2021 QCCA 170, 2021 QCCA 170

Association des chirurgiens dentistes du Québec c. Ministre de la Santé et des Services sociaux 2021 QCCA 170 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028246-197 (500-17-104462-182) DATE : 4 février 2021 FORMATION : LES HONORABLES JULIE DUTIL, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A. ASSOCIATION DES CHIRURGIENS DENTISTES DU QUÉBEC APPELANTE – demanderesse c.

LE MINISTRE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX, GAÉTAN BARRETTE et LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTIMÉS – défendeurs ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 15 mars 2019 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Yves Poirier), lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire déclarer inopérant et invalide l’arrêté ministériel n o 2018- 013 [1] . [ 2 ] Pour les motifs de la juge Dutil, auxquels souscrivent les juges Rancourt et Fournier, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. JULIE DUTIL, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A.

LUCIE FOURNIER, J.C.A. M e Chantal Poirier MATTEAU POIRIER AVOCATS INC. Pour l’appelante M e Manuel Klein BERNARD, ROY (Justice-Québec) Pour les intimés Date d’audience : 3 décembre 2020

MOTIFS DE LA JUGE DUTIL [ 4 ] Le ministre de la Santé et des Services sociaux [« ministre »] pouvait-il prendre un arrêté ministériel en vertu de l’

article 30.1 de la

Loi sur l’assurance maladie [2] [« LAM »] pour empêcher 1 804 dentistes, membres de l’appelante, l’Association des chirurgiens- dentistes du Québec [« Association »], de devenir des professionnels non participants au régime instauré par cette loi? [ 5 ] Le juge de première instance a rejeté le pourvoi en contrôle judiciaire de l’Association. Je propose de confirmer son jugement. LE CONTEXTE [ 6 ] L’Association, constituée en vertu de la

Loi sur les syndicats professionnels [3] , représente environ 4 300 dentistes du Québec. Elle doit voir à l’étude, à la défense et au développement des intérêts professionnels, économiques et sociaux de ses membres. En outre, au sens de l’

article 19 LAM , elle est l’organisme représentatif de tous les dentistes du Québec, ce qui fait en sorte que le ministre peut conclure avec elle toute entente pour l’application de la LAM . [ 7 ] C’est dans ce cadre qu’intervient une entente avec le ministre le 1 er avril 2010, laquelle porte entre autres sur la tarification des services des dentistes couverts par le régime public de soins de santé. Cette entente devait expirer le 31 mars 2015, mais en vertu de l’

article 20 LAM , elle continue d’avoir effet jusqu’à ce qu’une nouvelle entente soit conclue. À ce jour, aucune nouvelle entente n’est intervenue. [ 8 ] Le 26 juillet 2018, soit plus de trois ans après l’expiration de l’entente d’avril 2010, 1 804 dentistes font parvenir à la Régie de l’assurance maladie du Québec [« Régie »] un avis indiquant qu’ils désirent devenir des professionnels non participants, et ce, en vertu de l’

article 26 LAM . [ 9 ] La même journée, le ministre prend l’arrêté ministériel n o 2018-013 [4] [« Arrêté »] en vertu de l’

article 30.1 LAM . Il suspend pour une période de deux ans le droit, pour les chirurgiens-dentistes, de devenir des professionnels non participants. L’Arrêté est ainsi rédigé : Est suspendue, pendant deux ans à compter du 26 juillet 2018, la possibilité pour les chirurgiens-dentistes soumis à l'application d'une entente de devenir des professionnels non participants et de dispenser à ce titre, dans l'ensemble du Québec, les services prévus par les articles 31, 35, 36 et 36.1 du Règlement d'application de la

Loi sur l'assurance maladie (chapitre A-29, r. 5 ). [ 10 ] Le 10 août 2018, l’Association dépose une demande de pourvoi en contrôle judiciaire. Elle demande entre autres à la Cour supérieure de déclarer que l’Arrêté est inapplicable, invalide et inopérant. Elle réclame également que les avis de non-participation des 1 804 dentistes soient déclarés valides. [ 11 ] Le juge de première instance rejette la demande de pourvoi en contrôle judiciaire le 15 mars 2019. La législation [ 12 ] Le projet de loi 33, lequel a introduit l’

article 30.1 LAM , a été adopté pour donner suite à l’arrêt Chaoulli c. Québec (Procureur général) [5] prononcé par la Cour suprême en 2005 . La Cour suprême a alors déclaré que les articles 15 LAM et 11 de la

Loi sur l’assurance-hospitalisation [6] , prohibant la souscription à une assurance privée pour certains soins de santé, sont contraires à l’article premier de la Charte des droits et libertés de la personne [7] [« Charte québécoise »] puisqu’ils portent atteinte aux droits à la vie et à l’intégrité de la personne en visant des soins que le régime public ne permettait pas d’offrir dans un délai raisonnable. Cette atteinte n’était pas justifiée au regard de l’

article 9.1 de la Charte québécoise . Les juges McLachlin et Major, dans des motifs conjoints concordants, mentionnent que cette interdiction contrevient également à l’

article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés [8] et ne peut être sauvegardée par l’article premier. [ 13 ] L’

article 30.1 LAM confère un pouvoir discrétionnaire au ministre de prendre un arrêté ministériel pour empêcher des professionnels soumis à une entente de devenir des professionnels non participants. Cet

article est ainsi rédigé :

30.1. Lorsque le ministre estime que la qualité ou la suffisance des services médicaux offerts dans l’ensemble du Québec ou dans une de ses régions par les professionnels soumis à l’application d’une entente serait affectée par une augmentation du nombre de professionnels non participants exerçant un même genre d’activité , il peut, par arrêté, suspendre la possibilité pour les professionnels soumis à l’application d’une entente de devenir des professionnels non participants et d’exercer ce même genre d’activité dans l’ensemble du Québec ou dans une de ses régions.

L’arrêté du ministre indique la durée de la suspension, le genre d’activité et la région visés ainsi que la date d’entrée en vigueur de la suspension, laquelle peut être antérieure à la date de la prise de l’arrêté pour une période maximale de 30 jours . Le ministre rend public immédiatement cet arrêté, lequel doit en outre être publié à la Gazette officielle du Québec . La période de suspension ne peut excéder deux ans. Si le ministre l’estime nécessaire, il peut la prolonger suivant les mêmes modalités, pourvu que la durée de chaque prolongation n’excède pas deux ans.

Est nul tout avis de non-participation qui prendrait effet durant la période de suspension . [Soulignements ajoutés] 30.1.

If the Minister considers that the quality or adequate supply of medical services offered in Québec or in a particular region of Québec by professionals subject to the application of an agreement would be affected by an increase in the number of non-participating professionals engaged in the same kind of activities , the Minister may make an order suspending the possibility for professionals subject to the application of an agreement to become non- participating professionals and engage in the same kind of activities in Québec or in a particular region of Québec.

The Minister’s order shall state the duration of the suspension, the type of activities and the region concerned, and the date on which the suspension comes into force, which may not be more than 30 days earlier than the date of the order . The order shall be made public by the Minister immediately and must be published in the Gazette officielle du Québec . The suspension period may not exceed two years. If the Minister considers it necessary, the Minister may extend the suspension period in the same manner, provided each extension does not exceed two years.

Any notice of non-participation that would take effect during the suspension period is null . [Emphasis added] [ 14 ] La question au cœur du présent litige est de déterminer si le ministre pouvait suspendre, par arrêté ministériel, la possibilité pour les dentistes de devenir des professionnels non participants. LE JUGEMENT DE PREMIÈRE INSTANCE [ 15 ] Le juge de première instance, appliquant la norme de la décision raisonnable, conclut que le ministre pouvait se fonder sur l’

article 30.1 LAM pour prendre l’Arrêté du 26 juillet 2018. Pour en venir à cette conclusion, il est d’avis qu’il faut tenir compte de l’objet et de la portée de la loi habilitante, soit la LAM . Le ministre, en prenant l’Arrêté, pose un geste de nature discrétionnaire. Celui-ci pourra donc être invalidé s’il ne respecte pas l’objectif de la loi [9] . [ 16 ] Selon lui, la loi habilitante se limite à la LAM . Les autres lois dans le domaine de la santé peuvent donner un indice sur la portée réelle de la terminologie retenue par le législateur, mais l’objet de la loi doit ressortir principalement de la LAM . Quant au projet de loi 33, lequel a introduit l’

article 30.1 dans la LAM , il ne s’agit pas de la loi habilitante et les commentaires des parlementaires à son sujet n’apportent aucun éclairage sur l’interprétation de l’article au cœur du litige [10] . [ 17 ] Le juge précise ainsi le but et l’objet de la LAM : [50] Le Tribunal estime que le but recherché par la loi habilitante est d'offrir une assurance à une

partie de la population relativement aux services que rendent les dentistes. Ces derniers sont les professionnels définis à la LAM . II est évident que la nature des services rendus par les dentistes est médicale suivant les articles 43 et 31 de la Loi médicale et l’affidavit de la Dre Lalancette qui décrit la nature des services rendus par les dentistes. […]

[53] L'objet de la loi ( LAM ) est d'assurer des services par des professionnels à des assurés. Lorsque les dentistes demandent le statut de non participant, ils interviennent directement dans I’objectif poursuivi par la loi habilitante ( LAM ). [Renvoi omis] [ 18 ] Comme le juge le souligne, l’objet de l’

article 30.1 LAM est de s’assurer que les professionnels soumis à une entente en vertu de la LAM puissent rendre les services à la population. [ 19 ] Pour le juge, l’objet et l’objectif de la loi sont en parfaite concordance avec la mise en application de l’

article 30.1 LAM . Il était donc raisonnable pour le ministre de prendre l’Arrêté aux fins de s’assurer du maintien des services des dentistes aux fins de l’application de la LAM [11] .

LES MOYENS D’APPEL [ 20 ] L’Association soulève trois moyens d’appel : 1) Le juge a-t-il erré en concluant que l’exercice d’interprétation de la disposition habilitante se limitait seulement à la LAM ? 2) Dans le cadre de son analyse sur la disposition habilitante, le juge a-t-il erré en écartant sans justification : • Le projet de loi 33 et les débats parlementaires entourant l’adoption de ce projet? • L’ensemble des lois en matière de soins de santé pour déterminer le sens de l’expression « services médicaux »? 3) Le juge a-t-il erré en ignorant les principes d’uniformité de l’expression et de cohérence des lois entre elles dans son analyse de la disposition habilitante? [ 21 ] Ces moyens d’appel peuvent être regroupés sous la question suivante : Le juge a-t-il correctement appliqué la norme de la décision raisonnable en concluant que l’

article 30.1 LAM autorisait le ministre à prendre l’arrêté ministériel du 26 juillet 2018? L’ANALYSE Le pourvoi est théorique [ 22 ] Quelques semaines avant l’audience à la Cour, la procureure générale du Québec [« PGQ »], au nom du ministre, a fait savoir qu’il allait plaider que le pourvoi de l’Association était devenu théorique puisque l’Arrêté du 26 juillet 2018 avait une durée de deux ans et n’a pas été renouvelé. Il n’est donc plus en vigueur depuis le 26 juillet 2020.

Il a maintenu sa position devant la Cour. [ 23 ] L’Association plaide, pour sa part, que la même question pourrait se retrouver devant un tribunal puisque les parties sont toujours en négociations. La situation à l’origine du litige est susceptible de se reproduire. [ 24 ] L’arrêt de principe, en ce qui concerne le caractère théorique d’un litige, est Borowski c. Canada (Procureur général) [12] [« Borowski »]. Dans cette affaire, le juge Sopinka, au nom de la Cour, établit une démarche en deux temps : La démarche suivie dans des affaires récentes comporte une analyse en deux temps.

En premier, il faut se demander si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique. En deuxième lieu, si la réponse à la première question est affirmative, le tribunal décide s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre l'affaire. La jurisprudence n'indique pas toujours très clairement si le mot "théorique" ( moot ) s'applique aux affaires qui ne comportent pas de litige concret ou s'il s'applique seulement à celles de ces affaires que le tribunal refuse d'entendre.

Pour être précis, je considère qu'une affaire est "théorique" si elle ne répond pas au critère du "litige actuel". Un tribunal peut de toute façon choisir de juger une question théorique s'il estime que les circonstances le justifient. [13] [ 25 ] Lorsqu’une affaire n’est plus un litige actuel et peut être qualifiée de théorique, le tribunal peut donc tout de même exercer son pouvoir discrétionnaire de trancher le différend si les circonstances le justifient. [ 26 ] De façon générale, les tribunaux ne se prononcent cependant pas sur les questions théoriques [14] .

Ce n’est qu’exceptionnellement qu’ils doivent utiliser leur pouvoir discrétionnaire, et ce, lorsque l’intérêt de la justice le commande [15] .

Les auteurs Denis Ferland et Benoît Emery s’expriment ainsi à ce sujet : 1-97 – Si une question est devenue académique, les tribunaux refusent habituellement d'entendre un appel, à moins qu'il ne s'agisse d'une importante question de droit et d'intérêt national ou public sur laquelle les tribunaux inférieurs divergent d'opinion, qu'ils ne doutent que cette question puisse leur être soumise à nouveau dans un autre litige, ou que leur refus de se prononcer n'ait pour effet de créer un cercle vicieux qui les empêcherait de se prononcer, année après année, car les pourvois même réitérés seraient devenus caducs au moment d'être entendus. […] 1-101 – De même, la Cour d'appel rend des jugements propres à résoudre des litiges, mais ne se prononce pas généralement dans l'abstrait.

Elle peut toutefois exceptionnellement accepter de répondre à une question si elle n'a jamais tranché le débat sur cette question et si celle-ci risque de se présenter de nouveau régulièrement. [16] [Renvois omis]

[ 27 ] En l’espèce, la principale conclusion recherchée par l’Association dans son pourvoi en contrôle judiciaire est de faire déclarer inapplicable, invalide et inopérant l’Arrêté. Or, il a cessé d’avoir effet le 26 juillet 2020. Le pourvoi est donc clairement devenu théorique. [ 28 ] Il me faut toutefois déterminer s’il y a lieu pour la Cour d’exercer son pouvoir discrétionnaire de trancher le litige, malgré son caractère théorique. Trois critères doivent être considérés pour faire cette analyse, soit

i) le système contradictoire, ii) l’économie des ressources judiciaires et iii) la fonction de la Cour dans l’élaboration du droit [17] .

i) Le système contradictoire [ 29 ] Un des principes fondamentaux du système de justice canadien est le système contradictoire. Comme le rappelle la Cour, dans Imperial Tobacco Canada ltée c. Conseil québécois sur le tabac et la santé , les parties peuvent avoir intérêt à un débat contradictoire, même si le litige actuel a disparu : [1203] En ce qui concerne le système contradictoire, la Cour suprême mentionne qu’il est l’un des principes fondamentaux du système juridique canadien et qu’il tend à garantir aux parties ayant intérêt dans un litige l’occasion de débattre de tous ses aspects.

Elle rajoute que cette exigence peut être remplie malgré la disparition du litige actuel, si le débat contradictoire demeure, par exemple quant aux conséquences accessoires à la solution du litige. [18] [Renvois omis] [ 30 ] L’Association a réaffirmé à l’audience son désir de voir le litige tranché par la Cour. Elle souligne que la question touchant à l’interprétation d’une disposition législative est toujours litigieuse puisque le ministre pourrait prendre un nouvel arrêté ministériel à tout moment.

Tel que déjà mentionné, aucune nouvelle entente n’a encore été conclue et c’est toujours celle intervenue le 1 er avril 2010 qui s’applique pour le moment. La Cour suprême soulignait, dans Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (ministre de l’Éducation) , que si les parties continuent « de défendre avec vigueur leurs points de vue respectifs » [19] à l’audience, ce critère milite en faveur de l’exercice, par la Cour, de son pouvoir discrétionnaire.

C’est le cas en l’espèce. ii) L’économie des ressources judiciaires [ 31 ] Un des aspects importants à considérer pour décider d’exercer le pouvoir discrétionnaire de la Cour est le fait d’être en présence d’une situation factuelle ou d’une question susceptibles de se reproduire [20] . Dans l’arrêt Agence du revenu du Canada c. Allaire , mon collègue le juge Dufresne tient compte du fait que le litige devenu théorique est lié, pour l’essentiel, à une interprétation d’une disposition législative. Il souligne que le débat est circonscrit et que les parties pourraient bien être les mêmes si le litige renaissait.

Dans les circonstances, puisque les ressources judiciaires ont déjà été largement engagées, il y a lieu de rendre jugement sur le fond. Il s’exprime ainsi : [24] Je précise, d’emblée, qu’il ne s’agit ici ni d’une question de droits fondamentaux ni d’une question constitutionnelle. La question en jeu tient pour l’essentiel à une interprétation d’une disposition législative et d’une application, somme toute, très circonscrite. Par nature, les parties impliquées dans un tel débat judiciaire sont limitées .

En effet, la demande de l’ARC pour être exemptée d’obtempérer à une ordonnance judiciaire de communication de renseignements confidentiels formulée en vertu des dispositions d’une loi fiscale ou d’accise fédérale ne peut impliquer qu’un corps policier provincial ou municipal. Fait notable, l’ARC interprète différemment l’application de la L.A. 2001 lorsque la demande lui est faite dans une semblable situation par la Gendarmerie royale canadienne.

Elle n’y fait pas obstacle, selon ses dires, et ce, même si des poursuites judiciaires n’ont pas encore été intentées, en se fondant sur l’interprétation d’une autre disposition de la L.A. 2001 . En somme, le débat est bien circonscrit entre des parties qui risqueraient fort bien d’être les mêmes dans un prochain débat, d’autant que les ressources judiciaires ont déjà été largement engagées et que le pourvoi est déjà en délibéré . Il y a donc lieu, dans les circonstances, de rendre jugement sur le fond. [21] [Soulignements ajoutés] [ 32 ] Cette affaire présente des similitudes avec la nôtre. L’

article 30.1 LAM est toujours en vigueur. C’est l’arrivée à échéance de l’arrêté qui rend le pourvoi théorique. Toutefois, étant donné que les négociations entre les parties sont toujours en cours, un litige similaire est susceptible de se reproduire. En ce sens, un arrêt de la Cour aura un effet assez concret sur les droits des parties. [ 33 ] La PGQ plaide qu’un arrêté ministériel pris en vertu de l’

article 30.1 LAM peut durer deux ans, ce qui donne le temps aux parties de porter leur litige devant les tribunaux. À mon avis, les délais encourus dans le présent dossier indiquent que ce délai risquerait une nouvelle fois d’être dépassé et de rendre une seconde fois le débat théorique. [ 34 ] Ce critère milite lui aussi en faveur de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour. iii) La fonction de la Cour dans l’élaboration du droit [ 35 ] Le rôle traditionnel d’un tribunal est de trancher des litiges et de contribuer à l’élaboration du droit. Il faut donc être prudent avant de s’écarter de celui-ci [22] .

Toutefois, le débat est ici circonscrit et la portée de l’arrêt sera limitée. [ 36 ] Je propose donc que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire de trancher le litige, et ce, malgré que la question soit devenue théorique. La norme [ 37 ] Le juge de première instance a conclu que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable. C’était d’ailleurs la position des deux parties. En appel, cette norme de contrôle n’est pas non plus contestée. Je n’en traiterai donc pas et j’appliquerai

également la norme de la décision raisonnable. Le juge a-t-il correctement appliqué la norme de la décision raisonnable en concluant que l’

article 30.1 LAM autorisait le ministre à prendre l’arrêté ministériel du 26 juillet 2018? [ 38 ] L’Association ne conteste pas l’opportunité de l’Arrêté, mais soutient plutôt que l’

article 30.1 LAM n’autorise pas le ministre à prendre un arrêté ministériel pour suspendre le droit des dentistes de devenir des professionnels non participants. [ 39 ] Selon elle, le juge a erré, car il n’a pas appliqué les enseignements de la Cour suprême en matière d’interprétation des lois. Il s’en est tenu essentiellement à la loi habilitante, soit la LAM , pour déterminer si l’Arrêté pris par le ministre était raisonnable. Il n’aurait pas respecté la méthode énoncée par la Cour suprême dans Bell ExpressVu Limited Partnership c.

Rex [23] en occultant le contexte législatif, l’intention du législateur, le sens ordinaire et grammatical des mots, le principe de l’uniformité de l’expression ainsi que le principe de la cohérence des lois. [ 40 ] La PGQ, pour sa part, explique que le juge a bien interprété l’

article 30.1 LAM , selon la méthode moderne. L’Association se limite à faire une interprétation restrictive de la disposition. Elle ne tient pas compte du sens ordinaire et grammatical des mots utilisés par le législateur, du contexte global dans lequel ils s’insèrent, de l’esprit de la loi, de son objet et de l’intention du législateur. L’interprétation donnée par le ministre de l’

article 30.1 LAM fait

partie des conclusions raisonnables qui appartiennent aux issues possibles pouvant se justifier au regard des faits et du droit [24] . [ 41 ] Les deux parties s’en remettent donc à la méthode moderne d’interprétation pour déterminer si l’

article 30.1 LAM permet au ministre de prendre un arrêté ministériel suspendant la possibilité, pour les dentistes, de devenir des professionnels non participants au régime public d’assurance maladie. Elles ne s’entendent toutefois pas sur l’application de cette méthode. [ 42 ] La méthode moderne a été utilisée à maintes reprises par la Cour suprême en matière d’interprétation législative. Dans l’arrêt CanadianOxy Chemicals Ltd. c.

Canada (Procureur général) [25] , elle indique qu’il faut « donner aux mots leur sens ordinaire le plus évident » et celui « qui s’harmonise avec le contexte et l’objet visés par la loi dans laquelle ils sont employés ». Par ailleurs, il faut examiner les termes utilisés par le législateur en vertu du principe voulant qu’à moins que le contexte ne s’y oppose clairement, un mot doit avoir le même sens dans un même texte législatif [26] . C’est d’ailleurs le principe codifié à l’

article 41.1 de la Loi d’interprétation [27] qui prévoit ceci : 41.1. Les dispositions d’une loi s’interprètent les unes par les autres en donnant à chacune le sens qui résulte de l’ensemble et qui lui donne effet. 41.1. The provisions of

an Act are construed by one another, ascribing to each provision the meaning which results from the whole Act and which gives effect to the provision. [ 43 ] Il ressort par ailleurs de l’

article 30.1 LAM que le ministre possède un pouvoir discrétionnaire de prendre un arrêté ministériel dans les circonstances qui y sont décrites et aux fins prévues. On constate que ce pouvoir peut être exercé par le ministre lorsqu’il estime que la qualité ou la suffisance des « services médicaux » offerts dans l’ensemble du Québec ou dans une région peut être affectée par une augmentation du nombre de « professionnels non participants » exerçant le même genre d’activités. [ 44 ] Les termes qu’il faut interpréter pour déterminer si le ministre a légalement exercé son pouvoir discrétionnaire sont « services médicaux » et « professionnels non participants » que l’on retrouve à l’

article 30.1 LAM . Est-ce que ces services médicaux sont seulement ceux offerts par les médecins ou est-il raisonnable de conclure que les dentistes offrent aussi des services médicaux au sens de l’

article 30.1 LAM ? De même, est-ce que les professionnels non participants dont il est question à ce même

article ne sont que les médecins ou est-il raisonnable de conclure que les dentistes sont également visés par cette disposition? [ 45 ] L’Arrêté peut être assimilé à un règlement en raison de sa portée normative [28] . En effet, l’arrêté a été rendu sous l’égide d’une disposition habilitante expresse ( art. 30.1 LAM ) et suspend les effets d’un

article de la loi ( art. 26 LAM ) pour une période donnée, selon certains paramètres prévus par la loi. Pour contester sa validité, il faut démontrer qu’il est incompatible avec l’objectif de la LAM ou encore qu’il déborde du mandat prévu par celle-ci, comme l’énonce la Cour suprême dans l’arrêt Katz : [24] Pour contester avec succès la validité d’un règlement, il faut démontrer qu’il est incompatible avec l’objectif de sa loi habilitante ou encore qu’il déborde le cadre du mandat prévu par la Loi […].

Ainsi que le juge Lysyk l’a expliqué de manière succincte : [TRADUCTION] Pour déterminer si le texte législatif subordonné contesté est conforme aux exigences de la loi habilitante, il est essentiel de cerner la portée du mandat conféré par le législateur en ce qui a trait à l’intention ou à l’objet de la loi dans son ensemble. Le simple fait de démontrer que le délégataire a respecté littéralement le libellé (souvent vague) de la loi habilitante lorsqu’il a pris le texte législatif subordonné n’est pas suffisant pour satisfaire au critère de la conformité à la loi.

Le libellé de la disposition habilitante doit être interprété comme comportant l’exigence primordiale selon laquelle le texte législatif subordonné doit respecter l’intention et l’objet de la loi habilitante prise dans son ensemble . [29] […] [Renvois omis] [ 46 ] Pour interpréter la LAM , il faut donc s’attarder à son objet qui est d’instaurer un régime public d’assurance maladie financé par l’État québécois. Elle vise à assurer un accès gratuit à certains services de santé aux résidents du Québec et aux autres personnes admissibles en vertu des règlements. [ 47 ] Quant à l’

article 30.1 LAM , il a été adopté par le projet de loi 33 sanctionné le 13 décembre 2006 [30] dans le contexte que j’ai déjà décrit, soit à la suite de l’arrêt Chaoulli . Ce projet de loi a modifié plusieurs dispositions de différentes lois liées aux services de

santé, dont la LAM . Il faut souligner qu’aux articles 44 et 45 du projet de loi 33, le législateur modifie deux dispositions de la LAM en utilisant spécifiquement le terme « médecin » à l’

article 44 , qui ajoute l’

article 22.0.0.1 , et « professionnels soumis à l’application d’une entente » à l’

article 45 , qui ajoute l’

article 30.1 dans la LAM . Le premier paragraphe de l’

article 22.0.0.1 est rédigé ainsi : 22.0.0.1 . Un médecin soumis à l’application d’une entente ou un médecin désengagé qui exerce dans un cabinet privé ou un médecin soumis à l’application d’une entente qui exerce dans un centre médical spécialisé au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux (

chapitre S-4.2 ) doit afficher à la vue du public, dans la salle d’attente du cabinet ou du centre médical spécialisé où il exerce, le tarif des frais qu’il peut réclamer d’une personne assurée suivant un règlement du gouvernement pris en application de la présente loi, ainsi que celui des services médicaux qu’il rend et qui sont non assurés ou non considérés comme assurés par règlement. Une même affiche peut servir pour les médecins qui ont une salle d’attente en commun. [31] […] [ Soulignement ajouté ] [ 48 ] Pour commodité, et aux fins de comparaison, je reproduis le premier paragraphe de l’

article 30.1 LAM qui suit immédiatement le texte de l’

article 22.0.0.1 dans le projet de loi 33 : 30.1.

Lorsque le ministre estime que la qualité ou la suffisance des services médicaux offerts dans l’ensemble du Québec ou dans une de ses régions par les professionnels soumis à l’application d’une entente serait affectée par une augmentation du nombre de professionnels non participants exerçant un même genre d’activité, il peut, par arrêté, suspendre la possibilité pour les professionnels soumis à l’application d’une entente de devenir des professionnels non participants et d’exercer ce même genre d’activité dans l’ensemble du Québec ou dans une de ses régions. […] [Soulignements ajoutés] [ 49 ] À mon avis, il s’agit ici d’un bon indicateur que le législateur a utilisé le terme « médecin » quand il a voulu que la disposition ne vise que ces derniers, alors qu’il a fait appel à l’expression « professionnel » quand il a désigné tous les professionnels auxquels s’applique la loi, dont les dentistes.

L’adoption de ces deux articles de la LAM , un à la suite de l’autre, dans le cadre du projet de loi 33, indique que l’article 30.1 LAM a une portée plus large que ce que soutient l’Association. [ 50 ] Par ailleurs, l’expression « professionnel de la santé » et le terme « professionnel » sont définis au paragraphe 1

b) LAM et désignent tout médecin, dentiste, optométriste ou pharmacien légalement autorisé à fournir des services assurés. Ces derniers sont également définis au paragraphe 1

a) LAM comme étant les services, médicaments, appareils ou autres équipements suppléant à une déficience physique, aides visuelles, aides auditives et aides à la communication visés à l’

article 3 . [ 51 ] Il ne fait pas de doute que les dentistes sont des professionnels ou professionnels de la santé au sens de la LAM . Il faut toutefois se demander si le législateur a tout de même voulu limiter l’application de l’

article 30.1 LAM aux médecins étant donné qu’il a utilisé l’expression « services médicaux » plutôt que « services assurés », laquelle englobe nécessairement les services rendus par tous les professionnels. [ 52 ] La notion de « services médicaux » n’est pas définie dans la LAM . Celle de « services assurés » l’est toutefois au paragraphe 1

a) LAM . Les « services assurés » englobent assurément les « services médicaux ». Mais, à mon avis, on ne peut conclure que les « services médicaux » sont ceux offerts uniquement par les médecins. En effet, la loi ne fait aucune distinction de la sorte. On y trouve plutôt des indications qui amènent à conclure que les dentistes offrent aussi des « services médicaux » au sens de cette loi. [ 53 ] Un premier indice se trouve à l’

article 30.1 LAM , où il est indiqué ceci : « la qualité ou la suffisance des services médicaux offerts […] par les professionnels soumis à l’application d’une entente […] ». Comme je l’ai déjà mentionné, le législateur pouvait limiter l’application de cet

article en utilisant le mot médecin plutôt que l’expression « professionnel soumis à l’application de l’entente », laquelle est plus large et englobe les autres professionnels visés par la LAM . [ 54 ] De même, à l’

article 19 al. 11 LAM , le législateur associe également les services médicaux aux services rendus par un professionnel de la santé, expression qui inclut les dentistes (paragr. 1

b) LAM ) : Si la diminution de services médicaux dans un territoire met en péril la santé publique, le ministre peut, afin de permettre que ces services soient fournis adéquatement dans une installation maintenue par un établissement de ce territoire, conclure pour une période déterminée une entente particulière avec un professionnel de la santé . [Soulignements ajoutés] [ 55 ] Comme le plaide la PGQ, on remarque en outre que le législateur n’utilise pas nécessairement l’expression « services médicaux » quand il vise les médecins dans la LAM . Par exemple à l’

article 3 , lorsqu’il énumère les services assurés par la Régie, il s’exprime ainsi au paragraphe

a) en ce qui concerne les services rendus par les médecins : « tous les services que rendent les médecins et qui sont requis du point de vue médical ». Il en est de même aux paragraphes d ),

e) et

f) où il est mentionné « les services […] qui sont rendus par un médecin » et à d’autres endroits dans la LAM où on retrouve les expressions suivantes quand il est question des médecins : « un service fourni par un médecin » [32] , « services assurés fournis par un médecin » [33] ou « parmi les services que rendent les médecins » [34] .

L’examen de ces différentes dispositions indique, à mon avis, que l’expression « services médicaux » n’est pas exclusive aux médecins. [ 56 ] Sur cette question, le juge tient également compte de la déclaration sous serment de la Dre Lalancette déposée en Cour supérieure par la PGQ [35] . La Dre Lalancette est dentiste-conseil au ministère de la Santé et des Services sociaux; elle explique en quoi consiste le travail des dentistes, lesquels pratiquent la médecine dentaire. Pour ce faire, ils doivent d’abord obtenir un doctorat en médecine dentaire.

Les dentistes sont des professionnels de la santé qui s’occupent de la santé bucco-dentaire de leurs patients. Dans leur

pratique, ils sont habilités à établir des diagnostics et à prescrire des médicaments. Ils peuvent vérifier la présence de maladies, affections et déficiences de la bouche, des dents, des maxillaires et des tissus avoisinants. Ils sont habilités à traiter les maladies, affections et déficiences diagnostiquées chez les personnes assurées. Dans certains cas, ils peuvent aussi diriger les patients vers un médecin spécialiste, notamment en oto-rhino-laryngologie (ORL), pneumologie, cardiologie ou oncologie.

Les dentistes peuvent également être rémunérés par la Régie pour des services de chirurgie, tels l’incision et le drainage d’un abcès, le contrôle d’une hémorragie, la réparation d’une lacération de tissus mous, etc. [ 57 ] Les actes que peuvent accomplir les dentistes constituent d’ailleurs de « l’exercice de la médecine » au sens de l’

article 31 de la Loi médicale [36] et sont autorisés en vertu de l’article 43 de cette même loi puisque la

Loi sur les dentistes [37] leur permet de rendre certains services médicaux : 31. L’exercice de la médecine consiste à évaluer et à diagnostiquer toute déficience de la santé chez l’être humain en interaction avec son environnement, à prévenir et à traiter les maladies dans le but de maintenir la santé, de la rétablir ou d’offrir le soulagement approprié des symptômes.

Dans le cadre de l’exercice de la médecine, les activités réservées au médecin sont les suivantes: 1° diagnostiquer les maladies; 2° prescrire les examens diagnostiques; 3° utiliser les techniques diagnostiques invasives ou présentant des risques de préjudice; 4° déterminer le traitement médical; 5° prescrire les médicaments et les autres substances; 6° prescrire les traitements; 7° utiliser les techniques ou appliquer les traitements, invasifs ou présentant des risques de préjudice, incluant les interventions esthétiques; 8° exercer une surveillance clinique de la condition des personnes malades dont l’état de santé présente des risques; […]

Sous réserve des droits et privilèges expressément accordés par la loi à d’autres professionnels, nul ne peut exercer l’une des activités décrites au deuxième alinéa de l’article 31, s’il n’est pas médecin. […] [ 58 ] Les dentistes obtiennent donc un diplôme en médecine dentaire et exercent la médecine dentaire [38] . Le sens ordinaire des mots confirme, à mon avis, que l’expression « services médicaux » peut inclure les services fournis par les dentistes.

Un dentiste est un professionnel de la santé qui s’occupe de la santé bucco-dentaire de ses patients, comme le souligne la Dre Lalancette. [ 59 ] L’Association soutient cependant que le juge a erré en ne retenant pas le contexte de l’adoption de l’

article 30.1 LAM pour déterminer si le ministre possédait le pouvoir de prendre l’Arrêté. Elle plaide que cet

article a été ajouté en 2006, dans le cadre du projet de loi 33, lequel avait pour objet de lever la prohibition de recourir à une assurance privée pour obtenir des services de chirurgie déjà couverts par le régime public. Ce projet prévoyait également la création de centres de médecine spécialisés et ne visait que les services rendus par les médecins. L’

article 30.1 LAM avait pour objectif d’empêcher l’exode des médecins du régime public vers le privé. L’Association estime que le juge aurait dû tenir compte des débats parlementaires et des travaux de la Commission des affaires sociales. Plusieurs parlementaires ont alors exprimé la crainte que les médecins quittent massivement le régime public. [ 60 ] L’examen des travaux parlementaires est complémentaire aux principes d’interprétation usuels. Les informations qu’on peut en tirer sont particulièrement utiles lorsqu’elles confirment ce qui ressort du texte législatif.

Comme le souligne l’auteur Pierre-André Côté, il s’agit d’un argument surabondant pour confirmer une interprétation se dégageant du texte. Il s’exprime ainsi : 1590. Ainsi, ces informations sont jugées particulièrement utiles lorsqu’elles viennent confirmer le sens qui se dégage du texte à la lumière des méthodes d’interprétation usuelles. Elles permettent alors de fonder un argument surabondant, c’est-à-dire utile pour étayer le sens, mais non indispensable .

On note d’ailleurs que les travaux préparatoires apparaissent vers la fin de la motivation des décisions de la Cour suprême, alors que le sens retenu a été préalablement établi sur la base d’une argumentation solide tirée des principes d’interprétation usuels . […] [39] [Renvoi omis] [ 61 ] Les débats parlementaires doivent être lus dans le contexte et selon l’objet d’une loi. En l’espèce, l’interprétation des débats parlementaires proposée par l’Association est incompatible avec les définitions que l’on retrouve à l’

article 1 de la LAM des termes « professionnels » et « professionnels soumis à l’application d’une entente » employés à l’

article 30.1 LAM . Je rappelle par ailleurs que le législateur a utilisé le terme médecin à l’article 44 du projet de loi 33, lequel ajoutait l’article 22.0.0.1 dans la LAM , alors qu’à l’article suivant, soit à l’

article 45 , qui introduit l’

article 30.1 dans la LAM , il utilise le terme « professionnel ». [ 62 ] Je crois qu’il faut privilégier l’interprétation des termes tels qu’ils sont employés dans la loi habilitante, soit la LAM . Cette façon de faire est davantage conforme à la méthode moderne d’interprétation proposée par Elmer Driedger, selon laquelle il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l’esprit de la loi, son objet et

l’intention du législateur [40] . [ 63 ] L’Association plaide également que le juge a erré en n’appliquant pas la présomption selon laquelle « l’ensemble des lois est censé former un tout cohérent » [41] . La LAM , la

Loi sur les services de santé et les services sociaux [42] [« LSSS »] et la

Loi canadienne sur la santé [43] sont des lois connexes, même si cette dernière émane du Parlement du Canada. Le juge constate que le sens de l’expression « services médicaux » est différent dans ces lois, mais sans plus.

Il limite son analyse à la LAM et écarte ce faisant des lois connexes, même s’il indique que des lois comme la LSSS peuvent donner des indices sur le sens des mots employés dans la LAM . [ 64 ] Cet argument ne peut être retenu. [ 65 ] L’auteur Pierre-André Côté, cité par l’Association, fait une mise en garde à l’égard de la présomption selon laquelle l’ensemble des lois est censé former un tout cohérent. En effet, il mentionne que cette présomption doit être utilisée avec prudence. Il ne s’agit que d’un guide destiné à faire apparaître l’intention du législateur. Il s’exprime ainsi : 1279.

Il faut toutefois utiliser cette présomption avec prudence : ce n’est qu’un simple guide destiné à faire apparaître l’intention du législateur. Il se peut bien que le texte même d’une loi connexe s’oppose tout à fait à l’importation d’une définition prise dans une autre loi.

En outre, le sens d’un mot étant largement tributaire de son contexte, il peut être très dangereux de passer d’une loi à une autre sans faire les adaptations au sens des mots que peut exiger un changement de contexte : « [TRADUCTION] Il ne fait pas de doute que, en vue de déterminer le sens d’un terme donné dans une loi, on peut prendre en considération l’emploi de ce terme dans d’autres lois, surtout dans le cas des lois portant sur la même matière, mais il est tout à fait faux de supposer qu’on puisse, parce que deux lois portent sur la même matière, transférer une définition en bloc d’une loi à une autre. » [44] [Renvois omis] [ 66 ] On ne peut donc utiliser cette présomption pour contrer le sens d’une disposition qui ressort d’une interprétation contextuelle et téléologique de la LAM , comme le plaide la PGQ. [ 67 ] Par ailleurs, il est inexact de dire que le juge n’a pas considéré les lois connexes.

Il examine la Loi médicale et la

Loi sur les dentistes pour interpréter l’expression « services médicaux ». Il conclut ceci : [50] Le tribunal estime que le but recherché par la loi habilitante est d’offrir une assurance à une

partie de la population relativement aux services que rendent les dentistes. Ces derniers sont les professionnels définis à la LAM . Il est évident que la nature des services rendus par les dentistes est médicale suivant les articles 43 et 31 de la Loi médicale et l’affidavit de la Dre Lalancette qui décrit la nature des services rendus par les dentistes. [Renvoi omis] [ 68 ] Quant à la LSSS , elle ne définit pas les termes « services médicaux », bien qu’elle les mentionne, au même

titre que les « services dentaires » et les « services pharmaceutiques ». À mon avis, on ne peut considérer que la distinction faite par le législateur dans cette loi a un impact déterminant sur l’interprétation à donner à l’

article 30.1 LAM . En effet, l’utilisation de ces notions et de sous-catégories de services médicaux, dans la LSSS , concerne l’organisation des établissements qui donnent les services. Cette interprétation trouve appui dans la mission des centres hospitaliers décrite à l’

article 81 LSSS : 81. La mission d’un centre hospitalier est d’offrir des services diagnostiques et des soins médicaux généraux et spécialisés. […] [ 69 ] Puisqu’un centre hospitalier a pour mission d’offrir des services diagnostiques et des soins médicaux généraux et spécialisés, cette loi me semble plutôt confirmer que les dentistes, tant généralistes que spécialistes, offrent des services médicaux. [ 70 ] En outre, l’

article 184 LSSS édicte comment doit se faire le plan d’organisation pour permettre tant aux médecins qu’aux dentistes de dispenser des soins médicaux généraux et spécialisés au sens de l’

article 81 LSSS : 184. Le plan d’organisation d’un centre hospitalier doit de plus prévoir la formation de départements cliniques et de services cliniques. Ce plan doit indiquer le nombre de médecins omnipraticiens, de médecins spécialistes, par spécialité, de dentistes généralistes et de dentistes spécialistes qui peuvent exercer leur profession dans chacun de ces départements et services […]. [Soulignements ajoutés] [ 71 ] À mon avis, il ressort de la Loi médicale , de la

Loi sur les dentistes et également de la LSSS que les termes « services médicaux » employés à l’

article 30.1 LAM peuvent viser tant les médecins que les dentistes. [ 72 ] Quant à la

Loi canadienne sur la santé , la présomption de cohérence ne s’applique pas, ou tout au moins, pas avec la même intensité. Lorsqu’on examine des lois connexes, pour l’interprétation, il faut d’abord s’en remettre aux lois adoptées par un même législateur [45] . Cette présomption pourrait toutefois s’appliquer à des lois adoptées par des autorités différentes lorsqu’il est « possible d’inférer des circonstances une volonté d’un des auteurs d’imiter la forme ou de tenir compte de la substance de l’autre législation » [46] . Cette démonstration n’a pas été faite. [ 73 ] La

Loi canadienne sur la santé « a pour raison d’être d’établir les conditions d’octroi et de versement d’une pleine contribution pécuniaire pour les services de santé assurés et les services complémentaires de santé fournis en vertu de la loi d’une province » [47] . Les définitions qu’on y retrouve concernent le financement qui est accordé par le gouvernement fédéral. En ce qui a trait aux services dentaires, le financement n’est disponible que pour les services de chirurgie.

Le législateur fédéral, comme le plaide la PGQ, a défini de façon restreinte ce qui constitue des « services médicaux », et ce, aux fins des objectifs particuliers de cette loi. Ces définitions ne peuvent restreindre l’interprétation qu’il faut donner à l’

article 30.1 LAM , alors que l’objet de cette loi est d’assurer un accès gratuit à certains soins de santé aux résidents du Québec et aux personnes qui y séjournent.

CONCLUSION [ 74 ] Le juge n’a pas erré en concluant que la décision du ministre de prendre l’Arrêté était raisonnable. Afin d’assurer l’accessibilité des services, le législateur québécois a déterminé que les ententes avec les professionnels de la santé, lorsqu’elles viennent à échéance, ne cessent pas d’avoir effet, et ce, tant qu’une nouvelle entente n’est pas signée. Il a toutefois permis à ces professionnels de devenir des professionnels non participants ( art. 26 LAM ), mais pour garantir le maintien de l’accessibilité et la qualité ou la suffisance des services, il a accordé un pouvoir discrétionnaire au ministre, à l’

article 30.1 LAM , de suspendre la possibilité pour les professionnels soumis à l’application d’une entente de devenir des professionnels non participants. [ 75 ] L’Association n’a pas fait la démonstration que le ministre ne pouvait pas prendre l’Arrêté du 26 juillet 2018. [ 76 ] Pour ces motifs, je propose de rejeter l’appel, avec les frais de justice. JULIE DUTIL, J.C.A.