2019 QCCA 752, 2019 QCCA 752

Transport en commun La Québécoise inc. c. Réseau de transport métropolitain 2019 QCCA 752 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028104-198 (500-17-103832-187) DATE : 29 avril 2019 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. TRANSPORT EN COMMUN LA QUÉBÉCOISE INC. APPELANTE – demanderesse c. RÉSEAU DE TRANSPORT MÉTROPOLITAIN TRANSDEV QUÉBEC INC. PASCAL CHARBONNEAU INTIMÉS – défendeurs ARRÊT [ 1 ] Les intimés Réseau de transport métropolitain (« RTM ») et Transdev Québec inc. (« Transdev ») [1] demandent chacun le rejet

sommaire de l’appel au motif que celui-ci ne pouvait être formé qu’avec la permission d’un juge de la Cour, selon l’article 30 al. 2(5º) C.p.c. , ce que l’appelante n’a pas obtenu, ni même demandé. [ 2 ] Selon eux, l’appel serait irrégulièrement formé. [ 3 ] La Cour conclut au bien-fondé des deux requêtes et donc, au rejet de l’appel. [ 4 ] L’objet véritable du recours intenté par l’appelante est d’obtenir une déclaration de nullité de la décision du RTM, une personne morale de droit public, d’adjuger le contrat à Transdev, au motif que le processus d’appel d’offres était entaché d’irrégularités graves.

Il s’agit d’un pourvoi en contrôle judiciaire au sens de l’article 34 C.p.c. , dont les modalités sont précisées à l’article 529 al. 1(2º) C.p.c. L’appel du jugement en décidant est assujetti à une permission préalable selon l’article 30 al. 2(5º) C.p.c. L’appel a donc été irrégulièrement formé et, pour cette raison, il doit être rejeté. Le contexte [ 5 ] Le RTM est une personne morale de droit public constituée en vertu de la

Loi sur le réseau de transport métropolitain [2] pour exploiter les services de transport collectif, par train et par autobus, sur les territoires des municipalités des couronnes Nord et Sud de la grande région de Montréal. [ 6 ] Le 23 mars 2018, le RTM lance un appel d’offres (Nº 1001729) afin d’identifier un fournisseur de services de transport par autobus pour le secteur Le Richelain, desservant les municipalités de Candiac, La Prairie et Saint-Philippe. [ 7 ] Le 9 avril 2018, le RTM modifie l’appel d’offres (Addenda 4) en y ajoutant un nouvel

article 1-11.05 intitulé « Adjudication conditionnelle », lequel prévoit que l’adjudicataire présomptif (soit celui dont la soumission comporte le prix le plus bas) devra soumettre son Plan d’affectation des véhicules dans les sept jours de la date de l’avis d’adjudication. [ 8 ] L’appelante dépose sa soumission le 18 mai 2018, trois jours avant l’ouverture des soumissions.

Il n’y a que deux soumissionnaires, l’appelante et Transdev, dont la soumission comporte le prix le plus bas. [ 9 ] Le 24 mai 2018, le RTM émet un avis confirmant que la soumission déposée par Transdev est conforme sur le plan juridique. [ 10 ] Le 21 juin 2018, l’appelante saisit la Cour supérieure d’une demande visant à suspendre le processus d’adjudication du contrat, y compris la conclusion de quelque contrat ou entente que ce soit entre le RTM et Transdev dans la foulée de l’appel d’offres. [ 11 ] À cette époque, l’appelante invoque l’embauche par Transdev de M.

Pascal Charbonneau, jusqu’alors son directeur des opérations par intérim. L’appelante y voit une transgression par Transdev des règles d’ordre public applicables à l’appel d’offres, un geste de concurrence déloyale et la mise en péril des principes économiques fondamentaux des marchés publics.

[ 12 ] Le 4 juillet 2018, le RTM transmet à Transdev l’avis d’adjudication prévu à l’article 1.11.05. [ 13 ] Les 10 et 11 juillet 2018, Transdev dépose auprès du RTM le plan d’affectation des véhicules requis de l’adjudicataire présomptif aux termes du même

article 1-11.05. [ 14 ] Le 23 juillet 2018, le RTM émet un avis confirmant que la soumission de Transdev est conforme sur le plan technique. [ 15 ] Le contrat est finalement octroyé à Transdev le 22 octobre 2018. [ 16 ] Dans sa version la plus récente des procédures lancées en juin 2018, l’appelante demande à la Cour supérieure de « déclarer nul l’appel d’offres » et d’« ordonner la nullité de toute résolution adoptée par le RTM en relation avec l’appel d’offres et adjudiquant le contrat de Transdev » [3] . Outre la question de l’embauche de M.

Charbonneau, l’appelante soulève deux autres enjeux qui mettent en cause la validité de l’appel d’offres, soit 1) le fractionnement du processus d’appel d’offres est interdit, sauf dans un contexte de processus d’évaluation qualitative, et 2) la règle de l’ouverture publique des soumissions interdit que le dépôt des soumissions se fasse en deux temps.

La modification apportée par l’Addenda 4 aurait rompu l’égalité entre les soumissionnaires en limitant à un seul soumissionnaire (celui ayant soumis le prix le plus bas prix) la deuxième phase du processus d’évaluation de la conformité de la soumission. [ 17 ] Le jugement est rendu le 21 décembre 2018, le juge concluant au rejet du recours. [ 18 ] L’appelante fait appel de ce jugement dans le délai imparti, le 11 février 2019.

La position des parties [ 19 ] Les intimés plaident que, depuis le 1 er janvier 2016, date d’entrée en vigueur du nouveau Code de procédure civile , les recours en nullité, comme celui institué par l’appelante, sont régis par les règles du pourvoi en contrôle judiciaire. [ 20 ] Le droit d’appel d’un jugement décidant d’un tel recours serait assujetti à une permission préalable d’un juge de la Cour. [ 21 ] L’appelante plaide de son côté que la demande de nullité d’un appel d’offres lancé par une personne morale de droit public comme le RTM n’est pas en soi un cas de contrôle judiciaire puisque les règles applicables à un acte contractuel administratif sont celles du droit privé.

À cet égard, l’appelante invoque l’existence d’un contrat préalable entre le RTM et elle depuis le dépôt de sa soumission en réponse à l’appel d’offres [4] . L’appelante s’appuie également sur les motifs des juges Gascon et Wagner (avant qu’il ne devienne juge en chef) dans l’arrêt Ferme Vi-Ber inc. c. Financière agricole du Québec [5] , affirmant que le programme d’assurance stabilisation des recours agricoles mis sur pied et administré par La Financière constitue un contrat administratif et que les règles applicables à ce programme sont celles du droit privé [6] .

Bref, l’appelante compare sa situation à celle d’un employé du RTM qui demanderait la nullité d’une clause de non-concurrence et de non-sollicitation de son contrat d’emploi en invoquant les dispositions d’ordre public de l’

article 2089 C.c.Q. Celui-ci le ferait au moyen d’un recours civil ordinaire et non d’un pourvoi en contrôle judiciaire. [ 22 ] L’appelante plaide ensuite, à

titre subsidiaire, que si la demande ayant pour objet la nullité d’un appel d’offres constitue un cas de contrôle judiciaire, il ne s’agirait pas du contrôle judiciaire d’une « décision » au sens des articles 529 al. 1(2º) et 30 al. 2(5º) C.p.c. [ 23 ] L’appelante plaide enfin, reprenant en cela la distinction que la Cour fait entre l’acte normatif et l’acte administratif dans l’arrêt Fraternité des policiers de Châteauguay inc. c.

Mercier (Ville de) [7] , que l’appel d’offres constitue un acte normatif puisqu’il énonce des règles et des exigences qui s’appliquent à toutes les entreprises désireuses de se porter soumissionnaires. [ 24 ] L’appelante conclut que la permission de faire appel constitue une exception à la règle générale de l’appel de plein droit et doit, en conséquence, faire l’objet d’une interprétation restrictive.

L’intervention du législateur n’est certes pas, soutient l’appelante, de généraliser une exception en l’appliquant aux actes de l’administration qui ne constituent pas une « décision » au sens de l’article 529 al. 1(2º) C.p.c. L’analyse [ 25 ] Les requêtes en rejet d’appel dont la Cour est saisie soulèvent les questions suivantes : 1. Quel est l’objet véritable du recours intenté par l’appelante en Cour supérieure? 2.

L’appel du jugement décidant du recours de l’appelante peut-il être formé de plein droit ou est-il plutôt assujetti à une permission préalable? [ 26 ] Les articles 30, 34 et 529 C.p.c. (extraits seulement) sont pertinents à l’analyse :

30. Peuvent faire l’objet d’un appel de plein droit les jugements de la Cour supérieure et de la Cour du Québec qui mettent fin à une instance , de même que les jugements et ordon​- nances qui portent sur l’intégrité, l’état ou la capacité de la personne, sur les droits particuliers de l’État ou sur un outrage au tribunal.

Toutefois, ne peuvent faire l’objet d’un appel que sur permission : […] 5° les jugements de la Cour supérieure rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur l’évo​cation d’une affaire pendante devant une juridiction ou la révision d’une décision prise par une personne ou un organisme ou d’un jugement rendu par une juridiction assujetti à ce pouvoir de contrôle ou sur un pourvoi enjoignant à une personne d’accomplir un acte; […] 30.

Judgments of the Superior Court and the Court of Québec that terminate a proceeding , and judgments or orders that pertain to personal integrity, status or capacity, the special rights of the State or contempt of court, may be appealed as of right.

The following, however, may be appealed only with leave : […] (5) judicial review judgments of the Superior Court relating to the evocation of a case pending before a court or to a decision made by a person or body or a judgment rendered by a court that is subject to judicial review by the Superior Court , or relating to a remedy commanding the performance of an act; […] 34.

La Cour supérieure est investie d’un pouvoir général de contrôle judiciaire sur les tribunaux du Québec autres que la Cour d’appel, sur les organismes publics, sur les personnes morales de droit public ou de droit privé, les sociétés et les associations et les autres groupe​ments sans personnalité juridique. […] La cour est saisie au moyen d’un pourvoi en contrôle judiciaire. 34.

The Superior Court is vested with a general power of judicial review over all courts in Québec other than the Court of Appeal, over public bodies, over legal persons established in the public interest or for a private interest, and over partnerships and associations and other groups not endowed with juridical personality. […] A matter is brought before the Court by means of an application for judicial review.

La Cour supérieure saisie d’un pourvoi en contrôle judiciaire peut, selon l’objet du pourvoi, prononcer l’une ou l’autre des conclusions suivantes : […] 2° évoquer, à la demande d’une partie, une affaire pendante devant une juridiction ou réviser ou annuler le jugement rendu par une telle juridiction ou une décision prise par un organisme ou une personne qui relève de la compétence du Parlement du Québec si la juridiction, l’organisme ou la personne a agi sans compétence ou l’a excédée ou si la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave; […] Ce pourvoi n’est ouvert que si le jugement ou la décision qui en fait l’objet n’est pas susceptible d’appel ou de contestation , sauf dans le cas où il y a défaut ou excès de compétence. […] 529.

In a judicial review, the Superior Court may, depending on the subject matter , […] (2) evoke, on a party’s application, a case pending before a court, or review or quash a judgment rendered by a court or a decision made by a person or body under the authority of the Parliament of Québec , if the court, body or person acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction, or if the procedure followed was affected by some serious irregularity; […] Except in the case of lack or excess of jurisdiction, judicial review is available only if the judgment or the decision cannot be appealed or contested . […] [Soulignements ajoutés] 1.

Quel est l’objet véritable du recours intenté par l’appelante en Cour supérieure ? [ 27 ] L’appelante soutient que sa demande vise à faire déclarer nul l’appel d’offres lancé par le RTM et que, à ce titre, il ne s’agit pas d’un cas de contrôle judiciaire au sens des articles 34 et 529 C.p.c. puisque, pour reprendre les mots du texte joint à son cahier de sources, « les règles applicables à l’acte contractuel administratif sont celles du droit privé ». [ 28 ] L’argument doit être rejeté. [ 29 ] La position de l’appelante fait peu de cas du fait que sa demande conclut également, tant dans ses conclusions principales que dans ses conclusions subsidiaires, à la nullité de toutes les résolutions adoptées par le RTM menant à l’adjudication du contrat à Transdev.

La Cour est d’avis que, dans ce contexte, l’objet véritable du recours de l’appelante est de faire déclarer la nullité de la décision du RTM d’octroyer le contrat à Transdev, et ce, au motif que le processus d’appel d’offres était entaché d’irrégularités graves touchant à l’intégrité du processus et au respect des règles d’ordre public applicables en cette matière. [ 30 ] Incidemment, l’appelante reconnaissait elle-même que son recours faisait appel au pouvoir général de contrôle judiciaire de la Cour supérieure puisqu’elle référait expressément à l’article 34 C.p.c. dans l’intitulé de la plus récente version de sa procédure introductive d’instance [8] . [ 31 ] De toute manière, il est bien audacieux de soutenir, comme le fait l’appelante, que les règles applicables à l’analyse de l’intégrité du processus d’appel d’offres lancé par le RTM conformément aux dispositions pertinentes de la

Loi sur les sociétés de transport en commun [9] à laquelle sa loi constitutive renvoie [10] , sont celles du droit privé comme s’il s’agissait d’examiner la validité de certaines clauses d’un contrat de travail. [ 32 ] Le programme d’assurance dont traite l’arrêt Ferme Vi-Ber a bien peu à voir avec l’appel d’offres dont il est ici question. Le processus d’appel d’offres donne peut-être lieu à deux contrats successifs, dont un contrat préalable entre le donneur d’ouvrage et

chacune des entreprises soumissionnaires, mais cela ne permet pas pour autant de conclure que l’appel d’offres lancé par une personne morale de droit public aux termes des lois pertinentes ne relève plus principalement, sinon exclusivement, du droit public. [ 33 ] Les règles qui s’appliquent au processus d’appel d’offres dont l’appelante demande la nullité sont, à tout le moins dans une très large mesure, celles du droit public, et ce, « même si ce processus se situe en terrain contractuel », comme le rappelle la Cour suprême dans l’arrêt Ferme Vi-Ber [11] .

Il suffit d’ailleurs de lire la demande introductive d’instance (version re-remodifiée du 8 novembre 2018) pour s’en convaincre.

Les références aux « principes fondamentaux qui régissent les appels d’offres publics » (paragr. 108.40.5), aux « règles d’ordre public applicables à l’appel d’offres » (paragr. 110), aux « principes économiques fondamentaux des marchés publics » (paragr. 110) et au « Règlement sur la gestion contractuelle » adopté par le RTM (paragr. 115-118) émaillent la procédure. [ 34 ] Bref, la demande de l’appelante est un cas classique du pouvoir général de contrôle judiciaire de la Cour supérieure sur une personne morale de droit public telle que le RTM. * 2.

L’appel du jugement décidant du recours de l’appelante peut-il être formé de plein droit ou est-il plutôt assujetti à une permission préalable? [ 35 ] L’appelante plaide que, si son cas en est un de contrôle judiciaire, il ne s’agit pas du contrôle d’une « décision » au sens des articles 30 al. 2(5º) et 529 al. 1(2º) C.p.c. [ 36 ] L’argument ne tient pas puisque, comme nous venons de le voir, l’objet véritable de son recours est de faire déclarer la nullité de la décision du RTM d’octroyer le contrat à Transdev, la nullité de l’appel d’offres étant le moyen de parvenir à cette fin. [ 37 ] L’objectif de l’appelante cadre parfaitement bien, dans le contexte, avec la conclusion prévue à l’article 529 al.1(2º) C.p.c. , soit « annuler […] une décision prise par un organisme ou une personne qui relève de la compétence du Parlement du Québec […] si la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave ». [ 38 ] Reste la question de qualifier la décision du RTM, acte administratif ou acte normatif? [ 39 ] Dans Fraternité des policiers de Châteauguay [12] , la Cour conclut que le jugement décidant d’un pourvoi en contrôle judiciaire visant un acte normatif est appelable de plein droit, alors que celui décidant d’un pourvoi visant un acte administratif est appelable sur permission.

Le droit d’appel varie donc selon l’objet du pourvoi en contrôle judiciaire, et non plus selon le véhicule procédural choisi par le demandeur. [ 40 ] En l’espèce, « la ligne de démarcation entre l’acte administratif et l’acte normatif » [13] n’est pas difficile à tracer. Les décisions exprimées dans les résolutions du RTM octroyant le contrat à Transdev constituent clairement des actes administratifs. Il s’agit de décisions ayant une portée ponctuelle et particulière [14] , prises dans le cadre du processus d’appel d’offres imposé par la loi constitutive du RTM et la

Loi sur les sociétés de transport en commun à laquelle elle renvoie. Elles n’ont pas de portée véritablement normative [15] . [ 41 ] En l’espèce, l’appel du jugement rendu sur le pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelante est donc assujetti à l’obtention d’une permission préalable. Formé de plein droit, il est donc irrégulièrement formé au sens de l’article 365 C.p.c. et doit être rejeté. * [ 42 ] Un dernier point.

À l’audience, l’avocat de l’appelante demandait à la Cour, advenant une conclusion voulant que l’appel soit irrégulièrement formé, et donc, qu’il doive être rejeté, de prolonger le délai d’appel d’une période de cinq jours pour lui permettre de déposer une demande de permission de faire appel. [ 43 ] La Cour ne peut pas faire droit à une telle demande. Les délais d’appel sont de rigueur et emportent déchéance du droit d’appel. Il reste ici la possibilité pour l’appelante de demander, dans les six mois depuis le jugement, l’autorisation de faire appel selon l’article 363 al. 2 C.p.c .

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 44 ] ACCUEILLE les deux requêtes en rejet d’appel formées par les intimés; et [ 45 ] REJETTE l’appel; [ 46 ] Le tout avec les frais de justice. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A.

Me Marc-André Gravel Me Charles-Francis Roy Gravel Bernier Vaillancourt Pour l’appelante Me Yannick Forget Miller Thomson Pour l’intimé Réseau de transport métropolitain Me Marc-André Boutin Me Agnès Pignoly Davies Ward Phillips & Vineberg Pour les intimés Transdev Québec inc. et Pascal Charbonneau Date d’audience : 1 er avril 2019