2021 QCCA 1029, 2021 QCCA 1029

Excavation Anjou inc. c. Inspectrice générale de la Ville de Montréal 2021 QCCA 1029 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028860-203 (500-17-106698-197) DATE : 18 juin 2021 FORMATION : LES HONORABLES FRANCE THIBAULT, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. EXCAVATION ANJOU INC. YVAN DUBÉ REQUÉRANTS – demandeurs c.

INSPECTRICE GÉNÉRALE DE LA VILLE DE MONTRÉAL VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉES – défenderesses et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les requérants ont déposé une déclaration d’appel à l’encontre d’un jugement rendu le 13 janvier 2020 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Daniel W. Payette) [1] .

Par mesure de prudence, le 27 février 2020 ils ont aussi déposé au greffe une demande pour permission d’appeler de bene esse de ce jugement, qu’un juge de la Cour a déférée à la formation [2] . [ 2 ] Cela dit, le jugement entrepris accueille la demande préliminaire de l’intimée Ville de Montréal (« la Ville ») en rejet du pourvoi en contrôle judiciaire [3] introduit par les requérants le 15 février 2019.

Dans l’exercice de sa discrétion, et au vu des circonstances de l’espèce, le juge a en effet conclu que ces derniers n’ont pas déposé leur pourvoi dans un délai raisonnable. [ 3 ] Pour les raisons qui suivent, la Cour conclut, d’une part, que l’appel est assujetti à l’obtention d’une permission préalable suivant les critères de l’

article 30 , alinéa 3, du Code de procédure civile (« C.p.c. ») et, d’autre part, qu’il n’est pas opportun de l’accorder. [ 4 ] Un résumé du contexte, dans ses composantes pertinentes aux fins qui nous occupent, sera d’abord utile à la compréhension du sort de la requête. Contexte [ 5 ] En tout temps pertinent, la requérante Excavation Anjou inc. (« Excavation ») œuvre notamment dans le domaine des travaux publics en vertu de contrats conclus avec divers organismes municipaux, dont la Ville. L’appelant Dubé est le président et l’actionnaire majoritaire d’Excavation.

Les contrats qui nous occupent en l’espèce sont des contrats de location de remorqueuses utilisées lors d’opérations de déneigement sur le territoire de certains arrondissements de la Ville. [ 6 ] Le 26 septembre 2016, au terme d’une enquête de l’intimée Inspectrice générale de la Ville de Montréal (« l’Inspectrice générale ») et sur recommandation de cette dernière, le conseil municipal de la Ville (« le Conseil») exclut pour une durée de cinq années un tiers dénommé Lelièvre et son entreprise, Remorquage Taz (« Taz »), de tout contrat avec la Ville pour la location de remorqueuses avec opérateurs lors d’opérations de déneigement.

La Ville prend cette décision en application de la Politique de gestion contractuelle de la Ville de Montréal (la « Politique »). [ 7 ] Le 1 er mars 2017, l’Inspectrice générale transmet aux requérants un « Avis à une

partie intéressée » afin d’obtenir leurs commentaires, au plus tard le 13 mars 2017, à l’égard de certains faits recueillis et énoncés en détail dans l’Annexe jointe à l’avis. De l’avis de l’Inspectrice générale, ces faits peuvent révéler des manœuvres frauduleuses de leur part, à

titre de prête-noms, ayant permis à Lelièvre et Taz d’obtenir des contrats publics auprès de la Ville pour l’hiver 2016-2017. L’inspectrice générale ajoute que ces faits pourraient signifier que les requérants ont contrevenu à la Politique, dont elle joint par ailleurs copie à son avis.

[ 8 ] Par leur lettre du 17 mars 2017, les avocats qui représentent alors les requérants transmettent leurs commentaires concernant l’avis précité.

Au bout du compte, cette lettre, qui mentionne notamment que les requérants « n’ont peut-être pas été très diligents ni bien avisés », ne nie pas les faits recueillis par l’Inspectrice générale et énumérés dans l’Annexe à son avis du 1 er mars 2017, mais fournit certaines explications concernant notamment une transaction intervenue avec Taz pour l’achat de remorqueuses, l’implication de Lelièvre dans Excavation et informe la Ville que les requérants entendent remédier à la « situation chaotique » créée notamment par « la période de grande activité causée par le déneigement, principale activité… » d’Excavation. [ 9 ] Le 23 mars 2017 , l’Inspectrice générale dépose son rapport intitulé Résiliation et recommandations relativement à l’octroi de contrats visant la location de remorqueuses lors d’opérations de déneigement - vigie de la décision du 26 septembre 2016 (le « Rapport »).

Ce rapport inclut la décision prise par l’Inspectrice générale en vertu des dispositions habitantes de la Charte de la Ville de Montréal [4] de résilier l’ensemble des contrats octroyés jusque-là par la Ville à la requérante Excavation.

Il contient aussi la recommandation de l’Inspectrice générale à la Ville d’exclure Excavation de tout appel d’offres, sous-contrat ou contrat de gré à gré pour une période de 5 ans. [ 10 ] Le 24 avril 2017 , les avocats des requérants transmettent une lettre à la Ville dans laquelle, arguments à l’appui, ils contestent la décision de l’Inspectrice générale, contenue dans son Rapport, de résilier l’ensemble des contrats octroyés par la Ville à Excavation et demandent à la Ville de « renverser la décision de l’inspecteur général ». [ 11 ] Lors de sa séance ordinaire du 12 juin 2017 , le Conseil, par résolution dûment adoptée, maintient la décision de l’Inspectrice générale contenue dans son Rapport du 23 mars 2017 et entérine sa recommandation d’exclure Excavation de tout appel d’offres, sous- contrat ou contrat de gré à gré avec la Ville, pour une période de 5 ans. [ 12 ] Par lettre datée du 12 septembre 2017 , de nouveaux avocats mandatés par les requérants contestent à nouveau la décision de la Ville et l’informent que ces derniers « entendent utiliser toutes les procédures judiciaires utiles et nécessaires dans un pareil cas afin de faire valoir leurs droits et vous obliger à respecter vos obligations, incluant une demande de remboursement de tous les dépôts de garantie et une demande en dommages moraux et punitifs suite à l’atteinte volontaire à leur réputation ». [ 13 ] Dix-sept mois plus tard, soit le 13 février 2019 , 20 mois après la résolution adoptée par le Conseil le 12 juin 2017 et près de 2 ans après la décision de l’Inspectrice générale contenue dans son rapport du 23 mars 2017, de nouveaux avocats introduisent au nom des requérants une Demande de jugement déclaratoire et avis aux procureurs généraux du Québec et du Canada.

Par cette procédure, les requérants recherchent l’annulation du Rapport de l’Inspectrice générale daté du 23 mars 2017, l’annulation de la résolution adoptée par le Conseil le 12 juin 2017 et une déclaration d’invalidité constitutionnelle des dispositions de la Charte de la Ville de Montréal ayant habilité l’Inspectrice générale et le Conseil à prendre ces décisions ou, subsidiairement, une déclaration que ces dispositions sont inopérantes en raison de leur incompatibilité avec l’

article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne [5] .

Le jugement de première instance [ 14 ] Le juge a accueilli la demande en rejet de la Ville essentiellement pour les motifs que (1) l’objet véritable du pourvoi en contrôle judiciaire des requérants visait l’annulation des décisions prises par l’Inspectrice générale le 23 mars 2017 et par le Conseil le 12 juin 2017 et (2) que les requérants n’ont pas introduit ce pourvoi dans un délai raisonnable suivant ces décisions. [ 15 ] Le juge a ainsi rejeté les prétentions des requérants selon lesquelles leur pourvoi n’était assujetti à aucun délai puisqu’ils y soulèvent l’inconstitutionnalité des dispositions de la Charte de la Ville de Montréal qui fondent la compétence de l’Inspectrice générale et du Conseil de prendre les décisions en litige et qu’ils y recherchent une déclaration que ces dispositions sont inconstitutionnelles ou ultra vires ou, subsidiairement, qu’elles sont inopérantes en raison de leur incompatibilité avec l’

article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne . [ 16 ] Le juge, prenant notamment appui sur l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Road to Home Rescue Support c.Ville de Montréal [6] a plutôt conclu que ces conclusions déclaratoires ainsi que les arguments constitutionnels, quasi constitutionnels et d’absence de compétence des requérants constituent une contestation incidente au soutien de l’objet véritable de leur pourvoi, soit l’annulation des décisions en litige. Les questions en litige [ 17 ] Le dossier tel qu’il se présente à la Cour soulève essentiellement deux questions.

Premièrement, la nécessité, ou non, pour les appelants d’obtenir une permission d’appeler du jugement entrepris et, le cas échéant, l’opportunité de l’accorder. Deuxièmement, l’assujettissement, ou non, du pourvoi en contrôle judiciaire des appelants au critère du délai raisonnable.

(1) La question de la permission d’appeler [ 18 ] L’appel du jugement entrepris nécessite l’obtention d’une permission préalable.

Voici brièvement pourquoi. [ 19 ] Le juge a eu raison de conclure que les moyens de nature constitutionnelle ou quasi constitutionnelle plaidés par les requérants au soutien de leur pourvoi en contrôle judiciaire ne sont qu’accessoires à l’objet véritable de ce dernier, soit la validité des décisions en litige prises par l’Inspectrice générale et par la Ville . [ 20 ] De telles décisions constituent des actes administratifs tels que définis par la jurisprudence de la Cour, soit des décisions ponctuelles et à portée limitée, prises par une personne ou un organisme soumis au pouvoir de contrôle de la Cour supérieure [7] . [ 21 ] Or, comme le spécifiait la Cour dans l’arrêt Saint-Colomban c.

Boutique de golf Gilles Gareau [8] , référant aux propos du juge Kasirer, alors de la Cour, dans Fraternité des policiers de Châteauguay inc. c. Ville de Mercier [9] : [51] Selon cet arrêt, « le fondement d’un appel d’un jugement statuant sur un pourvoi en contrôle judiciaire varie notamment selon que l’objet de celui-ci est la validité d’un acte normatif ou celle d’un acte administratif ». S’il s’agit d’un acte normatif (une loi, un

règlement, un décret gouvernemental, un arrêté ministériel ou toute autre règle de droit), l’appel est de plein droit. Si le pourvoi porte sur la validité d’un acte administratif (une résolution municipale par exemple), l’appel est sur permission selon l’

article 30 , al. 2 (5

o) C.p.c. [Soulignement ajouté]

(2) L’opportunité d’accorder la permission d’appeler [ 22 ] Une permission d’appeler d’un jugement rendu en matière de contrôle judiciaire ne sera accordée que si le requérant convainc un juge de la Cour, ou en l’occurrence la Cour, que la question en jeu en est une qui doit être soumise à la Cour, notamment parce qu’il s’agit d’une question de principe, d’une question nouvelle ou d’une question de droit faisant l’objet d’une jurisprudence contradictoire [10] et que l’appel qu’il envisage présente des chances raisonnables de succès [11] . [ 23 ] Or, en l’espèce, les requérants échouent à relever ce fardeau. [ 24 ] Un pourvoi en contrôle judiciaire visant à contester la validité d’un acte administratif (comme par exemple, en l’espèce, la résolution adoptée par le Conseil le 12 juin 2017) doit être introduit dans un délai raisonnable suivant l’acte ou les actes administratifs concernés.

Que cette contestation soit fondée entre autres sur des arguments constitutionnels ou de compétence n’y change rien. Comme la Cour le soulignait dans l’arrêt Road to Home Rescue Support c.

Ville de Montréal [12] : [ 32] Ainsi, lorsque l'affaire tombe entièrement sous le coup de l’ art. 529 , al. 1, paragr. 1 C.p.c. (contestation de la validité ou de l’applicabilité d’une règle de droit, c’est-à-dire d’un acte normatif), le juge peut en principe rejeter le pourvoi de celui qui n’a pas agi dans un délai raisonnable dont la durée est appréciée discrétionnairement en fonction de critères tels la nature de l’acte attaqué et celle de l’illégalité commise et de ses conséquences, les causes du délai entre l’acte attaqué et l’institution de l’action, ainsi que le comportement du demandeur .

Précisons cependant que cette exigence du délai raisonnable ne joue pas lorsque la validité ou l’applicabilité d’une norme est contestée pour des raisons constitutionnelles ou lorsque la norme est ultra vires au sens strict (ce qui est cause de nullité absolue) pas plus qu’elle ne joue lorsque la validité ou l’applicabilité de la norme est contestée en vertu de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec , s’agissant dans tous ces cas d’une question de légalité fondamentale et de primauté du droit . [33] Par contraste, s’agissant d’un pourvoi régi par l’ art. 529 , al. 1, paragr. 2 C.p.c. , qui s’en prend à la légalité de la décision particulière d’une entité soumise au pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure, ce délai est de 30 jours environ à compter de la décision contestée, sauf circonstances exceptionnelles dont la démonstration incombe au demandeur.

Ce délai, notons-le, s’applique peu importe le motif de la contestation de la décision en question : validité des dispositions législatives ou réglementaires sur lesquelles repose la décision, décision ultra vires , décision entachée d’un manquement à l’équité procédurale, décision déraisonnable. [Caractères gras et soulignement ajouté] [ 25 ] Ce qui constitue un délai raisonnable varie selon les circonstances [13] .

Il est, en conséquence, bien établi que l’appréciation du caractère raisonnable ou non d’un délai relève de la discrétion judiciaire, qu’elle appartient au juge d’instance et que la Cour n’interviendra que si cette discrétion est exercée de façon déraisonnable, ou si elle résulte d’une erreur manifeste et déterminante dans l’appréciation de la preuve [14] . [ 26 ] Or, compte tenu de l’objet véritable de leur pourvoi et du motif essentiel du juge pour le rejeter, l’appel ne soulèverait que des questions relatives à l’application de principes connus concernant le délai raisonnable à l’intérieur duquel un pourvoi en contrôle judiciaire attaquant un acte administratif d’une autorité publique doit être introduit.

Il ne s’agit pas là de questions qui satisfont les critères de l’

article 30 , alinéa 3, C.p.c. [ 27 ] Au surplus, l’appel ne présenterait aucune chance raisonnable de succès. [ 28 ] En effet, à la face même du jugement et de la preuve reproduite au dossier d’appel, le juge n’a commis aucune erreur en concluant au caractère déraisonnable du délai, d’autant plus que les requérants n’ont jamais tenté d’expliquer les raisons pour lesquelles ils ont aussi manifestement tardé à introduire leur pourvoi. [ 29 ] En terminant, un commentaire s’impose. [ 30 ] Le présent arrêt ne remet certes pas en question les enseignements de la Cour dans les arrêts précités Fraternité des policiers de Châteauguay inc.

Municipalité de Saint-Colomban et Road to Home Rescue Support.

Il convient toutefois de noter que ni l’un ni l’autre de ces précédents, ni le présent arrêt, établissent qu’une procédure judiciaire dont les conclusions rechercheraient uniquement une déclaration d’invalidité constitutionnelle d’un acte normatif en vertu duquel une personne ou un organisme aurait pris une décision qualifiée d’acte administratif devra nécessairement et invariablement être introduite dans un délai raisonnable. [ 31 ] Pour paraphraser la juge Bich dans l’arrêt Road to Home Rescue Support , lorsque la procédure visera « entièrement [15] » à contester la validité d’un acte normatif pour des raisons d’ordre constitutionnel, ou parce que la norme en question est ultra vires des pouvoirs conférés à la personne ou à l’organisme qui l’a adoptée, ou encore parce qu’elle viole la Charte des droits et libertés de la personne , une telle procédure ne sera pas assujettie à l’exigence d’avoir été introduite dans un délai raisonnable.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 32 ] REJETTE la requête pour permission d’appeler de bene esse ; [ 33 ] REJETTE l’appel;

[ 34 ] AVEC les frais de justice devant les deux instances. FRANCE THIBAULT, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. Me Mathieu Quenneville Prévost Fortin D’Aoust Pour les requérants Me François Montfils Me Guillaume Renauld Therrien Couture Joli-Coeur Pour l’intimée Inspectrice générale de la Ville de Montréal Me Alexandre Paul-Hus Me Steven Rousseau Gagnier Guay Biron Pour l’intimée Ville de Montréal Me Samuel Chayer Bernard, Roy (Justice-Québec) Pour le mis en cause Procureur général du Québec Date d’audience : 14 juin 2021