2020 QCCA 497, 2020 QCCA 497

GBI Experts-conseils c. Ville de Montréal 2020 QCCA 497 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028126-191 (500-17-104257-186) DATE : 6 avril 2020 FORMATION : LES HONORABLES MANON SAVARD, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GBI EXPERTS-CONSEILS APPELANTE – défenderesse c. VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉE – demanderesse et VILLE DE LAVAL MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure (l’honorable Jacques R.

Fournier), refusant sa demande en exception déclinatoire visant à transférer devant la Cour du Québec le recours de l’intimée en recouvrement des sommes payées en trop dans un contexte de collusion alléguée entourant l’octroi d’un contrat de construction dans le monde municipal [1] . [ 2 ] L’appelante considère que le recours entrepris par l’intimée découle de la Loi visant principalement la récupération de sommes payées injustement à la suite de fraudes et de manœuvres dolosives dans le cadre de contrats publics [2] (« Loi 26 ») et qu’à ce titre, il relève de la compétence exclusive de la Cour du Québec selon l’

article 36 C.p.c . [ 3 ] Le juge de première instance conclut, à juste titre, qu’en raison de la valeur de l’objet du litige, le recours relève de la compétence de la Cour supérieure.

LE CONTEXTE [ 4 ] Dans la foulée de la Commission Charbonneau, l’intimée entreprend un recours en Cour supérieure visant à recouvrer un montant de 159 742 $ de l’appelante et d’autres codéfendeurs en raison de leur participation alléguée à un stratagème de trucage de soumissions donnant suite à des appels d’offres dans le domaine du génie-conseil. [ 5 ] Au-delà des principes de droit commun, elle entend se prévaloir des mesures exceptionnelles édictées par la Loi 26 afin de faciliter la récupération par les organismes publics, incluant les municipalités, des « sommes payées injustement à la suite de fraude ou de manœuvres dolosives dans le cadre de l’adjudication, de l’attribution ou de la gestion de contrats publics (…) » [3] . [ 6 ] Le législateur a choisi de pallier certains problèmes susceptibles de compliquer l’exercice d’un éventuel recours en recouvrement de la part des organismes publics en prolongeant le délai de prescription applicable au-delà du délai de droit commun et en autorisant la reprise, à certaines conditions, de poursuites ayant été rejetées par le passé pour ce motif [4] . [ 7 ] Il a également mis en place un régime de présomptions visant à faciliter la preuve de certains éléments : - Toute personne ayant participé à une telle fraude ou manœuvre dolosive est présumée avoir causé un préjudice à l’organisme public [5] ; - Cette présomption s’étend, dans certaines circonstances, aux dirigeants et administrateurs de l’entreprise [6] ; -

Sous réserve d’une preuve contraire, le préjudice est présumé correspondre à 20 % du montant payé pour le contrat visé [7] ;

- Le tribunal, lorsqu’il accueille le recours, doit ajouter 20 % du montant forfaitaire accordé en compensation du préjudice en guise de frais [8] . [ 8 ] D’autres dispositions favorisent l’exécution d’un éventuel jugement : - La créance de l’organisme public lui confère le droit, sur autorisation du tribunal, d’inscrire une hypothèque légale [9] ; - Les personnes ayant participé à la fraude ou aux manœuvres dolosives sont solidairement responsables du préjudice causé à l’organisme [10] ; - Le montant de l’indemnité allouée par le tribunal porte intérêt à compter de la date de réception de l’ouvrage [11] . [ 9 ] Selon l’appelante, l’intimée, une municipalité, exerce un recours en recouvrement d’une somme d’argent en application d’une loi (la Loi 26 ) qui, de ce fait, relève de la compétence exclusive de la Cour du Québec selon l’

article 36 C.p.c. L’ANALYSE 1. Compétence reconnue à la Cour du Québec en vertu de l’article 36 C.p.c. [ 10 ] La Cour supérieure est le tribunal de droit commun au Québec et possède à ce

titre une compétence générale, inhérente et résiduelle qui est constitutionnellement protégée [12] . Cette compétence est codifiée à l’

article 33 C.p.c . [13] , qui prévoit que la Cour supérieure a compétence en première instance pour entendre toute demande que la loi n’attribue pas formellement et exclusivement à une autre juridiction ou à un organisme juridictionnel. Comme établi par la Cour suprême [14] et cette Cour [15] , toute dérogation à la compétence inhérente de la Cour supérieure doit être énoncée expressément en termes clairs. [ 11 ] L’

article 36 C.p.c confère compétence à la Cour du Québec sur certains litiges en matière municipale et scolaire :

Sous réserve de la compétence attribuée aux cours municipales, la Cour du Québec connaît, à l’exclusion de la Cour supérieure, de toute demande pour le recouvrement d’un impôt foncier, d’une taxe ou de toute autre somme d’argent due à une municipalité ou à une commission scolaire en application d’une loi ou des demandes contestant l’existence ou le montant d’une telle dette. Elle connaît également de toute demande de remboursement d’un trop-perçu par une municipalité ou une commission scolaire. 36.

Subject to the jurisdiction assigned to the municipal courts, the Court of Québec has jurisdiction, to the exclusion of the Superior Court, to hear and determine applications for the recovery of property taxes, other taxes or any other amount due under

an Act to a municipality or a school board, and applications by which the existence or amount of such a debt is contested.

The Court also has jurisdiction to hear and determine applications for the reimbursement of an overpayment to a municipality or a school board. [ 12 ] Les tribunaux ont reconnu par le passé la compétence exclusive de la Cour du Québec en matière de recouvrement de taxes municipales [16] et de taxes scolaires, et ce, même si le seuil pécuniaire excédait la compétence habituelle de cette Cour [17] . [ 13 ] La Cour du Québec a donc compétence pour entendre, et ce, sans égard au montant de la réclamation, toute demande pour le recouvrement d’une taxe ou d’un impôt foncier dû à une municipalité ou une commission scolaire en application d’une loi.

Elle a également juridiction à l’égard d’une demande contestant l’existence ou le montant d’une telle taxe ou impôt foncier ou d’une demande en remboursement d’un trop-perçu par une municipalité ou une commission scolaire. [ 14 ] Cette compétence exclusive ne s’étend toutefois pas à tout litige concernant une municipalité.

Ainsi, une demande en nullité ou visant à faire déclarer inapplicable un règlement autorisant la perception d’une taxe municipale demeure du ressort de la Cour supérieure [18] . [ 15 ] L’appelante soutient que, lors de la réforme du Code de procédure civile entrée en vigueur le 1 er janvier 2016, le législateur a étendu la compétence de la Cour du Québec en précisant à l’

article 36 C.p.c. qu’elle a compétence en ce qui a trait à « […] toute demande pour le recouvrement […] de toute autre somme d’argent due à une municipalité ou une commission scolaire en application d’une loi […] ». [ 16 ] Cet argument repose notamment sur une lecture comparative du texte de l’ancien

article 35 C.p.c . [19] :

Sous réserve de la compétence attribuée aux cours municipales, la Cour du Québec connaît aussi, à l’exclusion de la Cour supérieure, de toute demande, tant personnelle qu’hypothécaire formée: 1. en recouvrement d’une taxe ou autre somme d’argent due à une municipalité ou à une commission scolaire en vertu du Code municipal (

chapitre C - 27.1 ) ou de quelque loi g é n é rale ou sp é ciale, ou en vertu d ’ un r è glement adopté sous leur empire; ou […] 35. Subject to the jurisdiction assigned to the municipal courts, the Court of Québec also has jurisdiction, to the exclusion of the Superior Court, in all suits, whether personal or hypothecary: (1) for the recovery of a tax or other sum of money due to a municipality or school board under the Municipal Code (

chapter C-27.1 ) or any general or special Act, or in virtue of any by-law made thereunder; or (…) [ 17 ] En réalité, la modification législative n’a pas la portée que veut lui donner l’appelante. Le législateur a retiré la

section de l’

article 35 a.C.p.c. qui donnait compétence à la Cour du Québec en matière d’annulation ou de cassation de rôle d’évaluation et a simplifié la rédaction du texte . Le fait d’éliminer la référence au Code municipal , et d’utiliser l’expression plus générale « en application d’une loi » ne change rien, puisque l’

article 35 a. C.p.c. étendait déjà la compétence de la Cour du Québec aux autres sommes d’argent dues à une municipalité en vertu d’une loi générale ou spéciale. L’expression « une loi » utilisée à l’

article 36 C.p.c . regroupe simplement ces deux concepts et inclut évidemment le Code municipal . [ 18 ] Les commentaires du ministre de la Justice concernant l’

article 36 C.p.c. confirment d’ailleurs que « cet

article reprend en

partie le droit antérieur et le reformule » [20] . La présomption de stabilité des lois, qui s’impose de manière particulière lorsqu’il est question de compétence, ne permet pas de voir dans le nouveau libellé une tentative du législateur d’étendre la compétence de la Cour du Québec. 2. Interprétation de l’article 36 C.p.c. [ 19 ] Il reste donc à déterminer si la compétence de la Cour du Québec prévue à l’

article 36 C.p.c. s’étend au recours exercé par l’intimée. Cet

article dérogeant à la compétence générale de la Cour supérieure, il doit être interprété restrictivement [21] . [ 20 ] Depuis l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. , la Cour suprême a réitéré à maintes reprises que l’exercice d’interprétation législative exige de « lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » [22] . [ 21 ] L’interprétation ne peut faire abstraction du contexte de la loi, puisque « les mots prennent la couleur de leur environnement » [23] .

Selon les professeurs Côté, Beaulac et Devinat, « la loi s’interprète comme un tout, chacun de ses éléments devant être considéré comme s’intégrant logiquement dans le système d’ensemble que la loi forme » [24] . [ 22 ] L’objet d’une disposition peut s’inférer du corps de la loi, de l’intention du législateur telle qu’énoncée dans le contexte des travaux parlementaires et de l’historique législatif. [ 23 ] Les textes antérieurs nous éclairent sur l’intention qu’avait le législateur en les abrogeant, les modifiant, les remplaçant ou y ajoutant [25] .

La présomption de stabilité du droit s’applique de manière particulière lorsqu’il est question de la compétence d’un tribunal, « les juridictions devant être certaines » [26] . Elle permet de présumer, en l’absence d’un texte clair, que la compétence n’est pas modifiée par l’amendement législatif [27] . [ 24 ] D’ailleurs, de manière générale et sans qu’il soit spécifiquement question de compétence, la Cour a reconnu que le législateur n’entend pas produire des changements majeurs sans l’énoncer clairement dans un texte de loi [28] .

Cette règle n’a pas de caractère absolu [29] , s’agissant d’un « point de repère » [30] à l’instar des autres règles d’interprétation législative. [ 25 ] Qu’en est-il en l’espèce? [ 26 ] L’historique législatif confirme que l’objectif du législateur en adoptant l’

article 36 C.p.c . n’était pas de modifier l’ordre établi. Le législateur n’a pas exprimé sa volonté d’apporter un changement majeur en édictant ce nouvel article. [ 27 ] Contrairement à ce que plaide l’appelante, l’

article 36 C.p.c . ne vise pas tout recours intenté par une municipalité en vertu d’une loi. Il se limite aux « demande[s] pour le recouvrement […] de toute somme due à une municipalité […] en application d’une loi » ou « applications for the recovery of […] any other amount due under

an Act to a municipality […] ». [ 28 ] Il convient donc d’interpréter les termes « somme due ». L’emploi du passé, joint à la notion de « demande pour le

recouvrement », laisse sous-entendre qu’il s’agit d’une somme dont le montant est exigible par la municipalité ou la commission scolaire, et qu’il a été fixé conformément à une loi (« en application d’une loi »). Ce n’est manifestement pas le cas d’une réclamation en dommages-intérêts qui exige, avant de conclure qu’une somme est « due », l’intervention d’un tribunal qui examine la responsabilité et liquide les dommages en fonction de la preuve présentée. [ 29 ] Cette interprétation est cohérente avec le fait que l’

article 36 C.p.c. attribue également compétence de la Cour du Québec lorsque le débiteur conteste le montant qui lui est réclamé par la municipalité ou demande le remboursement d’un trop-perçu par cette dernière. Un tel recours de la part du débiteur n’existe que si un montant précis lui est réclamé administrativement par la municipalité en vertu d’une loi. [ 30 ] Enfin, l’application de la règle ejusdem generis favorise également cette interprétation. Cette règle est définie en ces termes dans l’arrêt Renault c.

Bell Asbestos Mines Ltd . : La règle ejusdem generis signifie que le terme générique ou collectif qui complète une énumération se restreint à des choses de même genre que celles qui sont énumérées, même si, de sa nature, ce terme générique ou collectif, cette expression générale, est susceptible d'embraser beaucoup plus. [31] [ 31 ] L’utilisation de l’expression « autre somme d’argent due » après les termes « taxes » et « impôts fonciers » vient restreindre les créances à d’autres dettes de la nature de recettes municipales [32] . [ 32 ] Dans un tel contexte, la notion de « somme due » vise le recouvrement de sommes que la municipalité peut exiger, et donc réclamer, dans l’exercice de ses pouvoirs municipaux ou scolaires en application d’une loi : taxes, permis, impôts fonciers, montants facturés pour de l’approvisionnement en eau, droits payables pour l’exploitation d’une carrière ou d’une sablière et autres du même genre [33] . [ 33 ] Or, le recours institué par l’intimée à l’encontre de l’appelante ne recherche pas le recouvrement d’une somme de cette nature. [ 34 ] L’intimée allègue que l’appelante aurait participé à un système frauduleux et dolosif de trucage des soumissions donnant suite à des appels d’offres dans le domaine du génie-conseil et lui réclame, solidairement avec d’autres défendeurs, 20 % du montant total payé en vertu d’un contrat donné, soit 159 742 $, avec les intérêts et les frais de justice (incluant le montant forfaitaire égal à 20 % de la condamnation). [ 35 ] Il s’agit essentiellement d’une demande en dommages-intérêts où l’intimée bénéficie d’allégements législatifs favorisant l’exercice de ce recours. [ 36 ] Certes, la Loi 26 ne peut être qualifiée de purement procédurale compte tenu de son impact sur les défendeurs.

Néanmoins, la municipalité n’aura de créance envers l’appelante que si, au terme d’un procès, elle démontre l’existence d’une faute de sa part (soit sa participation à une fraude ou une manœuvre dolosive dans le cadre de l’adjudication, de l’attribution ou de la gestion d’un contrat public) et d’un préjudice [34] . Ce recours obéit aux règles du droit civil, même si certaines modalités ont été modifiées par la Loi 26 .

Celle-ci ne crée pas de nouvelle source de créance indépendante en faveur de la municipalité, elle ne fait que faciliter l’exercice de son recours de droit commun notamment en édictant un régime de présomptions. Il est vrai qu’elle a pour effet de faire renaître des créances qui auraient autrement été éteintes [35] , mais ces dernières obéissent tout de même aux règles du droit commun. [ 37 ] Le législateur ne précise pas quel est le tribunal judiciaire compétent pour entendre un recours invoquant les dispositions de la Loi 26 .

L’article 17 énonce qu’un « tribunal judiciaire a compétence exclusive pour statuer sur toute demande relative à l’application du présent

chapitre », alors que l’article 44 traite de la possibilité pour un tribunal civil de suspendre un recours sans plus de précisions. [ 38 ] Au surplus, les modalités particulières de la Loi 26 ne bénéficient pas uniquement aux municipalités, mais elles s’étendent à d’autres organismes puisqu’elles s’appliquent aux « contrat[s] conclu[s] entre un organisme public et une entreprise » [36] . [ 39 ] On ne peut, dans ces circonstances, assimiler le recours intenté par l’intimée au recouvrement d’une dette créée par une loi au sens de l’

article 36 C.p.c. , puisqu’il s’agit d’un recours en dommages-intérêts dont les règles sont modulées en fonction de la Loi 26 , et qui, comme c’est le cas pour tous les autres organismes publics, est assujetti à la règle générale des articles 33 et 35 C.p.c. Considérant la valeur du litige, la réclamation relève donc de la compétence de la Cour supérieure. PAR CES MOTIFS, LA COUR : [ 40 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. MANON SAVARD, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. M e Ricardo Hrtschan

Pour l’appelante M e Raphaël Lescop M e Johanna Mortreux IMK Pour l’intimée M e Marc-André Russell M e Valentina Tenti SERVICE DES AFFAIRES JURIDIQUES DE VILLE DE LAVAL Pour la mise en cause Date d’audience : 13 décembre 2019