2019 QCCA 1402, 2019 QCCA 1402

Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc. 2019 QCCA 1402 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-026968-172 (700-17-010644-143) DATE : 23 août 2019 CORAM : LES HONORABLES MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. CLAUDINE ROY, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. MUNICIPALITÉ DE SAINT-COLOMBAN et DOMINIC LIRETTE APPELANTS – défendeurs c. BOUTIQUE DE GOLF GILLES GAREAU INC. INTIMÉE – demanderesse ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 21 juin 2017 et corrigé le 27 juin 2017 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l’honorable Pierre Journet), lequel accueille en

partie la demande en justice de l’intimée et déclare, entre autres choses, que le Règlement 601-2013-27 de l’appelante constitue une expropriation déguisée et que l’intimée a droit à une indemnité d’expropriation de 3 998 900 $.

Le jugement condamne l’appelante à payer cette somme à l’intimée, ordonne la passation de titres en sa faveur et rejette les demandes de l’intimée en nullité du règlement et en mandamus [1] . [ 2 ] Pour les motifs de la juge Gagné, auxquels souscrivent les juges Vauclair et Roy, LA COUR : [ 3 ] REJETTE la demande pour permission d’appeler de bene esse puisque le jugement peut faire l’objet d’un appel de plein droit; [ 4 ] DÉCLARE caduque la demande pour preuve nouvelle et rectification de jugement de l’intimée; [ 5 ] ACCUEILLE l’appel; [ 6 ] INFIRME le jugement de la Cour supérieure; [ 7 ] REJETTE la demande introductive d’instance en mandamus , en jugement déclaratoire, en nullité et en dommages-intérêts amendée (5) de l’intimée; [ 8 ] LE TOUT avec frais de justice, tant en première instance qu’en appel, sauf quant à la demande pour permission d’appeler de bene esse .

MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. CLAUDINE ROY, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. M e Mathieu Quenneville M e Stéphanie Provost

PRÉVOST FORTIN D’AOUST Pour les appelants M e Francis Gervais, Ad.E. TRIVIUM AVOCATS Pour l’intimée Date d’audience : 1 er octobre 2018 MOTIFS DE LA JUGE GAGNÉ [ 9 ] La Municipalité de Saint-Colomban (« Ville ») et son directeur du Service de l’urbanisme, M. Dominic Lirette, se pourvoient contre un jugement qui conclut à l’expropriation déguisée de terrains appartenant à Boutique de golf Gilles Gareau inc. (« Boutique de golf ») et à la mauvaise foi de la Ville.

Ils attaquent non seulement ces conclusions, mais aussi le mode de réparation retenu par le juge, soit le versement d’une indemnité d’expropriation de près de 4 000 000 $ plutôt que la nullité du règlement ayant prétendument entraîné l’expropriation. [ 10 ] Ce jugement peut faire l’objet d’un appel de plein droit puisqu’il accueille une demande de pourvoi en contrôle judiciaire portant sur la validité d’un acte normatif, à savoir un règlement municipal.

Pour décider si l’appel d’un jugement rendu sur un pourvoi en contrôle judiciaire est de plein droit ou sur permission, il n’y a pas lieu, à mon avis, de faire une distinction selon la nature de l’illégalité soulevée. Dès lors que le pourvoi en contrôle judiciaire porte sur la validité d’un acte normatif, le jugement peut faire l’objet d’un appel de plein droit. [ 11 ] Sur le fond, j’estime que la Ville et M. Lirette ont raison.

Les usages autorisés dans la zone où sont situés les terrains de Boutique de golf empêchent de conclure à leur expropriation déguisée et la Ville n’a pas exercé son pouvoir de réglementer les usages sur son territoire de façon abusive ou de mauvaise foi. [ 12 ] Je propose donc de rejeter la demande pour permission d’appeler de bene esse , d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement et de rejeter la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de Boutique de golf, avec frais de justice. I. Contexte A.

Les faits [ 13 ] En 1987, Boutique de golf fait l’acquisition de plusieurs lots situés sur le territoire de la Ville [2] . Après en avoir loti et vendu certains, elle conserve la propriété des lots 1 671 105, 3 965 605, 3 073 987, 3 965 603, 2 575 647, 3 282 158, 3 139 407, 3 139 408, 2 017 183, 2 020 641, 2 058 998, 4 063 576 et 4 727 364 du cadastre du Québec, circonscription foncière de Deux-Montagnes, où se trouve déjà un terrain de golf, le Club de golf Bonniebrook. [ 14 ] La pratique du golf à cet endroit aurait débuté dans les années 30 et il s’agirait de l’un des premiers parcours de golf des Laurentides.

Le Club de golf Bonniebrook est ouvert au public depuis 1950. [ 15 ] Le président et actionnaire majoritaire de Boutique de golf, M. Gilles Gareau, est un joueur de golf professionnel. En 1988, il décide d’agrandir le parcours de golf et de le réaménager pour le rendre plus sécuritaire. Les travaux s’échelonneront de 1988 à 1993. M. Gareau envisage aussi de construire un ensemble résidentiel autour du golf. [ 16 ] En 1994, M. Gareau présente son projet à la Ville. Il s’agit d’un projet intégré de rues privées avec des résidences en bordure du golf.

Le 6 septembre 1994, sur recommandation du Comité consultatif d’urbanisme (« CCU »), la Ville approuve le plan projet déposé par Boutique de golf. [ 17 ] Puisque le projet nécessite des opérations cadastrales, Boutique de golf doit en principe payer des frais de parc (en argent ou en cession de terrains). M. Gareau demande à la Ville de considérer le terrain de golf comme un « espace parc ».

Dans sa lettre adressée au conseil municipal, il fait valoir les arguments suivants : • Le terrain de golf représente 7 000 000 de pieds carrés d’espaces verts dont l’entretien et la surveillance sont assumés par Boutique de golf; • Le Club de golf Bonniebrook constitue un apport économique important pour la région; • Il est un incitatif à venir s’établir à Saint-Colomban, en plus d’offrir un attrait touristique; • Boutique de golf permettra au public de pratiquer gratuitement le ski de randonnée sur le terrain de golf durant l’hiver [3] . [ 18 ] Le 10 janvier 1997, une entente de cession à des fins de parcs ou de terrains de jeux intervient entre la Ville et Boutique de golf [4] .

À compter de 1998, des protocoles d’entente concernant les travaux municipaux seront signés et permettront à Boutique de golf d’obtenir ses permis de lotissement pour huit des dix phases du projet. Le tableau ci-dessous relie chacune des phases à un protocole d’entente :

Phase chronologique Numéro de phase selon les protocoles d’entente Protocole d’entente entre les parties 1 PE-1 15 octobre 1998 2 PE-2A 26 juin 2000 3 PE-2B 15 juillet 2003 4 PE-3A 12 avril 2007 5 PE-4 24 avril 2008 6 PE-5 25 juillet 2008 7 PE-6 21 mars 2011 8 PE-7 12 septembre 2012 9 PE-8 (non signé) 10 PE-3B (non signé) [ 19 ] La Ville décrit ainsi la procédure d’approbation des différentes phases : • présentation d’un plan projet de lotissement au directeur du Service de l’urbanisme et échanges avec ce dernier afin de discuter du plan, le modifier et l’adapter; • présentation du plan projet au CCU; • présentation et acceptation du plan projet par le conseil municipal; • négociation et signature du protocole d’entente; • délivrance du permis de lotissement. [ 20 ] Selon le directeur du Service de l’urbanisme de l’époque, M.

Dominic Noiseux, les échanges avec le promoteur portaient sur la vision et le plan soumis par ce dernier. M. Gareau comprenait la « logique urbanistique » de la Ville et le fait que celle-ci devait « penser au futur ». À cet égard, la présence du golf n’offrait pas une aussi grande latitude, car il fallait composer avec les trous de golf et la rivière Bonniebrook. [ 21 ] Les différentes phases du projet ont donc été approuvées et planifiées par la Ville en fonction de la présence du golf.

De son côté, Boutique de golf misait sur le golf dans sa publicité [5] : • « Bonniebrook, bien plus qu’un golf, un mode de vie! »; • « Le seul projet résidentiel à l’architecture contrôlée en bordure d’un terrain de golf public des Laurentides »; • « […] un des plus beaux développements résidentiels autour d’un terrain de golf au Québec »; • « De grands terrains soit en bordure de rivière ou adossés au golf donnent aux résidences déjà construites un cachet de campagne où la nature est à l’honneur ». [ 22 ] Au procès, M.

Gareau a convenu que « [c]’est certainement un incitatif de dire qu’on reste tout près d’un terrain de golf » et que Boutique de golf a vendu « un mode de vie ». [ 23 ] En 2013, l’industrie du golf au Québec est en perte de vitesse. Boutique de golf élabore un plan de lotissement du terrain occupé par le Club de golf Bonniebrook. Le 20 juin, M. Gareau et son urbaniste, M. Pierre Ratté, présentent le plan projet au directeur du Service de l’urbanisme de la Ville, M. Jean Bouchard. [ 24 ] Le plan projet montre les opérations cadastrales envisagées pour créer une centaine de lots sur le terrain de golf. M.

Bouchard, après consultation du Règlement de zonage 601 , confirme à MM. Gareau et Ratté que l’usage résidentiel est permis dans la zone. Il propose des modifications au plan de lotissement, notamment en vue d’améliorer la connexion des rues du quartier. Il suggère aussi à M. Gareau de rencontrer M. François Boyer qui est le conseiller du secteur où se trouve le golf. Cette rencontre aura lieu le 24 juin 2013. [ 25 ] Vers le 2 juillet 2013, les membres du conseil municipal se réunissent en comité plénier et discutent du projet. Selon le directeur général de la Ville, M.

Claude Panneton, les membres présents à cette rencontre croyaient a priori que l’usage résidentiel n’était pas permis dans la zone où se trouve le golf et que l’usage « terrain de golf » l’était. Ils réalisent que c’est plutôt le contraire : le Règlement de zonage 601 permet l’usage résidentiel, mais pas l’usage « terrain de golf ». Ils demandent à M. Panneton d’entreprendre les démarches nécessaires pour que l’usage résidentiel soit désormais prohibé. Pour Boutique de golf, il s’agit ni plus ni moins d’une « commande politique ». [ 26 ] Le 8 juillet 2013, Boutique de golf remet à M.

Jean Bouchard un plan projet révisé [6] selon les suggestions de ce dernier. [ 27 ] Le 9 juillet 2013, la Ville adopte à l’unanimité un avis de motion visant la modification du Règlement de zonage 601 . Le même jour, elle adopte le premier projet de Règlement 601-2013-27 aux termes duquel : • l’usage résidentiel est prohibé dans la zone occupée par le golf; • les usages de la classe C-4 « Commerce récréotouristique » sont autorisés; • l’usage « terrain de golf » est spécifiquement permis;

• les usages de la classe P-1 « Parcs, terrains de jeux et espace naturel » demeurent autorisés. [ 28 ]

Malgré l’adoption d’un avis de motion, Boutique de golf soumet son plan de lotissement révisé au CCU pour étude, analyse et recommandation au conseil municipal. Le 11 juillet 2013, M. Bouchard l’avise que son plan projet sera étudié par le CCU lors de sa réunion du 16 juillet 2013. La demande de M. Gareau pour assister à la réunion sera rejetée, le CCU n’ayant pas « l’habitude d’inviter les requérants à présenter leurs projets » [7] . [ 29 ] Le 16 juillet 2013, le CCU émet une recommandation défavorable, laquelle sera suivie par le conseil municipal le 13 août 2013. [ 30 ] Le 6 août 2013 a lieu la consultation publique imposée par la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme . Selon M. Ratté, « il y avait peut-être facilement 75 personnes » qui assistaient à la rencontre et applaudissaient l’initiative de la Ville, heureux de l’approche retenue. M.

Gareau reconnaît que la majorité des 350 personnes habitant le secteur du golf était contre son projet. [ 31 ] Le 8 août 2013, la Ville reçoit l’avis préliminaire de la MRC de la Rivière-du-Nord (« MRC ») l’informant de la non- conformité du projet de Règlement 601-2013-27 par rapport aux orientations et aux objectifs du schéma d’aménagement [8] . [ 32 ] Le 9 septembre 2013, la Ville adopte un second projet de Règlement 601-2013-27 , lequel prévoit l’usage « Parc pour la récréation en général » comme usage spécifiquement permis au lieu de l’usage « terrain de golf ».

Le Règlement 601-2013-27 sera adopté le 2 octobre 2013. [ 33 ] Le 27 novembre 2013, la MRC délivre un certificat de conformité du Règlement 601-2013-27 , permettant ainsi son entrée en vigueur. [ 34 ] Pendant ce temps, Boutique de golf dépose un plan projet mis à jour et des demandes de permis afin de réaliser les phases 1 et 2 de son projet [9] . Le 4 décembre 2013, le CCU émet de nouveau une recommandation défavorable. Le 10 décembre 2013, le conseil municipal refuse d’approuver le plan projet. M. Gareau en sera informé le ou vers le 19 décembre 2013. B.

Les procédures [ 35 ] Le 24 février 2014, Boutique de golf dépose une demande en mandamus , en jugement déclaratoire, en nullité et en dommages- intérêts. Elle modifiera sa demande à cinq reprises. La dernière modification datée du 11 mai 2017 prévoit une conclusion alternative. [ 36 ] À

titre de conclusions principales, Boutique de golf demande au tribunal d’annuler le Règlement 601-2013-27 et d’ordonner à M. Lirette de lui délivrer des permis de lotissement pour les phases 1 et 2 de son projet. Alternativement, elle demande au tribunal de déclarer que le Règlement 601-2013-27 constitue une expropriation déguisée, de donner acte à son offre de céder les terrains à la Ville et de condamner celle-ci au paiement d’une indemnité d’expropriation ainsi qu’au remboursement des taxes perçues de 2013 à 2017.

Subsidiairement, elle demande au tribunal de déclarer que ce règlement lui a causé un préjudice et de condamner la Ville à lui payer 1 428 900 $ pour la perte de valeur des terrains. [ 37 ] Le 21 juin 2017, le juge Pierre Journet accueille la demande de Boutique de golf et fait droit aux conclusions alternatives recherchées. Il fixe l’indemnité d’expropriation à 3 998 900 $ et déclare que l’ensemble des sommes dues à Boutique de golf s’élève à 4 038 771,02 $. [ 38 ] Le 3 août 2017, la Ville et M. Lirette déposent une déclaration d’appel ainsi qu’une demande pour permission d’appeler de bene esse .

Le 30 août 2017, le juge Mainville défère cette demande à la présente formation [10] . [ 39 ] De son côté, Boutique de golf présente une demande pour permission de produire une preuve nouvelle en appel et pour rectification de jugement. La preuve nouvelle concerne la réparation accordée par le juge. Quant à la rectification, elle vise la conclusion du jugement qui ordonne à Boutique de golf de passer

titre à la Ville. Vu la façon dont je propose que la Cour statue sur le pourvoi, cette demande devient caduque. II. Jugement entrepris [ 40 ] Après avoir résumé les faits, le juge en vient à la conclusion que le Règlement 601-2013-27 constitue une manœuvre politique pouvant être considérée comme irrationnelle.

Voici comment il s’exprime : [107] L’ensemble des faits convainc le Tribunal que le conseil municipal a agi d’une manière précipitée et irréfléchie en adoptant le projet de règlement modifiant le zonage de la zone 3-093. [108] Cette législation était contraire au schéma d’aménagement, ce qui démontre que le projet n’a pas été étudié et préparé après une étude sérieuse. [109] Il démontre une volonté politique de stopper un projet de développement qu’un payeur de taxe avait le droit de réaliser.

La manœuvre, bien que mal ourdie, démontre sans aucun doute que l’on a agi à l’encontre des droits du promoteur sans possibilité d’être entendu alors qu’il avait déjà soumis une demande de permis. [110]

Malgré le rejet du projet de règlement de zonage par la MRC, la municipalité récidive en adoptant presqu’en secret, un deuxième règlement qui vise les mêmes fins que le premier. [111] L’absence de publicité et la manière de se comporter de l’autorité municipale lors de l’adoption du règlement du 27 novembre 2013, ne laissent aucun doute sur la qualification de la manœuvre politique, que la jurisprudence a reconnue comme pouvant être irrationnelle. [ 41 ] S’appuyant sur l’arrêt City of Ottawa c.

Boyd Builders Ltd . [11] , le juge considère que Boutique de golf possédait, à la date du dépôt de sa demande, un droit prima facie aux permis de lotissement et qu’il incombait à la Ville de prouver sa bonne foi. Il estime ne

pas avoir reçu une telle preuve de la Ville et conclut que celle-ci a agi de façon abusive [12] . [ 42 ] Selon le juge, en adoptant le Règlement 601-2013-27 , la Ville a non seulement visé la seule propriété de Boutique de golf, mais elle a aussi agi de façon à empêcher Boutique de golf d’utiliser sa propriété comme celle-ci en avait le droit. L’usage restrictif équivaut à une expropriation déguisée faisant perdre à l’immeuble de Boutique de golf sa valeur potentielle.

Aussi le Règlement 601-2013-27 constitue-t-il une négation de l’exercice du droit de propriété sans compensation, un abus de pouvoir équivalant à fraude [13] . [ 43 ] Sur la bonne foi de la Ville, le juge conclut ainsi : [133] La bonne foi se présume, cependant dans le cas d’un dépôt d’une demande de lotissement, avant même que la municipalité ait décidé de modifier sa réglementation, constitue un cas obligeant le Tribunal à distinguer les deux décisions soumises par la municipalité. [134] Dans notre cas, la modification réglementaire a été faite hâtivement, sans étude préliminaire quant à sa nécessité ou sa conformité.

Il s’agit d’une décision arbitraire dans le seul but d’empêcher la demanderesse d’utiliser son immeuble selon les droits qu’elle possédait lors de la demande de lotissement déposée auprès du service d’urbanisme. [135] Il y a clairement abus de pouvoir et mauvaise foi de la part de la municipalité, d’autant plus que la modification réglementaire n’était pas conforme au schéma d’aménagement. [ 44 ] Finalement, le juge traite du permis de lotissement pour la phase 9 (PE-8), ce qui ne fait pas l’objet du litige en appel. III. Questions en litige [ 45 ] Le pourvoi soulève les questions suivantes : 1.

L’appel du jugement est-il de plein droit ou sur permission et, le cas échéant, y a-t-il lieu d’accorder la permission? 2. Le juge a-t-il erré en concluant que le Règlement 601-2013-2 7 équivaut à une expropriation déguisée des terrains de Boutique de golf? 3. Le juge a-t-il erré en concluant à la mauvaise foi et à un abus de pouvoir de la Ville? IV. Analyse A. Le droit d’appel [ 46 ] La Ville et M.

Lirette soutiennent que le jugement peut faire l’objet d’un appel de plein droit étant donné la condamnation à verser une indemnité d’expropriation de près de 4 000 000 $. [ 47 ] La question, soit dit avec égards, n’est pas là. Ce n’est pas la valeur de l’objet du litige qui suscite un questionnement sur le droit d’appel, mais le fait que le jugement a été rendu sur un pourvoi en contrôle judiciaire. [ 48 ] Les articles 30 et 34 C.p.c. (extraits seulement) prévoient en effet : 30.

Peuvent faire l’objet d’un appel de plein droit les jugements de la Cour supérieure et de la Cour du Québec qui mettent fin à une instance, de même que les jugements et ordonnances qui portent sur l’intégrité, l’état ou la capacité de la personne, sur les droits particuliers de l’État ou sur un outrage au tribunal.

Toutefois, ne peuvent faire l’objet d’un appel que sur permission: […] 5° les jugements de la Cour supérieure rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur l’évocation d’une affaire pendante devant une juridiction ou la révision d’une décision prise par une personne ou un organisme ou d’un jugement rendu par une juridiction assujetti à ce pouvoir de contrôle ou sur un pourvoi enjoignant à une personne d’accomplir un acte; […] 30.

Judgments of the Superior Court and the Court of Québec that terminate a proceeding, and judgments or orders that pertain to personal integrity, status or capacity, the special rights of the State or contempt of court, may be appealed as of right. The following, however, may be appealed only with leave: […] (5) judicial review judgments of the Superior Court relating to the evocation of a case pending before a court or to a decision made by a person or body or a judgment rendered by a court that is subject to judicial review by the Superior Court, or relating to a remedy commanding the performance of

an act; […]

34. La Cour supérieure est investie d’un pouvoir général de contrôle judiciaire sur les tribunaux du Québec autres que la Cour d’appel, sur les organismes publics, sur les personnes morales de droit public ou de droit privé, les sociétés et les associations et les autres groupements sans personnalité juridique. […] La cour est saisie au moyen d’un pourvoi en contrôle judiciaire. 34.

The Superior Court is vested with a general power of judicial review over all courts in Québec other than the Court of Appeal, over public bodies, over legal persons established in the public interest or for a private interest, and over partnerships and associations and other groups not endowed with juridical personality. […] A matter is brought before the Court by means of an application for judicial review. [ 49 ] La demande en justice de Boutique de golf est sans contredit un pourvoi en contrôle judiciaire [14] .

Le fait d’y avoir ajouté, alternativement, des conclusions déclaratoires et en indemnité d’expropriation et, subsidiairement, des conclusions en dommages-intérêts n’y change rien [15] . Fondamentalement, Boutique de golf demandait à la Cour supérieure d’exercer son pouvoir général de contrôle sur la Ville en vertu de l’

article 34 C.p.c. [ 50 ] Voilà qui ne règle pas la question du droit d’appel. Comme le souligne le juge Kasirer dans Fraternité des policiers de Châteauguay inc c. Ville de Mercier , « les jugements mettant fin à une instance en contrôle judiciaire ne sont pas tous traités de la même manière par le législateur en ce qui a trait au droit d’appel » [16] . [ 51 ] Selon cet arrêt, « le fondement d’un appel d’un jugement statuant sur un pourvoi en contrôle judiciaire varie notamment selon que l’objet de celui-ci est la validité d’un acte normatif ou celle d’un acte administratif » [17] .

S’il s’agit d’un acte normatif (une loi, un règlement, un décret gouvernemental, un arrêté ministériel ou toute autre règle de droit), l’appel est de plein droit. Si le pourvoi porte sur la validité d’un acte administratif (une résolution municipale par exemple), l’appel est sur permission selon l’

article 30 al. 2 (5

o) C.p.c. [18] . [ 52 ] Cette distinction quant à l’objet du pourvoi trouve appui sur l’

article 529 C.p.c. :

La Cour supérieure saisie d’un pourvoi en contrôle judiciaire peut, selon l’objet du pourvoi, prononcer l’une ou l’autre des conclusions suivantes: 1° déclarer inapplicable, invalide ou inopérante une disposition d’une loi du Québec ou du Canada, un règlement pris sous leur autorité, un décret gouvernemental ou un arrêté ministériel ou toute autre règle de droit; 2° évoquer, à la demande d’une partie, une affaire pendante devant une juridiction ou réviser ou annuler le jugement rendu par une telle juridiction ou une décision prise par un organisme ou une personne qui relève de la compétence du Parlement du Québec si la juridiction, l’organisme ou la personne a agi sans compétence ou l’a excédée ou si la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave; 3° enjoindre à une personne qui occupe une fonction au sein d’un organisme public, d’une personne morale, d’une société ou d’une association ou d’un autre groupement sans personnalité juridique d’accomplir un acte auquel la loi l’oblige s’il n’est pas de nature purement privée; 4° destituer de sa fonction une personne qui, sans droit, occupe ou exerce une fonction publique ou une fonction au sein d’un organisme public, d’une personne morale, d’une société ou d’une association ou d’un autre groupement sans personnalité juridique.

Ce pourvoi n’est ouvert que si le jugement ou la décision qui en fait l’objet n’est pas susceptible d’appel ou de contestation, sauf dans le cas où il y a défaut ou excès de compétence. Le pourvoi doit être signifié dans un délai raisonnable à partir de l’acte ou du fait qui lui donne ouverture. 529. In a judicial review, the Superior Court may, depending on the subject matter, (1) declare inapplicable, invalid or inoperative a provision of

an Act of the Parliament of Québec or the Parliament of Canada, a regulation made under such a law, an order in council, a minister’s order or any other rule of law; (2) evoke, on a party’s application, a case pending before a court, or review or quash a judgment rendered by a court or a decision made by a person or body under the authority of the Parliament of Québec, if the court, body or person acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction, or if the procedure followed was affected by some serious irregularity; (3) direct a person holding an office within a public body, a legal person, a partnership or an association or another group not endowed with juridical personality to perform

an act which they are by law required to perform, provided the act is not of a purely private nature; or (4) dismiss a person who, without right, is occupying or exercising a public office or an office within a public body, a legal person, a partnership or an association or another group not endowed with juridical personality. Except in the case of lack or excess of jurisdiction, judicial review is available only if the judgment or the decision cannot be appealed or contested.

An application for judicial review must be served within a reasonable time after the act or the fact on which it is based. [ 53 ] À l’audience, Boutique de golf a convenu que le jugement pouvait faire l’objet d’un appel de plein droit puisque l’acte attaqué, le Règlement 601-2013-27 , est un acte normatif. Encore une fois, la chose n’est pas si simple. Dans Fraternité des policiers de Châteauguay inc. c.

Ville de Mercier , le juge Kasirer fait observer ceci : [80] […] On notera aussi que l’on peut attaquer la validité d’un règlement municipal en le dénonçant comme déraisonnable, dans un exercice plus proche d’un pourvoi en contrôle judiciaire visé par l’

article 529 , al. 1

(2) C.p.c. Je me garde de trancher la question de savoir dans quelles circonstances un pourvoi en contrôle judiciaire visant un règlement municipal est soumis au régime de l’

article 529 , al. 1

(1) C.p.c. et laisse la question du fondement d’un appel en cette matière pour une autre fois. [19] [ 54 ] La question se pose ici. Boutique de golf allègue que le Règlement 601-2013-27 , en plus d’être discriminatoire, a été adopté de mauvaise foi et qu’il constitue un abus de pouvoir de la Ville ainsi qu’une injustice équivalant à fraude. [ 55 ] Il reste que l’acte attaqué n’est pas une décision au sens des articles 30 al. 2 (5

o) et 529 al. 1 (2

o) C.p.c. Cela suffit, à mon avis, pour décider du fondement de l’appel. [ 56 ] D’abord, je note que l’article 30 al. 2 (5

o) C.p.c. vise les jugements rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur l’évocation d’une affaire pendante ou la révision d’une décision prise ou d’un jugement rendu. Nulle part n’est-il question de l’invalidité d’un règlement. [ 57 ] Ensuite, dans ses commentaires sur l’

article 30 C.p.c. , la ministre de la Justice s’explique ainsi sur les distinctions faites en matière de contrôle judiciaire : […] Les distinctions faites en matière de contrôle judiciaire sont apparues nécessaires car, sur le plan des valeurs sociales, soumettre toutes les décisions en la matière à l’obtention d’une permission ne paraît pas souhaitable, notamment dans les matières qui touchent la contestation d’un jugement portant sur l’invalidité ou l’inapplicabilité d’une disposition parce qu’illégale ou inconstitutionnelle. […] [20]

[ 58 ] Il en ressort que la catégorie de jugements pouvant faire l’objet d’un appel de plein droit – ceux portant sur l’invalidité ou l’inapplicabilité d’une disposition parce qu’illégale ou inconstitutionnelle – n’est pas limitée aux contestations de nature constitutionnelle. Le libellé de l’

article 529 al. 1 (1

o) C.p.c. permet d’englober les contestations de règlements municipaux fondées sur des motifs relevant du droit administratif. Une analogie peut être faite avec l’

article 76 C.p.c. qui requiert l’envoi d’un avis au procureur général « à l’égard de toute question de légalité », y compris « lorsque la légalité d’un règlement est contestée au regard des règles du droit administratif » [21] . Je note en passant que Boutique de golf a donné un tel avis au procureur général. [ 59 ] J’en conclus que les jugements rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur la validité d’un règlement municipal peuvent faire l’objet d’un appel de plein droit en vertu de l’

article 30 al. 1 C.p.c. , quelle que soit la nature de l’illégalité soulevée (dépassement de l’habilitation, détournement ou dénaturation du pouvoir réglementaire, caractère discriminatoire ou déraisonnable du règlement, etc.) [22] . Conclure autrement ajouterait au texte de l’

article 30 al. 2 (5

o) C.p.c . et irait à l’encontre de l’intention du législateur. [ 60 ] Il y a également des raisons de politique judiciaire et de saine administration de la justice qui militent en faveur de cette interprétation. J’estime en effet que faire dépendre le droit d’appel (de plein droit ou sur permission) de la nature de l’illégalité soulevée risque d’entraîner de l’incertitude juridique ainsi qu’une multiplication des demandes pour permission d’appeler de bene esse et de rejet d’appel.

Il vaut mieux s’en tenir à « la directive claire du législateur voulant que les pourvois en contrôle judiciaire soient régis, sous l’égide du nouveau Code , de manière différente selon leur objet » [23] , sans chercher à raffiner la distinction. [ 61 ] Dans le cas présent, puisque le jugement peut faire l’objet d’un appel de plein droit, je rejetterais tout simplement la demande pour permission d’appeler de bene esse . B.

L’expropriation déguisée [ 62 ] Aux paragraphes [125] et [126] du jugement, le juge conclut que l’usage restrictif imposé par le Règlement 601-2013-27 « équivaut à une expropriation déguisée faisant perdre à l’immeuble de [Boutique de golf] sa valeur potentielle » et que ce règlement « constitue une négation du droit de propriété sans compensation ». [ 63 ] Cette conclusion comporte deux erreurs fondamentales qui requièrent l’intervention de la Cour. [ 64 ] Premièrement, la simple diminution de valeur d’un immeuble résultant de l’imposition de restrictions à son utilisation ne peut affecter la validité d’un règlement de zonage [24] .

Pour qu’un tel règlement équivaille à une expropriation déguisée, les restrictions qu’il impose doivent avoir pour effet de supprimer toute utilisation raisonnable de l’immeuble, comme la Cour le rappelle dans Wallot c. Québec (Ville de) : Les tribunaux ont donc reconnu que, pour être jugée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l'exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l'immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu'une

partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l'utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives. [25] [ 65 ] Cette condition doit être appréciée « non seulement par rapport à l’utilisation potentielle optimale du terrain, mais aussi compte tenu de la nature du terrain et des diverses utilisations raisonnables dont il a effectivement fait l’objet » [26] .

Ainsi, la perte de la « valeur potentielle » des terrains de Boutique de golf ne suffit pas pour conclure à leur expropriation. [ 66 ] La deuxième erreur du juge est justement de ne pas s’être demandé si les usages autorisés dans la zone où se trouve le golf permettent une utilisation raisonnable des terrains.

Avant de qualifier le Règlement 601-2013-27 de « négation de l’exercice du droit de propriété », il aurait dû examiner l’effet du règlement et se demander si les restrictions qu’il impose privent Boutique de golf de toute utilisation raisonnable de ses terrains. [ 67 ] Qu’en est-il? [ 68 ] La réponse à cette question dépend de l’interprétation de la grille des usages permis dans la zone où se trouve le golf, ce sur quoi les parties ne s’entendent pas.

La Ville soutient que le Règlement 601-2013-27 permet tous les usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) », incluant l’usage « terrain de golf », tandis que selon Boutique de golf, seul l’usage « Parc pour la récréation en général » est permis. [ 69 ] La grille elle-même et l’objectif derrière la modification du Règlement de zonage 601 me font pencher pour l’interprétation de la Ville. [ 70 ] Le Règlement 601-2013-27 modifie ainsi la grille des usages :

ARTICLE 2 Le règlement de zonage 601, tel qu’amendé, est modifié aux grilles des usages et normes visées à son

annexe « B » : 2.1 En modifiant à la grille des usages et normes C3-093 la colonne 248 et en y inscrivant les chiffres et symboles suivants :

a) à la case Commerce C4 Commerce récréotouristique : « . »

b) à la case Usages spécifiquement permis : « 35 » […] [ 71 ] Je précise tout de suite que la classe « Commerce récréotouristique (C-4) » comprend une trentaine d’usages, dont plusieurs ne sont pas définis de façon limitative [27] . L’usage « terrain de golf » en fait

partie de même que l’usage n o 761 « Parc pour la récréation en

général ». Quant à l’usage spécifiquement permis, la note particulière « 35 » renvoie à l’usage n o 761. [ 72 ] Pour comprendre l’interaction entre les classes d’usages permis et les usages spécifiquement permis, il faut se référer aux règles d’interprétation du Règlement de zonage 601 : 23.

INTERPRÉTATION GÉNÉRALE DE LA GRILLE Pour déterminer les usages permis dans les différentes zones, les règles suivantes s'appliquent : 1° […] 2° dans une zone donnée, seuls sont autorisés les usages spécifiquement énumérés dans la grille des usages et des normes pour cette zone; 3° I‘autorisation d'un usage spécifique ne saurait permettre un usage plus général incluant un tel usage spécifique; 4° […] 24. RÈGLES D'INTERPRÉTATION DE LA

SECTION USAGES PERMIS Le Point (.) ou tout autre symbole similaire à la case d'un ou de plusieurs usages indique que ces usages sont permis dans cette zone en tant qu'usage principal, sous réserve des usages spécifiquement permis et des usages spécifiquement exclus. L’absence de point (.) ou tout autre symbole similaire signifie que la classe d’usage n’est pas autorisée pour la zone. La

section « Usages permis » indique les usages autorisés dans chaque zone. Les usages permis sont identifiés par classe ou par usage spécifique. Les classes sont définies au

chapitre ayant trait à la classification des usages du présent règlement. Les usages spécifiques doivent être interprétés tels que définis au règlement ou à défaut, selon leur sens usuel. La sous-section « usages spécifiquement permis » indique les usages spécifiquement autorisés dans la zone. Ce qui signifie qu’un usage additionnel aux classes d’usages déjà permises est autorisé aux usages permis.

Ces usages sont identifiés par un chiffre entre parenthèses faisant référence à une note apparaissant au bas de la grille. […] [Soulignements ajoutés] [ 73 ] Il est vrai – et la Ville, du reste, le concède – que l’ajout de l’usage « Parc pour la récréation en général » à la case Usages spécifiquement permis est redondant puisque cet usage fait déjà

partie de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) ». Cet ajout ne saurait toutefois avoir pour effet d’exclure les autres usages de cette classe, laquelle est expressément permise par un point ( . ). [ 74 ] Cette interprétation est conforme à la règle 24 voulant qu’un usage spécifiquement permis corresponde à un « usage additionnel » aux classes d’usages déjà permises. C’est aussi l’interprétation qui s’harmonise le mieux avec l’intention de la Ville de permettre l’usage « terrain de golf » dans la zone occupée par le Club de golf Bonniebrook. [ 75 ] Boutique de golf invoque la règle 23 (3

o) selon laquelle « l’autorisation d’un usage spécifique ne saurait permettre un usage plus général incluant un tel usage spécifique ». Or, cette règle vise une situation différente où la classe d’usages à laquelle l’usage spécifiquement permis appartient n’est pas autorisée.

Par exemple, si la classe « Commerce récréotouristique (C-4) » n’était pas autorisée, le fait de permettre spécifiquement l’usage « Parc pour la récréation en général » n’aurait pas pour effet de permettre tous les autres usages de la classe. [ 76 ] Boutique de golf fait aussi grand état de l’avis préliminaire de non-conformité produit par la MRC relativement au premier projet de Règlement 601-2013-27 , lequel permettait spécifiquement l’usage « terrain de golf ».

Elle y voit une preuve non contestée que l’usage « terrain de golf » est non conforme au schéma d’aménagement et en déduit que seul l’usage « Parc pour la récréation en général » est permis. [ 77 ] Il faut préciser ici que la zone C3-093 se trouve en aire d’affectation « Rurale champêtre » de la MRC, laquelle comporte une fonction de récréation extensive par opposition à une fonction de récréation intensive. Au paragraphe [70] du jugement, le juge cite les définitions qui figurent au schéma d’aménagement : [70]

La définition de récréation extensive prévue au schéma se lit comme suit : Toute activité de loisirs, culturels ou éducatifs dont la pratique requiert des grands espaces non construits ainsi que quelques bâtiments et/ou équipements accessoires. Les parcs, les espaces de détente et les pistes cyclables font notamment

partie de cette fonction. Les pistes de course et les sentiers pour véhicules récréatifs motorisés en sont exclus. Alors que la définition de récréation intensive comprend ce qui suit : Toute activité de loisirs, culturels ou éducatifs dont la pratique requiert des grands espaces non construits ainsi que quelques bâtiments et/ou des aménagements considérables. Les golfs, les terrains de pratique de golf, les bases de plein air, les marinas, les musées et les campings font notamment

partie de cette fonction. [ 78 ] L’avis préliminaire de non-conformité produit par la MRC mentionne qu’étant donné que l’usage « terrain de golf » s’apparente à une fonction de récréation intensive et que cette fonction n’est pas autorisée dans l’aire d’affectation « Rurale champêtre », cet usage est présumé non conforme aux orientations et aux objectifs du schéma d’aménagement.

[ 79 ] Par ailleurs, on sait que le second projet de Règlement 601-2013-27 , lequel remplace l’usage spécifique « terrain de golf » par celui de « Parc pour la récréation en général », a quant à lui été jugé conforme. Doit-on en inférer que tous les autres usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) » ne sont pas permis?

Je ne le crois pas. [ 80 ] En effet, selon la définition qu’en donne le Manuel d’évaluation foncière du Québec , l’usage « Parc pour la récréation en général » peut comprendre les activités suivantes : pique-nique, plage, piste de bicyclette, sport, camping et autres activités récréatives [28] . Or, le camping correspond aussi à une fonction de récréation intensive. [ 81 ] Quoi qu’il en soit, la MRC, à tort ou à raison, a délivré le certificat de conformité du Règlement 601-2013-27 .

Un tel certificat crée une présomption irréfragable de conformité au schéma d’aménagement [29] . [ 82 ] Bref, j’abonde dans le sens de la Ville que tous les usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) », dont l’usage « terrain de golf », sont permis dans la zone où se trouvent les terrains de Boutique de golf. Dans ce contexte, je ne peux me convaincre que le Règlement 601-2013-27 prive cette dernière de l’utilisation raisonnable de ses terrains. Celle-ci peut continuer à les utiliser pour exploiter un terrain de golf. C’est l’utilisation qui a cours depuis le début des années 50.

Elle a aussi le choix parmi une trentaine d’usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) » [30] . [ 83 ] Voilà qui empêche de conclure à l’expropriation déguisée des terrains de Boutique de golf et qui justifie la réformation du jugement. C. La mauvaise foi ou l’abus de pouvoir de la Ville [ 84 ] Pour conclure à la mauvaise foi de la Ville, le juge se réfère à l’arrêt Boyd Builders [31] qui établit « le principe de la présomption de mauvaise foi et du renversement du fardeau de la preuve » [32] .

Selon lui, ce principe trouve application « dans le cas d’un dépôt d’une demande de lotissement, avant même que la municipalité ait décidé de modifier sa réglementation » [33] . [ 85 ] Le raisonnement du juge repose sur la prémisse selon laquelle Boutique de golf bénéficiait d’un droit prima facie aux permis de lotissement par suite du dépôt de son plan projet le 20 juin 2013.

Cette prémisse n’est pas fondée. [ 86 ] En effet, pour pouvoir bénéficier d’un tel droit, Boutique de golf devait démontrer que ses demandes de permis étaient substantiellement complètes et conformes à la réglementation en vigueur avant l’adoption de l’avis de motion. L’arrêt Al-Musawi c. Westmount (Ville de) résume bien l’état du droit sur la question : [98] L'arrêt Boyd Builders constitue l'arrêt de principe en matière de droit acquis à la suite du dépôt d’une demande de permis de construction.

Dans cette affaire, la Cour suprême écrit : An owner has a prima facie right to utilize his own property in whatever manner he deems fit subject only to the rights of surrounding owners, e.g., nuisance, etc. This prima facie right may be defeated or superseded by rezoning if three prerequisites are established by the municipality, (

a) a clear intent to restrict or zone existing before the application by the owner for a building permit, (

b) that council has proceeded in good faith, and (

c) that council has proceeded with dispatch. [99] Les principes de cet arrêt ont d'ailleurs été repris par la Cour. [100] Afin de bénéficier d'un tel droit prima facie quant au projet envisagé, l'appelante devait démontrer que sa demande de permis était substantiellement complète et conforme à la réglementation en vigueur. [101] Pour répondre à ce double critère (demande complète et conforme), les tribunaux ont généralement jugé qu'il était nécessaire : • que les frais soient payés, le formulaire requis complété et les plans déposés (plus que de simples esquisses); et, • que le projet soit substantiellement conforme aux règlements normatifs applicables. [102] Comme l'écrivent les auteurs Giroux et Chouinard : Pour ce faire, le requérant en mandamus doit établir que sa demande de permis est substantiellement complète, que, s'il y manque des détails, ceux-ci sont de peu d'importance, qu'il peut respecter toutes les exigences des règlements de zonage et de construction de la municipalité et que la production d'une demande de permis complète et formelle ne constitue plus qu'une simple formalité.

Même si la pratique est de fournir des plans préliminaires et de les faire suivre ultérieurement par des plans d'exécution, la corporation municipale n'a aucune obligation de délivrer un permis avant que les plans d'exécution avec suffisamment de détails ne soient produits. Au surplus, malgré qu’il y ait un accord de principe sur le projet à partir de plans préliminaires, la demande ne sera pas jugée complète avant que n'aient été produits des plans suffisamment détaillés pour vérifier la conformité du projet aux exigences réglementaires.

Il en sera de même si les plans produits au soutien de la demande dérogent aux exigences réglementaires sur des éléments qui ne sont pas mineurs. La demande de permis sera jugée suffisante si elle est substantiellement conforme et qu'il ne reste que de simples erreurs et omissions mineures. [...] [34] [Renvois omis] [ 87 ] En l’espèce, le plan projet déposé le 20 juin 2013 ne répond pas au double critère d’une demande de permis complète et conforme.

Outre que les frais exigibles n’ont pas été payés à cette date (ni lors du dépôt du plan projet révisé le 8 juillet 2013), il suffit, pour s’en convaincre, de comparer ce plan à la documentation qui accompagne les demandes de permis déposées le 31 octobre 2013 pour les phases 1 et 2 du projet. Cette documentation est volumineuse. On y trouve, entre autres, des feuillets préparés par un arpenteur- géomètre illustrant des projets d’opérations cadastrales, une demande de travaux municipaux pour l’ouverture d’une rue ainsi qu’une estimation préliminaire des coûts.

[ 88 ] Boutique de golf reconnaît ne pas avoir déposé des demandes de permis avant l’adoption de l’avis de motion et du second projet de Règlement 601-2013-27 , mais avance que « c’est précisément en raison du comportement fautif, abusif et de mauvaise foi » de la Ville. Elle s’appuie sur le témoignage de M. Jean Bouchard pour qui le dépôt du plan projet le 20 juin 2013 était un dépôt officiel qui devait cristalliser son droit aux permis de lotissement. [ 89 ] Ce n’est pas tout à fait ce que dit M. Bouchard.

En réponse à des questions du juge, il confirme que c’est un dépôt officiel qui a été fait, mais s’empresse d’ajouter que « c’est un dépôt de présentation afin de le soumettre éventuellement, selon les procédures de la Ville, au Comité consultatif d’urbanisme ». [ 90 ] De fait, selon la procédure d’approbation en vigueur, les étapes suivantes restaient à franchir pour chacune des phases : • présentation du plan projet au CCU; • présentation et acceptation du plan projet par le conseil municipal; • négociation et signature d’un protocole d’entente; • délivrance du permis de lotissement. [ 91 ] La conclusion d’une entente relative aux travaux municipaux relève du pouvoir discrétionnaire du conseil municipal, de sorte que Boutique de golf ne peut prétendre avoir acquis un droit aux permis du seul fait du dépôt d’un plan projet au directeur du Service de l’urbanisme de la Ville. [ 92 ] Boutique de golf fait valoir « l’historique de son dossier de développement à la [Ville], qui a toujours débuté par le dépôt initial du plan projet, lequel a donné suite, sans aucune difficulté particulière, au développement de ses différentes phases », comme si la conclusion d’une entente avec la Ville n’était qu’une formalité.

Je ne peux souscrire à cet argument. En vertu de la réglementation applicable, la délivrance d’un permis de lotissement « est assujettie à la conclusion préalable d’une entente relative aux travaux municipaux » [35] . Dans ce contexte, le simple dépôt d’un plan projet ne saurait être constitutif d’un droit prima facie aux permis de lotissement. [ 93 ] Il est vrai que, dans Carrières P.C.M.

(1994) Inc. c. Warwick (Canton) [36] , la Cour a appliqué le principe de l’arrêt Boyd Builders à la démarche préliminaire qui consistait à demander à la municipalité de délivrer un certificat attestant la conformité du projet à la réglementation alors en vigueur.

Cette démarche était requise afin d’obtenir certaines autorisations, dont celle de la Commission de protection du territoire agricole (« C.P.T.A. »), et précédait la demande formelle de permis d’exploitation à la municipalité. [ 94 ] Le juge Brossard, s’exprimant pour la Cour, a considéré qu’il s’agissait de la première et unique démarche qui devait et qui pouvait être faite à cette étape et, partant, qu’il n’y avait pas de « raison pour laquelle on n’appliquerait pas à cette première démarche requise par la loi la même philosophie et les mêmes normes que celles édictées par la Cour suprême » [37] dans Boyd Builders .

Seulement, dans cette affaire, la délivrance du permis était automatique : [57] Dans le cas présent, contrairement au type de permis requis dans l’affaire Bello , la demande de permis d’exploitation de l’appelante ne soulève, en elle-même, aucun problème. Si les autorisations requises de la C.P.T.A. et du Ministère avaient été obtenues avant la modification du règlement de zonage, l’intimée n’aurait pu soulever aucune objection à la demande de permis d’exploitation qui était complète en elle-même et qui répondait à toutes les exigences réglementaires de l’intimée.

La délivrance du permis requis aurait été automatique. [ 95 ] Ce n’est pas le cas ici. La délivrance des permis de lotissement pour les phases 1 et 2 n’était pas automatique et demeurait assujettie à la conclusion préalable d’une entente relative aux travaux municipaux.

On ne peut considérer le dépôt d’un plan projet comme une demande de permis « complète en elle-même ». [ 96 ] Le juge commet donc une erreur révisable en opérant un renversement du fardeau de preuve et en obligeant la Ville à prouver sa bonne foi. [ 97 ] Cela dit, même si j’appliquais à la première démarche de Boutique de golf la philosophie de l’arrêt City of Ottawa et al. v.

Boyd Builders Ltd ., je conclurais à la bonne foi de la Ville. [ 98 ] En effet, la preuve révèle que c’est à la suite du dépôt du plan projet que la Ville a réalisé que le Règlement de zonage 601 permettait l’usage résidentiel, mais pas l’usage « terrain de golf ».

Le directeur général de la Ville témoigne ainsi à ce sujet : R Bien, vous avez peut-être raison. Vous avez peut-être raison parce qu’on a … comme je dis, on a toujours eu l’impression à la Ville … ma perception, je vais dire ma perception, c’était toujours compte tenu qu’on a toujours eu … signé des protocoles d’ententes en fonction d’un golf, que le golf était déjà dans le règlement. Et on s’est rendu compte que, non. En juillet que, non, le golf était pas là. Il y avait du résidentiel. […] R En début de juillet 2013, qu’on a réalisé cette … on va appeler ça … pour nous, c’était une erreur, là.

Q Qu’est-ce qui était une erreur? R Que le résidentiel était autorisé sur le golf. [38] [ 99 ] La Ville croyait donc que l’usage résidentiel n’était pas permis dans le secteur du golf et c’est la raison pour laquelle elle n’a pas manifesté une intention claire de modifier le zonage avant le dépôt du plan projet. Après avoir réalisé son erreur, elle a agi de bonne

foi, c’est-à-dire pour des motifs d’intérêt public, et avec diligence. [ 100 ] La Ville estimait en effet qu’il était dans l’intérêt public que le golf demeure.

C’est ce qui ressort de la résolution du CCU qui, malgré l’avis de motion, a étudié le plan projet soumis par Boutique de golf : CONSIDÉRANT que la qualité du développement résidentiel construit autour du golf s’est bâti principalement par la présence de celui- ci; CONSIDÉRANT que le golf Bonniebrook représente une institution plus que centenaire pour la Ville de Saint-Colomban; CONSIDÉRANT qu’il est dans l’intérêt de la Ville de Saint-Colomban et de ses citoyens que le golf demeure. [ 101 ] Le 13 août 2013, le conseil municipal a suivi la recommandation du CCU et refusé le projet pour les mêmes motifs.

Son but n’était pas de nuire à Boutique de golf, mais de protéger la qualité de l’ensemble résidentiel autour du golf et de conserver l’usage « terrain de golf », et ce, dans l’intérêt de la Ville et de ses citoyens. [ 102 ] Au paragraphe [131] du jugement, le juge se dit « en accord avec le principe qu’une municipalité peut agir rapidement dans l’intérêt public et collectif pour empêcher l’implantation d’un projet, si la démarche n’a pas pour but de nuire à un propriétaire ».

Il refuse toutefois d’appliquer ce principe « dans le cas d’une demande de lotissement avant même que la municipalité ait décidé de modifier sa réglementation » [39] . Cela revient à dire qu’après le dépôt du plan projet, la Ville ne pouvait plus modifier sa réglementation pour faire obstacle au projet, même pour des motifs d’intérêt public. [ 103 ] Dans l’arrêt Ville de Mirabel c. Carrières T.R.P.

Ltée [40] , le juge Mayrand précise ce qui suit au regard de la description extensive de la mauvaise foi donnée par le premier juge : Quand une ville adopte un règlement non pas dans l'intérêt public mais uniquement pour se donner une raison de refuser un permis déjà demandé, elle est évidemment de mauvaise foi; elle fait preuve alors de discrimination et son intention de nuire injustement à autrui ne fait pas de doute. Tout autre est le cas de la ville qui réalise que le permis demandé risque de compromettre l'intérêt public et qui, pour cette raison, prend des mesures pour y faire obstacle.

La réception d'une demande de permis ne doit pas paralyser le pouvoir réglementaire de la ville. Le Conseil de ville qui réalise les inconvénients que le permis sollicité risque d'entraîner pour l'ensemble de la population peut à mon avis remédier sans délai à la carence de sa réglementation . Certes, l'adoption d'un règlement prohibitif à l'occasion d'une demande de permis est suspecte et peut créer une présomption de mauvaise foi.

Cependant, si la ville établit que son but est non pas de nuire au solliciteur de permis mais de sauvegarder l'intérêt général de ses ressortissants, on ne peut la taxer de "mauvaise foi" à moins de donner à cette expression un sens qu'elle n'a pas . [41] [Soulignements ajoutés] [ 104 ] Cette précision a son importance. En l’espèce, il ressort clairement de la preuve que la Ville a modifié sa réglementation pour des motifs d’intérêt public, afin de conserver un usage qui avait cours depuis des décennies.

On ne peut, dès lors, la taxer de mauvaise foi. [ 105 ] Je rappelle que le Règlement 601-2013-27 a été jugé conforme au schéma d’aménagement. À l’intérieur de ce cadre, la Ville pouvait régir le développement de son territoire et favoriser les objectifs qu’elle estimait d’intérêt municipal [42] . [ 106 ] De plus, « [c]e qui relève de l’intérêt public est une question discrétionnaire que seule la municipalité peut trancher » [43] .

Le droit reconnaît depuis longtemps que le conseil municipal est le mieux placé pour décider où se situe l’intérêt public : Upon the question of public interest, courts have recognized that the municipal council, familiar with local conditions, is in the best position of all parties to determine what is or is not in the public interest and have refused to interfere with its decision unless good and sufficient reason be established. [44] [ 107 ] Enfin, Boutique de golf peut difficilement prétendre que la conservation du golf n’est pas un objectif d’intérêt public.

Dans sa lettre adressée au conseil municipal en 1995, M. Gareau écrit : Notre terrain de golf en plus d’être un important apport économique pour la région (190 000,00 $) de salaire versé en 1994. Une incitation à venir s’installer chez-nous. Une incitation touristique puisque près de 25 000 rondes furent jouées chez nous en 1994. [45] [ 108 ] J’en conclus que la Ville pouvait, à la suite du dépôt du plan projet, entreprendre de modifier le zonage de façon à faire obstacle au projet d’ensemble envisagé par Boutique de golf, à la condition bien sûr d’agir de bonne foi, c’est-à-dire pour des motifs d’intérêt public.

Puisque la preuve ne révèle aucun autre motif que ceux liés à la qualité de l’ensemble résidentiel autour du golf et à l’intérêt général de la Ville et de ses citoyens, je propose d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement de première instance et de rejeter la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de Boutique de golf, avec frais de justice. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A.