2013 QCCA 305, 2013 QCCA 305

Québec (Ville de) c. Société immobilière du Québec 2013 QCCA 305 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007453-118 (200-17-011308-095) DATE : 18 février 2013 CORAM : LES HONORABLES FRANCE THIBAULT, J.C.A. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. VILLE DE QUÉBEC APPELANTE – Défenderesse c. SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE DU QUÉBEC INTIMÉE – Demanderesse ARRÊT [ 1 ] L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu par la Cour supérieure du district de Québec le 24 mai 2011 (honorable Jean- François Émond), qui l'a condamnée à rembourser à l'intimée 161 826,18 $ payés par cette dernière, sous protêt, à

titre de contribution aux fins de parcs. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Thibault, auxquels souscrivent les juges Pelletier et Dutil, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l'appel, avec dépens. FRANCE THIBAULT, J.C.A. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. M e Kathy Lévesque Giasson & Associés Pour l'appelante M e Mathieu Leblanc-Gagnon M e Jean G. Morency Fasken, Martineau Pour l'intimée Date d’audience : 17 janvier 2013

MOTIFS DE LA JUGE THIBAULT [ 4 ] L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu par la Cour supérieure du district de Québec le 24 mai 2011 (honorable Jean- François Émond) [1] , qui l'a condamnée à rembourser à l'intimée 161 826,18 $ payés par cette dernière, sous protêt, à

titre de contribution aux fins de parcs. [ 5 ] Le litige pose trois questions centrales. L'intimée, à

titre de mandataire de l'État, est-elle assujettie au Règlement sur les dispositions des règlements de zonage et de lotissement sur les parcs, terrains de jeux et espaces naturels [2] ( Règlement ) édicté en vertu de la

section II.1 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme [3] ( LAU )? Le cas échéant, l'intimée est-elle exemptée du paiement de la contribution aux fins de parcs suivant le Règlement ? Si non, la doctrine de la « préclusion promissoire » est-elle applicable? 1-Le contexte [ 6 ] Les faits sont exposés minutieusement dans le jugement de première instance. Aux fins du pourvoi, il suffit de les exposer à grands traits. [ 7 ] Les événements ont impliqué deux acteurs principaux, la Corporation d'hébergement du Québec (CHQ) et l'appelante. La Société immobilière du Québec (SIQ) a cependant été fusionnée avec la CHQ le 1 er juillet 2011 [4] de sorte qu'elle est devenue

partie à l'instance. Par commodité, je désignerai la CHQ et la SIQ comme l'intimée. [ 8 ] En 2001, l'intimée envisage la construction d'un complexe immobilier pour abriter un CLSC-CHSLD sur deux lots dont elle est propriétaire. Après avoir requis et obtenu de l'appelante son opinion sur la faisabilité de son projet, l'intimée entreprend une négociation pour acquérir une parcelle de terrain appartenant à l'appelante et se conformer ainsi à une exigence de cette dernière. [ 9 ] À l'instigation de l'appelante, la négociation a cependant pris une tournure différente. Un échange de terrains a plutôt été proposé.

La proposition a été acceptée par l'intimée. Celle-ci a reçu des représentants de l'appelante l'assurance que les frais reliés à l'échange seraient à la charge de cette dernière, et que celui-ci ne donnerait pas lieu à une contribution aux fins de parcs.

L'intimée a reçu la même confirmation pour la fusion de deux lots qui lui appartiennent. [ 10 ] À l'insu de l'intimée, un arpenteur (de l'appelante) a signé une demande de permis de lotissement qui visait les deux opérations cadastrales suivantes : • la fusion de deux lots existants (les lots 1 316 719 et 1 316 720), tous deux propriétés de l'intimée, en un lot distinct (le lot 3 701 237); • l'échange de quatre parcelles de terrain entre l'appelante et l'intimée (dont les lots 3 701 234 et 3 701 235 cédés par l'appelante à la CHQ). [ 11 ] La demande de permis de lotissement fait aussi état d'une contribution aux fins de parcs de 161 826,18 $. [ 12 ] L'appelante a autorisé le permis de lotissement le 6 avril 2006.

Quelques jours plus tard, elle a réclamé de l'intimée 161 826,18 $ à

titre de contribution aux fins de parcs.

Selon le contentieux de l'appelante, les deux opérations cadastrales visées ne pouvaient pas être exemptées de la contribution aux fins de parcs. [ 13 ] C'est dans ce contexte que l'intimée a payé sous protêt la somme réclamée et intenté son recours afin d'être remboursée. 2-Le jugement de première instance [ 14 ] Après analyse de la preuve, le juge a d'abord conclu que l'appelante avait convenu et promis à l'intimée que les opérations cadastrales visées seraient exemptées de la contribution aux fins de parcs. [ 15 ] Il a ensuite décidé que cette entente était conforme au Règlement. [ 16 ] Selon lui, l'opération cadastrale reliée à la fusion des deux lots était non seulement inutile, mais en plus, elle était sujette à l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement tel qu'interprété par la jurisprudence.

À cet égard, le juge a précisé que l'arrêt rendu par la Cour dans Location Imafa, s.e.c. c. Ville de Lévis [5] devait être distingué du présent dossier. [ 17 ] En ce qui concerne l'opération cadastrale associée à l'échange de terrains intervenu entre les parties, le juge a décidé qu'elle était visée par l'exception prévue au paragraphe 9(5) du Règlement. À l'audience, l'avocate de l'appelante a confirmé que cette détermination n'était pas remise en cause en appel. [ 18 ] À

titre subsidiaire, le juge a exprimé l'avis selon lequel la « préclusion promissoire » était applicable à la présente affaire. La preuve a été faite, à sa satisfaction, que (1) l'autorité publique a fait des promesses (2) l'autorité publique a eu l'intention d'inciter le

contribuable à poser certains gestes (3) le contribuable s'est fié aux promesses de l'autorité publique pour ajuster son comportement, et (4) le contribuable a agi en considération des promesses qui lui ont été faites. 3-Les questions en litige [ 19 ] L'appelante propose l'étude des questions suivantes : — Le juge de première instance a-t-il commis une erreur de fait et de droit en concluant que l'intimée était exemptée du paiement de la contribution aux fins de parcs en application du paragraphe 9(1) du Règlement ? — A-t-il commis une erreur de fait et de droit en concluant à l'existence d'une promesse de l'appelante selon laquelle aucune contribution aux fins de parcs ne serait réclamée à la suite des deux opérations cadastrales, d'une part, et que cette promesse liait l'appelante en application de la doctrine de la « préclusion promissoire », d'autre part? [ 20 ] L'intimée ajoute une question qui n'a pas été traitée par le juge : — Le Règlement s'applique-t-il à l'intimée, qui jouit des droits et privilèges d'un mandataire de l'État? 4-L'analyse [ 21 ] Avant d'aborder l'étude des questions en litige, je propose de revenir brièvement sur le régime de contribution aux fins de parcs.

Je rappelle que cette contribution a été conçue au départ comme une mesure permettant aux municipalités du Québec de se constituer un fonds pour financer l'aménagement et l'entretien d'espaces verts nécessaires à la qualité de vie de la population. [ 22 ] L'on sait que, dans les années 60, les municipalités du Québec ont été habilitées à exiger du propriétaire qui voulait subdiviser son terrain une contribution sous forme de cession d'une fraction de ce terrain ou de paiement d'une somme d'argent. [ 23 ] En 1993, le régime a connu des transformations. Il a été intégré dans une

section de la LAU intitulée « Les dispositions des règlements de zonage et de lotissement sur les parcs, terrains de jeux et espaces naturels ». La réforme a conféré aux municipalités une plus grande marge de manœuvre pour l'utilisation de la contribution ainsi que ses modalités d'application et elle lui a reconnu un pouvoir fiscal accru [6] . [ 24 ] Conformément aux articles 117.1 à 117.4 de la LAU , l'appelante a adopté un règlement lui permettant d'exiger, à certaines conditions, une contribution aux fins de parcs à toute personne requérant la délivrance d'un permis de lotissement ou de construction.

Ces conditions sont prévues dans le Règlement . [ 25 ] L'intimée plaide qu'elle n'est pas assujettie au Règlement et que, même si elle l'était, les termes de celui-ci l'exemptent du paiement de la contribution. Si elle devait avoir tort sur ces deux arguments, elle fait valoir qu'elle serait tout de même dispensée du paiement de la contribution en vertu de la doctrine de la « préclusion promissoire ». Voyons tour à tour ces questions. 4.1 L'intimée est-elle assujettie au Règlement ? [ 26 ] Même si cette question a été soumise au juge de première instance, il n'en a pas discuté.

Elle doit être étudiée sous les deux volets proposés par les parties : l'immunité de taxation prévue par la Loi constitutionnelle de 1867 [7] et la règle consacrée à l'

article 42 de la Loi d'interprétation [8] selon laquelle la loi n'affecte les droits de l'État que dans la mesure où celui-ci s'y est expressément assujetti. Je précise que la CHQ et la SIQ sont mandataires de l'État [9] . [ 27 ] L’

article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 prescrit : 125. Nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation. [ 28 ] Selon la doctrine, cet

article consacre une immunité qui empêche le législateur fédéral de taxer les propriétés des provinces et, réciproquement, le législateur provincial de taxer celles de son homologue fédéral [10] . L'immunité s’étend aux propriétés des corporations de la Couronne. [ 29 ] Une telle immunité ne peut donc pas trouver application ici. La contribution aux fins de parcs imposée par le Règlement ne constitue pas une taxe « fédérale-provinciale ou provinciale-fédérale ». Il s'agit d'une contribution prévue dans un règlement provincial au profit d'une municipalité. [ 30 ] Je note que l'intimée était dispensée du paiement de certaines taxes suivant le paragraphe 204(1) de la

Loi sur la fiscalité municipale , alors en vigueur, qui exemptait de toute taxe foncière, municipale et scolaire « un immeuble compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de la Corporation d’hébergement du Québec » [11] . [ 31 ] L'intimée ne peut toutefois faire appel à cette exemption puisque la contribution aux fins de parcs ne constitue pas une « taxe » comme l'exprime le législateur de façon expresse à l'article 117.16 LAU : « une somme versée en application d’une disposition édictée en vertu de l’article 117.1 ne constitue ni une taxe, ni une compensation, ni un mode de tarification » [12] .

[ 32 ] L'argument de l’intimée fondé sur l'immunité de taxation prévue à l’

article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 est donc rejeté . [ 33 ] Je passe maintenant au second volet du moyen selon lequel l'intimée n'est pas assujettie au Règlement . L’

article 42 de la Loi d’interprétation prévoit : 42. Nulle loi n'a d'effet sur les droits de l'État, à moins qu'ils n'y soient expressément compris. De même, nulle loi d'une nature locale et privée n'a d'effet sur les droits des tiers, à moins qu'ils n'y soient spécialement mentionnés. [ 34 ] L’article 2 de la LAU prévoit l'assujettissement de l'État à certaines conditions : 2.

Un plan métropolitain , un schéma et un règlement de contrôle intérimaire lié au processus de modification ou de révision d'un tel plan ou schéma lient le gouvernement, ses ministres et les mandataires de l'État lorsque ceux-ci projettent de faire une intervention à l'égard de laquelle s'appliquent les articles 150 à 157, dans la seule mesure prévue à ces articles.

Notamment, le gouvernement, ses ministres et les mandataires de l'État ne sont pas tenus d'obtenir un permis ou certificat exigé en vertu d'un règlement de contrôle intérimaire. [Je souligne] [ 35 ] Cette disposition précise que le gouvernement, ses ministres et ses mandataires sont liés par (1) un plan métropolitain, (2) un schéma et (3) un règlement de contrôle intérimaire associé au processus de modification d'un tel plan ou schéma lorsque ces personnes projettent une intervention visée aux articles 150 à 157 LAU . [ 36 ] Cela signifie que l'intimée n'est pas assujettie au régime de contribution aux fins de parcs découlant des articles 117.1 à 117.4 LAU .

En effet, le Règlement ne constitue pas un plan métropolitain, un schéma ni un règlement de contrôle intérimaire lié à un tel plan ou schéma, mais plutôt un règlement d'urbanisme. [ 37 ] Sur cette question, les auteurs St-Amour et LeChasseur expriment l'avis que l'État n'est pas assujetti aux articles 117.1 à 117.16 LAU : Les articles 117.1 à 117.16 ne s’appliquent pas aux immeubles visés par la Loi concernant Aéroports de Montréal, L.Q. 1991, c. 106, art. 6, ni par la

Loi sur la Société aéroportuaire de Québec , L.Q. 2000, c. 68, art. 6 . Ils ne s’appliquent pas, non plus, aux immeubles appartenant à l’État ou à l’un de ses organismes mandataires, en raison de la portée limitée de l’article 2 de la Loi. Toutefois, certaines lois, comme la

Loi sur la société des alcools , L.R.Q., c. S-13 , peuvent rendre opposable une réglementation municipale d’urbanisme. [13] [Je souligne] [ 38 ] Dans un autre article, l'auteur St-Amour reprend la même idée : Le législateur québécois a été confronté lors de l'avènement de la législation sur l'aménagement du territoire en 1979 avec deux principes se situant dans deux ordres d'autorité différents.

D'une part, le gouvernement prenait un engagement formel en faveur de la concertation de ses intentions et de ses décisions en matière d'aménagement du territoire avec celles des instances municipales décentralisées, le schéma d'aménagement devant être le pivot central et l'instrument privilégié de cette concertation. Cet engagement devrait relier les dimensions politiques et juridiques de l'activité gouvernementale sur le territoire. D'autre part, sur le plan juridique formel, le premier alinéa de l'

article 42 de la Loi d'interprétation codifie le principe à caractère constitutionnel selon lequel « Nulle loi n'a d'effet sur les droits de l'État, à moins qu'ils n'y soient expressément compris. » L'articulation de l'interrelation entre l'engagement et les droits de la « couronne » procède d'abord dans une déclaration législative du principe afin de s'inscrire dans l'esprit de l'

article 42 de la Loi d'interprétation . Telle est l'essence de l'article 2 de la

Loi sur l'aménagement de l'urbanisme . Cet

article a pour effet d'assujettir les organes exécutifs et administratifs de l'État québécois aux deux instruments juridiques que sont le schéma d'aménagement et le règlement de contrôle intérimaire d'une municipalité régionale de comté.

L'assujettissement ne s'étend pas cependant aux mesures de contrôle intérimaire adoptées par résolution d'une MRC, non plus qu'au plan d'urbanisme et au contrôle intérimaire d'une municipalité locale ainsi qu'aux règlements d'urbanisme d'une municipalité locale ou d'un territoire non organisé administré par une MRC. [14] [Je souligne] [ 39 ] L'appelante plaide enfin que l'intimée s'est volontairement assujettie au Règlement en posant les gestes qu'elle décrit de la façon suivante : - en présentant une demande d'opinion auprès de l'APPELANTE le 23 août 2002 afin d'évaluer la faisabilité de son projet; - en donnant suite à la condition contenue à la fiche d'analyse de la Division du transport de l'APPELANTE de régulariser l'emprise du chemin de la Canardière et la limite de la propriété de l'INTIMÉE par l'acquisition d'une parcelle de terrain; - en présentant une nouvelle demande d'opinion auprès de l'APPELANTE en 2005 afin de vérifier la conformité de son projet à la suite des changements qui y avaient été apportés depuis la première demande d'opinion; - en demandant une modification de zonage du lot numéro 1 317 780 du cadastre du Québec, propriété d'Hydro-Québec, afin d'y autoriser l'usage projeté de stationnement;

- en payant la contribution pour fins de parcs sous protêt « dans le seul but de ne pas retarder l'émission rapide du permis de construction qui a été demandé dans le cadre de la réalisation du projet annoncé sur ce terrain »; - en présentant une demande de permis de construction pour la « construction d'un édifice de 5 étages pour un centre d'hébergement de longue durée et CLSC », lequel a été émis le 15 décembre 2006; - en manifestant, tout au long de la réalisation du projet, une volonté de se conformer aux exigences de l'APPELANTE, particulièrement en ce qui a trait au respect des normes d'urbanisme. [ 40 ] Cette thèse découle de l'arrêt Sparling c.

Québec (Caisse de dépôt et placement) [15] . Dans cette affaire, Sparling , un agent de la Couronne, avait acheté 10 % des actions d'une société commerciale régie par la

Loi sur les sociétés commerciales canadiennes [16] . Elle était ainsi devenue initiée au sens de cette loi. Sparling a refusé de fournir le rapport d'initié prévu à la loi invoquant l'immunité de la Couronne. La Cour suprême a déclaré qu'en achetant des actions, Sparling avait implicitement accepté les avantages de la loi et choisi de se placer dans son champ d'application. Elle était donc tenue de fournir le rapport d'initié.

La Cour suprême a cependant précisé que Sparling n'était pas nécessairement visée par chaque régime réglementaire particulier, soulignant que leur application dépendait du rapport entre l'avantage et les obligations associées à cet avantage. [ 41 ] L'intimée a-t-elle renoncé à son immunité en cherchant à satisfaire les exigences de l'appelante en matière d'urbanisme? Je suis d'avis que non. Certes, l'intimée s'est comportée en citoyen responsable en s'assurant que la construction projetée serait respectueuse des normes d'urbanisme, mais elle n'a pas cherché, ni retiré aucun avantage de l'exercice.

De plus, elle s'est assurée par les promesses de l'appelante qu'elle ne serait pas visée par les obligations découlant du Règlement . [ 42 ] En conséquence, je suis d'avis que l'intimée n'est pas assujettie au Règlement . 4.2 L'exception du paragraphe 9(1) du Règlement [ 43 ] Comme je l'ai déjà mentionné, l'arpenteur de l'appelante a fait deux demandes de permis de lotissement, l'une, pour fusionner deux lots de l'appelante et, l'autre, pour concrétiser un échange de terrains entre les parties.

Le juge de première instance a décidé que la première opération était non seulement inutile, mais aussi qu'elle était sujette à l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement . Il a de plus conclu que la deuxième opération était visée par l'exception du paragraphe 9(5) du Règlement, conclusion qui n'est pas remise en cause en appel. [ 44 ] L'appelante pouvait-elle imposer la construction du complexe immobilier sur « un seul lot distinct » [17] ?

Le paragraphe 116(1) de la LAU autorise la délivrance de permis de construction si le terrain sur lequel la construction est projetée forme « un ou plusieurs lots distincts » sur le plan officiel du cadastre : 116. Le conseil d'une municipalité peut, par règlement, prévoir que, dans tout ou

partie de son territoire, aucun permis de construction ne sera accordé, à moins qu'une ou plusieurs des conditions suivantes, qui peuvent varier selon les parties du territoire, ne soient respectées : 1 ° le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée, y compris ses dépendances, ne forme un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre , qui sont conformes au règlement de lotissement de la municipalité ou qui, s'ils n'y sont pas conformes, sont protégés par des droits acquis; [18] [Je souligne] [ 45 ] La Cour a décidé dans Corporation municipale de la Cité de Hull c. J.G.

Bisson Construction and Engineering Ltd. que la disposition semble plutôt signifier que l'acquéreur d'une portion seulement d'un « lot distinct » ne peut construire sur cette portion : Le projet de la requérante comprenait un bâtiment, des réservoirs, des pompes, une surface pavée, etc. Cet ensemble était centré sur le lot 7K7 et s’étendant à une

partie des 3 lots adjacents, 7K5, 7K6 et 7K8, dont la totalité appartenait à la requérante. À ce projet, la cité oppose l’article 20 de son règlement 759, tel que modifié par le règlement 596, cet

article se lisant comme il suit : « La Cité de Hull pourra refuser d’accorder un permis de construction si le terrain sur lequel on demande à ériger une construction ne forme pas un lot distinct sur le plan officiel du cadastre ou sur un plan de subdivision fait et déposé conformément à l’article 275 C.C. » Ce texte équivoque signifie-t-il que le propriétaire de deux ou plusieurs distincts adjacent ne peut construire au-delà des limites de chaque lot individuel, partant, que sa maison ou son bâtiment ne pourra empiéter, si peu soit-il, sur un lot contigu dont la totalité lui appartient?

Jamais la cité ne paraît l’avoir interprété de cette façon, et l’exiguïté de certains lots paraît s’opposer à pareille interprétation. La disposition semble plutôt signifier que l’acquéreur d’une portion seulement d’un « lot distinct » ne peut construire sur cette portion, à moins qu’une nouvelle subdivision ne vienne en faire un « lot distinct ». Ici, les quatre lots concernés sont tous des « lots distincts » au sens du règlement et appartiennent tous au même propriétaire, à savoir la requérante.

À défaut d’un texte plus précis, la cour ne peut donc souscrire à l’interprétation que la cité propose pour les fins du présent appel et elle rejette en conséquence ce deuxième moyen de l’appelante. [19] [ 46 ] L'appelante plaide que le Règlement s'impose à l'intimée parce que cette dernière n'a pas demandé la nullité de la disposition qui exige une construction sur un terrain qui forme un lot distinct :

20. Causes de refus d'une demande de permis Une demande de permis de construction ne peut être acceptée si elle ne rencontre pas les conditions suivantes : 1° le terrain sur lequel doit être érigé chaque bâtiment projeté, y compris ses dépendances, forme un lot distinct sur le plan officiel du cadastre ou sur le plan de subdivision fait et déposé conformément à l'

article 3043 du Code civil du Québec . Cependant, plusieurs bâtiments formant un projet d'ensemble peuvent être érigés sur un même lot. Le lot où est érigé un projet d'ensemble ne peut être subdivisé ou divisé en

partie sauf si la Ville y a consenti par résolution du Comité exécutif; […] [20] [Je souligne] [ 47 ] L'appelante a raison de dire qu'un règlement est valide tant qu'il n'a pas été déclaré invalide. Ici, l'intimée n'a jamais requis une telle déclaration de sorte que le Règlement doit être appliqué. L'intimée fait valoir qu'elle peut opposer « l'exception de nullité » [21] qui permet à un administré de soulever en défense la nullité d'un règlement municipal.

À mon avis, que ce soit dans une procédure introductive d'instance ou à l'occasion d'une procédure présentée en défense, une telle demande doit faire l'objet d'allégations spécifiques. Ici, l'intimée n'a pas demandé à la Cour supérieure de prononcer la nullité du Règlement qu'elle considérait ultra vires . En conséquence, le Règlement doit s'appliquer. [ 48 ] L'exception du paragraphe 9(1) du Règlement s'applique-t-elle? [ 49 ] Conformément aux articles 117.1 à 117.4 LAU , l’appelante pouvait adopter un règlement imposant au requérant de verser une contribution aux fins de parcs à

titre de condition préalable à l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale. Le deuxième aliéna de l’article 117.2 LAU prévoit que : Toutefois, aucune condition prévue au premier alinéa ne peut être imposée dans le cas d’une annulation, d’une correction ou d’un remplacement de numéro de lots n’entraînant aucune augmentation du nombre de lots . Le règlement peut prévoir tout autre cas où aucune telle condition ne peut être imposée. [Je souligne] [ 50 ] L’article 9 du Règlement prévoit les cas pour lesquels la contribution aux fins de parcs n’est pas requise par l’appelante : « EXCLUSIONS. 9.

Les articles 6 à 8 ne s'appliquent pas dans les cas suivants : 1° lorsque l'opération cadastrale vise une annulation, une correction ou un remplacement de numéros de lots n'entraînant aucune augmentation du nombre de lots ; 2° lorsque l'opération cadastrale vise un terrain à l'égard duquel ont déjà été appliquées les dispositions du présent règlement ou d'un règlement antérieur traitant du même objet; 3° lorsque l'opération cadastrale vise un terrain d'une superficie égale ou inférieure à 150 mètres carrés; 4° lorsque l'opération cadastrale vise un terrain déjà occupé par un bâtiment principal et que :

a) la valeur du bâtiment inscrite au rôle est égale ou supérieure à la valeur du terrain inscrite au rôle ou était égale ou supérieure à la valeur du terrain inscrite au rôle avant sa destruction par le feu ou par tout autre sinistre survenu moins de 366 jours avant la date de la réception par la ville du plan relatif à l'opération cadastrale;

b) un seul lot est créé pour l'ensemble de la propriété qui constitue une unité d'évaluation inscrite distinctement au rôle d'évaluation; 5° lorsque l'opération cadastrale est rendue nécessaire à la suite de l'acquisition de gré à gré ou par expropriation, à des fins d'utilité publique, d'une

partie d'un lot distinct, par un organisme ayant un pouvoir d'expropriation et que l'opération cadastrale n'a pas pour effet d'augmenter le nombre de lots constructibles; 6° lorsque l'opération cadastrale pourvoit à l'immatriculation des parties communes et privatives d'une copropriété divise; 7° lorsque l'opération cadastrale vise un terrain compris dans une zone agricole au sens de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (L.R.Q.,

chapitre P-41.1 ), et que cette opération n'a pas pour objet ou conséquence de distraire ce terrain d'une zone agricole ou d'une unité agricole sur une terre en culture. » [Je souligne] [ 51 ] La contestation de l'appelante a trait à l’opération cadastrale qui a fusionné deux lots de l'intimée. Selon moi, cette fusion doit bénéficier de l’exception prévue au paragraphe 9(1) du Règlement pour les motifs exprimés par le juge de première instance qui a fait une étude de la jurisprudence en la matière [22] .

Il en ressort que, de façon constante, les tribunaux ont décidé que le regroupement de plusieurs lots sous un même numéro était exempt de la contribution aux fins de parcs [23] . La fusion de plusieurs lots en un seul constitue un remplacement de numéros de lots, d'une part, et cette opération n'augmente pas le nombre de lots, d'autre part. Une telle situation réunit les conditions de l’exception prévue au paragraphe 9(1) du Règlement. [ 52 ] L’appelante soutient que l’arrêt rendu par la Cour dans Location Imafa s.e.c. c. Ville de Lévis [24] a modifié la jurisprudence

antérieure. Dorénavant, plaide-t-elle, la fusion de deux lots ne bénéficierait plus de l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement parce que la forme et la superficie du lot fusionné seraient différentes de celles des deux lots dont ce nouveau lot est issu. [ 53 ] L'appelante a tort. [ 54 ] Dans Location Imafa s.e.c. c . Ville de Lévis, la Cour n'a pas mis de côté la jurisprudence interprétant le deuxième alinéa de l'article 117.2 LAU . Elle l'a tout simplement appliquée aux circonstances de l'espèce.

Je rappelle que, dans cette affaire, deux lots parallèles à une route ont été configurés de façon différente pour devenir perpendiculaires à la route à la suite d'une demande de lotissement, ce qui permettait leur développement. Les opérations cadastrales nécessaires ne visaient pas simplement « le remplacement de numéros de lots ». Elles ont nécessité d'abord (1) une fusion de lots et, ensuite, (2) une subdivision de celui-ci.

La deuxième opération a conduit à une augmentation du nombre de lots comme le décrit le juge d'instance dans cette affaire : [33] Dans le présent cas, même s’il n’est résulté aucun lot additionnel de l’opération cadastrale réalisée, les lots qui en sont issus sont complètement différents des lots issus de la réforme cadastrale. Pour parvenir à ce résultat, on doit considérer qu’il y a eu deux opérations cadastrales bien qu’elles soient présentées comme une seule .

Pour créer les deux nouveaux lots, on a dû annuler la subdivision issue de la réforme cadastrale et regrouper en un seul lot la propriété de la demanderesse, que l’on a par la suite subdivisée de nouveau de façon perpendiculaire à la Route des Iles.

L’annulation de la subdivision issue de la réforme, ou le regroupement des lots issus de cette réforme ne sont pas assujettis à la taxe; mais la création des nouveaux lots par la nouvelle subdivision de la propriété quant à elle, est assujettie à contribution au fonds de parc de la Ville de Lévis. [25] [ 55 ] Dans l'arrêt rendu par la Cour dans cette même affaire, le juge Giroux précise d'ailleurs que l'opération cadastrale à laquelle les parties ont eu recours ne constitue pas un « simple remplacement de lots » : [21] En 1996, le paragraphe 7 de l'article 1 de la L.A.U. est remplacé par la nouvelle définition d'« opération cadastrale » suivante : « 7 o « opération cadastrale » : une modification cadastrale prévue au premier alinéa de l'

article 3043 du Code civil du Québec ». Voici le texte de cette dernière disposition : Art. 3043.

Toute personne peut soumettre au ministre responsable du cadastre un plan, signé par elle, pour modifier par subdivision ou autrement le plan d'un lot dont elle est propriétaire; elle peut aussi demander le numérotage d'un lot, l'annulation ou le remplacement de la numérotation existante ou en obtenir une nouvelle ou pour modifier par morcellement le plan d'un lot sur lequel elle a acquis, autrement qu'à la suite d'une convention, un droit de propriété. [22] L'intimée a raison de souligner que les mots « modifier par subdivision ou autrement le plan d'un lot » ne font pas référence à l'augmentation du nombre de lots mais plutôt à la modification, par subdivision ou autrement, du plan d'un lot. [23] Le premier alinéa de l'

article 3043 C.c.Q. envisage également « le remplacement de la numérotation existante », une opération que la L.A.U. exclut de l'assujettissement au paiement de la contribution pour fins de parcs, à la condition qu'elle n'entraîne aucune augmentation du nombre de lots. [24] En l'espèce, comme l'a bien vu le premier juge, s'il est vrai que le nombre total de lots résultant de l'opération cadastrale n'a pas changé, le plan cadastral a été modifié puisque les lots qui sont issus de l'opération cadastrale sont complètement différents des lots qui ont été créés lors de la rénovation cadastrale.

Leur forme et leur superficie ont été modifiées et ils sont maintenant perpendiculaires au chemin public.

Il ne s'agit donc pas d'un simple remplacement de numéros de lots. [25] Au surplus, même si l’on n'augmente pas le nombre de lots au cadastre, l'opération cadastrale amène la création de deux lots qui n'existaient pas auparavant et à qui on donne une existence officielle. [26] Compte tenu de la finalité de la disposition d'habilitation [10] , interpréter le texte réglementaire comme exigeant le versement de la contribution lorsqu'il y a modification du plan cadastral et non seulement remplacement de la numérotation, ne fait pas plus violence aux textes législatif et réglementaire que ce n'était le cas dans l'arrêt Société de développement Marc Perreault inc. c.

R osemère . Dans Rosemère l'opération cadastrale amène l'ajout au cadastre d'un nouveau lot qui est identique à la parcelle déjà existante jusque-là décrite par ses tenants et aboutissants. Ici, le nombre total de lots constituant le site n'est pas modifié mais l'opération entraîne la création de deux nouveaux lots tout à fait différents des lots déjà existants.

Dans les deux cas, l'opération cadastrale permet de réaliser la mise en valeur et le développement de la propriété immobilière. [26] [Je souligne] [ 56 ] En conséquence, je suis d'avis que le juge de première instance a eu raison de conclure que l'opération cadastrale visant la seule fusion des deux lots de l'intimée constituait un remplacement de numéros de lots n'entraînant aucune augmentation du nombre de lots, sujette à l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement .

L'interprétation que fait l'appelante de l'arrêt Imafa est trop étroite et le dénature. [ 57 ] L'appelante plaide enfin que, même si l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement était applicable, et que, en conséquence, la contribution aux fins de parcs n'était pas exigible à l'égard de la demande de permis de lotissement de l'intimée, elle le serait à l'étape ultérieure, lors de la demande de permis de construction. [ 58 ] Le juge a décidé que cet argument était irrecevable parce qu'il avait été soulevé tardivement, que l'appelante n'avait pas prouvé qu'une telle demande avait été faite et que l'article 4 du Règlement était sujet aux exceptions prévues à son

article 9. [ 59 ] À l'instar du juge de première instance, j'estime que la demande de l'appelante était irrecevable à l'étape où elle a été faite. D'abord, il n'a pas été établi que l'appelante a fait une demande de contribution aux fins de parcs lors de la demande de permis de construction. Ensuite, si celle-ci avait exigé cette contribution à cette étape avant de délivrer le permis, comme l'exige l'article 4 du Règlement , l'intimée, qui n'est pas, en principe, assujettie au Règlement en raison de son statut de mandataire de l'État et qui, de surcroît,

jouissait d'une promesse de l'appelante selon laquelle elle serait dispensée du paiement de cette contribution, aurait sans doute pris lesmesures nécessaires pour protéger ses droits lors la demande de permis de construction, comme elle l'a fait pour la réclamation relative àla demande de permis de lotissement.

En somme, la demande tardive de l'appelante aurait comme effet de priver l'intimée de son droit deprendre les mesures nécessaires pour éviter de payer la contribution aux fins de parcs notamment en retirant sa demande de permis deconstruction. 4.3 La doctrine de la « préclusion promissoire » est-elle applicable? [60] Le juge de première instance a conclu qu'un représentant autorisé de l'appelante avait promis à l'intimée qu'elle ne serait pastenue de payer la contribution aux fins de parcs. Se fondant sur les enseignements de la Cour dans Sous-ministre du Revenu c. TransportLessard

(1976) Ltée[27] et dans Centre Hospitalier Mont-Sinaï c.

Québec (Ministère de la Santé et des Services sociaux[28], il a déclaréque les quatre critères énumérés dans ce dernier arrêt pour donner lieu à la « préclusion promissoire » étaient réunis: [143] La préclusion promissoire peut s'appliquer dans les cas où la preuve révèle que: (1) l'autorité publique a fait des promesses, (2)l'autorité publique a eu l'intention d'inciter le contribuable à poser certains gestes, (3) le contribuable s'est fié aux promesses de l'autoritépublique pour ajuster son comportement et finalement, (4) le contribuable a agi en considération des promesses qui lui étaient faites.[29] [61] L'effet de la « préclusion promissoire » est d'empêcher une autorité de déroger à ses engagements.

Cette doctrine comportecependant un tempérament important selon lequel l'autorité en question ne peut prendre des engagements qui sont contraires à la loi ou àl'intérêt public. C'est ce que la Cour suprême a décidé dans Centre Hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministère de la Santé et desServices sociaux)[30] : 47 Toutefois, l’affaire ne relève pas du droit privé. La préclusion en droit public exige clairement que l’on détermine l’intentionque le législateur avait en conférant le pouvoir dont on cherche à empêcher l’exercice. La loi est suprême.

Des circonstances quipourraient par ailleurs donner lieu à la préclusion peuvent devoir céder le pas à un intérêt public prépondérant exprimé dans le textelégislatif. Comme le juge Rand l’a affirmé dans l’arrêt St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, (SCC), [1950] R.C.S. 211, p. 220 : [traduction] « il ne peut pas y avoir préclusion face à une disposition explicite d’une loi » (jesouligne). Voir également The King c.

Dominion of Canada Postage Stamp Vending Co., (SCC), [1930] R.C.S. 500. [62] Je suis donc d'avis que la doctrine de la « préclusion promissoire » n'aurait pas été disponible si aucune exception n'avait étéapplicable. Lorsque le citoyen est assujetti au Règlement, une municipalité doit exiger la contribution aux fins de parcs lors d'unedemande de permis de lotissement ou de construction. [63] En conclusion, je suis d'avis que l'intimée, à

titre de mandataire de l'État, n'est pas assujettie au Règlement et que même si ellel'était, l'exception du paragraphe 9(1) du Règlement lui était applicable. [64] Enfin, même si cette exception était applicable, la demande de l'appelante d'exiger la contribution aux fins de parcs à l'étape dupermis de construction était irrecevable. [65] Pour ces motifs, je propose de rejeter l'appel, avec dépens. FRANCE THIBAULT, J.C.A. [1] Corporation d'hébergement du Québec c. Québec (Ville de), 2011 QCCS 2573, jugement dont appel.