2017 QCCQ 87, 2017 QCCQ 87

JM1929 2017 QCCQ 87 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d'appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE LAVAL LOCALITÉ DE LAVAL « Chambre civile » N° : 540-80-005999-153 DATE : 9 janvier 2017 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE GEORGES MASSOL, J.C.Q. ______________________________________________________________________ Ville de Laval Appelante (expropriante) c.

Basil Francispillai Intimé (exproprié) ______________________________________________________________________ JUGEMENT AU FOND EN APPEL D’UNE DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le Tribunal est saisi d’un appel de deux décisions du Tribunal administratif du Québec (ci-après appelé le « TAQ ») : l’une interlocutoire datée du 17 décembre 2014 (« décision interlocutoire [1] ») et l’autre au fond du 23 décembre 2014 (« décision finale [2] »). [ 2 ] L’appel sur les deux décisions a été autorisé le 17 avril 2015 par notre collègue le juge Richard Landry [3] .

Les faits [ 3 ] Monsieur Basil Francispillai (l’exproprié) possède un terrain vacant d’une superficie de 565,4 mètres carrés et portant le numéro de lot 1 165 959 du cadastre du Québec. [ 4 ] Ce terrain faisait

partie d’un plus vaste territoire de 613 107,7 mètres carrés qui a été soumis, le 8 mars 2010, à un avis de réserve. [ 5 ] Cette expropriation a été faite simultanément avec la proposition d’un Programme Particulier d’Urbanisme (ci-après « PPU ») visant le quadrilatère délimité par, au Nord, les boulevards du Souvenir et Saint-Martin Ouest, à l’Est par l’autoroute des Laurentides, au Sud par le boulevard Notre-Dame et à l’Ouest par les boulevards Chomedey et Daniel-Johnson. [ 6 ] Initialement, le « Projet »

PPU était connu comme étant le « Carré Laval » et maintenant désigné le « Quartier de l’Agora ». [ 7 ] Il semble que dès août 2008, l’expropriante a requis qu’un inventaire des propriétés situées dans ledit quadrilatère soit effectué. [ 8 ] C’est au cours de l’été 2009 que le « Projet »

Quartier de l’Agora prend davantage forme avec la décision de la ville d’imposer des réserves foncières sur certains terrains, dont le lot en litige. [ 9 ] Ainsi, le 16 juillet 2009, le Service de l’évaluation de la ville recommande au Comité exécutif d’engager des procédures d’imposition d’une réserve pour fins publiques pour une période de deux ans, conformément aux dispositions des articles 69 et suivants de la

Loi sur l’expropriation [4] (ci-après la « L.E. ») [5] .

[ 10 ] Le 1 er octobre 2009 est adopté le Règlement numéro L-11596 (ci-après le « Règlement L-11596 » (pièce R-16) visant à imposer une réserve pour fins publiques sur 13 lots, dont le lot sujet. Le Règlement stipule, à son

article 1, que le Conseil décrète l’imposition d’une réserve pour fins publiques sur lesdits lots et approuve un plan préparé par le Service d’évaluation de la ville en date du 20 août 2008.

L’article 3 spécifie que : « La réserve aux fins publiques imposée par le présent règlement expirera dans un délai de deux (2) ans après son entrée en vigueur, sauf la possibilité pour la Ville de Laval de la renouveler pour une période additionnelle de deux (2) autres années. » [ 11 ] Le 1 er février 2010, la ville adopte le Règlement L-11673 (ci-après le « Règlement L-11673 ») [6] modifiant uniquement l’article 1 du Règlement L-11596 précédent, soit à son premier alinéa, pour spécifier que l’imposition des réserves pour fins publiques se fera « conformément à l’article 29.4 de la

Loi sur les cités et villes ». Le reste du Règlement L-11596 , dont son

article 3, reste inchangé. [ 12 ] Le document résumant le PPU Quartier de l’Agora est daté du 27 juillet 2011 [7] . Il précède la résolution du Conseil municipal l’adoptant datée du 1 er août 2011 [8] visant à adopter le « Projet » de PPU du Quartier de l’Agora. [ 13 ] Comme mentionné précédemment, la ville publie ses avis de réserve le 8 mars 2010.

Il est acquis au débat que la période de réserve, selon l’article 73 de la L.E., se terminait deux ans plus tard, soit le 10 mars 2012. [ 14 ] Le 25 janvier 2012, il est recommandé au Conseil municipal de renouveler l’avis de réserve par le greffe, mais ce renouvellement ne sera pas effectué [9] . [ 15 ] Le 6 mars suivant, le Comité exécutif adopte une résolution afin d’autoriser le procureur de la ville à entreprendre des procédures d’expropriation [10] et à déposer les indemnités provisionnelles requises selon la L.E. [ 16 ] L’expropriation comme telle est décrétée par résolution du Conseil tenue le 14 mars 2012 [11] . [ 17 ] Le 18 avril suivant, l’avis d’expropriation est publié et, le 10 août, la ville prend possession de l’immeuble. [ 18 ] Il convient de noter qu’initialement, le « Projet »

Quartier de l’Agora devait contenir les nouveaux sites de la Place Bell, mais qu’un problème relié à la qualité du sol a fait que le 12 octobre 2012, un communiqué public indiquait le choix d’un nouveau site pour la Place Bell, qui se situera dorénavant de l’autre côté de l’autoroute 15. [ 19 ] Depuis le déplacement du « Projet » de la Place Bell sur un autre site, le « Projet » Quartier de l’Agora est suspendu.

Particularités de l’immeuble [ 20 ] Le terrain en question est situé en front de l’ancienne assiette du boulevard du Souvenir, mais est séparé du nouveau tracé dudit boulevard par une bande de terrain appartenant à la ville.

Le terrain se trouve donc enclavé et sans accès sur une voie publique. [ 21 ] La preuve de la ville révèle qu’aucun service municipal d’aqueduc ou d’égout n’est disponible à proximité immédiate. [ 22 ] Aussi, le développement du lot est assujetti à une forte densité et à des contraintes de stationnement intérieur. [ 23 ] Il faut également avoir à l’esprit la réglementation concernant l’émission de permis de construction qui décrète qu’un terrain ne peut être construit dans ce secteur, à moins d’avoir une superficie d’au moins 1 393 mètres carrés en l’absence des services d’aque-duc et d’égout.

L’audience devant le TAQ et les deux décisions attaquées [ 24 ] L’enquête a lieu les 25, 26 et 27 juin 2014. [ 25 ] Le dossier est pris en délibéré par le banc, alors composé des juges administratifs Réal Collin et Denis Bisson. [ 26 ] Avant que la décision ne soit rendue, le juge Bisson décède et est remplacé, comme le prévoit la loi, par madame la juge Manon Goyer. [ 27 ] La Ville de Laval produit une requête en réouverture d’enquête, qui a été entendue par le nouveau banc le 6 novembre 2014.

Il est demandé, dans cette requête, d’introduire dans la preuve un nouvel élément dont il n’a pas été question lors de l’enquête de juin 2014. Cette requête est fondée principalement sur l’

article 11 de la

Loi sur la justice administrative (ci-après la « L.J.A. ») [12] . [ 28 ] L’élément supplémentaire que la ville veut mettre en preuve est un extrait d’une loi particulière, soit l’article 2 du

Chapitre 89 adopté le 21 décembre 1984, qui modifiait l’article 12 de la Charte de la Ville de Laval [13] . [ 29 ] Il est paradoxalement plaidé que cet élément, découvert en cours de délibéré, doit être porté à l’attention du Tribunal, tout en soutenant que la loi n’a pas à être prouvée puisque le Tribunal doit en avoir une connaissance d’office selon les dispositions du Code civil du Québec ( articles 2806 et 2807 ).

[ 30 ] Le TAQ, dans la décision interlocutoire du 17 décembre 2014, estime que la loi qu’on veut introduire a un caractère public et n’a pas à être prouvée. [ 31 ] Il ne saurait donc être question de réouverture d’enquête. [ 32 ] En fait, le TAQ considère que la Ville de Laval ne veut pas rouvrir l’enquête, mais plutôt les plaidoiries, ce qui n’est pas permis. [ 33 ] En conséquence, la requête de la ville est rejetée, le TAQ prenant cependant acte de la disposition de la Charte de la Ville de Laval qu’on voulait introduire. [ 34 ] Il appert, dans la décision finale du 23 décembre 2014, que le TAQ a considéré le texte de loi que voulait introduire la ville puisqu’il est mentionné, au paragraphe 89 : « [89] Le Tribunal constate après lecture des textes de loi pertinents qu’à plusieurs égards, la Ville de Laval s’est vu octroyer des pouvoirs non pas spécifiquement particuliers, mais au moins de façon particulière. » [ 35 ]

Malgré toutes les limitations affectant le lot, le TAQ attribue à celui-ci une valeur optimale après avoir considéré 11 transactions soumises par l’expert de la Ville de Laval. [ 36 ] Le TAQ, dans sa décision, se base sur les prémisses suivantes : → à l’époque, la ville a tenté d’exproprier le même lot (1976-1979) ; à cette occasion, comme dans les procédures actuelles, la Ville de Laval a exercé les pouvoirs qui lui sont conférés par la L.E. et non en vertu de pouvoirs particuliers qu’elle pourrait avoir à sa Charte ; → la ville a fait son lit et ne peut prétendre maintenant, de façon opportune, en changer (paragraphes 86 à 92) ; → en 2009, l’exproprié reçoit une offre d’achat non sollicitée pour une somme de 75 000 $ qu’il refuse ; → il est manifeste, en 2009, que le secteur est sur le point de réaliser un potentiel latent depuis nombre d’années ; → afin d’éviter la spéculation foncière, la ville impose, en mars 2010, une réserve sur le terrain ; → durant toute la période de la réserve foncière, les choses se concrétisent avec l’adoption du PPU et l’annonce de la construction de la Place Bell ; → le terrain de l’exproprié acquiert ainsi de la notoriété et de l’attrait ; → l’imposition de la réserve fait cependant que l’exproprié ne pourra profiter de ce nouvel attrait ; → la réserve foncière n’étant pas renouvelée à temps, l’exproprié s’est vu libéré de toute contrainte légale ; l’exproprié récupère ainsi le plein potentiel et valeur de son terrain dans ce nouveau cadre de marché ; → la résolution du Conseil municipal viendra quatre jours trop tard ; → on doit tenir compte, malgré tout, du fait que le terrain souffre toujours de son enclave et du fait qu’il ne peut profiter des services municipaux ; → l’expropriation a eu lieu alors que le réaménagement de la Place Bell n’avait pas encore été annoncé, cette annonce ayant été faite en octobre 2012 alors que des procédures d’expropriation ont eu lieu en mars de la même année ; → analysant les transactions, le TAQ retient la transaction numéro 6 comme étant la plus comparable, de laquelle il soustrait un tiers ( ⅓) de la valeur pour prendre en considération les différentes contraintes du lot étudié.

L’appel logé par l’expropriante et le jugement accordant la permission d’appeler [ 37 ] Essentiellement, la Ville de Laval reproche au TAQ : → d’avoir omis de tenir compte de certaines dispositions de la Charte de la Ville de Laval qui lui octroient des pouvoirs particuliers en matière d’expropriation, notamment les articles 12 et 13 de cette Charte ; la ville plaide incidemment que le refus du TAQ de rouvrir l’enquête constitue un accroc à la règle audi alteram partem ; → d’avoir « bonifié » la valeur du terrain exproprié, qualifiant le PPU applicable au secteur de projet alors qu’il n’en est rien. [ 38 ] Bien que la Ville de Laval suggère sept questions, le juge Landry, dans sa décision du 17 avril 2015, les résume à quatre et elles constitueront les questions à débattre dans le présent jugement : « - La ville expropriante a-t-elle été privée sans motif valable de soumettre son argumentation basée sur sa Charte ?

- À la date de l’évaluation, le terrain de la

partie expropriée avait-il récupéré son plein « potentiel et valeur », libéré de toutes « contraintes légales » ? - La valeur du terrain exproprié est-elle bonifiée par l’existence du Plan Particulier d’Urbanisme du Quartier de l’Agora ? - Les réponses à ces questions ont-elles une influence sur la fixation de l’indemnité ? » Analyse et décision

a) La norme de contrôle [ 39 ] Il convient de mentionner d’abord que le présent recours est logé conformément à l’

article 159 de la

Loi sur la justice administrative , prévoyant un appel sur permission des décisions du TAQ rendues en matière d’expropriation « lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour ». Ce recours « ultime » était auparavant confié à la Chambre de l’expropriation de la Cour du Québec. [ 40 ] Dans l’ordre actuel des choses, il semble que le pouvoir d’intervention de notre Cour doit être assujetti aux critères de l’analyse relative à la norme de contrôle, tels qu’élaborés dans l’arrêt Dunsmuir [14] , indépendamment du fait qu’il s’agisse d’un appel.

La Cour suprême a même ajouté récemment, à la majorité [15] , que l’application de la norme de la raisonnabilité devait être présumée même dans les cas où le droit d’appel est prévu par une loi. [ 41 ] Indépendamment de ces considérations, notons que les mémoires des parties sont muets sur la norme de contrôle à employer, à l’exception de l’appelante qui soumet que le TAQ a fait une analyse « erronée et déraisonnable » dans la détermination de l’usage le meilleur et le plus profitable [16] .

L’appelante parle d’ « erreur déterminante » au paragraphe 62 de son mémoire, qui fait référence à des critères d’appel comme ceux dont la Cour suprême a voulu s’éloigner dans Mouvement Laïque [17] . [ 42 ] Cette absence de débat sur la norme applicable est peut-être le signe que cette question est devenue superfétatoire en appel d’un jugement du TAQ en matière d’expropriation. [ 43 ] La Cour suprême a rappelé, en 2011, qu’en matière d’expropriation, et particulièrement lorsque le TAQ fixe l’indemnité, la norme de la décision raisonnable devrait s’appliquer de façon générale [18] . [ 44 ] De même, notre collègue la juge Danielle Côté a exprimé l’avis dans une affaire [19] qu’étant donné que la fixation de l’indemnité était au cœur de la compétence du TAQ, la déférence s’imposait et la norme de la décision raisonnable devait recevoir application. [ 45 ] Par contre, un des appels soumis concerne l’impossibilité pour l’expropriante de déposer certains extraits de lois particulières en réouverture d’enquête ou de plaidoirie.

À cet égard, cette dernière plaide que la décision du TAQ de refuser ces textes constitue un accroc à la règle audi alteram partem. [ 46 ] La Cour suprême a énoncé l’avis qu’en principe, ce type de question devait recevoir l’application de la décision correcte [20] : « [79] […] la possibilité de contester une décision au motif qu’elle est déraisonnable ne change pas nécessairement la norme de révision applicable aux autres lacunes de la décision ou du processus décisionnel .

Par exemple, la norme applicable à la question de savoir si la décision a été prise dans le respect de l’équité procédurale sera toujours celle de la « décision correcte ». (soulignement du soussigné) [ 47 ] Par contre, la Cour d’appel indiquait, dans une décision antérieure [21] : « [47] […] j'estime, par analogie, que la norme de la décision raisonnable doit aussi s'appliquer lorsque la question de la justice naturelle se pose dans le contexte de l'interprétation par le tribunal administratif de sa loi constitutive et accessoirement aux dispositions qu'elle doit ainsi interpréter et appliquer, comme c'est ici le cas. » (soulignement du soussigné) [ 48 ] Dans une autre affaire, la Cour fédérale d’appel [22] apportait la nuance suivante : lorsque la question d’équité procédurale qui est soulevée nécessite une appréciation des faits par le tribunal administratif, la norme applicable devrait être celle de la décision raisonnable. [ 49 ] Encore plus récemment, la Cour suprême [23] (à une majorité) décidait que la révision judiciaire de la décision interlocutoire d’un arbitre permettant l’interrogatoire des membres du Comité exécutif soulève « une question d’administration de la preuve » qui « relève de la compétence exclusive de l’arbitre » [24] . [ 50 ] De façon plus contemporaine, et par analogie, la Cour supérieure, dans une affaire récente [25] , décidait que la norme applicable à une décision du TAQ ayant statué sur l’octroi d’honoraires extrajudiciaires en guise de dommages était celle de la décision raisonnable une fois que le cadre juridique a été correctement énoncé, le tout à cause des pouvoirs conférés au tribunal en vertu des articles 11 , 15 et 115 de la L.J.A . [ 51 ] De tout cela, il faut conclure qu’actuellement, les cours de justice manifestent une déférence à l’égard des décisions des tribunaux administratifs non seulement sur les questions relevant directement de leurs champs de spécialisation, mais également des questions accessoires nécessaires à l’accomplissement de leurs mandats.

[ 52 ] Dans le présent cas, le TAQ base sa décision sur l’

article 11 de la L.J.A. : « L’organisme est maître, dans le cadre de la loi, de la conduite de l’audience. Il doit mener les débats avec souplesse et de façon à faire apparaître le droit et à en assurer la sanction. Il décide de la recevabilité des éléments et des moyens de preuve et il peut, à cette fin, suivre les règles ordinaires de la preuve en matière civile. Il doit toutefois, même d’office, rejeter tout élément de preuve obtenu dans des conditions qui portent atteinte aux droits et libertés fondamentaux et dont l’utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice.

L’utilisation d’une preuve obtenue par la violation du droit au respect du secret professionnel est réputée déconsidérer l’administration de la justice. » [ 53 ] La décision du TAQ à l’égard de la réouverture d’enquête ou de plaidoirie de l’expropriante est basée sur ces articles qui constituent, en quelque sorte, l’assise juridique nécessaire aux questions qui lui seront soumises.

La norme de la raisonnabilité doit donc, dans les circonstances actuelles, primer. [ 54 ] Une fois le critère de la norme retenu, reste à évaluer les limites de la notion de la « raisonnabilité ». [ 55 ] Le caractère raisonnable de la décision du TAQ devra se faire à l’aulne des principes élaborés par la Cour suprême : « […] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’apparte-nance de la décision aux issues possibles et acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. » [26] [56] Le critère de la décision raisonnable commande donc une déférence à l’égard de la décision sous étude : « [49] [...] La déférence commande en somme le respect de la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à des décideurs administratifs, de même que des raisonnements et des décisions fondés sur une expertise et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que de la différence entre les fonctions d’une cour de justice et celles d’un organisme administratif dans le système constitutionnel canadien . » [27] (soulignement du soussigné) [57] Dans l'arrêt Newfoundland [28] , la Cour suprême précise que les motifs scrutés par l'instance d'appel doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait

partie des issues possibles [29] . Elle ajoute que l'insuffisance des motifs ne permet pas à elle seule d'infirmer une décision. [58] Dans le même sens, dans Halifax c. Canada [30] , la Cour suprême réitère ainsi sa position sur le sujet : « [44] Le contrôle du caractère raisonnable d’une décision porte à la fois sur la transparence et l’intelligibilité des motifs à l’appui de la décision et sur l’issue du processus décisionnel : Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 , [2008] 1 R.C.S. 190, par. 47 ; Administration portuaire de Montréal, par. 38.

Comme l’a récemment expliqué la juge Abella dans Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 , [2011] 3 R.S.C. 708, « les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait

partie des issues possibles » : par. 14. » (soulignements du soussigné) [59] Ainsi, l'approche choisie par le décideur peut être discutable et ne pas être unique, le critère final devant cependant reposer sur la question à savoir si sa décision fait

partie ou non des issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit [31] . [60] La Cour suprême a également décidé qu'il n'y avait pas lieu d'intervenir dans le cas d'une décision bien motivée où l'on expose longuement les arguments et elle les examine d'une façon équitable [32] . [61] Sera considérée déraisonnable la décision rendue : - en l'absence d'une preuve ; - sur la foi d'une preuve non fiable ; - ou non pertinente ou encore ; - qui n'étaye pas la conclusion. [33]

b) Analyse des questions autorisées 1) L a ville expropriante a-t-elle été privée sans motif valable de soumettre son argumentation basée sur sa Charte ? [62] Notons en tout premier lieu que l’effet sur la valeur de la propriété de l’exproprié, de quelconque

article de la Charte de la Ville de Laval ou d’un règlement municipal, n’a aucunement été plaidé devant le TAQ [34] .

[63] C’est d’ailleurs de façon candide que la ville a présenté sa requête en réouverture d’enquête, dans laquelle elle invoque simplement qu’elle ignorait l’existence des dispositions de sa Charte à l’époque de l’enquête. [64] Incidemment, il appert que l’effet de la présentation de la requête fut, à tout le moins, de s’assurer que les membres du TAQ prennent connaissance de ces dispositions, même s’ils devaient le faire d’office, en vertu des articles 2806 et 2807 du Code civil du Québec . [65] Ainsi, le TAQ, dans sa décision incidente du 17 décembre 2014, s’est limité à refuser à l’appelante un complément de plaidoirie puisque ce complément ne respectait pas les balises pour sa recevabilité. [66] Rappelons que le TAQ base sa décision sur l’

article 11 de la L.J.A. [67] Il revenait au TAQ d’exercer sa discrétion de façon judicieuse. [68] Ce n’est pas parce qu’une telle demande a déjà été accueillie dans la jurisprudence [35] que le TAQ avait l’obligation de faire de même. [69] Le TAQ devait plutôt appliquer les critères prévus en matière de réouverture d’enquête, tels que résumés dans la décision Dubé c. Gélinas [36] : « [5] Pour déterminer s'il y a lieu d'utiliser sa discrétion pour rouvrir les débats, le Tribunal doit considérer les facteurs suivants :

a) Les nouveaux éléments de preuve découverts étaient inconnus du requérant au moment du procès ;

b) Il lui était impossible , malgré sa diligence, de les connaître avant le procès ;

c) Ces nouveaux éléments de preuve pourront avoir une influence déterminante sur la décision à rendre. [6] Ces facteurs doivent être appréciés les uns par rapport aux autres, à la lumière de toutes les circonstances en l'espèce. [7] Tous les éléments que l'on cherche à introduire sont des éléments nouveaux, inconnus des parties au moment du procès et qu'elles n'auraient pu, malgré leur diligence, déposer au moment de l'audition. Il s'agit de décisions de tribunaux rendues après que le dossier ait été pris en délibéré. De même, l'affidavit de M. Gélinas n'avait pas encore été préparé. [8] Le manque de diligence de la part d'une

partie n'étant pas en cause, le Tribunal devra user de sa discrétion de façon à permettre la preuve la plus complète possible dans l'intérêt de la justice. » (soulignements du soussigné) [70] Le TAQ, dans sa décision, répond aux trois critères. [71] Il est clair, à la lecture de la décision au fond [37] , que le TAQ a pris en considération les dispositions que la ville voulait introduire même s’il a, dans son analyse, commis une digression. [72] En dépit du fait que le soussigné considère que l’appelante n’a aucunement démontré que le raisonnement du TAQ ne constituait pas une issue raisonnable, les commentaires suivants, concernant la valeur déterminante des textes qu’on voulait commenter, méritent d’être ajoutés. [73] Comme nous le verrons, tout ce débat a été amené inutilement de la part de la ville. [74] Son véritable objectif était de démontrer que la propriété de l’exproprié était assujettie à une contrainte depuis de nombreuses années, avant même les procédures en expropriation, qui en affectait grandement la valeur. [75] Ce n’est pas de façon anodine que l’appelante se réfère à plusieurs décisions des tribunaux ayant jugé que l’assujettissement à la

Loi sur les biens culturels [38] constituait une contrainte affectant la valeur d’une propriété expropriée [39] ou encore qu’une servitude légale grevant un immeuble était une contrainte là aussi pouvant faire varier la valeur du bien de l’exproprié [40] . [76] La ville admet elle-même que sa Charte (et ses modifications au cours des ans), depuis 1978, a eu pour effet de « geler tout développement sans l’intervention de l’expro-priante » [41] (soulignement du soussigné). [77] Ainsi, indépendamment de la question des pouvoirs inhérents de la municipalité à exproprier, celle-ci tente de plaider que de toute manière, la propriété de l’exproprié était « gelée » et affectée de contraintes depuis 1978. [78] Or, les pouvoirs d’expropriation, que ce soit pour des fins dites historiquement municipales ou pour la création de réserves, doivent être prévus par les lois habilitantes. [79] Dans l’arrêt Leiriao [42] , cité abondamment par l’appelante pour circonscrire la notion de « réserves foncières », la Cour suprême effectue un historique intéressant de l’évolu-tion des pouvoirs des municipalités désirant constituer des réserves foncières.

[80] Le juge Gonthier rappelle qu’une kyrielle de lois privées ont été adoptées par l’Assemblée nationale entre 1973 et 1984 pour permettre à une trentaine de cités et villes québécoises de constituer des réserves foncières. [81] En 1985, le législateur québécois ajoutait l’article 29.4 à la

Loi sur les cités et villes , ce qui fait dire au juge Gonthier : « Il ne fait donc aucun doute que le législateur a voulu que toutes les cités et villes puissent détenir des réserves foncières […] » [43] [82] Ainsi, ce serait la combinaison des pouvoirs d’expropriation conférés aux articles 570 et suivants de la

Loi sur les cités et villes et le nouvel

article 29.4 de la même loi qui permettrait dorénavant à toutes les municipalités de procéder à la constitution de réserves foncières via les pouvoirs qui leur sont attribués en matière d’expropriation. [83] Concernant la dichotomie devant être effectuée dorénavant avec les pouvoirs épars prévus par les chartes municipales à cet égard, le juge Gonthier ajoute : « Je ne puis conclure dans ce contexte que le législateur ait voulu créer deux classes de cités et villes par la Loi de 1985 : celles qui détiendraient leur pouvoir de constituer des réserves foncières d’une loi privée et qui pourraient alors expropriées pour ce faire, et de l’autre côté celles qui le tiendraient de la LCV, et qui ne pourraient acquérir les immeubles formant leur réserve que de gré à gré. » [44] [84] Il semble, de fait, que le TAQ s’est laissé entraîner dans une certaine confusion [45] entre les pouvoirs habilitants d’une municipalité à exproprier et la loi-cadre québécoise sur l’expropriation qui viserait davantage la façon d’y arriver ainsi que la procédure [46] .

Cette confusion n’a, cependant, été aucunement déterminante. [85] L’avis d’imposition de la réserve, transmis à l’exproprié le 8 mars 2010, le fut en vertu des articles 79 et suivants de la L.E. et invoquait la

Loi sur les cités et villes de même que les Règlements de la Ville de Laval L-11596 et L-11673 . [86] Or, comme mentionné au paragraphe 11 des présentes, ces deux Règlements sont au même effet, le dernier en date du 1 er février 2010 spécifiant que l’imposition des réserves est faite conformément à l’article 29.4 de la

Loi sur les cités et villes . [87] Il faut donc conclure que la ville n’a jamais invoqué les anciennes dispositions de sa Charte pour constituer la réserve en litige. Elle s’est plutôt fondée sur les pouvoirs généraux confiés aux municipalités du Québec depuis 1985. [88] La municipalité aurait même pu, dès le 1 er août 2011, date de la résolution du Conseil adoptant le PPU, procéder par expropriation en vertu de l’article 85.0.1 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [47] . [89] Elle ne l’a pas fait puisqu’elle avait déjà transmis ses avis d’imposition de réserve l’année précédente. [90] De tout cela, il faut conclure que les dispositions de la Charte de la Ville de Laval que voulait plaider l’appelante n’auraient eu aucun effet déterminant et c’est avec raison que le TAQ n’a pas permis la réouverture des plaidoiries. 2) À la date de l’évaluation, le terrain de la

partie expropriée avait-il récupéré son plein « potentiel et valeur », libéré de toutes « contraintes légales » ? [91] Rappelons que, conformément à l’article 69 de la L.E., l’avis de réserve transmis à l’exproprié expirait le 10 mars 2012 et la municipalité adopta la résolution décrétant l’expropriation le 14 mars suivant, soit quatre jours trop tard [48] , ce qui libéra, selon le TAQ, l’immeuble de toute contrainte imposée par les articles 69 et suivants de la L.E. [92] Face à cette conclusion, la ville tente de démontrer que le TAQ a bonifié la valeur de l’immeuble exproprié à cause de la présence d’un PPU (il s’agit de la question numéro 3). [93] Devant la chronologie retenue par le TAQ, la ville tente également d’établir qu’elle n’a pas enclenché le processus d’expropriation « quatre jours trop tard ». [94] En effet, elle plaide qu’un avis « préliminaire » sous la forme d’une résolution du Comité exécutif a été adopté le 6 mars 2012 [49] . [95] Cette résolution du Comité exécutif autorise les avocats de la ville à prendre des procédures en expropriation et à déposer les indemnités provisionnelles requises selon la L.E. concernant plusieurs immeubles au nombre desquels l’immeuble de l’exproprié apparaît. [96] Or, plaide la ville, la Charte de la Ville de Laval offre la possibilité au Conseil municipal de déléguer au Comité exécutif tous pouvoirs, sauf celui de faire des règlements ou d’imposer une taxe [50] . [97] Dans les faits, plaide la ville, le Conseil municipal a adopté un tel règlement de délégation [51] . [98] Ainsi, conformément à ces pouvoirs, le Comité exécutif a décrété, par voie de résolution, l’expropriation du terrain, ce qui fut fait le 6 mars 2012, donc avant l’expiration des deux ans de l’envoi de l’avis de réserve. [99] L’article 4.4 touche les délégations du Conseil municipal au Comité exécutif.

On y lit que le Comité exécutif peut autoriser : « 1. Les contrats de services professionnels et les contrats d’assurance […] ;

2. La location et l’acquisition d’immeubles et terrains ; [,,,] 15.

La vente, de gré à gré, des obligations municipales émises par la ville […] » [100] Des 18 pouvoirs délégués, aucun ne se rapporte à l’expropriation. [101] Le seul pouvoir délégué pouvant contenir une certaine accointance avec l’expro-priation se retrouve au paragraphe 2 alors qu’il est question d’acquisition d’immeubles. [102] De l’avis de la présente Cour, les pouvoirs d’expropriation d’un corps public sont si exorbitants qu’il faut un texte clair pour pouvoir déroger aux droits de propriété d’un citoyen. [103] Dans l’arrêt Leiriao , la Cour suprême effectue clairement la distinction entre le pouvoir général d’une municipalité d’acquérir un immeuble et son pouvoir particulier d’expropriation [52] . [104] Il faut considérer la résolution du Comité exécutif datée du 6 mars 2012 comme en étant une autorisant simplement un contrat de services professionnels aux termes de l’alinéa 1 de l’article 4.4 du Règlement L-11792 . [105] La preuve a révélé que ce type de résolution avait déjà été adopté dans le passé dans des circonstances semblables. [106] Ainsi, la pièce R-9 montre une autorisation donnée au même procureur pour la préparation et l’enregistrement d’une réserve pour fins publiques.

Une note manuscrite sur la résolution montre « MANDAT AVOCAT ». [107] Tout ceci est renforcé par le fait que si le Comité exécutif employait une délégation de pouvoirs qui lui étaient octroyés par le Règlement L-11792 , pourquoi avait-on besoin d’une résolution du Conseil municipal subséquente [53] ? [108] Ainsi, une fois la réserve expirée, la cristallisation de la valeur de l’immeuble sur lequel la réserve est enregistrée se termine et l’immeuble reprend donc son « plein potentiel et valeur » dès l’expiration de ladite réserve. [109] L’immeuble retourne donc dans les circuits économiques normaux [54] . [110] C’est donc à bon droit que le TAQ considère que la valeur de l’immeuble avec son potentiel acquis au 10 mars 2012 est estimée selon le niveau du marché à la date de la prise de possession le 10 août 2012 [55] . 3) La valeur du terrain exproprié est-elle bonifiée par l’existence du Plan Particulier d’Urbanisme du Quartier de l’Agora ? [111] L’appelante indique, dans son mémoire [56] , que le TAQ réfère abondamment au PPU du Quartier de l’Agora non pas comme un objet de planification, mais plutôt comme un « Projet ». [112] D’abord, sur le vocable « Projet », la lecture des différents procès-verbaux du Conseil municipal concernant le PPU [57] montre qu’on y parle constamment d’un « Projet ». [113] De plus, c’est la ville elle-même qui a mis en preuve et insisté sur le PPU [58] . [114] Dans ces circonstances, il n’y a rien de surprenant à ce que le TAQ prenne en considération ce qui a été plaidé devant lui à l’occasion de 14 références audit PPU. [115] Cependant, il est clair que malgré ces références au « Projet », le TAQ a adopté une méthode classique pour en arriver à la fixation d’indemnités.

Il a choisi, parmi 11 comparables contenues dans l’expertise produite par la ville, une qui convenait davantage et y a apporté des ajustements compte tenu des particularités de l’immeuble exproprié. [116] Jamais ne voit-on quelque incidence directe du PPU sur la détermination de la valeur de l’immeuble. [117] La preuve d’expert, des deux côtés, n’en fait pas non plus état. [118] Tout au plus, le TAQ énoncera les constatations suivantes : « [105] Libéré de toute contrainte légale, l’exproprié est maintenant en possession d’un terrain essentiel à l’accomplissement du projet de l’Agora. […] [108] L’exproprié se retrouve en bonne position en ce que sans son terrain, le projet de l’Agora, dans son ensemble, ne peut se réaliser. » [119] Par contre, le TAQ ajoute :

« [113]

Malgré l’état d’avancement de la planification du projet, le terrain ne peut en tout état de cause être développé dans un avenir immédiat et nous devrons tenir compte de ce fait dans l’établissement de la valeur au propriétaire (voir : Ville de Blainville c. Locas , 2009 QCTAQ 06515 ). » [120]

Malgré ces passages, la lecture de la décision nous apprend que jamais le TAQ, dans son analyse, n’a lié l’existence du PPU à la détermination de l’indemnité d’expropriation, comme il avait été fait dans une affaire rapportée en jurisprudence [59] . [121] Ainsi, le Tribunal répondra de façon négative à la question, la preuve n’ayant pas démontré que la valeur du terrain avait été bonifiée par l’existence du PPU. 4) Les réponses à ces questions ont-elles une influence sur la fixation de l’indemnité ? [122] L’essentiel des motifs quant à l’indemnité retenue de 18,38 $ le pied carré est contenu aux paragraphes 114 à 141 de la décision.

Le TAQ retient la transaction numéro 6 de l’expert de la municipalité, monsieur Guertin, comme étant la plus comparable, laquelle indiquait un taux de 40,52 $.

Le TAQ y applique un ajustement en moins-value de 33 ⅓ % compte tenu de la localisation du terrain, et diminue la valeur d’un autre pourcentage vu une période d’attente qu’il détermine à cinq ans, pour en arriver à une valeur finale de 18,38 $ le pied carré. [123] Le soussigné ne peut voir là aucune relation entre un PPU et la valeur déterminée par le TAQ. [124] Pour les motifs exposés précédemment, on doit conclure que les réponses aux questions précédentes n’ont eu aucune influence sur la fixation de l’indemnité et que le TAQ a agi à l’intérieur de ses pouvoirs inhérents, lesquels n’ont pas été contestés. [125] La décision dans son ensemble est intelligible et fait

partie des issues raisonnables. Pour ces motifs, le Tribunal : Rejette l’appel ; Maintient les deux décisions portées en appel ; Condamne l’appelante au paiement des frais de justice. __________________________________ Georges Massol , j.c.q. Maître Francis Gervais Pour l’appelante (expropriante) Maître Paul-Matthieu Grondin Pour l’intimé (exproprié) Date d’audience : 16 novembre 2016