2020 QCCQ 8144, 2020 QCCQ 8144

Akelius Montréal Ltd. c. Ville de Montréal 2020 QCCQ 8144 COUR DU QUÉBEC « Chambre civile » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL N°: 500-22-252896-199 DATE : Le 6 novembre 2020 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE YVES HAMEL, J.C.Q. ______________________________________________________________________ AKELIUS MONTREAL LTD., Demanderesse c.

VILLE DE MONTRÉAL, Défenderesse ______________________________________________________________________ JUGEMENT RÉVISÉ RENDU SÉANCE TENANTE [1] ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le Tribunal est saisi d’une Demande introductive d’instance en réception de l’indu remodifiée pour un montant de 43 749,99 $. [ 2 ] Akelius Montreal Ltd ( Akelius ) [2] soutient que la Ville de Montréal ( Montréal ) a erronément appliqué son

article 5 du Règlement relatif à la cession pour fin d’établissement, de maintien et d’amélioration des parcs, de terrains de jeu et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de la Ville de Montréal portant le numéro 17-055 [3] (Règlement). [ 3 ] Plus particulièrement, Akelius soutient que le calcul effectué [4] , aux termes de l’article 5 du Règlement [5] , par Montréal est erroné, dans la mesure où Akelius a dû payer une somme compensatoire, sous protêt de 43 749,99 $ [6] , pour obtenir son permis de construction pour effectuer des modifications à son immeuble de 42 logements acquis le 31 août 2017. [ 4 ] Les modifications projetées par Akelius à son immeuble consistent à créer six nouveaux logements après subdivision de six anciens logements. [ 5 ] Au final, après les travaux envisagés par Akelius , il y aura 48 logements dans son immeuble plutôt que 42, sans toutefois ajouter de nouveaux logements de trois chambres et plus. [ 6 ] Au moment de l’acquisition de l’immeuble par Akelius , celui-ci comporte sept logements de trois chambres et plus. [ 7 ] Après le projet de rénovation soumis à Montréal , il y aura toujours sept logements de trois chambres et plus. [ 8 ] Dans ce contexte, Montréal procède à calculer la compensation payable par Akelius , aux termes de l’article 5 du Règlement [7] , comme suit : (10% de la valeur du site, ici 350 000 $) / (nombre total de logements, ici 48) X (nombre de logements créés, ici 6) – (nombre de logements sociaux et communautaires, ici 0) – (nombre de logement de 3 chambres et plus, ici 0) = somme compensatoire à payer par Akelius , 43 749,99 $. [ 9 ] La somme compensatoire de 43 749,99 $ est payée à Montréal le 26 novembre 2018 par Akelius sous protêt [8] . [ 10 ] Ainsi, selon Akelius , il aurait fallu également soustraire à l’étape de l’évaluation du nombre de logements de trois chambres et plus de son immeuble dans le calcul pour déterminer la somme compensatoire payable, conformément à l’article 5 du Règlement [9] , le nombre de sept logements de trois chambres et plus que comporte l’immeuble avant même l’exécution des travaux de rénovation projetés. [ 11 ] En d’autres mots, même si les travaux de modifications projetés à l’immeuble de Akelius n’augmentent pas le nombre de logements de trois chambres et plus, il aurait quand même fallu pour Montréal , dans son calcul prévu à l’article 5 du Règlement [10] , soustraire du nombre de logements créés, les sept logements existants comportant trois chambres et plus, ce qui aurait eu pour résultat que Akelius ne doit pas payer de somme compensatoire à Montréal [11] . [ 12 ] Ainsi, la seule question en litige dans la présente affaire porte sur l’interprétation de l’article 5 du Règlement [12] . [ 13 ] Il s’agit pour le Tribunal de déterminer ce que vise la mention à l’article 5 du Règlement [13] « soustraire le nombre de logements de trois chambres et plus »? [ 14 ] Cette mention vise-t-elle le nombre de logements avec trois chambres et plus créés par les travaux de modifications envisagées pour lesquels le permis de construction est demandé ou le nombre de logements de trois chambres et plus que comporte l’immeuble, peu importe s’il n’y a pas eu de nouveaux logements de trois chambres et plus de créés dans le cadre du projet de rénovations, comme ici

effectué par Akelius? [15] La nuance est d’importance puisqu’en l’espèce, si le Tribunal retient le nombre de logements de trois chambres et plus existantsdans l’immeuble, même s’il n’y a pas de nouveaux logements de trois chambres et plus créés par les travaux envisagés par Akelius, cettedernière aura droit au remboursement payé à Montréal sous protêt de la somme de 43 749,99 $. [16] Qu’en est-il en l’espèce? [17] Il y a lieu pour le Tribunal d’interpréter ce que vise l’article 5 du Règlement[14] par ce qui est convenu d’appeler « La méthodemoderne d’interprétation ». [18] À cet égard, le Tribunal doit appliquer les principes énoncés par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Montréal c. 2952-1366Québec inc.[15] lorsqu’elle écrit : « […] 3.1.1 Portée du par. 9(1) du Règlement Comme notre Cour l’a maintes fois répété : [TRADUCTION] « Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lireles termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objetde la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), (CSC), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, citant E.

A.Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87; voir aussi Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002CSC 42, par. 26). Cela signifie que, comme on le reconnaît dans Rizzo & Rizzo Shoes, « l’interprétation législative ne peut pas êtrefondée sur le seul libellé du texte de loi » (par. 21). Des mots en apparence clairs et exempts d’ambiguïté peuvent, en fait, se révéler ambigus une fois placés dans leur contexte. Lapossibilité que le contexte révèle une telle ambiguïté latente découle logiquement de la méthode moderne d’interprétation.

Qu’il s’agissed’un règlement municipal plutôt que d’une loi ne modifie pas l’approche imposée par les règles modernes d’interprétation : P.-A. Côté,Interprétation des lois (3e éd. 1999), p. 31. […] À notre avis, malgré sa clarté apparente, le paragraphe souffre d’ambiguïté. La règle directrice qui guide l’interprétationd’une loi est la recherche de l’intention du législateur. Pour la trouver il ne suffit pas de regarder le texte de la loi.

Il faut aussiconsidérer son contexte. […] En l’espèce, il s’agit, non de faire une interprétation atténuée, mais plutôt de déterminer si, selon une interprétation juste dupar. 9(1), cette disposition se limite à interdire les bruits qui interfèrent avec la jouissance paisible de l’environnement urbain. À notreavis, la prise en compte du libellé de la disposition ainsi que de son objectif et de son contexte, comme l’exigent les principes établisd’interprétation des lois, résout l’ambiguïté et permet de cerner la portée de la disposition.

Les bruits doux et inoffensifs ne sont pasinterdits comme le soutient le juge Binnie. […] » (Soulignements ajoutés) [19] En l’instance, force est de constater que la disposition de l’article 5 du Règlement[16] est ambigu malgré sa clarté apparente. [20] Vise-t-elle les logements de trois chambres et plus existants ou les logements de trois chambres et plus créés à la suite destravaux envisagés par Akelius? [21] Pour répondre à cette question, le Tribunal doit regarder le contexte entourant l’adoption de ce Règlement[17] et le butrecherché par la loi habilitante de ce Règlement[18], soit la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[19] (LAA), aux articles 117.1 à117.16. [22] À cet égard, la Cour d’appel, dans l’arrêt Villeneuve c. Ville de Montréal[20], réitère relativement au processus à suivre par leTribunal pour l’interprétation d’un texte règlementaire: « [42] En matière d’interprétation des lois, il est bien établi par la jurisprudence, et confirmé par la doctrine, notamment par Elmer A.Driedger, qu’il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, son objet et l'intention du législateur[19][21].

Cette règle d’interprétation privilégiée par les tribunaux s’applique tout autant en matière de réglementation municipale[20][22], même s’il faut reconnaître qu’elle n’est pas toujours appliquée de manière uniforme[21][23]. [43] L’auteur Pierre-André Côté souligne qu’ « il semble évident qu'aucun interprète compétent au Canada ne suit en pratique uneméthode d'interprétation qui consiste à s'en tenir au texte et à exclure la considération des autres facteurs pertinents à l'établissement dusens des règles légales, tels les autres règles, les objectifs de la loi et de la disposition ou les conséquences de l'interprétation retenue »[22][24].

[44] La méthode moderne n’oblige toutefois pas l’interprète à se limiter au texte [23] [25] . On affirme souvent qu’il n’est pas nécessaire d’ interpréter un texte législatif ou réglementaire clair , affirmation qui doit être nuancée dans la mesure où des motifs en apparence clairs et exempts d’ambiguïté peuvent, en fait , se révéler ambigus une fois placés dans leur contexte . La possibilité que le contexte révèle une telle ambiguïté latente découle logiquement de la méthode moderne d’interprétation [24] [26] .

Un examen approfondi du contexte de la disposition et de son objet peut susciter un certain doute quant à cette interprétation et permet d’envisager l’existence d’une autre interprétation raisonnable [25] [27] . » (Soulignements ajoutés) [ 23 ] De plus, la Cour d’appel rappelle, dans cet arrêt Villeneuve c. Ville de Montréal [28] , qu’il est possible pour le Tribunal, dans la recherche et de l’examen approfondi du contexte de la disposition en litige, tel que l’article 5 du Règlement [29] , de référer au

Sommaire décisionnel [30] au moment de l’adoption du Règlement [31] en ces termes : « [46] Dans Morgentaler , le juge Sopinka soulignait qu’ « [à] la condition que le tribunal n'oublie pas que la fiabilité et le poids des débats parlementaires sont limités, il devrait les admettre comme étant pertinents quant au contexte et quant à l'objet du texte législatif » [28] [32] . Plus récemment, ma collègue, la juge Bich, écrivait au nom de la Cour dans l’affaire Air Canada c.

Québec (Procureure générale) [29] [33] : [166] L'on sait que les débats parlementaires sont un outil interprétatif dont l'utilisation nécessite quelques précautions, vu sa nature. L'on sait aussi que le recours à un tel élément n'est pas toujours déterminant et ne saurait contredire un texte sans ambiguïté . Néanmoins, l'outil a depuis longtemps gagné ses galons jurisprudentiels et la Cour suprême elle-même le rappelait encore récemment dans l'arrêt Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville) , où elle réitère que de tels débats (ainsi que d'autres éléments), lorsqu'ils sont sans ambiguïté, font

partie des indices permettant d'établir l'objectif du législateur, et donc son intention . [Renvois omis]» [47] Ces propos peuvent être transposés en l’espèce à l’égard des travaux préparatoires ayant mené à l'adoption des modifications au Règlement P-6. » (Soulignements ajoutés) [ 24 ] Ce faisant, il est possible pour le Tribunal, dans le cadre de l’exercice d’interprétation et de recherche de la portée de l’article 5 du Règlement [34] , d’ajouter parfois dans des cas bien précis des termes à la Loi. [ 25 ] À cet égard, le Tribunal réfère à ce que l’auteur Pierre-André CÔTÉ, dans son livre L’interprétation des lois [35] mentionne plus particulièrement : « 1046.

La présomption contre l'addition de mots doit être appliquée avec prudence, car la communication légale est, comme toute autre communication, composée de deux éléments, l'exprès (la formule) et l'implicite (le contexte global de l'énonciation). La présomption étudiée insiste uniquement sur l'élément exprès de la communication. Elle dit que le juge qui ajoute des mots légifère, usurpe la fonction du législateur. Or, dans la mesure où le juge ajoute des mots pour rendre explicite ce qui est implicite dans le texte, on ne peut pas dire qu'il s'écarte de sa mission d'interprète.

La question, dans les cas d'espèce, n'est donc pas tellement de savoir si le juge peut ajouter ou non des mots, mais si les mots qu'il ajoute ont un autre effet que d'expliciter l'élément implicite de la communication légale. » (Soulignements ajoutés) [ 26 ] Maintenant, il y a lieu pour le Tribunal d’appliquer ces principes à la présente affaire.

CONTEXTE [ 27 ] Le 24 avril 2017 [36] , le Conseil municipal adopte le Projet de règlement relatif à la cession pour fin d’établissement de maintien et d’amélioration des parcs, de terrains de jeu et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de la Ville de Montréal , P- 17-055. [ 28 ] Cependant, celui-ci sera adopté dans sa version finale avec une modification à son

article 5 visant la soustraction des logements de trois chambres et plus dans le calcul de la somme compensatoire payable par un contribuable à Montréal . [ 29 ] À l’origine, le deuxième alinéa de l’article 5 se lisait comme suit : « Somme compensatoire = (10% de la valeur du site/ nombre total de logements) X (nombre de logements créés – nombre de logements sociaux et communautaires) ». [ 30 ] À la suite de l’adoption du Projet de règlement, le 24 mai 2017, une assemblée de consultation publique [37] est tenue par le président de la Commission sur le développement économique et urbain et l’habitation mandatée par le conseil municipal. [ 31 ] À l’issue de cette consultation, un Rapport de consultation [38] est produit, et la recommandation suivante est indiquée concernant l’article 5 du Projet de règlement :

« La Commission recommande que l’administration évalue la possibilité de ne pas imposer totalement les frais de parcs pour les projets qui incluent plus de 15% de logements de trois chambres et plus afin d’encourager la production de logements pour les familles à Montréal » (Soulignements ajoutés) [ 32 ] Afin de donner suite aux recommandations visant, entre autres, l’article 5 du Règlement [39] , le Projet de règlement est modifié et il est indiqué au

Sommaire addenda [40] justifiant cette modification de son

article 5 : «

Article 5 : les logements de 3 chambres et plus seront soustraits de la méthode de calcul au prorata du nombre de logements créés au même

titre que les logements sociaux et communautaires. Ceci vise à encourager la construction de logements familiaux dans les bâtiments de trois logements et plus en les soustrayant à la contribution aux fins de parcs (1 re

partie de la recommandation devant la commission) ». (Soulignements ajoutés) [ 33 ] Ainsi, l’article 5 du Règlement [41] que doit interpréter le Tribunal a été modifié dans sa version actuelle à la suite du dépôt du

Sommaire addenda [42] . [ 34 ] Il est utile de rappeler que le Règlement [43] en cause est adopté en vertu la LAA [44] qui prévoit aux articles 117.1 à 117.16 que Montréal peut adopter un règlement visant à demander une contribution pour fins de parc, ce que ne conteste d’ailleurs pas Akelius . [ 35 ] De la même façon, Akelius ne conteste pas que son projet de subdivision de six logements créera six nouveaux logements au final constituant un projet de redéveloppement au sens du Règlement [45] . [ 36 ] Ainsi, le projet de Akelius nécessite d’obtenir un permis de construction [46] pour la transformation de son immeuble ayant pour effet la création ou l’ajout de plus de deux logements, soit en l’espèce six logements. [ 37 ] Ceci étant, Akelius ne conteste pas qu’elle doit payer une somme compensatoire à Montréal aux termes de son projet préalablement à l’obtention du permis de construction, et ce, calculée conformément aux articles 2 et 5 du Règlement [47] . [ 38 ] Plus particulièrement, ce que Akelius conteste est le calcul effectué par Montréal ayant obligé Akelius de payer une somme compensatoire sous protêt de 43 749,99 $. [ 39 ] Conséquemment, pour déterminer la raisonnabilité du calcul effectué par Montréal , il y a lieu pour le Tribunal d’analyser la portée, l’objet et le contexte du Règlement [48] adopté en vertu de la LAA [49] . [ 40 ] Or, la Cour d’appel nous enseigne dans l’arrêt Location Imafa s.e.c. c.

Lévis (Ville de) [50] que l’objectif d’un tel Règlement [51] adopté par Montréal conformément à la LAA [52] est : « [17] L'objectif visé par le législateur est de permettre à la municipalité, par la contribution pour fins de parcs, de se constituer un fonds de financement pour l'aménagement et l'entretien des parcs et terrains de jeux en corrélation avec le développement ou l'aménagement de son territoire . [5 ] [53] Il s'agit d'un moyen efficace de répondre aux besoins générés par les nouveaux occupants d'un secteur en voie de développement sans avoir à financer elle-même ces investissements. [6 ] [54] » (Soulignements ajoutés) [ 41 ] Bref, la Cour d’appel précise que l’un des objectifs de ce régime compensatoire mis en place par le Règlement [55] , conformément à la LAA [56] , est de permettre à Montréal d’amasser des fonds pour aménager des parcs lorsqu’il y a, entre autres, des nouveaux résidents dans un secteur. [ 42 ] En l’instance, il y a lieu de constater, à la suite des travaux de modifications envisagés par Akelius à son immeuble, que des nouveaux résidents y habiteront, puisque six nouveaux logements seront construits ou ont été construits, sans toutefois qu’il y ait ajout de logements sociaux et communautaires ou de logements de trois chambres et plus créés par le projet de Akelius . [ 43 ] Dans ces circonstances, il y a lieu de prendre acte, à l’examen du projet de Akelius et à une lecture attentive du Rapport de consultation [57] , du

Sommaire addenda [58] , du Règlement [59] et de la LAA [60] que l’intention du législateur est de demander une compensation pour fins de parc pour tous les logements ajoutés ou créés dans un projet comportant un ajout ou une création de plus de deux logements, tout en ayant à l’esprit de favoriser les logements pour les familles dans les bâtiments de trois logements et plus en soustrayant ceux-ci à la contribution pour fins de parcs. [ 44 ] Dans le présent dossier, Akelius ajoute six logements à son projet immobilier qui ne comportent pas plus de logements de trois chambres et plus après l’exécution des travaux envisagés, c’est-à-dire de logements pour les familles auxquels le Rapport de consultation [61] réfère dans ses recommandations. [ 45 ] Le complexe immobilier de Akelius demeure, après le projet envisagé, toujours avec sept logements de trois chambres et plus. [ 46 ] Ainsi, le Tribunal est d’avis que l’intention du législateur est de ne pas requérir le paiement d’une somme compensatoire au sens du Règlement [62] , dans la mesure seulement où l’exclusion prévue à l’article 5 s’applique, c’est-à-dire lorsqu’il y a la création du même nombre de logements sociaux ou de logements de plus de trois chambres que celui créé par le projet envisagé, sinon il y aura au final une somme compensatoire à payer en proportion des nouveaux logements créés ne comportant pas plus de trois chambres ou de logements sociaux. [ 47 ] Dit autrement, il y a règle générale paiement d’une somme compensatoire pour un projet de redéveloppement pour l’ajout ou la

création de plus de deux logements, aux termes du Règlement [63] , auquel on doit cependant soustraire les logements créés qui sont dit sociaux ou les logements de plus de trois chambres à coucher. [ 48 ] Conclure autrement vide de son sens l’utilité, le contexte et l’objectif recherchés par le Règlement [64] adopté en vertu de la LAA [65] , c’est-à-dire de répondre et permettre à Montréal de constituer un fond de financement pour l’aménagement et l’entretien des parcs et terrains de jeu en corrélation avec développement de son territoire [66] par le biais de la somme compensatoire prévue au Règlement [67] , et ce, compte tenu des besoins générés par les nouveaux occupants d’un secteur en voie de développement, tout en favorisant la création de logements sociaux ou de logements de trois chambres et plus. [ 49 ] Ce faisant, Montréal n’a pas à financer ce type d’investissement, ce qui correspond à la finalité recherchée par le Règlement [68] adopté conformément à la LAA [69] . [ 50 ] Avec égards, le Tribunal ne peut retenir l’interprétation suggérée par Akelius de s’en tenir au libellé de l’article 5 du Règlement [70] au motif que celui-ci est clair et n’est pas ambigu, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. [ 51 ] Ce faisant, de l’avis du Tribunal, Akelius ne tient pas compte du contexte global entourant l’adoption de ce Règlement [71] en vertu de la LAA [72] qui doit être évaluée en suivant le sens ordinaire et grammatical des mots qui doit s’harmoniser avec l’esprit de la LAA [73] et du Règlement [74] , de l’objet de ceux-ci et de l’intention du législateur. [ 52 ] En d’autres mots, la position soutenue par Akelius a pour effet pour cette dernière, bien qu’elle augmente le nombre de résidents dans son immeuble par la création de six logements ne comportant pas trois chambres et plus, ce qui, indirectement sinon directement, ne favorise pas la création de logements sociaux ou de logements de trois chambres et plus, en plus de créer un besoin par Montréal de se constituer un fond de financement au sens de l’objet recherché par le Règlement [75] , sans toutefois en contrepartie que Akelius verse à Montréal une somme compensatoire, ce qui apparaît inconciliable, de l’avis du Tribunal, avec l’intention du législateur, le contexte et l’esprit du Règlement [76] adopté en vertu de la LAA [77] . [ 53 ] À

titre d’exemple, si le Tribunal retient l’interprétation suggérée par Akelius , advenant qu’aux termes d’un projet légèrement différent de celui présenté, Akelius diminuait son immeuble à six logements de trois chambres et plus en subdivisant un des sept logements de trois chambres et plus, ce qui ne milite certainement pas à encourager la construction de logements familiaux, tel qu’envisagé lors de l’adoption du Règlement [78] , Akelius ne paierait toujours pas de somme compensatoire. [ 54 ] Cela n’est certainement pas l’intention recherchée par le Règlement [79] adopté conformément à la LAA [80] . [ 55 ] Cette interprétation de l’article 5 du Règlement [81] suggérée par Akelius ne peut être conciliée avec l’objectif recherché par la législation de favoriser la construction des logements familiaux tout en permettant à Montréal de se constituer un fond de financement, dépendamment du type de logement créé. [ 56 ] Alors qu’à l’inverse, si Akelius , dans un projet légèrement différent, créait un logement additionnel de trois chambres et plus parmi les six logements qu’elle crée, la position de Montréal a pour conséquence que la somme compensatoire exigible, aux termes de l’article 5 du Règlement [82] , est proportionnellement réduite puisque Akelius crée un nouveau logement familial, ce qui, de l’avis du Tribunal, est davantage conciliable avec l’objectif, l’esprit et le contexte du Règlement [83] adopté conformément à la LAA [84] . [ 57 ] Bref, le Tribunal conclut que l’interprétation faite par Montréal de l’article 5 du Règlement [85] à l’égard de la somme compensatoire payable par Akelius n’est pas déraisonnable, dans la mesure où elle s’inscrit en fonction de la finalité la LAA [86] ainsi que du Règlement [87] adopté en vertu de celle-ci. [ 58 ] Compte tenu des faits particuliers de la présente affaire, le Tribunal rejette la réclamation de Akelius , chaque

partie payant ses frais. POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : REJETTE la réclamation de Akelius Montreal Ltd. ; LE TOUT sans frais de justice. __________________________________ YVES HAMEL, J.C.Q. Me Marc Lanteigne De Grandpré Jolicoeur Procureurs de la

partie demanderesse Me Mélissandre Asselin-Blain Procureurs de la

partie défenderesse Date d’audience : Le 6 novembre 2020