2013 QCCQ 7418, 2013 QCCQ 7418

Malouin c. Tribunal administratif du Québec 2013 QCCQ 7418 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d'appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE BEAUHARNOIS « Chambre civile » N° : 760-80-002077-130 DATE : Le 25 juillet 2013 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE GILLES LAREAU, J.C.Q. ______________________________________________________________________ MAURICE MALOUIN Requérant c.

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Intimé Et JL3843 COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC ET FÉDÉRATION DE L'UPA DE ST-JEAN VALLEYFIELD ET MRC LE HAUT ST-LAURENT ET ARNOLD PAINTBALL ET MICHEL MERCIER ET GERMAIN THIVIERGE ET CAMPING DOMAINE DE LA FRONTIÈRE ENCHANTÉE

(1987) ET MUNICIPALITE DU CANTON DE HAVELOCK Mises en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR REQUÊTE POUR PERMISSION D'APPELER ______________________________________________________________________ [ 1 ] Maurice MALOUIN (MALOUIN) demande la permission d'appeler d'une décision du Tribunal administratif du Québec (TAQ) rendue le 7 décembre 2012 dans le dossier STE-M-184154-1104. [ 2 ] La Décision du TAQ intervient dans le cadre de la juridiction que lui confère l'

article 21.1 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [1] (la Loi) de décider de la contestation d'une décision de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (COMMISSION). [ 3 ] La Décision du TAQ confirme celle de la COMMISSION, rendue le 17 mars 2011, laquelle autorise à des fins autres que l'agriculture (à des fins récréotouristiques) l'utilisation d'une superficie d'environ 14,7 hectares correspondant à des parties des lots 31A

et 31B, du rang 1, du cadastre du Canton de Havelock, circonscription foncière de Huntingdon (les LOTS). [ 4 ] La demande d'utilisation à des fins autres que l'agriculture provient de la Mise en cause Arnold Paintball qui y exploite une aire de jeu. [ 5 ] Au soutien de sa Requête, MALOUIN invoque deux erreurs commises tant par le TAQ que par la Commission: 1- Le TAQ aurait erré en refusant d'appliquer l'

article 61.1 de la Loi devant la preuve qu'il y a des espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole. 2- Le TAQ aurait commis une erreur de fait déterminante sur la portée des armes utilisées par les clients d' Arnold Paintball (500 pieds) et sur la conséquence de leur utilisation sur le projet d'élevage de bovins Black Angus de MALOUIN. [ 6 ] Seuls la COMMISSION et Arnold Paintball ont fait des représentations devant le Tribunal pour contester la requête de MALOUIN. [ 7 ] Essentiellement, ces deux parties argumentent que la Requête ne soulève aucune question sérieuse, nouvelle ou d'intérêt pour la Cour du Québec siégeant comme Tribunal d'appel.

Selon eux, tout ce que recherche MALOUIN, c'est une troisième chance de faire valoir des arguments qui n'ont pas été retenus dans un premier temps par la COMMISSION et par la suite par le TAQ, qui en ont décidé de façon claire et intelligible. ANALYSE L'APPEL D'UNE DÉCISION DU TAQ [ 8 ] L'appel d'une décision du TAQ est prévu à l'

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [2] (LJA) : 159. Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l'objet d'un appel à la Cour du Québec, sur permission d'un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. [ 9 ] La jurisprudence est maintenant bien établie et identifie une question d'intérêt à une question sérieuse, nouvelle ou d'intérêt général [3] . [ 10 ] Puisque le Tribunal siège en appel du TAQ dans une matière où ce dernier exerce lui-même une juridiction de révision assimilable au contrôle de légalité d'une décision administrative, il convient de revoir les dispositions qui confèrent au TAQ sa juridiction de décider de la contestation d'une décision de la COMMISSION.

À cet égard, une référence aux articles 21.1 et 21.4 de la Loi s'impose : 21.1. Une personne intéressée peut contester une décision ou une ordonnance de la commission devant le Tribunal administratif du Québec dans les 30 jours de sa notification. […] 21.4. Le tribunal ne peut, à moins d'une erreur de droit ou d'une erreur de fait déterminante dans la décision contestée, réévaluer l'appréciation que la commission a faite de la demande sur la base des critères dont elle devait tenir compte.

Lorsque le Tribunal constate, à l'examen de la requête et de la décision contestée, qu'en raison d'une telle erreur de droit ou de fait, la commission a omis d'apprécier la demande sur la base de ces critères, il peut lui retourner le dossier pour qu'elle y procède. [ 11 ] Dans St-Pie [4] , la Cour d'appel précise la compétence limitée du TAQ dans le cadre d'un recours en contestation.

Dans cet arrêt, la Cour d'appel est d'avis que c'est à la COMMISSION que revient la tâche de décider de l'opportunité d'une demande d'autorisation/exclusion et ce, dans l'exercice de sa mission de protection du patrimoine agricole au Québec.

Voici comment s'exprime le juge Dalphond : [57] En résumé, l'intention manifeste du législateur dès 1996 est d'empêcher le tribunal d'appel des décisions de la CPTAQ d'être le véritable décideur en matière de protection du territoire agricole et d'obliger celui ou celle qui demande une autorisation/exclusion de faire sa preuve devant la CPTAQ. … [67] Clairement, j'y vois l'expression de la volonté du législateur que le TAQ ne soit pas un forum de deuxième chance contrairement à ce que certains jugements de la Cour du Québec ont pu laisser entendre (voir, par exemple : Les Entreprises Tenlec inc. c.

C.P.T.A.Q. , (C.Q., 2005-01-21), Soquij AZ – 50291195); Fédération de l’Union des producteurs agricoles de la Beauce c. Courcelles (Municipalité de) , (C.Q., 2000-03-24), Soquij AZ – 00031213). …

[73] En pratique, cela signifie que toute la preuve pertinente et autres considérations doivent être présentées à la CPTAQ, l'organisme expert en protection du territoire. La

partie qui demande une autorisation ou une exclusion jouit d'ailleurs de l'avantage d'une orientation préliminaire avant de décider de demander une rencontre ou une séance publique où elle pourra présenter toutes les informations et preuves pertinentes à sa demande. [74] Quant au TAQ, si un recours est ensuite intenté devant lui, il ne pourra intervenir qu'après avoir identifié une erreur de droit ou une erreur de fait déterminante dans la décision de la CPTAQ; il s'agit là d'une condition préalable à sa compétence d'intervenir sur le fond.

La mission du TAQ n'est pas de déterminer si la décision rendue était la bonne, mais uniquement de déterminer si celle-ci est entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur de fait déterminante. … [80] En somme, en même temps que le législateur remplace le tribunal d'appel par le TAQ, il redonne à la CPTAQ une compétence élargie de révision de ses décisions, sur demande ou proprio motu .

J'y vois là une autre indication de la volonté du législateur de laisser à la CPTAQ les questions factuelles et d'opportunité. [81] Lorsque la condition préalable est satisfaite, l' art. 21.4 prévoit que le TAQ peut retourner le dossier à la CPTAQ plutôt que de rendre la décision. Pourquoi avoir prévu la possibilité d'un tel retour? La réponse m'apparaît, encore une fois, une autre manifestation de l'intention du législateur de laisser les questions d'opportunité à la discrétion de la CPTAQ, l'organisme spécialisé en la matière, plutôt que d'en investir le TAQ.

M e Marie-Josée Longtin, à l'époque légiste à Québec, dans son

article « La réforme de la justice administrative : genèse, fondements et réalités », dans Développements récents en droit administratif (1998), vol. 98, Cowansville : Éd.

Yvon Blais, écrit à la p. 120 : 3.1 L'institution d'un recours auprès d'un organe juridictionnel de l'ordre administratif : le Tribunal administratif du Québec 3.1.1 La compétence, la composition et le fonctionnement - la compétence Le Tribunal administratif du Québec intègre plusieurs tribunaux existants et leurs compétences : le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, le Bureau de révision en immigration, la Commission des affaires sociales, la Commission d'examen des troubles mentaux et le Tribunal d'appel en matière de protection du territoire agricole . […] Cependant, il convient de noter que la contestation devant le Tribunal est en quelque sorte limitée lorsque, appréciant les faits et le droit, il ne peut substituer son appréciation de l'intérêt public ou d'autres critères que le décideur de première ligne est tenu de considérer dans l'application de la politique publique .

Cette règle s'inscrit dans la logique de la division de la décision administrative et juridictionnelle, en laissant la responsabilité de l'appréciation d'opportunité politique et de l'intérêt général aux décideurs administratifs . [82] En somme , le TAQ est un organisme juridictionnel et sa mission est de contrôler la légalité des décisions administratives prises par l'administration publique et de les modifier pour les rendre conformes à la loi, s'il y a lieu.

En matière de protection du territoire agricole, lorsqu’une erreur de droit ou de fait déterminante est identifiée par le TAQ dans une décision d'autorisation/exclusion, il peut rendre la décision appropriée sur la demande d'autorisation si les critères qui devaient être pris en considération par la CPTAQ l'ont été et que n’eût été l'erreur identifiée, l'autorisation aurait été accordée.

Par contre, si le TAQ ne peut raisonnablement déduire ce qu'aurait été la décision de la CPTAQ n’eût été cette erreur, en raison de l'aspect discrétionnaire qu'elle comporte, il doit lui retourner le dossier afin de ne pas usurper le pouvoir d'appréciation d'opportunité politique et de l'intérêt général de cette dernière, qu’elle seule possède et qu'elle seule est en mesure, par son expertise, sa connaissance du milieu et son personnel, d’exercer. [83] L e pouvoir du TAQ, qui en l’espèce est strictement juridictionnel, se limite à la légalité du processus et de la décision contestée et non à son opportunité.

Il s'apparente ainsi à celui d'une cour de justice à l'égard des décisions discrétionnaires du gouvernement, d'un organisme ou d'une municipalité. Il en diffère cependant par la reconnaissance au TAQ du pouvoir de remplacer la décision entachée de l'erreur identifiée par une nouvelle décision lorsqu'il se considère en mesure de le faire sans usurper l'expertise de la

CPTAQ. [ 12 ] Ce rôle limité d'intervention du TAQ n'est pas sans conséquence sur le fardeau de celui qui conteste une décision de la COMMISSION. Il doit dans un premier temps démontrer la présence d'une erreur de droit ou d'une erreur de fait déterminante.

De plus, s'il veut que le TAQ intervienne et rende la décision qui aurait dû être rendue, il doit établir que l'issue du litige s'impose une fois l'erreur corrigée et ce sans qu'il n'y ait réappréciation de la preuve. [ 13 ] Dans le cas sous étude, MALOUIN demande au Tribunal d'infirmer la décision du TAQ et par conséquent celle de la COMMISSION et de procéder à rendre la décision qui, selon lui, aurait dû être rendue, soit de rejeter la demande de permission d'utiliser à des fins autres que l'agriculture de Arnold Paintball.

LES MOTIFS D'APPEL [ 14 ] Les motifs invoqués par MALOUIN au soutien de sa requête pour permission d'appeler sont les mêmes que ceux qu'il avait soulevés dans son recours en contestation devant le TAQ. [ 15 ] MALOUIN reproche premièrement au TAQ d'avoir refusé d'appliquer l'

article 61.1 de la Loi devant la preuve qu'il y avait « des espaces appropriés disponibles » hors de la zone agricole. [ 16 ] Cette preuve tiendrait à la production de plans de cartographie du territoire agricole (Pièce R-6 en liasse) où l'on peut constater la présence d'une zone non-agricole située au nord des lots faisant l'objet de la demande. [ 17 ] Selon MALOUIN, cette preuve contredit la résolution de la Municipalité du Canton de Havelock sur laquelle « se sont fiées aveuglément tant la Commission que le TAQ, commettant ainsi une erreur spécifique de fait déterminant (sic) justifiant la permission d'appeler » [5] . [ 18 ] En négligeant d'appliquer l'

article 61.1 de la Loi , tant la COMMISSION que le TAQ auraient commis une erreur de droit. [ 19 ] MALOUIN ne fait référence à aucune autre preuve pour établir la présence d'espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole. [ 20 ] Le TAQ rejette ce motif de contestation en ces termes: [47] Dans sa décision aux paragraphes 3 et 4, la Commission réfère spécifiquement à cette résolution de 2009 et à une deuxième résolution datée du 7 septembre 2010. [48] La Commission prend également en considération les différentes observations soumises, dont celles du requérant, en plus des représentations faites à l'occasion de la rencontre publique tenue le 11 août 2010. [49] Bien qu'il eût pu être souhaitable que la Commission expose les motifs pour lesquels elle estime inapproprié de rejeter la demande sur la base de l'

article 61.1 de la Loi , le Tribunal n'y voit là aucune source d'erreur justifiant son intervention puisque la démonstration exigée par cette disposition a été faite et confirme qu'il n'y pas d'espace approprié disponible hors de la zone agricole. [50] La résolution de la municipalité faisant

partie intégrante de la demande l'indique clairement. [51] Le deuxième alinéa de l'

article 61.1 de la Loi prévoit que la Commission peut rejeter la demande pour le seul motif qu'il y a des espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole. [52] En l'espèce, la Commission ne pouvait donc pas rejeter la demande pour ce seul motif. [53] Comme elle avait l'obligation de le faire, la Commission a apprécié les critères prévus à l'article 62 à la lumière de la finalité de la Loi . [54] À cet égard, le requérant n'identifie aucun aspect précis de la décision contestée qui démontrerait une erreur de droit ou de faits déterminante. [55] Tel qu'il apparaît à la lecture de la décision, la Commission a tenu compte des représentations du requérant ainsi que de l'ensemble des observations qui lui ont été soumises afin de conclure comme elle l'a fait, incluant l'information transmise par la Municipalité relative à l'absence d'espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole pouvant accueillir des jeux de guerre. [ 21 ] La question d'espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole est une question mixte de fait et de droit.

Elle est au cœur de la juridiction de la Commission. [ 22 ] Cette notion est définie à l'article 7.1 de la Loi : 7.1° «espace approprié disponible»: une superficie vacante où le type d'utilisation recherchée est permis par le règlement de zonage de la municipalité et, le cas échéant, par les mesures de contrôle intérimaire; [ 23 ] Dans Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Cour du Québec du district de Charlevoix [6] , la Cour supérieure, siégeant en révision judiciaire, a confirmé la définition préalablement exposée par la Cour du Québec quant à cette notion.

Après analyse, l'Honorable juge Blondin affirme:

[18] Ce raisonnement n'a rien d'irrationnel pour permettre à la Cour supérieure d'intervenir car monsieur le juge Sheehan agit à l'intérieur de la norme qui lui était applicable, soit l'erreur déraisonnable.

Ainsi qu'il le précise, la définition donnée à l'expression «espace approprié disponible» par le législateur laisse au décideur le soin d'apprécier dans chaque cas si le contexte n'indique pas un sens différent qu'un simple espace vacant parce que cet espace n'est pas, dans les faits, approprié ou disponible. [emphase ajoutée] [ 24 ] Basée sur son appréciation de la preuve, la Commission a conclu qu'il n'y avait pas d'espace approprié disponible hors de la zone agricole. Elle a donc apprécié les critères selon ceux prévus à l'

article 62 de la Loi . [ 25 ] Ceci étant, même en cas d'application de l'

article 61.1 , il faut également considérer que cet

article prévoit que la COMMISSION « peut » rejeter une demande pour le seul motif qu'il y a un espace approprié disponible hors de la zone agricole.

Elle a donc une certaine discrétion pour évaluer l'opportunité de la demande et pourrait même l'autoriser malgré la présence d'un tel espace disponible [7] . [ 26 ] L'autre motif invoqué par MALOUIN tient à la portée des armes utilisées sur le site de Arnold Paintball et au fait qu'elles rendent « impossible son projet d'élevage de Black Angus » [8] . [ 27 ] Voici comment le TAQ traite de cette question : [58] Aux paragraphes 11 et 13, la Commission a tenu compte des observations du requérant et de Michel Mercier et Germain Thivierge, ainsi que de Marc Perras, vétérinaire, sur l'impact des jeux de guerre relativement à l'élevage projeté de bovins. [59] Au paragraphe 54 de la décision, dans son appréciation de la demande, la Commission a tenu compte de l'amendement de la superficie requise de 17,4 hectares à 14,7 hectares pour l'aire de jeu, ainsi que de la création d'une bande tampon afin de sécuriser tout projet d'élevage de bovins. [60] Au paragraphe 63 de sa décision, la Commission mentionne qu'elle a pris en considération les représentations écrites du 31 janvier 2011 du requérant et que les commentaires représentent une divergence d'opinions avec l'autorisation annoncée lors de l'avis de modification et qu'aucun élément nouveau soumis ne permet une analyse différente du dossier ni une appréciation différente de la demande. [61] Même si le requérant n'est pas d'accord avec l'appréciation de la Commission sur cet aspect du dossier, une divergence d'opinions ne constitue pas un motif justifiant l'intervention du Tribunal, en l'absence d'une démonstration spécifique d'une erreur de droit ou de faits déterminante. [62] En l'espèce, la décision de la Commission est très bien motivée et démontre à sa face même un exercice d'appréciation des critères prévus à l'

article 62 de la Loi , après avoir pris en considération les observations qui lui ont été soumises et les documents qui lui ont été présentés. Il s'agit d'une décision compréhensible et intelligible. [63] Le requérant n'a relevé aucune erreur de droit ou de faits déterminante qui justifierait une intervention du Tribunal. [ 28 ] Il s'agit de l'appréciation d'une preuve factuelle. MALOUIN ne fait référence à aucune preuve spécifique pour soutenir la présence d'une erreur manifeste et déterminante. [ 29 ] Il ne suffit pas d'alléguer une erreur, encore faut-il en faire une démonstration prima facie.

La simple expression d'un désaccord avec une décision de première instance ne saurait constituer un motif suffisant pour obtenir la permission d'appeler. [ 30 ] Dans Chhuon c.

Société des casinos du Québec inc. [9] , l'Honorable juge Bich de la Cour d'appel décrit le fardeau du requérant d'une permission d'appeler en ces termes: [9] Ce n'est pas dire que l'appel ne puisse être autorisé que dans ces cas précis, mais le requérant doit alors démontrer que sa cause présente un intérêt spécifique , par exemple parce qu'il s'agit de remédier à un jugement comportant une faille majeure et engendrant une importante injustice.

Ce fardeau est lourd, particulièrement lorsque l'appel porte sur des questions de fait , considérant par ailleurs la norme d'intervention très stricte de la Cour d'appel en ces matières. [10] Enfin, au stade de la permission, dans le cadre de l'article 26 autant que celui de l'article 29 C.p.c. , le juge de la Cour doit s'assurer que l'appel a des chances raisonnables de succès, sans quoi il ne saurait être autorisé. [emphase ajoutée et références omises] [ 31 ] Ainsi, et tel que le précise la jurisprudence de la Cour d'appel [10] , il appartient au requérant de démontrer le caractère d'intérêt général de la question soulevée, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : REJETTE la requête pour permission d'appeler. Avec dépens __________________________________ GILLES LAREAU, J.C.Q. Me Laurence Lemay Plamondon Baril & Avocats Procureurs de l'Intimé Me Isabelle Ouellet Cardinal, Landry, avocats Procureurs de CPTAQ Me Nathan William Tremblay, Savoie, Lapierre, senc Procureurs de la mise en cause Arnold Paintball Date d’audience : 13 mai 2013 [1] L.R.Q., c. P-41.1 . [2] L.R.Q., c. J-3 . [3] Voir la jurisprudence citée dans Windsor (Ville de ) c. Domtar Inc. 2009 QCCQ 5334 . [4] St-Pie (Municipalité de) c.

Commission de protection du territoire agricole du Québec 2009 QCCA 2397 . [5] Requête pour permission d'appeler, art. 5 a. [6] Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Cour du Québec du district de Charlevoix, (C.S., 2002-09-12), SOQUIJ AZ-50144346 . Voir la décision de première instance dans Girard c. Tribunal administratif du Québec,

Section du territoire et de l'environnement, (C.Q., 2001-02-06), SOQUIJ AZ-01031353 , par. 17 à 23 . [7] Paré c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, (C.Q., 2005-02-10), SOQUIJ AZ-50328793, par. 12 ; Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Cour du Québec du district de Charlevoix, (C.S., 2002-09-12), SOQUIJ AZ-50144346 . [8] Requête pour permission d'appeler, art. 6. [9] Chhuon c. Société des casinos du Québec inc., 2010 QCCA 221 . [10] Société en commandite Les bois de Pierrefonds c. Domaine de parc Cloverdale , 2007 QCCA 292 ; Crédit Ford du Canada ltée c. Industrielle Alliance Pacifique , 2009 QCCA 755 .