2012 QCCA 1497, 2012 QCCA 1497

Recyclage Ste-Adèle inc. c. Québec (Ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs) 2012 QCCA 1497 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-019955-095 (705-17-002513-081) DATE : 21 AOÛT 2012 CORAM : LES HONORABLES ALLAN R. HILTON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. RECYCLAGE STE-ADÈLE INC., 9007-5193 QUÉBEC INC., DANIS CONSTRUCTION INC., GESTION INTÉGRÉE DE MATÉRIAUX SECS LANAUDIÈRE INC., ENTREPRISES JEAN TREMBLAY & FILS INC., 9052-6757 QUÉBEC INC., LÉON LAVOIE, ENTREPRENEUR GÉNÉRAL APPELANTES – Demanderesses c.

MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE l'Environnement ET DES PARCS INTIMÉE – Défenderesse et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure rendu le 16 juillet 2009 (l'honorable Robert Mongeon), qui accueille en

partie leur requête amendée en jugement déclaratoire à la seule fin d'entériner une transaction visant à régler certains aspects du litige, mais qui, pour le reste, rejette leurs arguments; [ 2 ] Pour les motifs du juge Gagnon, auxquels souscrivent les juges Hilton et Fournier; LA COUR : [ 3 ] rejete l'appel avec dépens. ALLAN R. HILTON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. Me Christine Dubreuil-Duchaine Sodavex inc. Pour les appelantes Me Marc Dion Bernard, Roy (Direction générale des affaires juridiques et législatives) Pour l'intimée et le mis en cause

Date d’audience : 30 mai 2012 MOTIFS DU JUGE GAGNON [ 4 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure rendu le 16 juillet 2009 (l'honorable Robert Mongeon), qui accueille en

partie leur requête amendée en jugement déclaratoire [1] à la seule fin d'entériner une transaction visant à régler certains aspects du litige, mais qui, pour le reste, rejette leurs arguments. [ 5 ] Elles souhaitaient obtenir de la Cour supérieure des clarifications quant à l'interprétation à donner à certaines dispositions du Règlement sur l'enfouissement et l'incinération de matières résiduelles (« REIMR ») [2] .

La compréhension qu'entretient l'intimée quant aux normes de localisation qui y sont élaborées viendrait, selon les appelantes, bouleverser leurs droits acquis à exploiter des lieux d'élimination de matières résiduelles, en l'occurrence des dépôts de matériaux secs (« DMS »). [ 6 ] Elles soutenaient aussi que les dispositions réglementaires en cause n'avaient été précédées par aucune loi habilitante autorisant leur adoption. [ 7 ] À

titre d'argument subsidiaire, les appelantes avançaient que le règlement litigieux ne comportait aucune « norme de localisation » applicable à leur situation puisqu'il ne traite que des « [c]onditions générales d'aménagement » d'un lieu d'enfouissement [3] . Le contexte législatif et réglementaire [ 8 ] Les appelantes qui exploitent des DMS en vertu d'un certificat de conformité [4] délivré sous les régimes de la

Loi sur la qualité de l'environnement [5] (« LQE ») et du Règlement sur les déchets solides [6] (« RDS ») affirment que l'interprétation que retient l'intimée du REIMR est susceptible de brimer leur droit de maintenir l'exploitation de ces sites. [ 9 ] C'est le 1 er mai 2000 [7] que la Loi modifiant la

Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions législatives concernant la gestion des matières résiduelles [8] entre en vigueur (ci-après « la loi modificatrice »). [ 10 ] De nouvelles règles concernant l'élimination de matières résiduelles sont alors mises en place. La loi accorde aussi au gouvernement un pouvoir réglementaire accru en ce domaine tout en prévoyant des mesures transitoires en vue d'assurer un passage harmonieux de l'ancien au nouveau régime. [ 11 ] Les dispositions de la loi modificatrice qui nous concernent davantage sont les suivantes :

Malgré l’abrogation de l’ancien

article 54 de la

Loi sur la qualité de l’environnement , les certificats de conformité qui ont été délivrés en vertu de cet

article avant la date d’entrée en vigueur de l’article 14 de la présente loi conservent leurs effets jusqu’à ce qu’ils soient modifiés ou remplacés en application de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement et sous réserve de toute disposition réglementaire prise par le gouvernement. 48. Le gouvernement peut, par règlement et malgré toute disposition contraire d’un certificat de conformité, d’un certificat d’autorisation ou d’un permis délivré en vertu de la

Loi sur la qualité de l’environnement , réduire, aux conditions fixées, la capacité totale ou annuelle d’entreposage ou de dépôt, selon le cas, ainsi que la durée d’exploitation : 1° de tout lieu d’entreposage de pneus hors d’usage visé par le Règlement sur l’entreposage des pneus hors d’usage édicté par le décret no 29-92 (192, G.O. 2, 681), existant au moment de l’entrée en vigueur du présent article; 2° de tout dépôt de matériaux secs ou dépôt en tranchée de déchets solides visé par le Règlement sur les déchets solides (R.R.Q., 1981,

chapitre Q-2, r.14 ), existant au moment de l’entrée en vigueur du présent article. [ 12 ] Les pouvoirs réglementaires octroyés au gouvernement par cette loi s'ajoutent à ceux qu'il possédait déjà en matière environnementale en vertu des articles 31 et 70 de la LQE . J'en énumère quelques-uns : 31. Le gouvernement peut adopter des règlements pour :

a) classifier les contaminants et les sources de contamination;

b) soustraire des catégories de contaminants ou de sources de contamination à l'application de la présente loi ou de toute

partie de celle-ci;

c) prohiber, limiter et contrôler les sources de contamination de même que l'émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet dans l'environnement de toute catégorie de contaminants pour l'ensemble ou une

partie du territoire du Québec;

d) déterminer pour toute catégorie de contaminants ou de sources de contamination une quantité ou une concentration maximale permissible d'émission, de dépôt, de dégagement ou de rejet dans l'environnement pour l'ensemble ou une

partie du territoire du Québec;

e) définir des normes de protection et de qualité de l'environnement ou de l'une de ses parties pour l'ensemble ou une

partie du territoire du Québec;

e.1) mettre en place des mesures prévoyant le recours à des instruments économiques, notamment des permis négociables, des droits ou redevances d'émission, de déversement ou de mise en décharge, des droits ou redevances d'élimination anticipés et des droits ou redevances liés à l'utilisation, à la gestion ou à l'assainissement de l'eau, en vue de protéger l'environnement et d'atteindre des objectifs en matière de qualité de l'environnement pour l'ensemble ou une

partie du territoire du Québec, et établir toute règle nécessaire ou utile au fonctionnement de ces mesures portant entre autres sur la détermination des personnes ou municipalités tenues au paiement de ces droits ou redevances, sur les conditions applicables à leur perception ainsi que sur les intérêts et les pénalités exigibles en cas de non-paiement;

f) déterminer les modalités selon lesquelles une demande de certificat d'autorisation de plans et devis ou de projets doit être faite au ministre en vertu des articles 22 et 24, classifier à cette fin les constructions, procédés industriels, industries, travaux, activités et projets et, le cas échéant, en soustraire certaines catégories à une

partie ou à l'ensemble de la présente loi;

g) déterminer la forme et la teneur d'un certificat d'autorisation, d'un certificat, d'une autorisation, d'un permis, d'une permission ou d'une approbation délivré en vertu de la présente loi ou d'un règlement adopté en vertu de celle-ci; g.1) dans le cas où le responsable d'une source de contamination a, en application des articles 116.2 à 116.4, soumis et fait approuver par le ministre un programme d'assainissement, prescrire les droits annuels à payer par le responsable de la source de contamination, ou la méthode et les facteurs qui s'appliquent pour le calcul de ces droits, ainsi que les périodes au cours desquelles le paiement des droits doit être effectué et les modalités de paiement.

Ces droits annuels peuvent varier en fonction, notamment, de l'un ou l'autre des facteurs suivants : i. la catégorie de source de contamination; ii. le territoire sur lequel est située la source de contamination; iii. la nature ou l'importance de l'émission des contaminants dans l'environnement; iv. la durée du programme d'assainissement;

h) déterminer les méthodes de prélèvement, d'analyse et de calcul de toute émission, dépôt, dégagement ou rejet d'un contaminant; h.1) prescrire des méthodes de prélèvement, de conservation et d'analyse des échantillons d'eau, d'air, de sol ou de matières résiduelles pour les fins de l'application d'un règlement adopté en vertu de la présente loi; h.2) prescrire que des analyses visées aux paragraphes h et h.1 doivent être effectuées en tout ou en

partie dans un laboratoire accrédité par le ministre en vertu de l'article 118.6 et indiquer les états des résultats des analyses qui doivent être préparés et transmis au ministre; […]

m) déterminer les modalités selon lesquelles doit être faite toute demande de permis, certificat, autorisation, approbation ou permission prévue en vertu de la présente loi et dans les cas qu'il détermine, celles selon lesquelles doit être faite toute demande de modification ou de renouvellement de l'un de ces documents; […] 70. Le gouvernement peut prendre des règlements pour régir, sur tout ou

partie du territoire du Québec, l'élimination des matières résiduelles. Ces règlements peuvent notamment : 1° répartir les installations d'élimination et les matières résiduelles en catégories et soustraire certaines de ces catégories à l'application de la totalité ou d'une

partie des dispositions de la présente loi et des règlements; 2° prescrire ou prohiber, relativement à une ou plusieurs catégories de matières résiduelles, tout mode d'élimination; […] 4° interdire l'établissement, sur toute

partie du territoire du Québec, d'installations d'élimination des matières résiduelles ou de certaines d'entre elles; 5° déterminer les conditions ou prohibitions applicables à l'établissement, à l'exploitation et à la fermeture de toute installation d'élimination des matières résiduelles, en particulier les incinérateurs, les décharges ainsi que les installations de traitement, de stockage et de transfert; 6° prescrire les conditions ou prohibitions applicables aux installations d'élimination des matières résiduelles après leur fermeture, entre autres celles relatives à leur entretien et à leur surveillance, prévoir la période pendant laquelle celles-ci devront être appliquées et déterminer qui sera tenu de voir à leur application; 7° habiliter le ministre à déterminer, pour les catégories d'installations d'élimination qu'indique le règlement, les paramètres à mesurer et les substances à analyser en fonction de la composition des matières résiduelles admises à l'élimination, et à fixer les valeurs limites à respecter pour ces paramètres ou substances.

Ces valeurs limites peuvent s'ajouter ou se substituer à celles fixées par règlement; [ 13 ] Le REIMR est édicté le 11 mai 2005 et devient en vigueur le 19 janvier suivant [9] . [ 14 ] Ce règlement prévoit en outre que les zones de dépôt de matières résiduelles des lieux d'enfouissement technique ne peuvent être aménagées qu'à des endroits se trouvant à une distance minimale de toute installation permettant la captation des eaux et doivent se situer à l'extérieur des zones d'inondations et seulement dans des lieux où il n'y a pas de risque que des mouvements de terrain surviennent.

Le règlement interdit aussi l'exploitation d'un lieu d'enfouissement sur le dessus d'une nappe libre ayant un potentiel

aquifère élevé. [ 15 ] Aux fins de permettre aux exploitants d'apporter les ajustements nécessaires, le REIMR prévoit une période transitoire s'étendant sur trois ans. [ 16 ] Entre février 2006 et janvier 2008, l'intimée, qui est chargée de l'application de la LQE [10] , transmet aux appelantes des avis les informant de la date de l'entrée en vigueur du REIMR en précisant la fin de la période transitoire prévue pour le 19 janvier 2009.

Elle leur rappelle à cette occasion, si elles désirent toujours continuer à exploiter leur DMS, l'importance de respecter les nouvelles exigences du règlement [11] . [ 17 ] Ces DMS sont en fait d'anciennes carrières ou sablières qui, une fois leur durée de vie utile terminée, ont été restaurées en lieu d'enfouissement de matériaux secs.

Selon l'intimée, certaines des appelantes qui exploitent ces lieux d'enfouissement ne respectent toujours pas les exigences du REIMR . [ 18 ] Ces dernières ne nient pas formellement cette prétention puisqu'elles soutiennent que l'application intégrale du règlement à leur situation est susceptible de provoquer la fermeture de leur DMS. [ 19 ] Ce sont les articles 13 à 16, 104, 157 et 161 du REIMR qui se situent au cœur du litige qui oppose les parties. Ils sont ainsi rédigés : 13.

Les zones de dépôt de matières résiduelles de tout lieu d'enfouissement technique de même que le système de traitement des lixiviats ou des eaux qui en proviennent, exception faite des bassins de sédimentation des eaux superficielles, doivent être aménagés à une distance minimale d'un kilomètre de toute installation de captage d'eau de surface ou de toute installation de captage d'eau souterraine, dans le cas où ces installations servent soit à la production d'eau de source ou d'eau minérale au sens du Règlement sur les eaux embouteillées (R.R.Q., 1981, c.

Q-2, r. 5 ), soit à l'alimentation d'un aqueduc autorisé en vertu de la

Loi sur la qualité de l'environnement (L.R.Q., c. Q-2 ). Ces prescriptions ne sont toutefois pas applicables lorsque les zones de dépôt ou le système de traitement ne sont aucunement susceptibles d'altérer la qualité de ces eaux. 14. Il est interdit d'aménager un lieu d'enfouissement technique dans la zone d'inondation d'un cours ou plan d'eau, qui est comprise à l'intérieur de la ligne d'inondation de récurrence de 100 ans. On entend par « ligne d'inondation de récurrence de 100 ans » la ligne qui correspond à la limite de la crue des eaux susceptible de se produire une fois tous les 100 ans. 15 .

Il est interdit d'aménager un lieu d'enfouissement technique dans les zones à risques de mouvement de terrain. 16. L'aménagement d'un lieu d'enfouissement technique est également interdit sur un terrain en dessous duquel se trouve une nappe libre ayant un potentiel aquifère élevé. Aux fins du présent article, il existe « un potentiel aquifère élevé » lorsqu'il peut être soutiré en permanence, à partir d'un même puits de captage, au moins 25 m 3 d'eau par heure. […] 104.

Réserve faite des conditions prévues au deuxième alinéa, les dispositions des articles 13 à 16, 19, 28 à 30 et 34 à 36 s'appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, à l'aménagement des lieux d'enfouissement de débris de construction ou de démolition. Cet aménagement est aussi subordonné aux conditions suivantes : 1° la distance minimale entre les zones de dépôt et tout cours ou plan d'eau est de 150 m ; 2° le fond des zones de dépôt doit être à une distance minimale d'un mètre au-dessus du niveau des eaux souterraines .

Est interdit tout abaissement du niveau de ces eaux par pompage, drainage ou autrement; cette interdiction n'est toutefois pas applicable aux lieux d'enfouissement en exploitation le 19 janvier 2006 et dont l'aménagement respecte les dispositions de ce règlement sur l'étanchéité et le captage des lixiviats applicables aux lieux d'enfouissement technique. Dans ce cas, le système de captage des lixiviats doit être conçu et installé de manière que la hauteur du liquide susceptible de s'accumuler à la base des zones de dépôt ne puisse atteindre le niveau des matières résiduelles qui y sont déposées.

Les distances minimales prescrites par le deuxième alinéa sont mesurées à partir des zones de dépôt de matières résiduelles dans la carrière ou sablière. […] 157. Pour la période de 3 ans qui suit le 19 janvier 2006 , les lieux d'enfouissement sanitaire, les dépôts en tranchée de déchets solides et les dépôts de matériaux secs régis par le Règlement sur les déchets solides (c.

Q-2, r. 13) et qui sont en exploitation à cette date continuent d'être régis par les dispositions du Règlement sur les déchets solides et celles des certificats d'autorisation ou de conformité délivrés avant cette même date, réserve faite de l'article 159 et de ce qui suit : […] 161. À compter de la date d'expiration de la période de 3 ans qui suit le 19 janvier 2006 et réserve faite des dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas , les lieux d'enfouissement sanitaire, les dépôts en tranchée de déchets solides et les dépôts de matériaux

secs visés à l'article 157 deviennent, sauf en ce qui a trait aux normes de localisation, régis par les dispositions du présent règlement respectivement applicables aux lieux d'enfouissement technique, aux lieux d'enfouissement en tranchée et aux lieux d'enfouissement de débris de construction ou de démolition pour ce qui concerne , outre l'admissibilité des matières résiduelles, les conditions d'aménagement, d'exploitation, de fermeture et de gestion postfermeture des zones de dépôt ou tranchées où seront enfouies des matières résiduelles à compter de la date susmentionnée.

Les dispositions du premier alinéa de l'article 18 relatives à l'obligation d'aménager une zone tampon ne s'appliquent toutefois pas aux systèmes de traitement des lixiviats ou des eaux et aux dispositifs mécaniques d'aspiration ou aux installations d'élimination des biogaz existants le 19 janvier 2006. […] En outre, après l'expiration de la période de 3 ans qui suit le 19 janvier 2006, de s matières résiduelles ne peuvent être admises à l'enfouissement dans un dépôt en tranchée de déchets solides existant le 1 er mai 2000 que si ce dernier est situé dans un territoire mentionné à l'article 87, qui, le cas échéant, satisfait en tout temps aux conditions fixées par les paragraphes 2 et 4 de cet

article et pourvu que l'enfouissement s'effectue dans des tranchées conformes aux normes de localisation prescrites par l'article 88. De même, après l'expiration de la période susmentionnée, des débris de construction ou de démolition ne peuvent être admis à l'enfouissement dans un dépôt de matériaux secs existant le 1 er mai 2000 que si ce dernier respecte les dispositions de l'article 103 et pourvu que l'enfouissement s'effectue dans des zones de dépôt conformes aux normes de localisation prescrites par l'article 104.

Ces normes de localisation ne sont toutefois pas applicables aux zones de dépôt dont l'aménagement respecte les dispositions du présent règlement sur l'étanchéité et le captage des lixiviats applicables aux lieux d'enfouissement technique.

Doit être fermé définitivement tout lieu d'enfouissement visé au deuxième ou troisième alinéa , ou toute zone de dépôt ou tranchée d'un tel lieu, dès lors que des matières résiduelles ne peuvent plus y être admises en raison du non-respect des exigences prescrites par ces alinéas. […] [Je souligne.] [ 20 ] Je note au passage que seules les appelantes Recyclage Ste-Adèle, Entreprise Jean Tremblay et Fils et Léon Lavoie, Entrepreneur général conservent un intérêt à poursuivre les procédures en appel.

À l'exception de 9007-5193 Québec inc., qui a depuis cessé ses activités, les autres appelantes se sont vu délivrer conformément à l'article 22 de la LQE un certificat d'autorisation leur permettant de poursuivre l'exploitation de leur DMS (devenu depuis un LEDCD) puisque, désormais, elles répondent aux exigences établies par le REIMR . Le jugement frappé d'appel [ 21 ] Selon le juge de première instance, la loi modificatrice ainsi que certaines dispositions contenues à la LQE accordaient au gouvernement les pouvoirs d'édicter le REIMR .

Il est d'avis que cette réglementation est valide et opposable aux appelantes « même si elle [la réglementation] modifie leurs prétendus droits acquis » [12] . [ 22 ] L'essentiel des motifs du juge tient dans les paragraphes suivants du jugement entrepris : [60] Les demanderesses prétendent que les articles 13 à 16, 104 et 161 REIMR leur sont inopposables parce qu'il n'existe pas de telles dispositions habilitantes dans la LQE , telle qu'amendée. [61] Avec égards, le Tribunal est d'avis que de telles dispositions existent et autorisent le gouvernement à mettre en œuvre le REIMR. [62]

L'article 44 de la Loi modificatrice de 1999 stipule clairement que les certificats de conformité délivrés avant l'entrée en vigueur de ladite Loi "conservent leurs effets jusqu'à ce qu'ils soient modifiés ou remplacés en application de l'article 22 de la LQE et sous réserve de toute disposition réglementaire prise par le gouvernement". [63]

L'article 48 de la même Loi autorise spécifiquement le gouvernement à réduire la capacité totale ou annuelle d'entreposage ou de dépôt ainsi que la durée d'exploitation de tout DMS visé par le RDS existant lors de l'entrée en vigueur du présent article. [64] La loi modificatrice de 1999 a pour objectif d'établir un nouveau régime de gestion des matières résiduelles.

Elle est entrée en vigueur le 1 er mai 2000 (décret du 26 avril 2000, no. 491-2000) pour ce qui concerne les dispositions pertinentes à ce litige. [65] Tel qu'indiqué ci-haut, dans la mesure où le gouvernement peut réduire aux conditions fixées par règlement la capacité de dépôt ou la durée d'exploitation d'un DMS et dans la mesure où il adopte le REIMR en ce sens, lequel prévoit une période de trois ans pour permettre aux exploitants de DMS de s'adapter aux nouveaux objectifs, il ne peut être plaidé par les demanderesses que le REIMR a été adopté sans qu'une loi habilitante n'autorise une telle adoption. [66] Quant à l'argument voulant que l'article 48 de la loi modificatrice de 1999 n'ait pas été "intégré" à la LQE et donc qu'il n'a pas d'effet, cet argument ne tient pas.

Cette "intégration" ne change rien au fait que la loi a été valablement adoptée et mise en vigueur et donc, ses articles 44 et 48 doivent recevoir leur plein effet. Cet argument n'a aucune valeur juridique. [67] Un autre argument des demanderesses suggère que l'article 48 de la loi modificatrice de 1999 ne prévoit pas expressément que les droits acquis sont ou seront affectés par la nouvelle réglementation et, en conséquence, que ces droits acquis demeurent, nonobstant les dispositions du REIMR. [68] Cet argument ne peut être retenu. [69] D'abord, les droits acquis en matière d'environnement ne sont pas la norme.

Plusieurs décisions stipulent expressément que de

tels droits "acquis" équivaudraient au maintien d'un droit de continuer à polluer, ce qui a maintes fois été rejeté par la jurisprudence. […] [71] Ainsi, lorsque le législateur adopte un texte prévoyant qu'il peut, par règlement, réduire la durée d'exploitation d'un DMS, il peut, à la fois imposer une telle limitation tout en prescrivant les nouvelles modalités selon lesquelles cette exploitation pourra se poursuivre. […] [73] En acceptant, pour les fins de ce qui suit, la proposition des demanderesses à l'effet qu'elles détiennent effectivement des droits acquis, il semble évident que ces droits sont écartés par la nouvelle législation, sinon expressément, du moins, implicitement.

L'article 48 de la loi modificatrice de 1999 est clair : un règlement peut être adopté et mettre fin à une exploitation. Un délai de trois ans pour ce faire apparaît raisonnable, ce qui donne aux demanderesses le choix de s'adapter ou de mettre un terme à leurs opérations. [74] En l'instance, il n'y a pas de situation où la loi ou la réglementation applicable serait ambiguë ou susceptible d'une double interprétation.

Donc, le législateur peut imposer les changements au système antérieur des DMS et en modifier toutes les conditions d'exploitation, d'aménagement, de localisation ou de destination et, à défaut de s'y conformer, les demanderesses se voient privées de leur droit d'exploitation. […] [77] Quant à l'argument voulant que les articles 13 à 16 et 104 REIMR ne soient pas applicables en l'espèce parce qu'il s'agirait de normes de localisation plutôt que d'aménagement, cet argument ne tient pas et ce, parce que les demanderesses ne peuvent faire valoir de droits acquis tant à l'égard de leur "localisation" que de leur "aménagement". [78] Si le législateur peut fermer un DMS en adoptant une législation ou une réglementation qui en limite ou réduit la durée d'exploitation, le législateur peut permettre à ce même DMS de continuer d'être exploité selon de nouveaux paramètres d'aménagement ou de localisation. [Références omises.

Soulignement fait par le juge.] Les questions en litige [ 23 ] Les questions en appel proposées par les appelantes sont les suivantes : 1) Est-ce que les 3 e et 4 e alinéas de l'article 161 du REIMR sont des dispositions valides et opposables aux appelantes? 2) Même si les 3 e et 4 e alinéas de l'article 161 du REIMR étaient jugés valides, est-ce que les articles 13 à 16 de ce règlement s'appliquent aux DMS existants? 3) Le juge a-t-il erré dans son appréciation de la preuve? [ 24 ] L'intimée, pour sa part, nous demande de répondre à la question suivante : 4) Est-ce que l'avis d'intention transmis par les appelantes en vertu de l'article 95 C.p.c. visant à faire déclarer invalides et inopérants les alinéas 3 et 4 de l'article 161 du REIMR est tardif?

Analyse 1) Les 3 e et 4 e alinéas de l'article 161 du REIMR sont-ils opposables aux appelantes? [ 25 ] Les appelantes estiment avoir le droit d'exploiter leur DMS sans se soucier des normes de localisations implantées par le REIMR. Elles ajoutent qu'il n'existe aucune disposition législative habilitante permettant l'adoption par voie réglementaire de telles normes. Voyons ce qu'il en est.

i) Les droits acquis [ 26 ] Les appelantes soutiennent qu' elles bénéficient de droits acquis en ce qui trait à la localisation de leur DMS puisqu'elles exploitent ces dépôts depuis plusieurs années en vertu d'autorisations délivrées par l'intimée. Elles prétendent que leur droit au statu quo a survécu à l'adoption du règlement litigieux et à la période transitoire qu'il met en place. [ 27 ] Il est généralement admis que l'idée de droit acquis ne trouve pas application en matière de normes d'aménagement lorsque celles-ci concernent les questions environnementales [13] .

En effet, il serait pour le moins paradoxal, compte tenu des principes d'ordre public défendus par la LQE , de permettre que soient invoqués des droits acquis allant à l'encontre d'une norme réglementaire visant à accorder une protection accrue à l'environnement. [ 28 ] Cela dit, l'

article 41 de la Loi d'interprétation [14] prévoit que toute loi qui impose une obligation doit recevoir une interprétation large et libérale en vue d'assurer l'accomplissement de son objet. [ 29 ] Cette même loi prévoit aussi à son

article 11 que :

11. Une loi est réputée réserver au Parlement, lorsque le bien public l'exige, le pouvoir de l'abroger, et également de révoquer, restreindre ou modifier tout pouvoir, privilège ou avantage que cette loi confère à une personne. [ 30 ] Dans Gustavson Drilling

(1964) Ltd. c. M.N.R. [15] , la Cour suprême, appelée à traiter de la question des droits acquis, écrit : Selon la règle, une loi ne doit pas être interprétée de façon à porter atteinte aux droits existants relatifs aux personnes ou aux biens, sauf si le texte de cette loi exige une telle interprétation : Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Cas Conservation Board , à la p. 638.

La présomption selon laquelle une loi ne porte pas atteinte aux droits acquis à moins que la législature ait clairement manifesté l’intention contraire , s’applique sans discrimination, que la loi ait une portée rétroactive ou qu’elle produise son effet dans l’avenir. Ce dernier type de loi peut être mauvais s’il porte atteinte à des droits acquis sans l’exprimer clairement. Toutefois, cette présomption s’applique seulement lorsque la loi est d’une quelconque façon ambiguë et logiquement susceptible de deux interprétations.

Il est évident que la plupart des lois modifient des droits existants ou y portent atteinte d’une façon ou d’une autre […]. [Référence omise.

Je souligne.] [ 31 ] La doctrine sur le même sujet énonce le principe suivant : […] le principe du respect des droits acquis ne constitue qu'une présomption de l'intention du législateur : il peut en conséquence être écarté soit expressément, soit tacitement. [16] [Référence omise.] [ 32 ] En l'espèce, l'article 161 du REIMR , dont je ne reprends aux fins de mon propos que les parties pertinentes, utilise une formulation impérative qui ne laisse guère place à interprétation : 161.

À compter de la date d'expiration de la période de 3 ans qui suit le 19 janvier 2006 […] les dépôts de matériaux secs […] deviennent […] régis par les dispositions du présent règlement […] pour ce qui concerne […] les conditions d'aménagement […]. […] De même, après l'expiration de la période susmentionnée, des débris de construction ou de démolition ne peuvent être admis à l'enfouissement dans un dépôt de matériaux secs existant le 1 er mai 2000 que si ce dernier respecte les dispositions de l'article 103 et pourvu que l'enfouissement s'effectue dans des zones de dépôt conformes aux normes de localisation prescrites par l'article 104. […] Doit être fermé définitivement tout lieu d'enfouissement visé au […] troisième alinéa […] dès lors que des matières résiduelles ne peuvent plus y être admises en raison du non-respect des exigences prescrites par ces alinéas. [Je souligne.] [ 33 ] Force est de constater que cet

article ne recèle aucune ambiguïté. Au contraire, son libellé fait plutôt ressortir de manière manifeste l'intention du gouvernement d'inclure dans le champ d'application de son règlement les situations en cours. En somme, je n'y vois aucune indication permettant de croire que l'administration a choisi de renoncer en faveur des appelantes au principe de l'effet immédiat des lois [17] . [ 34 ] La doctrine soutient cette position.

Traitant précisément de cette question sous l'angle de l'article 161 du REIMR , les auteurs Daigneault et Paquet se disent d'avis que [18] : […] les dépôts de matériaux secs et les dépôts en tranchée qui, à l'expiration de la période transitoire de trois ans, n'auront su se conformer aux nouvelles normes de localisation devront être fermés.

En ce sens, ces dépôts de matériaux secs et ces dépôts en tranchée perdront leurs droits acquis en matière de localisation . [Je souligne.] [ 35 ] Les appelantes avancent cependant que l'intimée a elle-même reconnu la possibilité pour l'exploitant d'un DMS d'invoquer des droits acquis à l'encontre de la nouvelle réglementation. À l'appui de cette prétention, elles citent la version préliminaire d'avril 2006 du Guide d'interprétation du REIMR préparé par l'intimée .

L'argument mérite que l'on s'y arrête. [ 36 ] Aux fins de juger de sa valeur, je propose de faire une lecture croisée de certains des extraits les plus pertinents des versions respectives d'avril 2006 et de janvier 2007 de ce guide [19] :

Article du REIMR Interprétation Version préliminaire d'avril 2006 Interprétation Version janvier 2007

13 […] Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation, toute zone de dépôt et tout système de traitement autorisés antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161. Ce droit acquis est également valable pour toute modification subséquente de ces zones de dépôts et systèmes de traitement sur la superficie déjà autorisée et qui n'a pas pour effet d'augmenter la capacité d'enfouissement ou de traitement.

Le droit acquis n'est donc pas valable pour un agrandissement (équivalant à un établissement) ni pour l'utilisation d'une zone adjacente à celle autorisée en remplacement de cette dernière (déplacement d'un volume résiduel d'enfouissement non encore utilisé). […] Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation , toute zone de dépôt et tout système de traitement autorisés antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis (LES seulement) par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161.

Ce droit acquis est également valable pour toute modification subséquente de ces zones de dépôts et systèmes de traitement sur la superficie déjà autorisée et qui n'a pas pour effet d'augmenter la capacité d'enfouissement ou de traitement.

Le droit acquis n'est donc pas valable pour un agrandissement (équivalant à un établissement) ni pour l'utilisation d'une zone adjacente à celle autorisée en remplacement de cette dernière (déplacement d'un volume résiduel d'enfouissement non encore utilisé). 14 […] Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation, tout lieu autorisé antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161. […] […] Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation, tout lieu autorisé antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis (LES seulement ) par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161. […] 15, 16 Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation, toute zone de dépôt autorisée antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161. […] Puisqu'il s'agit d'une norme de localisation, toute zone de dépôt autorisée antérieurement à l'entrée en vigueur du REIMR bénéficie d'un droit acquis (LES seulement) par rapport à cette exigence tel que précisé au premier alinéa de l'article 161. […]

Article du REIMR Interprétation Version préliminaire d'avril 2006 Interprétation Version janvier 2007

161 […] Le premier alinéa spécifie également qu'au terme de la période de 3 ans, les nouvelles normes de localisation (articles 13 à 16) du REIMR ne s'appliquent pas aux LES qui étaient en exploitation à l'entrée en vigueur du REIMR.

Dans le cas des DMS et des DET, ces nouvelles normes de localisation sont cependant applicables dès la fin de la période transitoire et ces lieux ne bénéficient pas de droits acquis. […] Le 1 er mai 2000 fait référence à l'entrée en vigueur de la Loi 90 qui modifie la Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions législatives concernant la gestion des matières résiduelles où le ministre s'est doté du pouvoir d'enlever les droits acquis aux DET et DMS établis avant cette date. […] Dans le cas des DMS établis avant le 1 er mai 2000, leur exploitation après la période transitoire est conditionnelle aux respects des exigences prévues aux articles 103 et 104. […] Le non-respect des exigences énoncées aux 2 e et 3 e alinéas de cet

article visant les DET et les DMS établis avant le 1 er mai 2000 entraîne la fermeture de ces lieux. Pour les DET et les DMS établis après le 1 er mai 2000, les droits acquis sont conservés jusqu'à ce qu'ils atteignent leur pleine capacité et peuvent donc continuer leur exploitation pour autant qu'ils respectent les nouvelles normes d'aménagement et d'exploitation. […] Dans le cas des DMS en exploitation à l'entrée en vigueur REIMR, il faut comprendre de l'article 161 (1 er alinéa et 3 e aliné

a) qu'après la période transitoire de 3 ans, les normes de localisation du 2 e alinéa de 104, en plus de celles des articles 13, 14, 15 et 16, leur sont rendues applicables. Les lieux qui ne respectent pas ces normes doivent cesser leur exploitation et fermer. De plus, l'exploitation de ces lieux après la période transitoire est conditionnelle au respect des exigences de l'article 103. La fermeture des dépôts de matériaux secs existants avant le 1 er mai 2000 est possible en vertu du pouvoir d'enlever des droits acquis aux DET et DMS établis avant cette date, conféré par l'article 48 du

chapitre 75 des lois de 1999 (Projet de loi n o 90 « Loi modifiant la

Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions législatives concernant la gestion des matières résiduelles ») mis en vigueur le 1 er mai 2000. Même si la perte de droits acquis n'est applicable qu'aux lieux existants au 1 er mai 2000, il faut considérer qu'aucun lieu n'a été établi après cette date, donc tous les DMS sont touchés.

Article du REIMR Interprétation Version préliminaire d'avril 2006 Interprétation Version janvier 2007 [Je souligne.] [ 37 ] Les distinctions que je souligne dans les versions du Guide d'interprétation du REIMR ne sont pas à mon avis contradictoires. Dans la version préliminaire d'avril 2006, les notes explicatives concernant les articles 13 à 16 du REIMR mentionnent seulement que les lieux d'enfouissement autorisés avant l'entrée en vigueur de ce règlement bénéficient d'un droit acquis quant aux exigences prescrites par ces dispositions « tel que précisé au premier alinéa de l'article 161 ».

La note explicative de janvier 2007 énonce cependant que, au terme de la période transitoire de 3 ans, les articles 13 à 16 deviennent applicables aux DMS .

Cette dernière version, plus complète, vient clarifier la situation en précisant que les allégations de droits acquis ne se limitent qu'aux lieux d'enfouissement sanitaire à l'exclusion des DMS. [ 38 ] J'estime que, en dépit du fait que la version préliminaire du guide pouvait aux yeux de certains prêter à confusion, celle de janvier 2007, en revanche, venait clarifier l'interprétation faite par l'intimée des articles 13 à 16 du REIMR en énonçant que l'application de ces dispositions n'était pas limitée par les droits actuels des exploitants de DMS.

J'ajoute que cette dernière version du Guide intervient bien avant la fin de la période transitoire prévue au règlement, annonçant à l'avance la portée que l'intimée entend donner aux dispositions contestées. [ 39 ] Sans pour autant énoncer une règle tous azimuts selon laquelle la notion de droit acquis ne trouverait jamais application en matière d'environnement [20] , j'estime que toute mesure réglementaire visant à mettre fin à une opération susceptible de faire fi des préoccupations du législateur mentionnées à l'

article 20 de la LQE doit prévaloir sur des usages maintenant considérés dérogatoires. [ 40 ] En l'espèce, je suis d'avis que les droits invoqués par les appelantes ne pouvaient faire échec à l'application immédiate du règlement. ii) Les pouvoirs habilitants

[ 41 ] Les appelantes plaident que l'article 48 de la loi modificatrice ne constitue pas une disposition habilitante permettant à l'administration d'atteindre par voie réglementaire leur droit d'exploiter un DMS, et ce, en leur imposant des normes de localisation étrangères aux conditions contenues à leur certificat d'autorisation. [ 42 ] Les appelantes ne devraient pas rechercher dans la loi habilitante une formulation particulière autorisant le gouvernement à mettre fin à certains usages.

Lorsque la loi n'apporte aucune distinction entre les situations en cours et celles qu'elle entend régir pour l'avenir, c'est que celle-ci vise indistinctement l'ensemble des situations juridiques concernées par l'objet qu'elle poursuit [21] . [ 43 ] L 'article 161 du REIMR limite à trois ans à compter du 19 janvier 2006 la durée d'exploitation d'un lieu d'enfouissement jugé dérogatoire.

L'article 48 de la loi modificatrice prévoit que « [l]e gouvernement peut, par règlement et malgré toute disposition contraire […] d'un certificat d'autorisation […] réduire, aux conditions fixées, […] la durée d'exploitation […] » [je souligne].

Il ne fait aucun doute que cette formulation est suffisamment large pour inclure en faveur de l'administration le pouvoir de limiter par règlement la durée d'exploitation d'un DMS qui ne serait pas conforme aux exigences de la loi. [ 44 ] Je reconnais cependant que l'article 48 est silencieux quant au pouvoir conféré au gouvernement d'adopter des normes de localisations qui, si elles n'étaient pas respectées, entraîneraient la fermeture des DMS délinquants.

Cependant, cet argument n'est pas sans réponse. [ 45 ] Le gouvernement pouvait, aux fins d'imposer des normes de localisation aux exploitants de DMS, s'appuyer sur la disposition habilitante mentionnée au paragraphe 5 de l'

article 70 de la LQE , lequel fut adopté bien avant que le REIMR soit lui-même sanctionné [22] : 70. Le gouvernement peut prendre des règlements pour régir, sur tout ou

partie du territoire du Québec, l'élimination des matières résiduelles.

Ces règlements peuvent notamment : […] 5° déterminer les conditions ou prohibitions applicables à l'établissement, à l'exploitation et à la fermeture de toute installation d'élimination des matières résiduelles, en particulier les incinérateurs, les décharges ainsi que les installations de traitement, de stockage et de transfert; [Je souligne.] [ 46 ] Il n'en faut pas davantage pour conférer à l'administration le pouvoir d'établir par règlement les conditions d'exploitation d'un DMS qui, pour les aspects qui nous concernent, prennent ici la forme de normes de localisation. [ 47 ] Je propose donc de répondre par la négative à la première question soulevée par les appelantes. 2) Le juge de première instance a-t-il erré en droit lorsqu'il a écarté l'argument des appelantes selon lequel les articles 13 à 16 du REIMR ne s'appliquaient pas aux DMS existants? [ 48 ] Les appelantes reprochent ensuite au juge de première instance d'avoir indûment écarté leurs arguments selon lesquels le premier alinéa de l'article 104 du REIMR ne prescrit aucune norme de localisation en lien avec les articles 13 à 16 de ce règlement.

Elles ajoutent que, de toute manière, ces dispositions ne traitent que des « [c]onditions générales d'aménagement », ce qui n'inclut pas les normes de localisation envisagées à l'article 104. [ 49 ] L'

article 41.1 de la Loi d'interprétation mentionne que « [l]es dispositions d'une loi s'interprètent les unes par les autres en donnant à chacune le sens qui résulte de l'ensemble et qui lui donne effet ». [ 50 ] En lisant les dispositions réglementaires concernées [23] dans le contexte général du règlement et en leur attribuant un sens favorisant une cohérence entre elles tout en permettant au règlement de produire les effets qu'il laisse entrevoir [24] , la proposition des appelantes ne résiste pas à l'analyse. [ 51 ] Ces dernières reconnaissent que l'article 161 du REIMR renvoie aux normes de localisation prescrite à son

article 104. Elles admettent aussi que le deuxième alinéa de cet

article 104 impose des normes quant à l'emplacement de certaines zones de dépôt. Cet alinéa débute par les mots : « Cet aménagement est aussi subordonné aux conditions suivantes » [je souligne]. [ 52 ] Cet « aménagement » auquel renvoie le deuxième alinéa de l'article 104 ne peut être autre que celui mentionné au premier alinéa de cette disposition qui prévoit que les articles 13 à 16 du REIMR s'appliquent « à l'aménagement des lieux d'enfouissement de débris de construction ou de démolition ». [ 53 ] Les appelantes ont donc tort de faire une lecture en deux temps de l'article 104.

S'agissant de l'aménagement de lieux d'enfouissement consacrés à des matériaux secs, l'administration impose pour ces sites le respect des conditions générales d'aménagement mentionnées aux articles 13 à 16 auxquelles elle ajoute les conditions additionnelles énumérées au deuxième alinéa de l'article 104. [ 54 ] Les appelantes tentent aussi par un argument de sémantique d'opérer une distinction entre « normes de localisation » et « conditions d'aménagement ». [ 55 ] Quitte à le redire, l'article 104 du REIMR , par la technique du renvoi, inclut les conditions générales d'aménagement énoncées aux articles 13 à 16 et prévoit aussi deux conditions additionnelles concernant les distances minimales qui doivent prévaloir entre les zones de dépôt et les cours d'eau ainsi que les nappes phréatiques. [ 56 ] Les articles 13 à 16, pour leur part, traitent de contraintes de même nature que celles énumérées au deuxième alinéa de l'article 104 (conditions additionnelles).

Rangées cependant sous le

titre « Conditions générales d'aménagement », elles interdisent l'exploitation

de tout lieu d'enfouissement qui ne respecterait pas les exigences d'emplacement qu'elles prescrivent. [ 57 ] L'assujettissement à ces normes prend, selon les dispositions applicables, les tournures suivantes : « […] doivent être aménagés à une distance minimale d'un kilomètre » [25] ou encore « […] interdit d'aménager un lieu d'enfouissement technique dans la[les] zone[s] […] » [26] ainsi que « […] [l]'aménagement d'un lieu d'enfouissement technique est également interdit sur un terrain […] » [27] [je souligne]. [ 58 ] Je retiens de ce qui précède que l'aménagement d'un lieu d'enfouissement est limité à des situs déterminés et que ces exigences font

partie d'un sous-groupe d'un ensemble plus large visant à établir des conditions générales d'aménagement dont chaque composante, incluant les normes de localisation, constitue une condition incontournable. [ 59 ] Bref, que ce soit l'exigence de respecter une distance minimale (article 13 et le 2 e alinéa de l'article 104 du REIMR ) ou encore celle prohibant l'aménagement d'un lieu d'enfouissement dans une zone déterminée (articles 14 et 15 du REIMR ) ou sur un terrain comportant une caractéristique particulière (article 16 du REIMR ), toutes ces conditions renvoient invariablement à une norme de localisation.

Le sens ordinaire des mots utilisés par la réglementation n'autorise aucune autre interprétation. [ 60 ] J'ajoute, tout en convenant qu'il ne s'agit pas là d'un argument déterminant, que le Guide d'interprétation préparé par l'intimée, au moment de commenter les articles 13 à 16 du REIMR , réfère continuellement à la locution « norme de localisation ». [ 61 ] S'il pouvait encore subsister un doute quant à l'interprétation à donner à ces dispositions, il me faudrait alors privilégier celle qui assure le mieux la réalisation des objectifs mentionnés à la LQE [28] .

L'interprétation que proposent les appelantes ne va cependant pas en ce sens. [ 62 ] Je suis donc d'avis de répondre non à la seconde question des appelantes. 3) Le juge de première instance a-t-il erré en fait? [ 63 ] Selon les appelantes, le juge de première instance aurait erré de manière manifeste relativement à certaines de ses conclusions portant sur la preuve des faits. [ 64 ] Elles ne font cependant pas voir en quoi les erreurs d'appréciation de la preuve qu'elles imputent au juge sont à ce point déterminantes qu'elles ont pu influer sur le résultat de l'affaire. [ 65 ] Les questions que devait trancher le juge concernaient principalement des points de droit alors qu'on l'invitait à se prononcer sur la validité des dispositions contestées du REIMR .

Son appréciation des faits n'était pas déterminante aux fins de répondre aux questions de nature déclaratoire posées par les appelantes et ne pouvait donc avoir qu'un impact marginal sur l'issue de l'affaire en supposant, bien évidemment, que ce grief était bien fondé, ce qui, de toute façon, n'a pas été démontré. [ 66 ] Ce troisième moyen d'appel doit aussi échouer. 4) Est-ce que l'avis d'intention en vertu de l'article 95 C.p.c . était tardif? [ 67 ] Considérant les réponses données aux questions précédentes, celle proposée par l'intimée devient théorique.

Conclusions [ 68 ] En conséquence, je suis d'avis de rejeter l'appel avec dépens, de confirmer le jugement de première instance et de répondre par la négative aux seules conclusions déclaratoires de la requête introductive d'instance amendée concernées par ce pourvoi. GUY GAGNON, J.C.A. [22] Adoptée le 15 décembre 1999, c'est la Loi modifiant la

Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions législatives concernant la gestion des matières résiduelles , L.Q. 1999, c. 75, a. 29 , qui a instauré la version actuelle du paragraphe 5 de l'

article 70 de la LQE .