans cette perspective, le Tribunal doit éviter à ce stade-ci de statuer sur le bien-fondé des questions soumises ou sur les chances de succès de l'appel au fond. » (Extrait reproduit sans les références) LE CONTEXTE [ 14 ] Le 26 février 2007, Mégantic fait signifier un avis d'expropriation à Steve Bédard en vue d'acquérir son terrain dans le cadre d'un projet d'agrandissement de son parc industriel et d'aménagement d'une voie de contournement. [ 15 ] Steve Bédard avait acheté ce terrain de son frère, Éric, le 16 juin 2006, en vue d'y prélever la terre végétale et d'y exploiter commercialement l'extraction du roc.

Il savait, au moment de son acquisition, que ce terrain ferait éventuellement l'objet d'une expropriation. [ 16 ] Au moment de l'expropriation, il a déjà effectué des aménagements, consistant, entre autres choses, à dynamiter une grande quantité de roc pour le fractionner et le rendre transportable. [ 17 ] Par sa réclamation détaillée du 16 septembre 2008, il réclame une indemnité de 85 700 $ pour perte du profit résultant de l'exploitation du roc.

Cette demande est portée à 202 800 $ selon les conclusions d'un rapport d'expert déposé au dossier. [ 18 ] Devant le TAQ, Mégantic plaide que cette demande est incompatible avec le type d'usage optimal qui doit être retenu pour ce lot (agricole selon elle et industriel selon Bédard).

Elle soutient aussi que l'extraction commerciale du roc sur ce site constitue un usage dérogatoire et illégal qui ne devrait pas, par conséquent, faire l'objet d'une indemnisation. [ 19 ] Bédard rétorque que, dans ce cas, Mégantic s'enrichira à ses dépens puisqu'elle disposera, en acquérant le terrain, d'une grande quantité de roc prête à être utilisée, sans en payer le prix. Il prétend, à

titre subsidiaire, qu'il a droit, à tout le moins, au remboursement des coûts qu'il a défrayés pour rendre ce roc accessible et utilisable. [ 20 ] La formation du TAQ est constituée de deux membres: M. Mathieu L'Écuyer et Mme Véronique Pelletier. Sur cette question, les deux membres ont des opinions opposées. S'ils sont d'accord pour reconnaître que l'exploitation du roc sur ce site est une activité illégale, ils divergent d'opinion sur le droit à une indemnité pour perte de profit. [ 21 ] M.

L'Écuyer y voit là une utilisation intérimaire qui n'est pas incompatible avec la nouvelle destination industrielle du terrain exproprié. Même s'il s'agit d'une activité extractive non autorisée, il reconnaît à Bédard un droit à l'indemnité accessoire qu'il réclame pour perte de profit d'exploitation du roc. Il estime cette indemnité à 125 700 $. [ 22 ] Mme Pelletier refuse de reconnaître que cette activité constitue un usage intérimaire d'aménagement du terrain passant d'un usage agricole à un usage industriel.

Elle conclut qu'il s'agit là d'une exploitation illégale du site pour laquelle aucune indemnité ne doit être attribuée. [ 23 ] Considérant ce partage d'opinions, la question est déférée à un autre membre de la

section des affaires immobilières pour qu'il en décide selon la loi. M. Charles Gosselin est alors désigné par le Vice-président de la

section des affaires immobilières pour trancher la question. [ 24 ] M. Gosselin conclut, lui aussi, qu'il s'agit, en l'espèce, d'une exploitation illégale: une activité extractive interdite à cet endroit. Contrairement à son collègue, L'Écuyer, il ne reconnaît aucun droit à une indemnité pour perte de profit d'exploitation du roc. [ 25 ] En portant l'affaire en appel devant la Cour, Bédard veut faire reconnaître son droit à l'indemnité de 125 700 $ évaluée par Mathieu L'Écuyer et, à

titre subsidiaire, le droit au remboursement des frais de dynamitage, 25 597,05 $.

ANALYSE ET DÉCISION ▪ La question principale [ 26 ] Bédard requiert la permission de porter en appel la question visant à déterminer si le TAQ a erré en refusant de l'indemniser pour une perte de profit d'exploitation du roc sur son terrain. [ 27 ] Pour déterminer s'il s'agit là d'une question qui devrait être soumise à la Cour, il faut considérer, d'une part, l'application des critères jurisprudentiels reconnus et aussi, d'autre part, tenir compte du contexte particulier du processus décisionnel suivi par le TAQ par la désignation d'un troisième membre pour trancher des opinions divergentes. [ 28 ] L'opinion rédigée par M.

Charles Gosselin expose bien l'impasse qu'il est appelé à dénouer: « [146] Le désaccord entre mes collègues se limite à l’indemni​sation pour la perte de profit sur l’exploitation du roc.

Le juge administratif L’Écuyer accorde une indemnité de 125 000 $ à ce poste, alors que le juge administratif Pelletier n'en accorde aucune. [147] Les juges administratifs Pelletier et L'Écuyer partagent toutefois le même avis à l'effet que l'exploitation du site pour tirer profit de l'extraction du roc n'est pas permise par la réglementation municipale, la propriété sous étude étant située dans une zone I-1 où l'activité extractive est expressé​ment interdite.

[…] [150] Or, nonobstant le fait que cette exploitation soit illégale, peut-elle être indemnisée pour autant ? [151] C'est sur cette question qu'on constate une divergence majeure d'opinion entre mes collègues Pelletier et L'Écuyer. [152] Ce dernier se prononce clairement en faveur d'une indemnisation pour cette

partie de la réclamation, après cependant réduction quant à son quantum en fonction de certains ajustements qu'il opère. Pour ce faire, il s'inspire de la décision rendue dans l'affaire Ville de Beauport c. Rodrigue 10 considérant selon lui son applicabilité en fonction d'une certaine similarité entre la situation rencontrée dans la présente cause et celle analysée par la Chambre de l’expropriation de la Cour du Québec qui, à l'époque, devait statuer sur une indemnité relative à l’exploitation illégale d’une sablière menée sans les autorisations requises.

Le juge administratif L'Écuyer souligne que dans ce cas, la Chambre de l’expropriation de la Cour du Québec, après avoir observé que cette exploitation se faisait au vu et au su de l’autorité municipale qui était également l’expropriante, avait indemnisé l'exproprié par rapport à une réclamation similaire après avoir toutefois réduit de 10 % l’indemnité en raison de la précarité de l’exploitation. [153] Le juge administratif Véronique Pelletier, de son côté, soutient qu'aucune indemnisation n'est payable à l'exproprié pour le compenser de la perte de revenu provenant de l'exploitation du roc sur le terrain faisant l'objet de l'expropriation, à cause d'une part de l'illégalité de cette activité et que d'autre part, les faits mis en preuve en l'espèce ne peuvent donner ouverture à l'indemnisation proposée dans l'affaire Ville de Beauport c.

Rodrigue 11 du fait de leur peu de comparabilité. [154] Qu'en est-il? [155] Aux fins de trancher le débat, le soussigné, en outre d'avoir entendu les procureurs des deux parties s'exprimer sur la question soumise, a réexaminé l'ensemble de la preuve au dossier (sans toutefois solliciter de nouvelles preuves) et, en outre du témoignage de l'urbaniste Jean-François Brisson relaté précédemment, il a réexaminé en particulier les témoignages de l'exproprié Steve Bédard et de l'inspecteur municipal Richard Giguère qui lui sont apparus d'une grande importance. » 10 Supra note 1. 11 Supra note 1. [ 29 ] La question que Bédard désire soumettre en appel comporte deux volets.

En fait, elle implique deux questions plutôt qu'une seule: 29.1. L'exploitation du roc, telle qu'entreprise par Bédard, constitue-t-elle un usage intérimaire? 29.2. Si oui, cet usage doit-il être autorisé par les lois et règlements en vigueur pour donner lieu à une indemnité d'expropriation? [ 30 ] M. L'Écuyer considère que l'exploitation du roc constitue une utilisation intérimaire.

Il écrit ceci: « [26] Avant d’examiner les conclusions des experts évaluateurs sur la valeur du terrain à usage industriel à la date d’évaluation indiquée, il y a lieu de disposer d’un argument additionnel de l’expropriante qui soutient que l’exproprié n’étant pas en mesure de développer lui-même un parc industriel ne peut prétendre à une valeur en fonction de cet usage. [27] Nous estimons que cet argument est mis en échec par le principe du meilleur et plus profitable usage en évaluation immobilière.

Le développement urbain s’est souvent fait au Québec au détriment de terres agricoles ou de boisés avant qu’une législation n’y remédie. Peu de propriétaires qui ont vendu une

partie de leurs immeubles à des fins résidentielles ou commerciales étaient en mesure d’assurer eux-mêmes la mise en valeur à ces nouveaux usages. Il n’en demeure pas moins que ces immeubles se transigent à des prix qui sont fonction de leur nouvelle destination et non en fonction de la valeur d’usage qu’ils avaient à des fins agricoles ou forestières.

Ce principe pose que ce n’est pas l’usage que l’on fait d’un immeuble ni l’identité de son propriétaire qui en détermine la valeur mais plutôt le meilleur usage qui peut en être fait et cela, par qui que ce soit. » [ 31 ] Il considère aussi que le caractère dérogatoire ou illégal de cette utilisation ne constitue pas un obstacle à l'attribution d'une indemnité. Il écrit ceci: « [76] L’exproprié affirme n’avoir jamais reçu quelque avis des autorités municipales relativement à la mise en valeur et à l’exploitation qu’il fait du terrain exproprié pas plus d’ailleurs que d’aucune autre autorité publique.

Dans les circonstances, je ne crois pas que la position de l’expropriante de ne pas reconnaître ce chef de réclamation puisse être retenue. [77] Toutefois, l’expropriante a établi devant le Tribunal que sa réglementation n’autorise pas d’activité extractive dans la zone I-1 à l’intérieur de laquelle se trouve la parcelle en cause. [78] Ce n’est pas la première fois que pareille situation survient en expropriation. Dans l’affaire Ville de Beauport c.

Rodrigue 1 , la Chambre de l’expropriation de la Cour du Québec avait à statuer sur une indemnité relative à l’exploitation illégale d’une sablière menée sans les autorisations requises.

Après avoir observé que cette exploitation se faisait au vu et au su de l’autorité municipale qui était également l’expropriante, la Chambre a réduit de 10 % l’indemnité en raison de la précarité de l’exploitation. [79] La Ville expropriante ayant été informée des intentions de l’exproprié d’exploiter le roc sur ce terrain et s’en étant elle-même procurée sur ce site, ce précédent apparaît particulièrement approprié en l’espèce. » 1 Chambre de l’expropriation, dossier numéro 0202-34-00242-856, ordonnance du 19 avril 1989. [ 32 ] Mme Pelletier considère que l'exploitation du roc par Bédard ne constitue pas une utilisation intérimaire.

Elle écrit ceci:

« [124] Or, je ne peux me convaincre que l'exploitation du roc tel (sic) qu'elle est décrite au rapport de l'ingénieur correspond à de « l'aménagement de terrain ».

Prélever 12 070 mètres cubes de roc sur une surface de 1 320 mètres carrés sur une profondeur de huit mètres ne peut correspondre, selon moi, à un usage intérimaire du terrain alors que le terrain passe d'un usage agricole à un usage industriel. [125] En fait cette exploitation rendrait carrément inutilisable le terrain dans sa nouvelle vocation industrielle et il faudrait effectivement, comme le suggère mon collègue, remplir cet immense trou. […] [128] Tant la visite des lieux, que la teneur du rapport de l'ingénieur Grondin pour l'exproprié ainsi que son témoignage, que le rapport de l'ingénieur Lacombe, pour l'expropriante ou que le témoignage de Steve m'amène à conclure que l'exploitation du roc tel qu'il l'entend ne s'apparente nullement à de l'aménagement de terrain.

Cette extraction de matériel à ciel ouvert sur une profondeur de huit mètres pour une surface de 1 320 mètres carrés correspond à une exploitation de carrière selon moi. L'expropriante a bien établi, à mon avis que cette activité était illégale et non permise à cet endroit. Au surplus, comme déjà noté, elle laisserait le terrain impropre à son utilisation industrielle.

Il ne fait donc aucun doute dans mon esprit que ce type d'exploitation correspond à l'exploitation d'une carrière au sens du Règlement sur les carrières et les sablières et que son exploitation nécessitait l'obtention d'un certificat d'autorisation. » [ 33 ] Quant au droit à l'indemnité, elle semble considérer que l'illégalité de l'exploitation ne constitue pas un obstacle en soi, mais qu'en ce cas précis, l'absence de trame factuelle pouvant montrer une « forme de droits acquis à l'exploitation » ne milite pas en faveur de l'octroi d'une indemnité.

Elle écrit ceci: « [131] J'en conclus donc que cette exploitation est illégale. Mérite-t-elle d'être indemnisée pour autant ? [132] L'affaire soumise par le procureur de l'exproprié et citée par mon collègue, Ville de Beauport c. Rodrigue , traitait de cette question mais une lecture attentive m'amène à conclure que les critères qui y sont élaborés ne peuvent trouver application et ne peuvent donner droit à une indemnisation en l'espèce. [133] Dans cette affaire, l'exproprié exploitait une sablière illégalement, c'est-à-dire sans permis, depuis 10 ans.

L'utilisation optimale du terrain avait été établie comme sablière et la preuve démontrait que la Ville expropriante s'approvisionnait depuis 10 ans directement chez lui. La propriété a donc été considérée comme une sablière en pleine exploitation et le juge a établi qu'il fallait l'évaluer comme telle.

En outre, elle était entourée de nombreuses autres sablières en exploitation et elle était taxée par l'expropriante comme telle. [134] Après analyse, le juge se dit d'opinion que l'exploitation de la sablière était effectivement illégale puisqu'elle se faisait sans permis et que, la loi étant d'ordre public, la tolérance du ministre de l'Environnement ne pouvait en aucune façon constituer un permis valable d'exploitation. [135] S'appuyant sur une décision de la Cour d’appel 8 , le juge se dit d'opinion que les expropriés, malgré l'illégalité de l'exploitation, avaient quand même droit d’être indemnisés.

Il énonce: « Dans un cas où l'expropriante était la même autorité publique qui émettait le permis à l'exercice d'une activité, la Cour a décidé que l'expropriante, une corporation municipale, était forclose d'opposer à l'exproprié l'utilisation illégale de sa propriété étant donné qu'elle lui avait permis de le faire pour une période de presque dix ans sans aucune intervention … On peut donc tirer la conclusion de ces différentes décisions que même dans une position illégale, l'exproprié qui depuis plusieurs années exploite une entreprise, a droit à la meilleure valeur de sa propriété en relation directe avec cette exploitation même s'il agit illégalement alors qu'il l'a fait au su et au vu de tout le monde, qu'il n'a jamais été incommodé par les autorités qui auraient pu s'opposer à cette exploitation et que celles-ci en ont retiré des profits.

C'est ainsi que dans le cas qui nous occupe, même si l'expropriante n'est pas l'autorité qui doit émettre le permis concernant l'exploitation de ces sablières, elle en a quand même généreusement profité puisque depuis l'ouverture de cette sablière, elle a imposé des taxes d'affaires sur ce genre d'entreprise aux expropriés Rodrigue.

Peut-être y aurait-il lieu de diminuer quelque peu l'indemnité devant être fixée pour tenir compte de la précarité de l'exploitation, de la possibilité que cette exploitation puisse être arrêtée par les autorités concernées en n'importe quel moment, cette précarité étant cependant d'autre

part compensée par la possibilité que les exploitants puissent obtenir en n'importe quel temps le certificat leur permettant de continuer telle exploitation. Une dépréciation de 10 % de l'indemnité fixée pour la valeur du sable est considérée par la Chambre suffisante pour donner justice aux deux parties sur ce point.

De l'ensemble de la preuve, il ressort dans le présent cas que l'exploitation des expropriés, même illégale, se faisait dans un milieu où plusieurs autres exploitations de même nature existaient , que cette exploitation n'a causé aucun préjudice à quelque voisin que ce soit puisqu'on n'a prouvé aucune plainte contre les expropriés, que la ville expropriante profitait elle-même de cette exploitation par l'imposition d'une taxe d'affaires et en faisant de temps à autre elle-même l'achat de sable provenant de cette exploitation » (Mes soulignements) [136] J'en retiens qu'il faut donc retrouver dans la trame factuelle une forme de droits acquis à l'exploitation, basés sur une exploitation de longue date et à la connaissance de tous.

En l'espèce, il est établi selon le témoignage 9 de l'urbaniste que telle exploitation est illégale au niveau municipal, et la preuve établit que l'exproprié ne pourrait obtenir de permis pour régulariser sa situation, cet usage étant expressément interdit en zone I-1 par la réglementation municipale en vigueur depuis 2006. En conséquence, il ne pourrait non plus obtenir de certificat d'autorisation du MEQ. »

8 1980 C.A., p. 511. 9 Témoignage de l'urbaniste Jean-François Brisson du 8 septembre 2009. [ 34 ] M. Gosselin, pour sa part, retient qu'il s'agit d'abord de l'aménagement d'un chemin et aborde la question sous l'angle de l'application du principe de l'utilisation unique ou de l'usage cohérent. Il voit une contradiction irréconciliable entre le fait de construire un chemin et de prélever le roc. Il n'y a pas, selon lui, d'usage intérimaire.

Il écrit ceci: « [160] En effet, si l'objectif visé est la construction d'un chemin, chemin qui en réalité aujourd'hui est existant et pour lequel l'exproprié a été indemnisé, comment ce dernier pourrait-il prétendre à l'extraction de la totalité du roc sous l'assiette de ce chemin sans compromettre inexorablement l'existence même de ce chemin.

Aller à l'encontre de cette réalité, c'est contredire de plein fouet le principe bien connu en évaluation de l'utilisation unique. [161] Dans l’affaire Guillemette 12 , que le soussigné a d'ailleurs entendu (sic) avec le juge administratif L'Écuyer, on définissait fort bien ce principe de l'utilisation unique et ses conséquences: « [ 35 ] L'utilisation optimale étant définie comme celle susceptible de procurer le meilleur rendement net de l'immeuble, on devrait généralement retenir que l'utilisation procurant le bénéfice le plus élevé devrait être la meilleure et la plus avantageuse.

Il y a cependant un autre principe d'évaluation qu'il faut considérer avant de décider de l'usage optimal et c'est celui de l'utilisation unique aussi désigné sous le nom de principe d'usage cohérent. [ 36 ] Ce principe de l'utilisation unique veut que l'on ne puisse considérer une utilisation différente d'un terrain de celle de ses améliorations que dans la mesure où ces dernières peuvent servir aux fins auxquelles la valeur du terrain est la plus élevée.

Autrement exprimé, on ne peut décider de l'utilisation optimale d'un terrain qu'en considérant la valeur de l'ensemble de l'immeuble en fonction de la destination des améliorations qui s'y trouvent. … [ 48 ] En l'espèce, l'incompatibilité des utilisations proposées par l'expert de l'exproprié est totale et irréconciliable.

On ne peut à la fois exploiter une sablière et jouir d'un site résidentiel sur un même terrain à un même moment. » [162] Dans la mesure où la finalité du projet de l'exproprié est l'aménagement d'un chemin, le dernier paragraphe cité ci-haut de la décision Guillemette doit, en y faisant les adaptations nécessaires, trouver application dans le présent cas, ce qui a pour effet d'exclure toute indemnisation pour une autre utilisation à caractère simultané avec celle pour laquelle l'exproprié est déjà indemnisé.

Comme le dit avec justesse le vieil adage: « On ne peut prétendre à avoir à la fois le beurre et l'argent du beurre ». [163] Reste donc l'hypothèse de l'aménagement du terrain en vue d'une hypothétique construction telle que soumise, selon ses dires, par l'exproprié lui-même. [164] Le juge administratif L'Écuyer soulève qu'il est possible qu’un nouvel usage optimal de l’immeuble autorise des utilisations intérimaires qui ne sont pas incompatibles avec cette nouvelle destination.

C’est selon lui notamment le cas lorsque l’exproprié envisage d’exploiter la terre végétale et le roc sur les lieux avant que la nouvelle destination industrielle ne soit entreprise. Ces autres utilisations possibles ne heurteraient pas alors le principe de l’utilisation unique lorsque considérées successivement. [165] Avec égard et le plus grand respect que je dois à mon collègue, je ne peux partager son avis quant à l'applicabilité en l'espèce du principe qu'il énonce.

En effet, tout comme l'utilisation la meilleure et la plus profitable retenue, l'usage intérimaire pour lequel on demande d'être indemnisé pour cause de sa cessation due à l'expropriation doit être permis par les lois et règlements en vigueur. [166] Ce qui est demandé ici par l'exproprié, c'est une indemnisation pour la perte de profit résultant de l'extraction et la vente du roc sur le site exproprié. Sa demande est de l'ordre d'au-delà de 200 000 $. On est loin d'un simple revenu accessoire provenant de l'aménagement d'un terrain.

Ce qui est réellement réclamé est beaucoup plus de l'ordre d'une compensation pour cessation de l'opération d'une carrière. Or, pareille exploitation est interdite sans l'émission d'un certificat d'autorisation du ministère de l'Environnement et d'un permis de la municipalité. L'exproprié était bien au fait de cette exigence.

Dans la conversation qu'il dit avoir eue avec une employée du ministère de l'Environnement, il s'est toutefois bien gardé d'aborder directement le sujet de l'exigence d'un certificat d'autorisation pour extraire une quantité importante de roc d'une valeur nette de plus de 200 000 $ suivant sa propre réclamation dans le présent dossier. Il s’est en effet tenu, comme nous le révèle une

partie de son témoignage reproduit ci-après, à relater avec son interlocutrice un simple projet d'aménagement de terrain. « R. J’ai téléphoné à l’environnement pour obtenir un CA parce que je savais… Q. Un CA étant? R. Un certificat d’environnement. Q. Un certificat d’autorisation? R. Oui un certificat d’autorisation parce que je, quand j’ai exploité ma gravière dans les années précédentes j’avais besoin d’un CA aussi, ça fait que là je savais que j’avais des démarches à faire là-dessus . J’ai téléphoné là, la madame m’a dit, j’ai expliqué ma situation, ce que je voulais faire, j’ai dit que je voulais aménager un terrain industriel pour enlever le végétal pis une

partie du roc qui était dessus. Pis là elle m’a demandé si ce terrain était, non avant que je lui dise ça elle m’a demandé si le terrain était zoné vert, j’ai dit non, j’ai dit il est zoné industriel.

Après ça elle m’a demandé si y avait des cours d’eau sur le terrain, j’ai répondu non, là après ça j’ai expliqué qu’est-ce que je voulais faire. Là elle m’a dit si le terrain est zoné industriel, si c’est juste pour l’aménager t’as pas besoin de permis de l’environnement pour faire ça . » (mon soulignement) » 12 Beauport (Ville de) c.

Conrad Guillemette, TAQ (EX-Q-99-0085), dossier 200-34-00083-977 en date du 8 septembre 1999. [ 35 ] Quant au caractère illégal de l'exploitation, il considère que l'attribution d'une indemnité pour cause de cessation d'une utilisation intérimaire n'est possible que si l'usage est permis par les lois et règlements en vigueur. Il se dit en désaccord avec l'application aux faits de l'espèce de la situation d'exception reconnue par le jugement auquel réfèrent les deux autres membres, rejoignant ainsi l'opinion de Mme Pelletier.

Il écrit ceci: « [167] Toutefois, tel que l'indique mon confrère L'Écuyer, la jurisprudence a quelques fois, exceptionnellement, passé outre en matière d'expropriation à l'exigence de la parfaite conformité d'un usage avec les lois et règlements afin de permettre que la perte de cet usage soit en

partie indemnisée nonobstant son illégalité.

Mon collègue L'Écuyer s'appuie notamment sur la décision rendue par la Chambre d'expropriation de la Cour du Québec dans Rodrigue 13 y retrouvant selon lui un parallèle entre les faits dans cette cause et ceux mis en preuve dans la présente affaire. [168] Encore une fois, en toute déférence, je ne peux partager l'opinion de mon collègue L'Écuyer sur ce point, tant les faits de l'affaire citée par ce dernier semblent à mon humble avis s'éloigner de ceux du présent dossier et ne peuvent en conséquence y être apparentés. [169] En effet, dans l'affaire Rodrigue 14 , on observe qu'il s'agissait d'une sablière en opération illégale depuis plus de 10 ans alors que dans le présent cas, les activités reliées à l'aménagement du terrain, incluant l'extraction du roc, s'étalent sur à peine huit mois.

Rappelons que dans l'affaire Rodrigue, l'utilisation optimale du terrain avait été établie comme sablière alors qu'en l'espèce, elle est qualifiée d'industrielle. [170] Dans l'affaire Rodrigue 15 , l'exploitation de la sablière s'est effectuée au vu et au su de tous et du matériel était directement vendu à la Ville de Beauport. Ici, l'attitude même de l'exproprié qui minimise et banalise l'extraction du roc en un simple aménagement du terrain auprès des autorités ayant compétence pour autoriser ce genre d'exploitation ne plaide certainement pas en faveur d'une grande transparence de sa part.

Le juge administratif L'Écuyer constate lui-même, qu'en fonction du fait de la preuve au dossier, la réalisation du projet de l'exproprié tel qu'il disait le concevoir aurait pour effet de créer un trou de huit mètres de profondeur et de 1 320 mètres carrés de surface de sorte que, toujours selon mon confrère L'Écuyer, une extraction de matériel sur une telle profondeur n’est pas un simple aménagement de terrain .

C'est d'ailleurs aussi l'opinion du juge administratif Pelletier qui va un peu plus loin en affirmant ne pouvoir se convaincre que prélever 12 070 mètres cubes de roc sur une surface et de 1 320 mètres carrés sur une profondeur de huit mètres ne peut correspondre, selon elle, à un usage intérimaire du terrain alors que le terrain passe d'un usage agricole à un usage industriel et que de surcroît, elle laisserait le terrain impropre à son utilisation industrielle.

Le soussigné est parfaitement d’accord avec cela car la création d’un cratère artificiel d’une profondeur équivalant à la hauteur d’un immeuble de trois étages sur une superficie de plus de mille mètres carrés ne peut à l’évidence constituer un simple aménagement de terrain, tel que le laisse croire l’exproprié. [171] Ajoutons également, tel que le souligne le juge administratif Pelletier, que dans le présent cas, aucune vente de roc n'a été effectuée directement à la Ville de Lac-Mégantic, mais que tout au plus une douzaine de voyages de roc provenant du site de l'immeuble exproprié ont été vendus à un certain monsieur Lafontaine, un entrepreneur indépendant qui lui, faisait affaire avec la Ville. [172] Mais il y a plus.

Il s'avère qu'à la date de l'expropriation mettant en cause l'exproprié Rodrigue, toutes les conditions étaient rencontrées pour permettre à celui-ci de demander et obtenir des autorités compétentes les autorisations requises pour son exploitation.

Ce n'est pas le cas sur le site du terrain exproprié de Steve Bédard où on ne peut que constater que l'extraction du roc sans permis ni certificat d'autorisation est interdit, qu'il ne pouvait obtenir telle autorisation à la date d'expropriation et qu'en conséquence, il pouvait être contraint en tout temps de cesser l'extraction du roc. [173] Certes, l'exproprié n'a reçu aucun constat d'infraction ou l'équivalent d'une mise en demeure lui ordonnant de cesser l'exploitation illégale du roc durant les huit mois où dans les faits, il a aménagé un chemin et qu'il a vendu, somme toute accessoirement, fort peu de roc extrait du site exproprié.

Cependant, compte tenu de la courte période où s'est déroulée cette activité, de la relative petite quantité de roc réellement extraite et vendue par l’exproprié et de l'ambiguïté que ce dernier s'est plu à entretenir par rapport aux véritables objectifs qu'il poursuivait, (c'est-à-dire l'exploitation commerciale de l'extraction totale du roc qui se retrouvait sur le site) le moins que l'on puisse dire ici, c'est que le passé est loin d'être garant de l'avenir.

Ainsi, s'investir de l'inaction des autorités pour une si courte période de temps pour prétendre à la possible réalisation totale du projet de l'exproprié sans que celui-ci n'en soit empêché est à mon avis plus que périlleux. » [ 36 ] Sans parler ici de controverse jurisprudentielle, on peut cependant constater un échange de points de vue divergents. [ 37 ] L'analyse de la question soulève, à n'en pas douter, des considérations sérieuses.

On peut le constater à la lecture même des trois opinions énoncées par les membres du TAQ. [ 38 ] Le questionnement relatif à la condition de légalité d'un usage intérimaire pour justifier l'octroi d'une indemnité d'expropriation est nouveau. Il est exagéré de qualifier de jurisprudence le seul précédent auquel réfèrent les membres du TAQ, soit un jugement de la Chambre d'expropriation de la Cour du Québec rendu en 1989.

Le principe d'exception mis de l'avant par ce jugement revêt d'ailleurs un intérêt d'ordre général. [ 39 ] Les trois membres de la formation distinguent les faits du cas dont ils sont saisis de ceux de la trame factuelle de cette affaire de la Ville de Beauport c. Rodrigue pour décider de son application ou non à l'espèce. Chacun, incluant M. Gosselin qui n'a pas assisté à

la présentation de la preuve, semble avoir une perception différente des mêmes faits. [ 40 ] Ceci pose un questionnement additionnel en regard du processus décisionnel du TAQ quant aux inférences qu'un troisième membre désigné peut être appelé à tirer de l'interprétation d'une preuve qu'il n'a pas entendue. [ 41 ] La question principale soumise par Bédard est sérieuse et certainement d'intérêt général.

La permission d'appeler est accordée. ▪ La question subsidiaire [ 42 ] Dans la mesure où il serait définitivement établi qu'il n'a pas droit à l'indemnité qu'il réclame pour perte de profit d'exploitation du roc, Bédard soutient qu'il a droit au remboursement des frais du dynamitage qui a eu pour effet, en quelque sorte, de créer une réserve de matériau brut disponible pour Mégantic. [ 43 ] Cette demande a été présentée à M.

Gosselin lors de son audition des arguments des parties à l'égard de la dissidence des deux autres membres. [ 44 ] Il conclut qu'il n'a pas juridiction pour la traiter: « [174] Le procureur de l'exproprié, lorsqu'il s'est présenté devant le soussigné aux fins de faire valoir, tout comme son collègue le procureur de l'expropriante, sa position par rapport à la dissidence de mes collègues L'Écuyer et Pelleltier (sic) , a incidemment soumis comme argument subsidiaire que dans l'éventualité où il fallait conclure que l'exproprié n'avait droit à aucune indemnité sur le roc se trouvant sur sa propriété, il en résulterait une situation d'enrichissement sans cause de l'expropriante.

Cette dernière, selon le procureur de l'exproprié, se retrouverait avec un terrain sur lequel d'importantes quantités de roc de bonne qualité a été dynamité et placé en amas, tel roc pouvant éventuellement servir dans tout projet municipal. Or, pour en arriver là, il a été mis en preuve, toujours selon le procureur de l'exproprié, que ce dernier a dépensé l'équivalent de 22 893,37 $ pour se préparer à exploiter le roc se trouvant sur sa propriété (Pièce EE-26

annexe

H) en plus des opérations de dynamitage qui lui ont coûté 26 000 $ (Pièce EE-26,

annexe H, facture 5). Ainsi, le procureur de l'exproprié demande, à tout le moins, que le remboursement de ces sommes à l'exproprié soit ordonné par le Tribunal afin de préserver pour son client une juste indemnité. [175] Quel que soit le bien-fondé ou non de cette demande subsidiaire formulée par le procureur de l'exproprié, le soussigné estime ne pas avoir juridiction pour y répondre. En effet, étant appelé à trancher une dissidence entre deux de ses collègues, le juge administratif à qui est confiée cette tâche ne peut agir que dans le cadre restreint que lui offre le législateur à l'

article 145 de la

Loi sur la justice administrative reproduit intégralement précédemment dans la présente décision. Or, ce mandat qu'on lui délègue, tel qu'il y est indiqué, ne peut porter que sur la question sur laquelle se partagent les opinions de chacun des juges administratifs . En l'espèce, cette question est : " Est-ce que l'exproprié peut ou non être indemnisé pour une perte de profit provenant de la perte d'exploitation du roc? " La conclusion subsidiaire proposée par le procureur de la

partie expropriée dans le contexte précité n'a évidemment jamais été soumise à mes collègues et conséquemment, elle ne peut à l'évidence faire

partie de " la question " sur laquelle leur opinion diverge. D'ailleurs, le Tribunal administratif du Québec, dans la décision Scott Ménard 16 s'est déjà prononcé sur cette question en ces termes, quoique de façon plus laconique : « Le membre désigné a l'obligation de trancher en choisissant l'une des deux opinions émises, sauf omission ou refus d'exercer sa juridiction. » » [ 45 ] Bédard plaide que cette demande, présentée à

titre subsidiaire au troisième membre de la formation, était déjà soumise de façon « moindre et incluse » aux deux autres par sa demande principale. Il ne s'agit pas, selon lui, d'une nouvelle demande. [ 46 ] Quoi qu'il en soit, considérant la décision du troisième membre de décliner juridiction en invoquant le cadre restreint du rôle qui lui est attribué par la loi, la question que veut soumettre Bédard en appel est clairement d'ordre juridictionnel. Elle implique l'analyse du rôle que peut jouer, au sein d'une formation du TAQ, le membre désigné en vertu de l'

article 145 de la

Loi sur la justice administrative . [ 47 ] Cet

article se lit comme suit: 145. « Lorsqu'une affaire est entendue par plus d'un membre, la décision est prise à la majorité des membres qui l'ont entendue. Si l'un d'eux est dissident, les motifs de son désaccord doivent y être consignés. Lorsque les opinions se partagent également sur une question, celle-ci est déférée au président, au vice-président responsable de la

section concernée ou à un membre désigné par l'un d'eux parmi les membres pour qu'il en décide selon la loi. » [ 48 ] Ce membre désigné est-il véritablement lié par le rôle restreint que lui attribue M. Gosselin? La

partie qui s'adresse à ce membre s'adresse-t-elle aussi au TAQ dans l'exercice de sa juridiction sur l'ensemble de l'instance? Auquel cas, la demande subsidiaire adressée à M. Gosselin lors de son audition particularisée aurait-elle dû être déférée à la formation complète si elle n'en était pas déjà saisie? [ 49 ] Ces sous-questions, et bien d'autres sûrement, illustrent bien le sérieux et la portée générale de la question que Bédard veut soumettre en appel. [ 50 ] L'application de l'article 145 constitue une situation d'exception.

Les questions qu'elle soulève visent l'exercice de la juridiction institutionnelle du TAQ dans son ensemble. Il y a lieu de permettre l'appel sur cette question. [51] POUR CES MOTIFS , le Tribunal:

[52] ACCUEILLE la requête de Steve Bédard pour permission d'appeler d'une décision du Tribunal administratif du Québec; [53] PERMET à Steve Bédard de porter en appel la décision rendue par le Tribunal administratif du Québec le 7 juillet 2010, uniquement sur la détermination d'une indemnité accessoire pour perte de profit de l'exploitation du roc sur le terrain exproprié et, à cette fin: [54] DÉTERMINE que les questions à être débattues en appel sont les suivantes: 1) Le Tribunal administratif a-t-il erré en refusant d'indemniser l'exproprié pour la perte de profit découlant de l'exploitation du roc se trouvant sur sa propriété? 2) Subsidiairement, le tribunal administratif a-t-il erré en refusant d'indemniser l'exproprié pour les dépenses réellement engagées pour exploiter le roc se trouvant sur sa propriété, notamment les frais de dynamitage? [55] Frais à suivre le sort de l'appel. __________________________________ PATRICK THÉROUX, J.C.Q.

Me Sylvain Bélair DeGranpré Chait Proc. du requérant Me Robert Giguère Monty Coulombe Proc. de l'intimée Date d’audience : 25 août 2010