2020 QCCA 823, 2020 QCCA 823

Restaurant Le Relais de Saint-Jean inc. c. Agence du revenu du Québec 2020 QCCA 823 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027244-177 (755-17-001656-126) DATE : 18 juin 2020 FORMATION : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A. RESTAURANT LE RELAIS DE SAINT-JEAN INC. ARGYRIS CHIONIS APPELANTS – demandeurs c.

AGENCE DU REVENU DU QUÉBEC PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA (AGENCE DU REVENU DU CANADA) INTIMÉS – défendeurs ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 24 novembre 2017 et rectifié le 7 décembre 2017, par l’honorable Florence Lucas de la Cour supérieure, district d’Iberville, qui rejette leur recours en responsabilité civile contre l’Agence du revenu du Québec et l’Agence du revenu du Canada [1] . [ 2 ] Pour les motifs de la juge Bélanger, auxquels souscrivent les juges Morissette et Fournier, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel; [ 4 ] LE TOUT avec frais de justice. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A. Me Yacine Agnaou DUPUIS PAQUIN Avocat des appelants Me Louis Riverin Me Alex Boisvert LARIVIÈRE MEUNIER (JUSTICE-QUÉBEC) Avocats de l’Agence du revenu du Québec Me Ian Demers

MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA (Agence du Revenu du Canada) Avocat du Procureur général du Canada Date d’audience : 19 février 2020 MOTIFS DE LA JUGE BÉLANGER [ 5 ] Le pourvoi met en cause les règles de responsabilité civile applicables aux agences du revenu à la suite d’une vérification et de mesures de perception que les appelants qualifient d’abusives. L’État ne sera pas nécessairement responsable de toutes les conséquences de l’exercice erroné d’un pouvoir discrétionnaire.

Ce pourvoi trace la démarcation entre une erreur commise par un représentant de l’État dans l’exercice de sa discrétion, par opposition à un comportement déloyal, répréhensible ou empreint de mauvaise foi ou encore, un usage abusif ou déraisonnable de son pouvoir discrétionnaire s’apparentant à une faute lourde. Le contexte [ 6 ] Le 29 janvier 2002, le Restaurant le Relais de Saint-Jean inc. (ci-après « Relais ») est vendu.

Un ami de l’appelant Chionis en devient propriétaire quoique, dans les faits, ce soit ce dernier qui gère les opérations du restaurant et qu’il en est un copropriétaire non apparent. [ 7 ] Au début du mois de juillet 2003, l’Agence du revenu du Québec (ci-après l’« ARQ ») entame une vérification des taxes (TPS et TVQ) après qu’elle eut constaté un écart important quant aux taxes prélevées depuis 2002. La tâche est confiée aux vérificatrices Thibault et Gosselin qui se rendent à de nombreuses reprises au restaurant.

La vérification sera en cours jusqu’en janvier 2004 et un premier projet d’avis de cotisation est envoyé au Relais, pour les années 2002 et 2003, pour plus d’un million de dollars. [ 8 ] Les comptables de l’entreprise contestent la méthode de vérification utilisée, ce qui conduit à la réduction du projet d’avis de cotisation à quelque 860 610 $.

Le supérieur des vérificatrices, estimant ce montant encore trop élevé, demande à celles-ci de le réduire de nouveau. [ 9 ] C’est ainsi que, le 27 avril 2005, l’ARQ émet un avis de cotisation pour récupérer la taxe de vente pour la période du 20 janvier 2002 au 31 décembre 2003, établie à 516 363,72 $, additionnée d’une somme de 81 488,55 $ pour les taxes afférentes, intérêts et pénalités. [ 10 ] En juillet 2005, le Relais dépose des avis d’opposition. Les démarches de recouvrement sont entamées et les sommes sont payables, malgré les oppositions.

Il est donc convenu que le Relais versera temporairement 5 000 $ par mois aux deux agences. [ 11 ] Les comptables de l’entreprise n’étant pas spécialistes en la matière, un mandat est confié à une autre firme qui verra à prendre en charge la contestation. Malencontreusement, cette firme commettra certaines erreurs. [ 12 ] Le 12 décembre 2005, sur la seule base des vérifications effectuées et des résultats obtenus par le secteur des taxes, l’ARQ présente des projets d’avis de cotisation visant l’impôt, qui font état de revenus non déclarés pour les années 2002 et 2003.

L’ARQ accorde au Relais un délai de 21 jours pour lui soumettre des observations, à défaut de quoi elle émettra un avis de cotisation. Vu le silence du Relais, l’ARQ émet, le 8 mars 2006, deux avis de cotisation en vertu de la

Loi sur les impôts [2] pour les années 2002 et 2003. Les cotisations totalisent 82 430,00 $ correspondant à l’impôt, la taxe sur le capital, les intérêts et les pénalités dus. [ 13 ] Le 14 décembre 2005, l’Agence du revenu du Canada (ci-après l’« ARC »), après quelques tentatives de communiquer avec les appelants, émet un avis de cotisation pour les années 2002 et 2003 et réclame 181 855 $.

Un agent de recouvrement tente alors de communiquer avec les appelants, sans succès. [ 14 ] Le 8 mai 2006, l’ARC saisit le compte bancaire du Relais dans lequel se trouve une somme de 9 718,43 $. [ 15 ] Le 31 mai 2006, les comptables des appelants transmettent à l’ARC un avis d’opposition, ce qui conduira, le 2 juin 2006, à une mainlevée de la saisie. [ 16 ] Durant toute cette période, l’on peut affirmer que les appelants ne répondent pas aux demandes des agences. [ 17 ] Pendant ce temps, Chionis tente de trouver du financement pour être en mesure d’effectuer les paiements requis et d’obtenir des liquidités.

Ces démarches n’aboutissent pas et le Relais se retrouve en sérieuses difficultés financières. [ 18 ] Le 26 avril 2007, le Relais dépose une proposition concordataire. Le 17 mai 2007, au terme de l’assemblée des créanciers, les autorités fiscales refusent la proposition concordataire. Elle fait l’objet d’amendements, puis est finalement acceptée le 25 juillet 2007 et

ratifiée par la Cour supérieure le 27 juillet 2007. [ 19 ] Le 21 août 2007, le Relais dépose un avis d’appel relatif aux cotisations en impôt sur le revenu de l’ARC devant la Cour canadienne de l’impôt (ci-après « CCI »).

Il dépose également une requête en prorogation du délai pour en appeler des cotisations quant à la TPS, requête qui est accordée le 8 février 2008. [ 20 ] Parallèlement, des procédures entre le Relais et l’ARQ sont introduites devant la Cour du Québec pour les cotisations visant la TVQ et l’impôt provincial des sociétés. [ 21 ] Le 8 mai 2008, les parties s’entendent pour appliquer la décision à être rendue par la CCI aux autres dossiers, sachant que toutes les nouvelles cotisations tirent leur source de la vérification en taxes. [ 22 ] Le 15 octobre 2009, la juge Lucie Lamarre de la CCI accueille l’appel et annule les avis de cotisation en taxes émis par l’ARQ ainsi que les intérêts et pénalités afférents (« jugement de la CCI ») [3] . [ 23 ] En conséquence, le 26 novembre 2009, le Relais et l’ARC signent un consentement à jugement devant la CCI, pour les cotisations en impôt sur le revenu fédéral, consentement entériné par la juge Lamarre le 9 décembre 2009 [4] .

Une entente intervient également avec l’ARQ, le 1 er décembre 2009, une déclaration de règlement à l’amiable devant la Cour du Québec ainsi qu’une transaction devant la CCI. [ 24 ] Le 4 février 2010, l’ARC rembourse totalement le Relais pour un montant de 12 754,71 $ correspondant à celui saisi dans son compte bancaire, plus les intérêts. [ 25 ] Le 16 avril 2010, l’ARQ verse 48 813,39 $ au syndic du Relais, somme qui sera par la suite remise à ce dernier. Le jugement [ 26 ] Le 15 novembre 2012, les appelants intentent un recours en responsabilité civile contre l’ARQ et l’ARC devant la Cour supérieure.

Au terme d’un procès de 23 jours, leur demande est rejetée. [ 27 ] La juge conclut à la prescription d’une

partie des réclamations (celles touchant la conduite lors de la vérification fiscale en 2003-2004, l’émission des projets et avis de cotisation et les mesures de perception de 2005 à 2007), décidant que le point de départ de la prescription n’est pas le jugement de la CCI, car la compétence de la Cour supérieure pour accorder des dommages-intérêts est exclusive et distincte.

Selon elle, la cristallisation des fautes alléguées, la première manifestation du préjudice ainsi que la connaissance du lien de causalité sont intervenues bien avant le jugement de la CCI. [ 28 ] Elle décide aussi que l’appelant Chionis n’a pas l’intérêt juridique pour poursuivre, même s’il soutient être l’actionnaire majoritaire du Relais. Elle ajoute que les pertes financières et les dommages moraux réclamés par Chionis sont des dommages indirects qu’il ne peut réclamer. [ 29 ]

Malgré qu’elle se soit prononcée sur la prescription, la juge étudie la question de la faute. De manière préalable, elle écarte l’hypothèse selon laquelle elle serait liée par le jugement de la CCI puisque ses conclusions, quant au caractère erroné des cotisations en taxes, ne suffisent pas pour établir une faute du fisc. Elle examine par la suite les agissements de chacun des acteurs concernés pour conclure à l’absence de faute.

Elle ajoute que la réclamation pour les dommages antérieurs au 15 octobre 2009 est prescrite. [ 30 ] Sur le plan causal, la juge estime que plusieurs actions et décisions prises par le Relais et ses représentants ont contribué à leurs difficultés financières et à l’augmentation des dettes.

Sans nécessairement provoquer une rupture du lien causal, elle affirme que ces agissements justifieraient un partage de responsabilité. [ 31 ] La réclamation en dommages punitifs est rejetée en l’absence de preuve d’atteinte illicite et intentionnelle aux droits des appelants, à la jouissance paisible et à la libre disposition de leurs biens. Enfin, la première juge décide que la preuve ne révèle aucune utilisation excessive ou déraisonnable de la procédure par les autorités fiscales.

Questions en litige [ 32 ] Les appelants invoquent plusieurs moyens d’appel : 1) la réclamation ne serait pas prescrite; 2) l’ARQ et l’ARC ont commis des fautes; 3) ils ont droit à des dommages, dont des dommages punitifs; 4) Chionis possède l’intérêt juridique requis; 5) les intimés ont commis des abus de procédure.

ANALYSE Remarques préliminaires [ 33 ] Saisie de la contestation des avis de cotisation en taxes, la CCI a retenu les prétentions des appelants et accueilli l’appel afin d’annuler ces avis de cotisation : [26] À mon avis, les éléments relevés par madame Thibault pour procéder à une reconstitution des ventes selon une méthode plus qu'arbitraire, n'étaient pas justifiés. Monsieur Chionis commençait à exploiter son commerce.

S'il ne comptabilisait pas ses ventes de la façon préconisée par madame Thibault, ce n'est pas une raison pour entraîner ce dernier dans des coûts astronomiques pour se défendre contre une cotisation astronomique. Elle aurait pu conseiller à ce dernier d'entrer ses données selon une méthode acceptable pour le ministre et revenir une ou deux années plus tard pour faire sa vérification. D'ailleurs, madame Thibault reconnaît elle-même que les résultats obtenus étaient peu réalistes, puisqu'une

partie de son témoignage a servi à expliquer tout ce qu'elle a fait pour réduire le montant des ventes non déclarées de 1 million $ à environ 500 000 $. Ce simple exercice démontre que les ventes reconstituées sont très aléatoires à la base et prouve, à mon sens, l'élasticité et la fragilité de la méthode alternative utilisée. Il est difficile, avec un tel écart, de justifier un coefficient de fiabilité de 95%. [27] J'estime que l'appelante a fait une preuve prima facie que la reconstitution des ventes selon une méthode alternative n'était pas justifiée dans les circonstances.

Les éléments tenus en compte pour procéder ainsi étaient à mon avis insuffisants, particulièrement lorsqu'on considère que l'appelante commençait tout juste l'exploitation de son restaurant. Il aurait été plus judicieux, et beaucoup moins coûteux pour tous, de donner un simple avis à l'appelante sur une meilleure façon de comptabiliser ses achats et ses ventes.

Chose certaine, l'appelante a semé un doute sérieux sur la nécessité de procéder à la reconstitution des ventes dans ce cas particulier. [ 34 ] De fait, la juge Lamarre, avant de conclure à l’absence de fondement aux avis de cotisation, décortique les différents aspects de la méthode de vérification choisie, du processus suivi et des cotisations émises. Elle retient que : • La vérificatrice Thibault n’était pas justifiée de se lancer dans une méthode de reconstitution des ventes élastique, fragile et surtout arbitraire [5] .

De plus, ses résultats étaient peu réalistes [6] . • La vérificatrice a choisi de démarrer sa vérification par échantillonnage plutôt que de poser des questions à Chionis pour avoir quelques explications.

Sur certains points très aléatoires qu’elle a considérés, Chionis n’a pas eu la possibilité de présenter ses observations et aucune enquête précise n’a été tenue avant l’émission des avis de cotisation [7] . • Les éléments retenus par la vérificatrice Thibault pour avoir recours à une telle méthode alternative étaient insuffisants, particulièrement sachant que Chionis venait de commencer à exploiter son restaurant [8] . • L’ARQ aurait dû donner un simple avis au Relais sur une meilleure façon de comptabiliser ses données plutôt que d’entraîner les appelants dans des coûts astronomiques pour se défendre contre une cotisation astronomique [9] . [ 35 ] Il est donc nécessaire de déterminer quelle portée devait être accordée à ce jugement par la Cour supérieure. [ 36 ] Les recours civils en matière de responsabilité et ceux concernant l’annulation d’une action gouvernementale ont des objets substantiellement différents [10] .

Une décision de l’administration publique peut, d’une part, être tout à fait valide mais engager la responsabilité de l’État ou, d’autre part, être invalidée sans donner ouverture à une action selon le régime québécois de droit civil [11] . [ 37 ] En matière fiscale, il est de jurisprudence constante que lorsque la CCI est saisie de l’appel d’une cotisation, sa mission consiste, et se limite, à déterminer la validité de cette cotisation eu égard aux lois fiscales [12] . [ 38 ] Il ne lui revient pas, comme l’a maintes fois rappelé la Cour d’appel fédérale, d’apprécier le comportement des autorités fiscales ou le processus qu’elles ont suivi aux fins d’établir ladite cotisation, puisque ces considérations ne sont pas pertinentes dans l’évaluation de son bien-fondé [13] .

En fait, la CCI n’a ni « le pouvoir de s’ériger en censeur du comportement du ministre ou de son personnel chargé de percevoir les impôts dans l’intérêt public » [14] , ni la compétence pour annuler une cotisation sur la base d’une conduite fautive de ces derniers [15] . [ 39 ] La Cour d’appel fédérale prend néanmoins le soin de préciser, dans l’arrêt Ereiser [16] , que cela ne signifie pas que le contribuable n’a aucun recours à l’encontre de la conduite fautive d’un fonctionnaire du fisc [17] .

Il lui sera loisible de réclamer des dommages-intérêts ou toute autre sanction de la part d’un tribunal de droit commun [18] , s’il peut faire valoir une action en responsabilité extracontractuelle sur la base de cette conduite fautive [19] .

[ 40 ] Notons d’ailleurs que notre Cour a décidé que l’émission d’une cotisation erronée n’est pas suffisante pour constituer une faute [20] . [ 41 ] Il demeure toutefois, comme nous le verrons, que le jugement de la CCI constitue un fait juridique important dont les tribunaux de droit commun doivent tenir compte, comme la Cour l’a rappelé récemment dans Laniel Supérieur c. RACJ [21] : [44] La Cour supérieure saisie d’une action en responsabilité et la Cour du Québec lorsqu’elle tranche l’appel d’un avis de cotisation exercent une compétence distincte, cela est acquis .

Mais cela ne veut pas dire que la Cour supérieure doit faire totalement abstraction du jugement de la Cour du Québec.

Au contraire, suivant les enseignements de la Cour dans Ali , le jugement de la Cour du Québec est un fait juridique important dont la Cour supérieure doit tenir compte. […] [Soulignement ajouté; référence omise] [ 42 ] Dans cette affaire, la Cour met les tribunaux de droit commun en garde contre la tentation de substituer leur analyse de la validité de la cotisation à celle qu’a préalablement faite le tribunal spécialisé en la matière, ou à tout le moins de faire fi de ce dernier jugement, en le considérant non pertinent dans la détermination de la faute.

En l’espèce, les déterminations de la juge Lamarre portant sur la validité de la méthode de vérification et des cotisations constituent un fait juridique important, au sens des arrêts Ali [22] et Laniel Supérieur [23] , dont la juge devait tenir compte tant dans la détermination du point de départ de la prescription que dans la détermination de la responsabilité de l’ARQ. 1- Prescription du recours [ 43 ] La base juridique du recours des appelants repose sur le fait que les agissements des agences gouvernementales leur auraient causé des dommages considérables.

Ils identifient plusieurs fautes : 1) avoir entrepris et conduit abusivement une vérification en taxes; 2) avoir émis des projets de cotisation abusifs; 3) avoir procédé à des mesures de perception abusives; et 4) avoir abusivement retardé le remboursement des sommes perçues sans droit. [ 44 ] Nous l’avons vu, la juge n’a pas retenu que le point de départ de la prescription puisse être le jugement rendu par la CCI, estimant que la compétence de la Cour supérieure pour accorder des dommages-intérêts est exclusive et distincte.

Sur ce point, j’estime qu’elle commet une erreur lorsqu’elle affirme que le jugement de la CCI ne constitue pas le point de départ de la prescription et que, même que si les cotisations avaient été confirmées par la CCI, les appelants auraient pu tenter de convaincre un tribunal de droit commun que les cotisations étaient abusives [24] . [ 45 ] La juge estime que l’annulation de la cotisation par la CCI ne constituait pas un préalable pour poursuivre les agences gouvernementales car la compétence de la Cour supérieure ne dépend pas d’une décision antérieure du tribunal spécialisé.

Pour affirmer cela, elle se base sur l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc . [25] . [ 46 ] Dans cette affaire, TeleZone s’était vu refuser l’octroi d’une licence quoiqu’elle ait estimé avoir satisfait à tous les critères. Toutefois, elle n’a pas contesté cette décision administrative, mais a plutôt poursuivi en dommages devant un tribunal de droit commun.

La Cour suprême a alors décidé que ce n’est pas la déclaration de nullité qui aurait créé une cause d’action en responsabilité civile, car les tribunaux de droit commun ont toute la compétence nécessaire pour décider de la responsabilité [26] . [ 47 ] La question à décider ici est toute autre. Il s’agit de décider à quel moment la prescription commence à courir. [ 48 ] Les principes permettant de déterminer le point de départ de la prescription extinctive sont bien connus et fort bien résumés par la juge Thibault dans l’arrêt Laniel Supérieur [27] : [41] L’alinéa 2 de l’

article 2880 C.c.Q. prévoit que le point de départ de la prescription extinctive se situe au jour où le droit d’action a pris naissance. La prescription d’une action en justice ne peut, en effet, commencer à courir tant que le droit d’y recourir n’est pas né. En matière de responsabilité civile extracontractuelle, le droit d’action naît au moment où les trois éléments constitutifs du recours en responsabilité – la faute, le préjudice et le lien de causalité entre les deux – sont réunis. Le demandeur doit être en mesure de savoir qu’une faute a été commise à son endroit et que celle-ci lui a causé un préjudice.

De simples doutes, craintes, soupçons ou conjectures quant aux éléments constitutifs de la responsabilité sont insuffisants pour constituer le point de départ de la prescription. Un fondement sérieux pour chacun des éléments constitutifs du recours en responsabilité est nécessaire. [Référence omise ] [ 49 ] En l’espèce, on imagine mal comment les appelants, qui auraient vu les avis de cotisation confirmés par la CCI, auraient pu soutenir que les autorités gouvernementales ont commis une faute en les émettant.

Tant que le résultat de leur opposition aux avis de cotisation n’était pas connu, ils ignoraient si la conduite fautive alléguée aurait un impact sur la validité des cotisations. Ils devaient donc

connaître le sort des cotisations avant de poursuivre l’ARQ. [ 50 ] La concrétisation du préjudice était ici tributaire du jugement de la CCI. Les appelants ont fondé leur poursuite sur le caractère arbitraire de la méthode de vérification et, en l’espèce, un tel constat découle nécessairement en premier lieu d’un jugement accueillant l’appel de la cotisation.

C’est le moment où le préjudice se manifeste véritablement qui constitue le point de départ de la prescription [28] . [ 51 ] Comme l’exprime bien la juge Thibault dans Laniel Supérieur [29] , lorsque l’existence du préjudice dépend du jugement dans une autre affaire, le point de départ de la prescription coïncide avec la date du jugement : [47] Selon la jurisprudence classique, lorsque l’existence du préjudice dépend du sort d’une autre action, le point de départ de la prescription est la date du jugement qui se prononce sur cette action. À

titre d’exemple, dans l’arrêt Gille c. Placements Diar inc. , le juge Baudouin fait une revue de la jurisprudence au sujet des recours fondés sur l’abus de droit et la prescription de ceux-ci. Il conclut que, lorsqu’une poursuite est fondée sur l’abus de droit, le point de départ de la prescription est la date du jugement se prononçant sur l’abus. [48] Depuis, la Cour y a vu une exception jurisprudentielle et a reconnu qu’elle peut même conduire à une suspension de la prescription en matière de procédure abusive. Dans l’arrêt Popovic c.

Montréal (Ville de) , la Cour écrit : [76] Ainsi, des motifs d'intérêt public et d'équité militent en faveur d'une suspension de la prescription du recours en dommages-intérêts fondé sur une poursuite abusive ou malicieuse. Il serait inapproprié de forcer une

partie à entreprendre une poursuite avant que ne soit tranché un élément essentiel à son recours (le rejet ou l'abandon de la poursuite qualifiée d'abusive ). De même, il serait contraire aux intérêts de la justice d'être confronté à des jugements contradictoires sur une même question. [77] La jurisprudence examinée ci-haut a adopté une approche restrictive à la règle de la suspension de la prescription en matière de « recours abusifs ».

Il y a suspension de l'action en dommages-intérêts pour poursuite abusive dans la mesure où la cause d'action est la poursuite abusive elle-même et non des propos injurieux contenus dans une pièce au soutien de l'action. [49] La Cour reprend les mêmes principes dans 9106-0723 Québec inc. c. Baillargeon lorsque l’existence du préjudice dépend du jugement dans une autre affaire : [1] Dans les circonstances fort particulières de l'affaire, il y a lieu d'appliquer l'enseignement découlant des arrêts D'Anjou c. Thériault et Daigle c.

Mathieu , et de conclure que le point de départ de la prescription de l'action de l'appelante contre l'intimé coïncide avec la date à laquelle le jugement prononcé dans le recours intenté contre le cocontractant a acquis l'autorité de la chose jugée . [2] En effet, ce n'est qu'à ce moment que se cristallise le préjudice encouru par l'appelante du fait de la faute qu'elle reproche à l'intimé , qui aurait inscrit dans l'acte de vente d'un certain immeuble une clause de servitude réelle ne reflétant pas l'intention commune des parties au contrat.

Jusqu'à ce que soit prononcé et devenu final le jugement statuant sur le recours intenté par l'appelante contre son cocontractant, ce préjudice n'était qu'envisageable et potentiel, voire même hypothétique, mais on ne peut pas dire qu'il s'était manifesté, c'est-à-dire qu'il était né, et il aurait d'ailleurs pu ne pas naître si ce jugement avait été autre. [Soulignements ajoutés dans l’original; renvois omis ] [ 52 ] Appliquant les mêmes principes, il y a lieu de conclure que le recours des appelants n’était pas prescrit. 2- Responsabilité civile de l’ARQ [ 53 ] La détermination ou non d’une faute par l’ARQ constitue le point central de l’affaire, la juge n’ayant retenu aucun des reproches formulés par les appelants. [ 54 ] Dans l’arrêt Énico , les grandes lignes de la responsabilité de l’ARQ en tant qu’administrateur public ont été tracées [30] , ce dont la juge a tenu compte [31] .

Précisons toutefois que, dans cette affaire, la responsabilité de l’ARQ a été retenue en raison du fait qu’elle avait agi en contravention de toutes les règles applicables, avec malveillance et mauvaise foi [32] . [ 55 ] La présente affaire ne révèle pas de tels comportements, comme l’a retenu la juge.

Par contre, comme nous le verrons, nous sommes en présence de l’utilisation inappropriée d’une méthode de vérification. 2.1 Impact de la décision de la CCI quant à la faute [ 56 ] Les appelants soutiennent que la juge aurait dû s’estimer liée par l’autorité de la chose jugée attachée aux déterminations de la CCI, dont celle relative à l’utilisation de la méthode de vérification qui n’était pas justifiée. [ 57 ] Or, c’est à bon droit que la première juge a conclu que les conditions donnant ouverture aux doctrines de la chose jugée, de la préclusion ou de l’abus de procédure ne sont pas remplies [33] .

En effet, ce n’est pas le rôle de la CCI de conclure à la responsabilité des autorités fiscales car sa compétence est restreinte à l’analyse de la validité des cotisations faisant l’objet de l’appel [34] . Les actes fautifs au cœur d’une poursuite en responsabilité civile soulèvent d’autres questions que celles visant le bien-fondé de la cotisation [35] . [ 58 ] Par contre, elle devait tenir compte qu’il appartient en premier lieu à la CCI de décider si l’emploi d’une méthode alternative est

ou non justifiée, ce qui constitue souvent la première étape d’une décision portant sur le bien-fondé de la cotisation, comme le démontre une jurisprudence bien établie de cette Cour [36] . [ 59 ] La juge devait donc prendre acte du fait que la CCI a décidé que l’emploi de la méthode indirecte était injustifié en l’espèce.

Ce fait juridique important devait la conduire à affirmer que l’ARQ a commis une erreur dans l’exercice de sa discrétion, en utilisant cette méthode de vérification. [ 60 ] Pour bien mesurer l’impact de l’erreur de l’ARQ, il importe de dire quelques mots sur l’emploi d’une méthode alternative de vérification. 2.2 Utilisation d’une méthode alternative de vérification [ 61 ] Il faut garder à l’esprit que l'utilisation d'une méthode alternative de vérification est en soi imparfaite [37] et comporte sa part d’arbitraire, car il s’agit d’une solution de dernier recours utilisée par le fisc parce que les informations fournies par le contribuable ne sont pas fiables ou sont inexistantes [38] . [ 62 ] Il se dégage d’ailleurs de l’ensemble de la jurisprudence en matière fiscale qu’un vérificateur qui se voit confier la tâche de procéder à une vérification en matière de taxes doit d’abord tenter d’adopter l’approche traditionnelle.

Ce n’est que lorsqu’il constate qu’il est impossible d’effectuer une vérification directe et traditionnelle, qu’il peut utiliser une méthode alternative [39] . [ 63 ] Encore récemment, la Cour a rappelé que des registres nettement déficients et peu fiables justifient le recours, au moment de la vérification en matière de taxes de vente, à une méthode alternative de reconstitution des revenus et dépenses de l’entreprise [40] . [ 64 ] Ainsi, avant d’avoir recours à la méthode de vérification indirecte par sondage, le fisc doit d’abord conclure, pour des motifs raisonnables, que les livres, registres et pièces justificatives de l'entreprise ne sont pas fiables ou que les renseignements qui y sont consignés laissent planer un doute sérieux sur leur exactitude [41] . [ 65 ] La jurisprudence considère notamment que la réunion de plusieurs anomalies ou incohérences peut justifier le recours à une méthode de reconstitution des ventes par sondage.

Voici quelques exemples : • Les dépôts et/ou les produits achetés sont supérieurs aux ventes déclarées pour ces mêmes produits [42] .

Inversement, les ventes de produits sont toujours supérieures à la production déclarée [43] . • Les factures ou notes de repas, bien qu’existantes, manquent de détails : elles ne permettent pas d’identifier précisément le type d’aliments ou d’articles vendus, présentent des incohérences dans leur numérotation, n’indiquent pas ni le nom ni le numéro de taxes de l’entreprise ou encore ne sont pas datées [44] . • Les ventes indiquées sont substantiellement différentes selon les divers registres comptables [45] .

De même, la confirmation des achats transmis par les fournisseurs identifiés ne balance pas avec les achats indiqués par l’entreprise à ses registres comptables [46] . • Les données enregistrées par l’entreprise ne permettent pas de déterminer le mode de paiement (débit ou crédit) pour chaque vente [47] . • La majorité des dépenses de l’entreprise sont payées comptant, ce qui empêche le fisc de procéder à une analyse exhaustive à l’aide des données bancaires ou des cartes de crédit [48] . • Le ratio du coût des biens vendus (en pourcentage) est beaucoup plus élevé que la norme de l’industrie [49] , de même que le coût de l’énergie [50] . • La masse salariale déclarée est très basse pour le nombre d’employés à l’emploi du restaurant [51] . 2.3 Qu’en est-il ? [ 66 ] Au Québec, l’immunité de poursuite contre l’État a été abolie en 1965 [52] . [ 67 ] L’ARQ est une personne morale de droit public assujettie au même régime juridique que l’État [53] , étant régie par sa loi

constitutive et de façon supplétive par le droit civil québécois. En effet, le Code civil du Québec s’applique à l’État et à ses organismes, sous réserve des autres règles qui leur sont applicables [54] . [ 68 ] En l’espèce, aucune disposition législative particulière ne vient restreindre la responsabilité de l’ARQ. Cette dernière est assujettie à toutes les lois québécoises de même qu’aux règles et code d’éthique qu’elle s’est imposés. [ 69 ] Il résulte de ces principes que l’ARQ est soumise aux règles de droit commun contenues à l’

article 1457 C.c.Q . , à moins qu’un principe de droit public ne prime sur les règles de droit civil [55] . [ 70 ] L’ARQ et ses préposés disposent non seulement de pouvoirs exorbitants, mais aussi de larges pouvoirs discrétionnaires dans l’exercice de leur mission qui est de s’assurer que les contribuables québécois respectent leurs obligations fiscales. Les décisions touchant la vérification fiscale, la perception des créances, le maintien ou non des avis de cotisation ne sont possibles que si les préposés sont en mesure d’exercer leur jugement et d’utiliser leur pouvoir discrétionnaire.

Sans une certaine marge de manœuvre, il est difficile de concevoir comment, dans un système d’autocotisation, les vérificateurs pourraient remplir leur mission. [ 71 ] Ceci ramène le débat à la question de savoir si, en l’espèce, l’ARQ doit être tenue responsable des dommages qui découlent de l’utilisation d’une méthode de vérification inappropriée. La vérificatrice ayant mal exercé sa discrétion, cela a inévitablement causé certains problèmes aux appelants.

Rappelons toutefois qu’une vérification fiscale, tout comme une audience pour contester un avis de cotisation, engendrera nécessairement des inconvénients, voire des tourments, à un contribuable. L’énergie investie à répondre aux demandes des vérificateurs est autant d’énergie non investie dans son entreprise et les sommes dépensées à se défendre seront perdues. [ 72 ] Le pouvoir discrétionnaire de l’État et de ses préposés n’est pas absolu et ses limitations ont été décrites par de nombreux auteurs [56] .

Le professeur Garant résume ainsi ces limitations : - l’auteur agit sans compétence ou excède sa compétence; - l’auteur ne s’est pas conformé à la procédure prescrite, aux règles de justice naturelle ou à l’équité procédurale; - l’auteur a poursuivi une finalité impropre, a agi de mauvaise foi ou par malice ou de façon discriminatoire; - l’auteur a agi de façon déraisonnable ou absurde; - l’auteur a agi de manière arbitraire commettant ainsi un abus de pouvoir [57] . [ 73 ] Ce n’est donc pas dans tous les cas où le pouvoir discrétionnaire n’a pas été bien exercé que l’autorité gouvernementale pourra être tenue responsable des dommages.

C’est l’exercice abusif ou déraisonnable de la discrétion, empreint de mauvaise foi ou s’apparentant à une faute lourde, à de l’incurie ou insouciance grave, qui peut conduire à retenir la responsabilité de l’État [58] , par opposition à l’exercice erroné de ce pouvoir discrétionnaire. [ 74 ] La juge a bien compris la nuance et conclut que l’ARQ et son personnel n’ont pas abusé de leurs pouvoirs discrétionnaires.

Sur ce point, les déterminations factuelles de la juge sont importantes : • Elle écarte l’idée que la vérification ait été conduite en raison d’un biais défavorable à l’égard de l’associé de Chionis, thèse que les appelants ont tenté de démontrer au procès [59] . • Elle écarte ensuite l’argument voulant que l’ARQ n’eût aucune raison de procéder à une vérification, car une autorité fiscale peut, de son propre chef et en tout temps, entreprendre un processus de vérification fiscale.

Elle retient que c’est en raison d’une erreur commise par le comptable de l’entreprise que le dossier a été sélectionné. • Elle retient ensuite que la vérificatrice a noté certaines irrégularités dans la tenue des documents.

Sur ce point, quoique la CCI ait retenu que cela ne justifiait pas en l’espèce l’utilisation de la méthode alternative, il demeure que certaines irrégularités ont été démontrées, ce qu’a d’ailleurs reconnu la CCI. • Par ailleurs, la juge retient que le témoignage de la vérificatrice Thibault est crédible, qu’elle répond franchement aux questions sans agressivité ou excès et qu’elle ne cherche pas à se défiler face aux faits et erreurs qui ne sont pas toujours en sa faveur et celle de l’ARQ [60] . • Elle ajoute que les deux vérificatrices ont été diligentes et transparentes avec le Relais tout au long de la vérification, qu’elles ont expliqué à Chionis les différentes étapes et la méthode utilisée, et lui ont posé les questions nécessaires [61] . • Aussi, la juge estime que bien que les résultats de la vérification soient élevés, ils ne sont pas irréalistes car ils correspondent au chiffre d’affaires de l’ancien propriétaire du restaurant [62] .

Elle tient aussi compte du témoignage de Chionis qui admet avoir signé les documents des vérificatrices sans porter attention et sans être certain des réponses données, des montants approuvés, etc. [63] . Elle décide qu’il est en

partie responsable de la mauvaise compréhension des résultats inexacts de la vérification.

[ 75 ] Aucun des constats de fait n’est remis en cause devant nous ou ne découle d’une erreur manifeste et déterminante. Ces constats constituent des éléments de preuve qui devaient être évalués par la juge, au même

titre que les déterminations de la juge Lamarre, et ce, afin d’évaluer si la conduite de l’ARQ et de ses préposés est abusive ou déraisonnable au point d’engendrer sa responsabilité. [ 76 ] Les déterminations de la juge, rejetant les reproches relatifs à la conduite abusive lors de la vérification en taxes et lors de l’émission des projets et avis de cotisation en taxes et en impôt provincial des sociétés, sont à l’abri de toute intervention. 3- Autres reproches [ 77 ] Les appelants reprochent à l’ARC d’avoir procédé à des mesures de perception abusives.

L’ARC a soutenu avec succès que la saisie a été pratiquée cinq mois après l’établissement des cotisations et après que les appelants eurent omis de répondre à de nombreuses communications et omis de s’opposer à la cotisation dans le délai prescrit. Ce constat est à l’abri de toute intervention et prend racine dans la preuve. Voici ce qu’en dit la juge : [296] L’histoire se répète. Le Relais ne répond pas, ne s’oppose pas à l’avis de cotisation transmis dans le délai prescrit.

L’agent de recouvrement Longo loge deux appels, envoie une lettre qui se termine ainsi : «Si vous ne payez pas votre compte ou ne répondez pas à cette lettre, vous vous exposez à des mesures légales sans autre avis» , en vain. [297] Le Tribunal ne croit pas que le Relais puisse avoir échappé tous ces rappels, sans que cela ne soit dû à sa propre négligence. [298] Le 8 mai 2006, un délai de 5 mois depuis la nouvelle cotisation et de deux mois depuis la dernière lettre s’écoule sans nouvelle du Relais. Le solde impayé s’élève à 184 879,48 $.

Longo enclenche une saisie des comptes bancaires du Relais à la Caisse, dont le montant disponible s’élève à 9 718,43 $. [299] Ce n’est que le 31 mai 2006 que l’avis d’opposition est transmis.

Le 2 juin 2006, l’ARC accorde une main levée de la saisie. [ 78 ] Les appelants reprochent aussi à la juge d’avoir rejeté leur réclamation concernant le délai de huit mois pris par l’ARQ pour rembourser les sommes dues. [ 79 ] La juge a étudié cet argument de façon minutieuse et conclu que c’est plutôt un délai de quatre mois qui a été nécessaire pour effectuer le remboursement de la part de l’ARQ, et elle indique clairement pourquoi ce délai n’est pas déraisonnable : [304] Le Relais soutient que «l’ARQ a continué à aggraver les dommages qu’elle avait causés aux demandeurs en prenant près d’un an avant de leur rembourser les montants qu’elle leur avait illégalement exigé.»

Ce n’est pas exact. [Nos soulignés.] [305] En réalité, on comprend que le Jugement de la CCI intervient le 15 octobre 2009, mais en raison de l’erreur du Relais sur les intrants, la dernière transaction est signée par les parties le 1 er décembre et le dernier jugement rendu le 9 décembre. Puis, avec l’exercice de compensation, le dernier remboursement intervient le 16 avril 2010, soit six mois après le premier jugement, mais quatre mois après le jugement final. [306] Les articles 30.0.1 à 33 de la

Loi sur l'administration fiscale encadrent les remboursements de l’ARQ à un contribuable , et notamment : 31. Lorsqu’une personne qui a droit à un remboursement par suite de l’application d’une loi fiscale est aussi débitrice en vertu d’une telle loi ou sur le point de l’être, le ministre peut affecter ce remboursement au paiement de la dette de cette personne, jusqu’à concurrence de cette dette , et lui en donner avis. [Nos soulignés] [307] L’affectation prévue à cet

article implique dans le présent dossier que le remboursement se trouve d’abord imputé sur les créances existantes du Relais envers l’ARQ cumulées au fil des années, de sorte que le Relais ne reçoit pas les montants attendus, ce qui laisse Chionis et son avocat perplexes.

Toutefois, les tableaux préparés par Lemonde et ses explications viennent confirmer que l’affectation des sommes appliquée en l’instance est exacte. [308] À l’interne, l’agent de gestion financière Mario Léonard explique que le remboursement n’est pas systématique; les ajustements nécessaires au Jugement rendu ne se reflètent pas automatiquement dans le système informatique de l’ARQ.

Le système ne comprend pas toutes les règles de compensation et n’a pas la possibilité d’appliquer les paiements au bon endroit. [309] Pour s’assurer que les montants sont appliqués aux bons endroits dans le système, les ajustements sollicitent un traitement humain, d’un agent au recouvrement fiscal spécialisé, notamment pour arrêter le calcul des pénalités, des intérêts cumulés, pour manipuler les chiffres du système, vérifier l’imputation des paiements (appliqués aux créances existantes) et corriger les erreurs comptables. Ce qui peut prendre un certain temps.

Une fois le traitement manuel fait, le système génère l’avis de cotisation. [310] Dans l’intervalle, l’avocat du Relais multiplie ses appels pour tenter de comprendre et d’accélérer le remboursement, en vain.

L’agent Léonard lui rappelle que des montants sont dus par le Relais pour les années antérieures, ce qui explique la lourdeur du processus. [311] En effet, les délais s’avèrent amplifiés par le fait que la société ne produisait pas ses déclarations de remises courantes dans les délais prescrits et ne les payaient pas non plus dans les délais prescrits, ce qui complique le calcul et la nécessité de faire des compensations. [312] Ni le comptable ni l’avocat du Relais n’avaient l’habitude ou la connaissance des délais nécessaires pour ce faire. Leur impatience semble découler d’une mauvaise compréhension du système.

Il fallait tenir compte des affectations prévues par la loi, des tâches accomplies par des personnes distinctes, approuvées par des niveaux supérieurs.

Il n’a pas été mis en preuve que ce délai était inéquitable, incomparable aux remboursements habituels. [313] Somme toute, le Tribunal considère que la preuve ne permet pas de conclure que le délai qui s’est écoulé est excessif et déraisonnable, ni que le comportement des employés a été inapproprié à cet égard. [ 80 ] Les appelants ne soulèvent aucun argument permettant notre intervention, si ce n’est qu’ils ne sont pas d’accord avec la conclusion de la juge. [ 81 ] Compte tenu de la conclusion relative à l’absence de faute génératrice de responsabilité, il n’est ni utile ni nécessaire de se prononcer sur les autres arguments des appelants. [ 82 ] Je suggère donc le rejet de l’appel, avec les frais de justice.

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. [40] 9122-4238 Québec inc. c. Agence du revenu du Québec , 2017 QCCA 1722 , paragr. 22-25 .