2011 QCCA 2035, 2011 QCCA 2035

Immeubles J.P. Falet inc. c. Rogers Sans-fil inc. 2011 QCCA 2035 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-019620-095 (500-17-025671-051) DATE : LE 3 NOVEMBRE 2011 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. (AD HOC) IMMEUBLES J.P. FALET INC. APPELANTE – Demanderesse c. ROGERS SANS-FIL INC.

INTIMÉE – Défenderesse et VILLE DE SAINTE-ADÈLE MISE EN CAUSE – Intervenante ARRÊT [ 1 ] LA COUR ; Statuant sur l'appel du jugement rendu le 23 mars 2009 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Jean-Yves Lalonde), qui a rejeté la requête en injonction permanente, en démolition et en dommages de l'appelante en vertu de l'

article 227 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (L.R.Q., c. A-19.1); [ 2 ] Pour les motifs du juge Cournoyer auxquels souscrivent les juges Chamberland et Doyon; [ 3 ] REJETTE l'appel avec dépens. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. (AD HOC) M e Louis Demers M e Vincent Piazza De Grandpré Chait Pour l'appelante M e André Durocher Fasken Martineau DuMoulin Pour l'intimée M e Stéphane Sansfaçon Prévost Fortin D'Aoust Pour la mise en cause Date d’audience : 27 janvier 2011

MOTIFS DU JUGE COURNOYER [ 4 ] En 1985, la compagnie Cantel, aujourd'hui Rogers Sans-Fils (Rogers), érige une tour de transmission cellulaire au sommet du mont Gabriel. Un règlement de zonage est adopté pour autoriser cette construction. Un permis de construction est délivré. [ 5 ] Plus de vingt ans plus tard, le 9 mai 2005, l'appelante présente une requête en injonction permanente pour forcer la démolition de cette tour. La requête se fonde sur l'

article 227 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme [1] (la LAU). [ 6 ] L'appelante invoque que la désignation prévue dans le règlement est incorrecte, qu'elle renvoie à une division cadastrale inconnue, et qu'elle ne confère donc aucun droit acquis. [ 7 ] De plus, la description du lot dans le règlement ne serait pas conforme aux formalités de l'

article 28 du Code municipal du Québec [2] qui réfère aux exigences de la description cadastrale du Code civil du Bas-Canada [3] . [ 8 ] Lors de l'audience, l'appelante ajoute un argument supplémentaire, le règlement adopté ne respecte pas l'

article 113 de la LAU , car le plan exigé par cet

article n'est pas joint au règlement. I - Les faits [ 9 ] Les faits ne sont pas contestés. Le juge d'instance les résume clairement: [2] Le 20 février 1985, Auberge Mont Gabriel inc. (ci-après « Auberge Mont Gabriel ») consent une option d’achat à Cantel inc. (ci- après « Cantel ») pour un lopin de terre situé au sommet du Mont Gabriel. L’emplacement choisi pour installer une tour de télécommunication requiert un terrain d'une dimension de 60 pi x 60 pi à une élévation de plus ou moins 370 mètres.

Il sera situé sur le lot P541 du cadastre de la Paroisse de Saint-Sauveur. [3] L’option est conditionnelle à l’obtention des autorisations réglementaires. L'implantation d'une tour à l'endroit sélectionné implique nécessairement un changement de zonage par la Municipalité du village de Mont-Rolland (ci-après la « Municipalité » ou « Mont-Rolland ») et la délivrance d’un permis de construction. [4] Le 11 mars 1985, Cantel, par intermédiaire, demande à la Municipalité l’autorisation d’aménager son antenne à l’endroit prévu à cette fin.

Le site de radiotéléphonie cellulaire est annoncé à la Municipalité pour être implanté sur le lot P541 dans la Paroisse de Saint- Sauveur. [5] À sa séance du 13 mai 1985, la Municipalité adopte la résolution 1985-05-1129 par laquelle elle modifie le zonage de la zone R- 8 pour en soustraire une

partie de sa superficie afin de créer la zone R8-TA2. Dans cette nouvelle zone, on pourra dorénavant y ériger des antennes ainsi que des tours de télécommunication et leurs accessoires. [6] Le règlement 343, dûment adopté, ce qui n’est pas contesté, prévoit : « La zone ainsi créée forme

partie du lot 541 de la Seigneurie des Mille-Îles . Cette

partie étant comprise entre les lots 541-8, 541-7 et 541-5.» (Notre emphase) [7] C’est cette désignation qui est la source du litige. [8] Plus tard, soit le 26 août 1985, fort du changement de zonage (règlement 343) et de la délivrance du permis de construction (20 juin 1985), Cantel se porte acquéreur d’une

partie du lot originaire 541 et y érige son antenne. [9] Au fil des ans, la demanderesse Immeubles J.P. Falet inc. (ci-après « Falet inc. ») ou ses auteurs se portent acquéreurs d’une soixantaine de lots sur la montagne du Mont Gabriel. Plusieurs de ces lots, sinon tous, sont acquis de Auberge Mont Gabriel, à travers les déboires financiers éprouvés par cette compagnie, dont Jean-Pierre Falet (ci-après « Falet ») est actionnaire minoritaire. [10] Le principe est simple.

Falet inc. achète des parcelles de terrains sur le site de l’auberge et l’argent sert à renflouer le crédit d’Auberge Mont Gabriel. [11] La somme des acquisitions ainsi faites par Falet inc. a généré l’idée d’y développer un projet immobilier résidentiel. Mais voilà que la tour de télécommunication se retrouve au beau milieu de ce projet comme le démontre l’ensemble des photographies produites à l’audience.

En résulte un problème esthétique qui peut sans doute affecter la valeur des propriétés du projet de construction. [12] En 2004, soit un peu moins de 20 ans après l’érection de la tour, Falet inc. s’adresse à Rogers et tente de convaincre celle-ci de déménager son installation. La démarche est sérieuse en ce qu’elle s’appuie sur une étude de faisabilité préparée par des consultants, experts en matière de radiodiffusion et télécommunication. Les experts produisent une étude de couverture cellulaire en deux versions. [13] En dépit de discussions sérieuses, aucune entente n'intervient entre les parties.

Rogers tient à sa tour qu’elle considère un élément essentiel du service qu’elle dispense dans la région des Laurentides. [14] Falet inc. devant l’intransigeance de Rogers consulte ses avocats. Ceux-ci demandent à la Municipalité (maintenant Ville de

Sainte-Adèle) la réglementation pertinente dont s’est autorisée à l'origine Cantel pour implanter sa tour au sommet du Mont Gabriel. [15] Par erreur, le greffier de la Ville de Sainte-Adèle (ci-après la « Ville » ou « Sainte-Adèle ») transmet aux avocats de Falet inc. uniquement le règlement de zonage de 1982 qui ne traite pas de la zone PA8-TA2.

En fait, le règlement de 1982 est silencieux eu égard à l’usage des tours de télécommunication. [16] Après analyse des documents reçus, les avocats de Falet inc. sont d’avis que la réglementation municipale n’autorise pas l’implantation d’une tour à l’endroit où elle se trouve. [17] En mai 2005, le litige éclot. Falet inc. intente une procédure fondée sur l’

article 227 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (ci-après « L.a.u. »). La procédure introductive d’instance vise le démantèlement de la tour située au sommet du Mont Gabriel. [18] Rogers se défend bec et ongles. Contre toute attente des avocats de Falet inc., Rogers dépose en défense le règlement 343 de 1985 qui modifie le zonage et autorise l’implantation de la tour. Rogers dépose aussi les permis municipaux qui ont été délivrés par Mont-Rolland en 1985.

Ce fut une surprise pour Falet inc. et ses avocats qui eux basaient leur opinion sur le règlement de 1982, celui de 1985 ne leur ayant pas été communiqué par le greffier de la Ville. [19] Après analyse, Falet inc. persiste dans sa démarche judiciaire. En réponse à la défense de Rogers, elle maintient que le règlement 343 ne permet pas non plus l’érection de la tour à l’endroit précis où on la trouve. [20] Avisée du litige, Sainte-Adèle y intervient le 9 janvier 2006. Évidemment, son intervention se limite à défendre la validité et la précision de son règlement (343).

Selon Sainte-Adèle, le règlement autorise clairement l’implantation de la tour à l’endroit où elle est érigée. [21] Pendant le déroulement de l’instance, soit vers la fin de l’année 2005 et le début de l’année 2006, le service d’urbanisme de Sainte-Adèle prépare et soumet au conseil municipal, un projet de règlement de zonage omnibus dont l'objectif est de refondre les divers règlements portant sur le zonage en un seul. [22] Par l’effet de l’article 98 du projet de règlement, l’usage (5100) relatif aux entreprises de téléphonie et télécommunication devient un usage autorisé dans la zone TE-10.

Ce faisant, la nouvelle réglementation s’ajusterait à la réalité existante et permettrait sans équivoque d’ajouter comme usages spécifiques permis, celui de la téléphonie et de la télécommunication. [23] Le résultat aurait fait en sorte de régulariser la présence de la tour de Rogers dans la zone TE-10. Après avoir constaté le résultat d'une demande de consultation populaire (29 formulaires reçus) au sujet de l’article 98 du projet, cet

article fut simplement retiré. [24] On comprendra que depuis 1999, année où le règlement 343 fut abrogé, c’est sur la base des droits acquis que Rogers revendique le maintien de sa tour au sommet du Mont Gabriel. [25] C’est dans ce contexte que le Tribunal a été saisi du litige le 22 septembre 2008. [Les appels de note en bas de page sont omis] II - Le jugement [ 10 ] Le juge note dès le départ que l'appelante ne demande pas la nullité ou l'inopposabilité du règlement ou ne prétend pas que les formalités lors de son adoption n'ont pas été respectées.

Il souligne qu'elle se serait vu opposer son manque de diligence dans l'exercice de son recours selon l'arrêt de la Cour suprême dans Immeubles Port Louis Ltée c.

Lafontaine (Village) [4] . [ 11 ] Le juge conclut que les exigences de description cadastrale contenues à l'article 2168 C.c.B.-C. (le règlement ayant été adopté en 1985) ne s'appliquent pas à la rédaction d'un règlement de zonage, car la finalité du règlement du zonage consiste à contrôler l'usage du sol et non à affecter les droits de propriété. [ 12 ] De plus, il constate qu'il n'y a aucune confusion possible quant au lot qui faisait l'objet d'une désignation dans le règlement nº 343.

III – Analyse A – Les questions en litige [ 13 ] Dans son mémoire, l'appelante formule les questions en litige de la manière suivante : 1- Le premier juge a-t-il erré en concluant que l'article 28 du Code municipal n'est pas d'ordre public en matière de zonage et s'inscrit exclusivement dans le cadre de la propriété des droits réels? 2- Subsidiairement, si l'article 28 du Code municipal n'est pas d'ordre public, le règlement nº 343 pouvait-il être corrigé rétroactivement pour conférer des droits acquis aux intimés? [ 14 ] Lors de l'audience, elle ajoute que le règlement n o 343 ne contenait pas le plan exigé par l'

article 113 de la LAU . B – Nature du recours sous l'

article 227 LAU [ 15 ] Il apparaît essentiel, compte tenu des questions soulevées par l'appelante, de souligner que son recours est fondé sur l'

article 227 de la LAU . Cet

article prévoit: 227. La Cour supérieure peut, sur requête du procureur général, de l'organisme compétent, de la municipalité ou de tout intéressé,

ordonner la cessation: 1° d'une utilisation du sol ou d'une construction incompatible avec:

a) un règlement de zonage, de lotissement ou de construction; […] [16] Le recours en vertu de l'article 227 de la LAU autorise la Cour supérieure à ordonner la cessation d'une utilisation du sol oud'une construction qui est incompatible avec un règlement de zonage.

C'est la question qui se pose ici. [17] Bien que je sois enclin à partager la conclusion du juge d'instance selon laquelle un règlement de zonage n'a pas à respecterles exigences de l'article 28 du Code municipal et du Code civil du Bas-Canada, j'estime qu'une telle question ne pouvait être soulevée àl'occasion d'un recours sous l'article 227 de la LAU qui ne comporte pas de conclusion additionnelle ou spécifique en nullité. [18] Même si l'appelante évite soigneusement d'employer cette terminologie, ce qui masque astucieusement la finalité véritable deson recours, son argument ne pouvait que conduire à la conclusion que le règlement nº 343 était nul. [19] Or, l'article 364 de la

Loi sur les cités et villes[5] et l'article 452 du Code municipal[6] prévoient qu'un règlement municipalest exécutoire et reste en vigueur jusqu'à ce qu'il soit cassé par une autorité compétente[7]. [20] L'appelante ne pouvait pas contester indirectement le règlement. Le juge en chef adjoint Bond de la Cour supérieure enformule les raisons dans une vieille affaire : But there is a presumption in favour of the validity of by-Laws (Municipal Service Corporation v. Village of Ste-Adèle, (1931) 69 S.C.,355 at p. 357.

By-laws cannot be attacked collaterally or incidentally, and they remain in force until repealed or set aside by directproceedings to that effect[8]. [Je souligne] [21] L'opinion émise dans cette affaire est donc aujourd'hui consacrée à l'article 364 de la

Loi sur les cités et villes et à l'article 452du Code municipal[9]. [22] L'appelante devait contester directement le règlement et sa procédure devait, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, comporter des conclusions visant à faire déclarer le règlement no 343 nul[10]. De toute façon, si elle l'avait fait, elle se serait vue opposer la tardivetéde son recours en raison de l'arrêt Immeubles Port Louis Ltée c.

Lafontaine (Village)[11]. [23] Pour ces motifs, à défaut de demande judiciaire à cet effet, le règlement no 343 ne pouvait être annulé. [24] Cela formule une réponse à deux des arguments présentés par l'appelante. C - Le règlement no 343 confère-t-il des droits acquis à Rogers? [25] Selon l'appelante, la tour de transmission est une construction dérogatoire et incompatible avec le règlement de zonage actuellement en vigueur adopté le 1er août 1999 (no1000-1999-

Z) et le règlement sur la protection des sommets de montagne, adopté le 10 octobre 2006 (no 2006-Z-04). Effectivement, la réglementation actuelle de zonage interdit une telle implantation à cet endroit. [26] La désignation problématique dans le règlement no 343 prévoit : La zone ainsi créée forme

partie du lot 541 de la Seigneurie des Mille-Îles. Cette

partie étant comprise entre les lots 541-8, 541-7 et 541-6. [Je souligne] [27] L'appelante prétend que le règlement no 343 ne confère aucun droit acquis à Rogers, car la zone « R8-TA2 » créée par cerèglement « forme

partie du Lot 541 de la Seigneurie des Milles-îles ». [28] Or, la tour de transmission a été construite sur une

partie du Lot 541 du Cadastre de la Paroisse de St-Sauveur. La Seigneuriedes Milles-îles n'existe pas comme désignation cadastrale. Il n'existe donc pas de lot 541 de la Seigneurie des Milles-îles. [29] Lorsqu'il interprète le règlement no 343, le juge d'instance applique les enseignements de la Cour suprême dans Ville deMontréal c. Arcade Amusements inc.[12]. Dans cette affaire, le juge Beetz écrit: La simple incertitude quant au champ d'application d'un règlement ne suffit pas à le faire annuler. Le juge Anglin écrivait dans l'arrêtrendu par cette Cour dans l'affaire City of Montreal v. Morgan (1920), (SCC), 60 R.C.S. 393 à la p. 404:

[TRADUCTION] J'admets entièrement la validité de règles générales portant que le texte des règlements doit être explicite et exempt d'ambiguïté et que les règlements qui limitent les droits de propriété et ceux d'ordre pénal doivent recevoir une interprétation stricte .

Mais l'énoncé même de cette dernière règle signifie qu'un règlement n'est pas nécessairement invalide parce que ses termes prêtent à interprétation—comme le fait également une autre règle bien établie, savoir qu'un règlement édicté par un organisme qui représente le public et qui est investi d'un pouvoir étendu doit être interprété «avec bienveillance» et maintenu dans la mesure du possible. Kruse v. Johnson [1898] 2 Q.B. 91 , à la p. 99 .

II se peut qu'idéalement, dans la rédaction de règlements, il faille éviter l'emploi de mots susceptibles de recevoir plus d'une interprétation; mais c'est trop exiger des conseils municipaux que d'atteindre toujours un tel degré de certitude. Ce serait aller beaucoup trop loin que d'affirmer que la simple possibilité qu'un terme utilisé dans un règlement ait plus d'un sens emporte la nullité de ce dernier pour cause d'imprécision.

Les intimés et la Ville on invoqué de nombreux arrêts à l'appui de leurs prétentions respectives; dans chacun de ces arrêts les tribunaux ont eu à déterminer si une disposition quelconque ou certains termes d'un règlement étaient imprécis au point d'entraîner la nullité de ce règlement. Chaque cas est pratiquement un cas d'espèce et il incombe aux tribunaux de déterminer à chaque fois si le sens véritable du règlement en question peut être perçu par les citoyens auxquels il s'adresse .

Dans le cas présent, il s'agit donc de voir si l'imprécision alléguée par les intimés est telle que les citoyens de la Ville et particulièrement les individus qui exploitent déjà ou qui désirent exploiter des salles d'amusement ne peuvent comprendre le sens et la portée du Règlement quant à ce qui constitue un «appareil d'amusement» visé par celui-ci [13] . [Je souligne] [ 30 ] L'appelante n'a pas tort de faire valoir que la référence à la Seigneurie des Milles-îles est une erreur.

Il est vrai qu'il ne s'agit pas d'une expression dont la portée est imprécise, mais plutôt d'une désignation cadastrale inconnue, ce qui est susceptible d'affecter la cristallisation des droits acquis de Rogers. [ 31 ] À mon avis, s'il est possible de déterminer le sens et la portée du règlement, cette « seule incertitude » n'empêche pas la conclusion que l'intimée a des droits acquis à faire valoir. [ 32 ] Les conclusions factuelles du juge d'instance, qui ne sont pas contestées par l'appelante, et son interprétation du règlement me semblent répondre d'une manière dirimante à l'argument soulevé.

Le juge écrit: [74] Toutefois, l’erreur descriptive peut avoir une incidence sur la précision ou l’imprécision d’un règlement de zonage, si elle crée une confusion telle, que le Tribunal n'a d'autre choix que d'écarter le règlement plutôt que de chercher à l’interpréter. [75] Qu’en est-il en l’instance? [76] Ici, nous ne sommes pas en présence d’une situation où clairement la tour de Rogers aurait été érigée sur un lot non visé par le règlement de zonage 343 de 1985. Il n’y a pas méprise au sujet de l'emplacement et du lot où Rogers pouvait ériger sa tour . [77] La référence dans le règlement 343 à une

partie du lot 541, délimitée par les rues projetées connues alors comme étant les lots 541-8, 541-7 et 541-5, est amplement suffisante pour que le citoyen ordinaire puisse déterminer sans l'ombre d'un doute où se trouve l'espace de terrain sur lequel Mont-Rolland autorisait en 1985 l'installation de la tour de Rogers. [78] Sur l’ensemble du territoire de l’ex-municipalité de Mont-Rolland, il n’existe qu’un lot 541. Aucune confusion possible. Bien sûr, le lot 541, ou

partie de celui-ci, se situe à l’intérieur du cadastre de la Paroisse de Saint-Sauveur. Mais il est su et la preuve le révèle, qu’au 19e siècle tout le territoire municipal faisait

partie de la Seigneurie des Mille-Îles. [79] L'emplacement de la zone R8-TA2, devenue la zone TE-10, se précise lorsque le règlement 343 (art. 2) fait référence à : « Cette

partie étant comprise entre les lots 541-8, 541-7 et 541-5. ». C'est là que la circonscription de la zone R8-TA2 ressort clairement. Impossible, à travers le territoire entier de Mont-Rolland, de confondre la zone litigieuse avec une autre

partie du territoire . [80] Le Tribunal est d’avis que le citoyen ordinaire ne peut pas être induit en erreur dans sa démarche d’identifier la zone R8-TA2 à la lecture du règlement. [81] Force est de conclure que Rogers est bien fondée de faire usage du lot P541 comme elle le fait depuis 1985. [82] Le règlement en cause (343) adopté en 1985 est donc suffisamment précis pour qu’il soit interprété comme conférant des droits acquis à Rogers. La requête doit donc être rejetée. [Je souligne] [ 33 ] L'erreur est donc ici sans conséquence et le sens véritable du règlement n o 343 ne fait pas de doute.

Rogers bénéficie clairement de droits acquis [14] . [ 34 ] Pour ces motifs, je propose que l'appel soit rejeté, avec dépens. GUY COURNOYER, J.C.A. (AD HOC)