2021 QCCA 320, 2021 QCCA 320

Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu c. Laplante 2021 QCCA 320 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028475-192 (755-17-002950-197) DATE : Le 26 février 2021 FORMATION : LES HONORABLES GUY GAGNON, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. VILLE DE SAINT-JEAN-SUR-RICHELIEU APPELANTE - défenderesse c.

ALAIN LAPLANTE INTIMÉ - demandeur ARRÊT [ 1 ] L’appelante Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu (la « Ville ») se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure (l’honorable Jérôme Frappier) rendu le 1 er juillet 2019, lequel accueille le pourvoi de l’intimé Alain Laplante en contrôle judiciaire ( mandamus ) de la décision du conseil municipal de la Ville qui refuse d’assumer sa défense ou sa représentation, selon le cas, dans le cadre d’une procédure judiciaire dirigée contre lui [1] . [ 2 ] Essentiellement, la Ville reproche au juge de première instance d’avoir fondé sa décision sur des éléments extrinsèques au contenu de la demande introductive d’instance du Groupe Guy Samson Inc. et Place de la Cabinetterie Inc. (ci-après « Groupe ») contre l’intimé [2] , et ce, avant de conclure en faveur de ce dernier à l’application de l’

article 604.6 de la

Loi sur les cités et villes ( « L.c.v. ») [3] . [ 3 ] Pour une bonne compréhension de l’affaire, une mise en contexte s’impose. [ 4 ] Groupe désire implanter sur le territoire de la Ville un projet multifamilial résidentiel évalué à 30 000 000 $. En septembre 2017, il dépose des plans d’implantation et d’intégration architecturale (« PIIA ») auprès de la Ville.

À la même époque se déroule une campagne électorale pour des élections municipales prévues pour le 5 novembre 2017 lors desquelles l’intimé brigue la fonction de maire. [ 5 ] Le 22 octobre 2017, à l’occasion d’un évènement public appelé « Salon Commerces et Services du Haut-Richelieu », l’intimé se présente au kiosque de Groupe. Dans une procédure judiciaire du 22 mai 2018, ce dernier soutient que, lors de cette visite, l’intimé a tenu des propos diffamatoires en présence de plusieurs personnes. Ceux-ci sont rapportés dans la procédure de Groupe : 15.

Le défendeur Laplante était accompagné de son équipe électorale et a déclaré publiquement devant des clients potentiels que « le projet n'aurait pas six (6) étages mais plutôt (4) étages », et que si « M. Guy Samson ne respectait pas les ententes prises antérieurement », que le « terrain offert à 1.00$ lui serait retiré » et « qu'il n'y aurait pas de Projet Évol » et que le projet « ne lèvera pas ». [4] [ 6 ] Le 5 novembre 2017, l’intimé est élu maire. Le projet de Groupe est toujours à l’étude par la Ville.

Le 23 janvier 2018, son comité consultatif d’urbanisme émet une recommandation favorable au PIIA de Groupe. Cependant, le dossier continue à stagner. Impatient, Groupe transmet à la Ville, au maire (l’intimé) et aux membres du conseil municipal plusieurs lettres les enjoignant de porter une attention particulière à la recommandation du 23 janvier. [ 7 ] Devant le mutisme de la Ville, le 22 mai 2018, Groupe entreprend des procédures judiciaires contre l’intimé sur la base des propos tenus par ce dernier le 22 octobre 2017. Groupe n’entend pas faire dans la dentelle.

Sans donner plus de précisions, il évalue son préjudice à 2,5 millions $, auquel s’ajoutent des dommages punitifs de 50 000 $. [ 8 ] L’intimé réagit en recherchant le rejet

sommaire de cette demande en justice en raison de son caractère abusif, notamment parce que cette procédure porte atteinte à sa liberté d’expression dans un contexte de débats publics. Avant l’audition de la requête en rejet prévue pour le 28 novembre 2018, Groupe réajuste substantiellement le tir en réduisant sa réclamation à 40 000 $, mais conserve

toutefois les dommages punitifs de 50 000 $ [5] . [ 9 ] La requête pour faire déclarer abusive la demande en justice de Groupe est rejetée en application du critère de prudence qui doit habituellement prévaloir en matière de rejet

sommaire [6] . La victoire de Groupe est cependant teintée par plusieurs réserves exprimées par le juge de la requête qui écrit : [26] Le montant initialement réclamé de 2 500 000 $ semble confirmer la prétention de Laplante quant au caractère abusif de la procédure. […] [28] Les demanderesses réduisent aujourd’hui ce montant à 40 000 $ sans préciser la matière de ces dommages compensatoires. […] [35] Même en les tenant pour avérés, il est loin d’être évident que les propos soient diffamatoires à l’égard des demanderesses. [7] [ 10 ] Les procédures contre l’intimé vont donc se continuer.

Ce dernier se tourne alors vers la Ville pour obtenir sa protection, comme le permet l’article 604.6 L.c.v . Le conseil municipal refuse d’intervenir lors d’un vote de huit contre trois au détriment de l’intimé [8] . La Ville a soutenu devant le juge, comme elle le réitère devant la Cour, que les allégations de la demande introductive d’instance de Groupe portent sur des propos tenus par l’intimé alors qu’il n’était pas maire. Ceux-ci ne peuvent donc être rattachés à sa fonction. [ 11 ] Le juge a vu les choses autrement.

Il identifie ainsi la question en litige : « Le recours initial intenté contre le Maire est-il fondé sur l’allégation d’un acte ou d’une omission commis dans l’exercice de ses fonctions ou relié à celles-ci? » [9] . [ 12 ] Il y répond par l’affirmative.

Pour ce faire, il retient notamment les éléments suivants ainsi résumés : - l’entrevue du président de Groupe donnée aux médias le 13 novembre 2018 dans laquelle il déclare que la réclamation de 2 500 000 $ provient des dépenses encourues en lien avec le Projet Évol (le nom donné au projet de Groupe), ce montant étant plus particulièrement lié à la préparation du PIIA [10] .

Cette entrevue survient neuf jours avant la modification de la demande introductive d’instance qui passe de 2 500 000 $ à 40 000 $ [11] ; - l’essentiel des 2 500 000 $ réclamés par Groupe tient aux coûts encourus par le promoteur pour réaliser le Projet Évol. Or, ces dépenses ne sont pas en lien avec le préjudice lié à des propos diffamatoires.

De plus, la réduction de la réclamation à 40 000 $ a, selon le juge, comme « but évident d’éviter que la demande initiale soit déclarée abusive » [12] ; - les lettres de Groupe les 22 mars, 4, 25 et 26 avril 2018 transmises à l’intimé et aux conseillers leur demandant de porter à l’attention du conseil municipal la recommandation de son comité consultatif d’urbanisme [13] ; - l’inaction de la Ville et de son maire (l’intimé), ce qui, selon le juge, a « assurément motivé » le dépôt de la demande en justice initiale de Groupe le 22 mai 2018, et ce, nonobstant la mention dans cette procédure des propos diffamatoires tenus par l’intimé durant les élections municipales [14] . *** [ 13 ] À ce stade de l’analyse, il convient de reproduire les dispositions pertinentes de la L.c.v. :

SECTION XIII.1 PROTECTION CONTRE CERTAINES PERTES FINANCIÈRES RELIÉES À L’EXERCICE DES FONCTIONS MUNICIPALES 604.6.

Toute municipalité doit : […] 2° assumer la défense ou la représentation, selon le cas, d’une personne qui est, soit le défendeur, l’intimé ou l’accusé, soit le mis en cause, dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du consei l, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d’un organisme mandataire de celle-ci; […] Si la personne assume, elle-même ou par le procureur de son choix, cette défense ou représentation, la municipalité doit en payer les frais raisonnables.

La municipalité peut toutefois, DIVISION XIII.1 PROTECTION AGAINST CERTAIN FINANCIAL LOSSES RELATED TO THE PERFORMANCE OF MUNICIPAL DUTIES 604.6.

A municipality shall : [… ] (2) assume the defence or the representation, as the case may be, of a person who is the defendant, respondent or accused, or the person impleaded in judicial proceedings brought before a court by reason of the person’s alleged act or omission in the performance of his duties as a member of the council or as an officer or employee of the municipality or a mandatary body of the municipality; […] Where the person assumes, himself or through an attorney of his choice, the defence or representation, the municipality shall pay any

avec l’accord de la personne, lui rembourser ces frais au lieu de les payer. La municipalité est dispensée des obligations prévues aux deux premiers alinéas, dans un cas particulier, lorsque la personne renonce par écrit , pour ce cas, à leur application. […] 604.7. La personne pour laquelle la municipalité est tenue de faire des dépenses, en vertu de l’article 604.6, doit, sur demande de la municipalité, lui rembourser la totalité de ces dépenses ou la

partie de celles-ci qui est indiquée dans la demande, dans l’un ou l’autre des cas suivants: 1° l’acte ou l’omission de la personne, dont l’allégation a fondé la procédure, est une faute lourde, intentionnelle ou séparable de l’exercice des fonctions de la personne; […] En outre, si la municipalité fait les dépenses visées au premier alinéa en remboursant les frais de la défense ou de la représentation que la personne assume elle-même ou par le procureur de son choix, l’obligation de la municipalité cesse, à l’égard de la totalité des frais non encore remboursés ou de la

partie de ceux-ci que la municipalité indique, à compter du jour où il est établi, par une admission de la personne ou par un jugement passé en force de chose jugée, qu’est justifiée la demande de remboursement prévue au premier alinéa ou la cessation de remboursement prévu au présent alinéa. Les premier et deuxième alinéas s’appliquent si la municipalité est justifiée d’exiger le remboursement prévu au premier alinéa et, le cas échéant, de cesser en vertu du deuxième alinéa d’effectuer des remboursements.

Ils ne s’appliquent pas dans le cas visé au paragraphe 3° du premier alinéa de l’article 604.6. [ Soulignement ajouté ] reasonable costs incurred therefor. However, the municipality may, with the consent of the person, reimburse such costs to him instead of paying them. The municipality is exempt from the obligations set out in the first two paragraphs, in a particular case, if the person renounces in writing , in respect of that case, the application of those provisions. […] 604.7. The person for whom the municipality is required to incur expenses under

section 604.6 shall, at the request of the municipality, reimburse all the expenses or the portion of such expenses indicated in the request in any of the following cases: (1) the person’s alleged act or omission having given rise to the proceedings is a gross or intentional fault or a fault separable from the performance of his duties; […] In addition, where the municipality incurs the expenses referred to in the first paragraph in reimbursing the expenses relating to the person’s defence or representation assumed by the person himself or by an attorney of his choice, the municipality’s obligation shall cease, in respect of all expenses not reimbursed or the portion of such expenses which the municipality may indicate, from the day on which it is established, by the person’s own admission or by a judgment that has become res judicata , that the request for reimbursement provided for in the first paragraph or the cessation of reimbursement provided for in this paragraph is justified.

The first and second paragraphs apply where the municipality is justified in requiring the reimbursement provided for in the first paragraph or, as the case may be, in ceasing to make reimbursements under the second paragraph. They do not apply in the case provided for in subparagraph 3 of the first paragraph of

section 604.6. [ Emphasis added ] [ 14 ] À l’occasion de l’application de ces dispositions, certains y ont peut-être vu une jurisprudence hésitante par moment. Cependant, au regard de l’opinion de la juge Bich dans l’arrêt Ville de Saint-Constant, on peut maintenant affirmer, sans risque de se tromper, que le droit est désormais bien établi sur la portée de ces articles [15] .

Les passages suivants des motifs de notre collègue permettent de cerner les critères applicables aux fins de trancher le présent pourvoi : [121] En somme, la lecture combinée des art. 604.6, al. 1, paragr. 2, 604.7 et 604.8 L.c.v. et l’architecture même de ces dispositions, examinées ensemble et l’une en fonction de l’autre, montrent, il me semble, le caractère large et libéral qu’il convient d’accorder à l’interprétation et à l’application de l’ art. 604.6 L.c.v. : que ce soit d’emblée (lorsque la poursuite contre l’élu est pendante) ou par la suite (lorsqu’elle ne l’est plus), la municipalité doit assumer les frais de la défense de l’élu municipal poursuivi au criminel (ou au pénal) en rapport avec ses fonctions (sur preuve prima facie de l’individu), à moins que, sur admission de l’élu ou jugement passé en force de chose jugée, elle n’établisse de manière prépondérante les conditions du remboursement prévu par l’art. 604.7, disposition dont l’application doit tenir compte de l’ art. 604.8 L.c.v. […] [140] Tout cela pour dire que, au terme d’une analyse « textuelle, contextuelle et téléologique » (examen du texte, de la structure et de l’agencement des art. 604.6 à 604.9 L.c.v. , de leur objet, des circonstances de leur adoption, ainsi que de l’ensemble des dispositions législatives en semblables matières), j’en viens à la conclusion suivante : l’élu municipal visé par une poursuite criminelle dont l’objet est prima facie rattaché à sa qualité d’élu et à ses fonctions, c’est-à-dire qui a un rapport avec celles-ci ou découle de situations dans lesquelles elles le placent, a droit à l’assistance de la municipalité, qui est tenue de la lui accorder, et ce, même dans le cas où l’acte reproché, s’il était prouvé, constituerait un abus ou un détournement de ces fonctions, le tout sous réserve du droit au remboursement ou

à la cessation de paiement édicté par l’ art. 604.7 , al. 1, paragr. 1 ou 3, aux conditions prévues par les art. 604.7 , al. 2 et 3 et 604.8 L.c.v.

Si la poursuite criminelle est terminée au moment où l’élu présente sa demande à la municipalité, son fardeau demeure le même (celui d’une simple preuve prima facie des conditions d’application de l’ art. 604.6 ), la municipalité pouvant cependant lui opposer un refus fondé sur les art. 604.7 et 604.8 L.c.v. , pour autant qu’elle en établisse, par prépondérance, les conditions d’application (et notamment, s’il y a lieu, que l’acte que l’élu aurait commis est une faute séparable de l’exercice de ses fonctions). [141] C’est de cette manière que le législateur a choisi d’assurer l’équilibre entre les intérêts des uns et des autres et c’est là son intention : l’art 604.6 protège les intérêts de l’élu (ou du fonctionnaire ou de l’employé municipal) et l’art. 604.7 (tempéré par l’art. 604.8) protège ceux de la municipalité et de ses contribuables. [16] [ 15 ] Selon les enseignements tirés de cet arrêt, l’élu à la recherche de la protection conférée par l’

article 604.6 L.c.v. n’est tenu qu’à une preuve prima facie , c’est-à-dire à une démonstration «

sommaire, superficielle et d’apparence, qui n’a pas à faire l’objet d’un examen substantiel et approfondi », et ce, aux fins d’établir son intérêt dans l’assistance sollicitée auprès de la municipalité [17] . Cette preuve consiste, pour l’essentiel, à démontrer que les actes (ou les paroles) reprochés se situent dans le cadre général des fonctions de l’élu, « c’est-à-dire [qu’ils] découlent de la situation dans laquelle le placent cette qualité d’élu et les fonctions qui lui sont dévolues à ce

titre » [18] . [ 16 ] Le juge possède donc une discrétion aux fins d’apprécier la preuve au soutien du caractère impérieux du devoir d’assistance imposé à une municipalité. Pour ce faire, il doit en principe s’en tenir aux allégations de la demande.

Mais pour en évaluer la portée véritable, le juge est autorisé à prendre en compte le contexte dans lequel surviennent les procédures, sans quoi il y a un risque de cloisonner l’analyse du devoir d’assistance d’une municipalité selon la seule logique du demandeur exprimée par des allégations stratégiques, plaçant ainsi l’élu en nette position de vulnérabilité. [ 17 ] Le juge peut aussi tirer des inférences ou identifier des présomptions de fait ou de droit qui se dégagent des allégations [19] pour apprécier leur portée véritable au regard de l’acte, l’omission ou des paroles reprochés à l’élu. [ 18 ] Comme cela ressort des motifs de la juge Thibault dans l’arrêt Beaulieu [20] , l’allégation d’un acte ou d’une omission reprochée à un élu ne s’étend pas nécessairement à la qualification de cet acte ou omission que lui accorde le demandeur [21] .

Pour paraphraser la juge Bich dans Ville de Saint-Constant , l’appréciation de cette question relève plutôt du pouvoir discrétionnaire du juge qui doit en décider selon un lien logique, en raison de la finalité de l’acte reproché, avec la fonction de l’élu et dans la mesure de la pertinence de cet acte aux affaires municipales [22] . [ 19 ] Par ailleurs, la protection large et libérale conférée à l’interprétation et à l’application de l’

article 604.6 L.c.v. , combinée à la discrétion du juge en ce domaine, incite à une grande retenue envers un jugement de la nature de celui entrepris. Cette norme d’intervention prudente s’impose d’autant plus à l’esprit si on retient que l’audition au fond peut démontrer un contexte ou une situation sans rapport avec les affaires municipales ou séparable des fonctions de l’élu. En pareil cas, la municipalité pourra toujours demander à l’élu, selon l’

article 604.7 L.c.v . , d’être remboursée des sommes versées ou d’une

partie de celles-ci en vertu de l’

article 604.6 L.c.v. [ 20 ] En l’espèce, le contexte de l’affaire repose sur les éléments suivants : 1) les réserves exprimées publiquement par un candidat à la mairie concernant un projet immobilier alors qu’elles lui sont maintenant reprochées dans le cadre d’une procédure judiciaire en diffamation intentée après son élection à ce poste; 2) les allégations de la demande initiale lorsque mises en parallèle avec celles de la demande modifiée et 3) le moment des procédures de Groupe alors que son projet n’est pas encore accepté par la Ville. [ 21 ] Tous ces éléments ressortent clairement des allégations contenues dans la procédure de Groupe et, à l’évidence, découlent d’une situation dans laquelle l’intimé se retrouve en sa qualité d’élu pour des questions liées aux affaires de la Ville [23] . [ 22 ] Cette qualification apparaît notamment d’une allégation de faute (la diffamation) par Groupe exprimée en termes superficiels et

sommaires. Dans ses procédures, Groupe avance avoir perdu des clients (« ils se sont (…) retirés ») [24] sans pour autant donner un seul exemple au soutien de cette prétention. Il déclare avoir « noté un impact sur ses réservations » sans apporter d’autres précisions à ce sujet [25] . Il ajoute que les propos de l’intimé sont faux, sans préciser en quoi. Ainsi, les mots « [le projet] ne lèvera pas », « le projet doit avoir quatre étages » et « si M. Samson n’est pas capable de se soumettre aux ententes prises antérieurement » ne sont pas contredits par les autres allégations de la procédure.

De plus, à la lecture même de ces propos, il y a matière à douter être en présence d’une incurie capable de porter atteinte à la réputation d’un citoyen corporatif. [ 23 ] Il n’est donc pas étonnant que le juge saisi de la requête en rejet ait fait montre de scepticisme à l’égard de l’allégation de diffamation au moment d’écrire « [qu’]il est loin d’être évident que les propos soient diffamatoires à l’égard des demanderesses » [26] . Il s’agit là d’un fait juridique que nul ne peut ignorer et qui fait

partie intégrante du dossier [27] . [ 24 ] Qui plus est, depuis la modification de sa demande introductive d’instance, Groupe semble vouloir faire reposer son allégation d’incurie sur le fait que le Projet Évol a été recommandé par le comité consultatif d’urbanisme de la Ville et sur l’approbation par cette dernière le 17 septembre 2018 d’un nouveau PIIA, soit près de 11 mois après les propos prétendument diffamatoires de l’intimé, encore que ces faits aient été ajoutés dans la procédure de Groupe quelques jours avant l’audition de la requête en rejet [28] . [ 25 ] Ces modifications démontrent la fragilité du recours lancé le 22 mai 2018 alors qu’une de ses principales assises (l’approbation d’un nouveau PIIA le 17 septembre 2018) se retrouve seulement dans la procédure modifiée du 22 novembre 2018.

De toute façon, rien dans la procédure modifiée ne place l’intimé en contradiction avec ses propos du 22 octobre 2017. Disons simplement sur ce dernier point que la preuve demeure à être faite. [ 26 ] Groupe réclame maintenant 40 000 $ à l’intimé (au départ, on se rappellera qu’il réclamait 2,5 millions $) sans préciser de quelle manière chacune des demanderesses a subi un préjudice. De plus, la procédure peine à cerner un lien de causalité entre la faute alléguée et le préjudice réclamé. Groupe veut aussi se voir accorder 50 000 $ en guise de dommages punitifs.

Cette demande tient sur un seul paragraphe [29] et ses assises factuelles et juridiques sont au mieux fragiles. [ 27 ] Au regard de ce qui précède, le juge pouvait conclure que la cause du dommage initial évalué à 2,5 millions $ et les différentes

lettres de Groupe adressées à la Ville, à son maire et aux membres du conseil municipal permettaient de soulever un doute sur la nature véritable de la procédure de Groupe contre l’intimé, compte tenu, notamment, du moment où ces faits surviennent. Sans autre preuve, ce doute est aussi raffermi à la seule vue de la faiblesse de l’allégation de diffamation contenue dans la procédure de Groupe. [ 28 ] Sur ce dernier point, certes, il appartiendra au juge saisi de l’action de Groupe d’apprécier la faute invoquée contre l’intimé.

Pour ce faire, il devra tenir compte du contexte dans lequel s’inscrit la faute alléguée [30] et déterminer si, en raison de cette faute, le citoyen ordinaire porte moins d’estime envers Groupe depuis les propos litigieux de l’intimé [31] . [ 29 ] Cependant, la pente s’annonce abrupte au regard des allégations sur ces questions plutôt

sommairement articulées dans la procédure de Groupe.

On peut également ajouter que cette procédure est aussi éloquente par son silence sur certains des éléments essentiels à prouver dans le cadre d’un recours en diffamation qu’elle ne l’est par ses énoncés. [ 30 ] Finalement, lorsqu’on considère les propos du promoteur selon lequel l’intimé a « retardé le PIIA pendant sept, huit mois ou neuf mois » alors qu’il est maire [32] , il est difficile de ne pas y voir « un lien quelconque » [33] entre les procédures de Groupe et les affaires de la Ville. [ 31 ] On ne s’étonnera donc pas de la prudence à laquelle invite la doctrine en pareille situation : De fait, les poursuites intentées contre les élus municipaux sont la plupart du temps sans véritable fondement juridique; certaines sont purement frivoles.

Or, le véritable but recherché par le demandeur n’est pas d’obtenir un jugement final condamnant l’élu, mais plutôt de jeter du discrédit sur lui en mettant en doute très souvent sa réputation. Plusieurs se sont servis des poursuites judiciaires pour simplement faire pression sur certains élus et les empêcher d’exercer sereinement leur charge municipale ou encore pour faciliter une entente à l'amiable avec la municipalité.

De plus, dans ces poursuites, on invoque habituellement des fautes personnelles de la part des élus pour les empêcher d’être défendus par leur municipalité et de façon à les exclure, le cas échéant, de la protection de la police d’assurance municipale . Non seulement on cherche à discréditer l’élu dans l’opinion publique, mais on veut le pénaliser financièrement en l’obligeant à se défendre personnellement devant les tribunaux.

À cet égard, nous ne pouvons que constater que les élus jouissent d’une moins bonne protection juridique que leurs fonctionnaires municipaux (ex. les policiers). [34] [ 32 ] Cela dit, advenant que l’audition au fond démontre que l’intimé ne satisfait pas aux conditions de l’

article 604.6 L.c.v. , et comme expliqué précédemment, la Ville pourra toujours exiger de lui un remboursement en vertu de l’

article 604.7 L.c.v. [ 33 ] Au regard de la norme d’intervention applicable à la présente affaire, la Ville ne démontre pas que les conclusions du jugement entrepris sont viciées par une erreur manifeste et déterminante ni que le juge s’est mal dirigé en droit au moment d’accueillir le pourvoi en révision. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 34 ] REJETTE l’appel avec frais de justice. GUY GAGNON, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. M e Marc Lalonde BÉLANGER SAUVÉ Pour l’appelante M e Chantale Bouchard KSA avocats Pour l’intimé Date d’audience : 3 février 2021