2023 QCCQ 9904, 2023 QCCQ 9904

Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Garage René Labbé inc. 2023 QCCQ 9904 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT D’ ARTHABASKA LOCALITÉ DE VICTORIAVILLE « Chambre civile » N° : 415-80-000825-226 DATE : 12 décembre 2023 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE ALAIN TRUDEL, J.C.Q. ______________________________________________________________________ COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC Demanderesse c. GARAGE RENÉ LABBÉ INC.

Défenderesse et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC et MUNICIPALITÉ DE SAINT-NORBERT-D’ARTHABASKA et MRC D’ARTHABASKA Mises en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ Aperçu [ 1 ] La présente affaire s’inscrit dans la suite du constant débat de compétence qui implique la Commission de protection du territoire agricole du Québec « CPTAQ » et le Tribunal administratif du Québec « TAQ » depuis plusieurs années. [ 2 ] Elle traite plus particulièrement de la possibilité pour le TAQ de procéder par audition de novo lorsqu’il se penche sur un appel d’une décision de la CPTAQ qui maintient un avis de non-conformité émis à la suite du dépôt par un administré d’une déclaration d’exercice de droit qui vise à reconnaître un droit acquis. [ 3 ] Dans ce cas de figure, le TAQ exerce-t-il sa compétence en vertu des dispositions de nature générale de l’article 15 de la Loi sur la justice administrative « LJA » ou celles comportant une limitation de compétence prévues à l’article 21.4 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles « LPTAA » [1] ? [ 4 ] De manière plus précise, la présente affaire questionne le bien-fondé de la décision du TAQ de limiter la portée de l’article 21.4 de la LPTAA à la seule catégorie de décisions de la CPTAQ visée par l’arrêt de la Cour d’appel du Québec dans St-Pie [2] , soit les décisions relatives aux demandes d’autorisation, d’inclusion ou d’exclusion seulement.

Ainsi, selon le TAQ, les décisions découlant d’une déclaration d’exercice de droit initiée par un administré, comme dans le présent cas, ne seraient pas visées par l’article 21.4 de la LPTAA. [ 5 ] Cette question est à l’origine de la demande pour permission d’appeler. Contexte [ 6 ] À la suite de l’incendie de la résidence construite sur son terrain et occupée par René Labbé, principal actionnaire de la défenderesse Garage René Labbé inc.

« Garage Labbé », cette dernière demande un permis de construction d’une nouvelle résidence et dépose auprès de la CPTAQ une déclaration d’exercice de droit en vertu des articles 101 et suivants de la LPTAA alléguant bénéficier de droits acquis pour ce faire. [ 7 ] Le 17 avril 2019, la CPTAQ émet un avis de non-conformité précisant que la construction projetée ne serait pas conforme à la loi puisqu’il n’existait aucune utilisation résidentielle sur le lot visé par la demande au moment où les dispositions de la loi sont entrées en vigueur.

[ 8 ] Insatisfaite, Garage Labbé requiert de la CPTAQ la tenue d’une audience publique lors de laquelle elle fait entendre des témoins visant à démontrer la présence d’une occupation résidentielle au soutien de ses droits acquis. [ 9 ] La rencontre se tient le 9 octobre 2019 à Québec. [ 10 ] Le 27 janvier 2020, la CPTAQ confirme l’avis de non-conformité émis le 17 avril 2019. [ 11 ] L’affaire est portée devant le TAQ qui, le 7 février 2022, infirme la décision de la CPTAQ et reconnaît la conformité de la déclaration d’exercice de droit par laquelle Garage Labbé désire se prévaloir du droit acquis à des fins résidentielles sur le lot 5 891 664- P conformément aux dispositions des articles 101 et 102 de la LPTAA. [ 12 ] La CPTAQ demande la permission d’en appeler de cette décision du TAQ.

Notes préliminaires [ 13 ] En cours de délibéré sur la demande de permission d’en appeler, le Tribunal accueille une demande de suspension du délibéré dans l’attente de la décision de la Cour supérieure du Québec sur le pourvoi en contrôle judiciaire de l’affaire CPTAQ c.

Cour du Québec (Roy) dans le dossier 450-17-008130-214. [ 14 ] Le 16 janvier 2023, l’honorable Claude Villeneuve de la Cour supérieure du Québec rejette le pourvoi en contrôle judiciaire avec les frais de justice. [ 15 ] Après écoulement du délai d’appel et avoir donné aux parties l’opportunité de présenter des observations additionnelles sur l’impact de cette décision sur leur position respective, le Tribunal lève la suspension du délibéré et procède à rendre sa décision sur la demande pour permission d’appeler. Les questions en litige [ 16 ] Le litige soulève les questions suivantes :

A) La décision du TAQ datée du 7 février 2022 soulève-t-elle des questions qui justifient l’intervention de la Cour du Québec conformément à l’article 159 de la LJA?

B) S’agit-il de questions nouvelles, sérieuses, d’intérêt général ou controversées? Analyse et décision [ 17 ] Au stade de la permission d'appeler, l'analyse du Tribunal permet de faire le tri des demandes d'appel dilatoires ou futiles de celles qui soulèvent des questions d'intérêt pour la Cour du Québec au sens de l'article 159 de la LJA. [ 18 ] Cet

article énonce : 159. Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l'objet d'un appel à la Cour du Québec, sur permission d'un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. [ 19 ] Tel que le rappelle l'honorable Gilles Lareau dans l'affaire Windsor (Ville de) c. Domtar inc. [3] : « [9] Ainsi, la question sera d'intérêt si elle soulève une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d'intérêt général.

L'utilisation de la conjonction de coordination « ou » marque bien le caractère alternatif et non supplétif de ces critères. [10] Parmi les exemples retenus par la jurisprudence, on retrouve les cas suivants : Une question sérieuse – Une faiblesse apparente de la décision attaquée; – Une erreur de fait déterminante; – L'omission d'analyser des éléments fondamentaux de preuve; – Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d'en comprendre le fondement factuel et juridique; – L'incidence de la décision sur le sort du justiciable; – L'importance du montant en jeu.

Une question controversée – Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques; – Une décision isolée allant à l'encontre d'un courant jurisprudentiel solidement établi; Une question nouvelle

– Une question n'ayant jamais été soumise à la Cour du Québec. Une question d'intérêt général – La violation d'une règle de justice naturelle; – Une question visant les intérêts supérieurs de la justice; – Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties; – Une violation patente d'une règle de droit. [11] Dans son analyse sur la permission d'appeler, le Tribunal jouit d'une large discrétion. Cette discrétion s'inscrit non seulement dans l'appréciation des questions soumises, mais également dans l'identification et le libellé des questions permises.

Cet exercice comporte inéluctablement le devoir de rejeter celles qui sont à leur face même futiles ou abusives, qui ne sont pas soutenues par des arguments cohérents et défendables et qui ne font que traduire l'expression d'un désaccord sur le fond de la décision en appel. [12] L'appel sur permission ne vise pas à accorder à une

partie une deuxième chance de soumettre des arguments qui ont été rejetés par le T.A.Q. de façon motivée et intelligible. » [Références omises] [ 20 ] C'est en vertu de ces paramètres que la présente décision est rendue. La décision du TAQ datée du 7 février 2022 soulève-t-elle des questions qui justifient l’intervention de la Cour du Québec conformément à l’article 159 de la LJA?

S’agit-il de questions nouvelles, sérieuses, d’intérêt général ou controversées? [ 21 ] La CPTAQ allègue que le TAQ a excédé sa compétence et commis une erreur de droit en accueillant une preuve nouvelle dans le cadre du débat ayant cours devant lui écartant ainsi la limitation de compétence prévue à l’article 21.4 de la LPTAA. [ 22 ] L’article 21.4 de la LPTAA énonce : 21.4. Le tribunal ne peut, à moins d’une erreur de droit ou d’une erreur de fait déterminante dans la décision contestée, réévaluer l’appréciation que la commission a faite de la demande sur la base des critères dont elle devait tenir compte.

Lorsque le Tribunal constate, à l’examen de la requête et de la décision contestée, qu’en raison d’une telle erreur de droit ou de fait, la commission a omis d’apprécier la demande sur la base de ces critères, il peut lui retourner le dossier pour qu’elle y procède. [ 23 ] La CPTAQ ajoute que le TAQ commet une erreur lorsqu’il reconnaît des droits acquis sur la base de la nouvelle preuve qui lui a été présentée. [ 24 ] La CPTAQ précise ses reproches à sa demande pour permission d’appeler en formulant les deux questions suivantes : • Le TAQ commet-il une erreur en écartant l’application de l’article 21.4 de la loi et en procédant de novo? • Le TAQ commet-il une erreur lorsqu’il reconnaît les droits acquis sur la base de la preuve de novo qui lui a été présentée? [ 25 ] La demanderesse soumet que les questions soulevées sont sérieuses, nouvelles, controversées et d’intérêt général. [ 26 ] La défenderesse Garage Labbé conteste la demande pour permission d’appeler. [ 27 ] Elle plaide que la preuve démontre clairement l’existence du droit acquis et qu’elle se retrouve malheureusement prise dans un débat de compétence qui existe entre la CPTAQ et le TAQ sur la possibilité pour ce dernier de procéder de novo sur ce genre de question. [ 28 ] Au moment de ses plaidoiries livrées avant le jugement de la Cour supérieure dans l’affaire Roy , le procureur de la défenderesse plaide que la décision de la Cour du Québec dans cette même affaire est une décision isolée qui ne respecte pas les enseignements de la Cour d’appel émis dans l’affaire St-Pie en la matière. [ 29 ] Suivant la décision de la Cour supérieure dans l’affaire Roy , le Tribunal a invité les parties à émettre leurs commentaires et observations supplémentaires sur la teneur et les implications de cette décision sur la demande pour permission d’en appeler dans le présent dossier.

Contrairement à la demanderesse, la défenderesse n’a pas soumis d’observations supplémentaires au soutien de ses représentations. [ 30 ] En somme, Garage Labbé plaide que les questions soulevées ne sont ni sérieuses ni nouvelles ou controversées. [ 31 ] Après analyse, le Tribunal conclut que la demande pour permission d’en appeler de la décision du TAQ doit être accueillie. Voici les raisons qui motivent cette décision.

Le TAQ commet-il une erreur révisable en écartant l’application de l’article 21.4 de la loi et en procédant de novo? [ 32 ] Sous la plume de la juge Hermina Popescu, la Cour du Québec a statué dans l’affaire Roy c. Commission de la protection du territoire agricole [4] que la limitation de compétence prévue à l’article 21.4 de la LPTAA trouvait application en contestation de toutes

les décisions de la CPTAQ incluant les décisions tranchant les contestations d’un avis de conformité selon le septième alinéa de l’article 101.1 de la LPTAA. [ 33 ] Soumis au contrôle judiciaire, cette décision a été maintenue par la Cour supérieure du Québec en date du 16 janvier 2023. Dans sa décision [5] , le juge Claude Villeneuve confirme l’interprétation retenue par la Cour du Québec.

Il s’exprime comme suit : [147] Pour l’ensemble de ces raisons, le Tribunal en vient à la conclusion que dans l’exercice de sa compétence d’appel eu égard à la décision du TAQ, la Juge a choisi la bonne norme de contrôle et qu’elle pouvait raisonnablement conclure que le TAQ avait commis une erreur de droit en entendant l’affaire de novo . [148] Le Jugement ne souffre d’aucune lacune grave et on peut certainement dire qu’il satisfait aux exigences de justification, d’intelligibilité et de transparence au sens de l’arrêt Vavilov . Dans son ensemble, cette décision fait

partie des issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [149] À l’inverse, la thèse défendue par le TAQ mène à un cumul inapproprié des forums de contestations qui avait été dénoncé à juste

titre par la Cour d’appel, notamment dans l’arrêt St-Pie : « [72] Du point de vue téléologique, la thèse soumise par les appelantes a un effet pernicieux. En effet, elle incite un demandeur à se servir de la CPTAQ comme un banc d'essai et à ménager ses munitions pour le débat devant le TAQ après avoir pris connaissance de la décision de la CPTAQ, ce qui ferait du TAQ le vrai forum en matière de protection du territoire agricole.

Telle ne peut être l'intention du législateur qui a placé au centre de sa politique de protection du territoire agricole, la CPTAQ laquelle jouit en ce domaine d'une expertise plus grande que le TAQ. De même, une personne intéressée opposant une demande peut s’abstenir de participer activement aux travaux de la CPTAQ pour réserver ses munitions pour le vrai débat devant le TAQ, advenant l’acceptation de la demande d'autorisation/exclusion.

Ces effets n’ont pu être logiquement souhaités en 1997 par un législateur qui est intervenu en 1996 pour les empêcher. » [150] La Cour d’appel avait fait le même constat dans l’arrêt Vergers Leahy , où elle écrit ce qui suit concernant l’excès de compétence du TAQ quand il transforme le recours en véritable audition nouvelle, sans se restreindre à la preuve faite devant le CPTAQ : « III.

Le TAQ a excédé sa compétence en procédant de novo : [45] Les requêtes en révision judiciaire de l'UPA et de la CPTAQ demandaient finalement la cassation de la décision du TAQ du 22 février 2005 au motif qu'il ne peut siéger de novo. Le véritable objectif du débat est alors l'étendue de la compétence du TAQ saisi d'une contestation d'une décision finale de la CPTAQ, ce dont le jugement porté en appel par Leahy traite.

En d'autres mots, le pourvoi devant nous porte essentiellement sur la compétence du TAQ et sur la légalité de sa décision du 22 février 2005 de permettre aux parties de compléter la preuve afin de lui permettre de statuer sur la demande d’autorisation de Leahy. [46] Dans l'arrêt rendu concurremment dans le dossier 500-09-018339-085, la Cour traite de cette question et conclut que le TAQ ne constitue ni un forum de deuxième chance ni un forum où on peut faire une preuve plus complète sur les éléments militant pour l'octroi de la demande d'autorisation pour un usage non agricole ou de la demande d'exclusion d'un terrain de la zone agricole.

Le TAQ ne peut revoir le fond d'une décision de la CPTAQ qu'après avoir identifié une erreur de droit ou une erreur de fait déterminante dans la décision de la CPTAQ, et ce, à la lumière de la décision de cette dernière et du contenu de la requête présentée au TAQ (art. 21.4 de la

Loi sur la protection du territoire agricole et des activités agricoles, L.R.Q. c. P-41.1 ). [47] Ces énoncés sont applicables en l'espèce.

Il s'ensuit que les décisions interlocutoires du TAQ du 22 février transformant le recours en véritable audition nouvelle, sans se restreindre à la preuve faite devant la CPTAQ et sans avoir identifié des erreurs de fait déterminantes dans la décision de cette dernière, constituaient de véritables excès de compétence (décisions ultra vires) et devaient être cassées. » (Les emphases sont ajoutées.) [151] Il est bien établi en droit que les recours devant les cours de justice doivent respecter les principes de la bonne foi et de l’équilibre entre les plaideurs et ne pas entraîner une utilisation abusive du service public que forment les institutions de la justice civile. [152] À ce sujet, il est fort regrettable de constater que le TAQ persiste à usurper le rôle de la CPTAQ et à ne pas vouloir comprendre son rôle dans la hiérarchie judiciaire québécoise, obligeant les parties à se pourvoir pour faire infirmer ses décisions et à encourir inutilement des frais. [153] Pourtant, le TAQ soulève les éléments suivants dans son plan d’argumentation pour défendre sa compétence : « [11] Il est important de clarifier la compétence du TAQ dans ce contexte et d’obtenir une position claire sur le sujet afin d’éviter les débats inutiles dans d’autres dossiers qui ne sont pas à l’avantage des administrés et du système de justice dans son ensemble. (…) [23] Ainsi, contrairement à ce qu’affirme la Cour d’appel dans l’affaire St-Pie, le pouvoir du TAQ ne se limite pas à juger de la légalité de la décision rendue par l’autorité administrative, il procède de novo et rend la décision que les faits et le droit commandent en termes de légalité et d’opportunité dans la majorité des recours dont il est saisi. [24] Le TAQ ne fait preuve d’ aucune déférence à l’égard de la décision de l’autorité administrative, car il exerce la même compétence que cette dernière. »

[154] Or, le fait pour un tribunal administratif de remettre en question les enseignements de la Cour d’appel n’est certainement pas de nature à éviter des litiges. [155] Au contraire, le refus du TAQ de suivre les précédents établis par le plus haut tribunal de la province oblige la CPTAQ ou encore les citoyens à encourir des frais inutiles pour tenter de faire réviser ses décisions.

Lorsque les citoyens n'en ont pas les moyens, ils en subissent les injustices susceptibles de découler d'une erreur sur la norme de contrôle des décisions émanant de la CPTAQ. [156] Le Tribunal note d’ailleurs que les deux membres du TAQ qui ont rendu la décision en litige s’entêtent encore récemment à ne pas suivre les enseignements des tribunaux supérieurs. [157] C’est précisément ce que la Juge Popescu a dénoncé au paragraphe [84] du Jugement quand elle en est venue à la conclusion que le TAQ avait encore tenu une audition de novo en dépit des principes élaborés par la Cour d’appel dans l’arrêt St-Pie . [158] Le Jugement trouve pourtant écho dans certaines décisions du TAQ qui a reconnu que la limitation de compétence de 21.4 LPTAA s’applique en matière de demande de révision de déclaration de droit en vertu de l’article 40 LPTAA, sans exclure non plus le jugement du juge Piazza de la Cour du Québec dans Ferme Heer . [159] En résumé, il est manifeste que l’article 21.4 LPTAA n’a pas été écrit de manière à cibler un type particulier de décision de la CPTAQ.

Au contraire, l’intention du législateur est de reconnaître la spécialisation de cet organisme en évitant que les questions de faits et de droit de ses décisions en matière de protection du territoire agricole puissent être réappréciées de nouveau par le TAQ. [160] La décision de la Juge étant raisonnable quant au fait que le TAQ ne pouvait pas procéder de novo , il n’y a pas matière à la réviser judiciairement. [Références omises délibérément; gras et italique dans l’original; nos soulignements] [ 34 ] Tel que mentionné ci-avant, le délibéré du présent dossier a été suspendu dans l’attente de la décision finale de la Cour supérieure dans l’affaire Roy . [ 35 ] L’issue de cette affaire fait en sorte que les questions soulevées par le présent dossier, qui traitent principalement du pouvoir du TAQ d’écarter l’application de l’article 21.4 de la LPTAA et procéder de novo lorsqu’il entend l’appel d’une décision de la CPTAQ en contestation d’un avis de non-conformité d’une déclaration d’intérêt au sens de l’article 101 de la LPTAA, ne sont plus nouvelles ou controversées. [ 36 ] Cependant, comme le soumet avec raison le procureur de la demanderesse, il n’en demeure pas moins que ces questions conservent leur caractère sérieux et sont encore d’intérêt général. [ 37 ] En effet, le jugement de la Cour supérieure dans l’affaire Roy met en lumière le fait que la décision du TAQ d’accueillir la nouvelle preuve et procéder de novo dans le cadre de l’appel d’une contestation d’une déclaration de droit puisse comporter une faiblesse apparente qui justifie l’octroi de la permission d’en appeler. [ 38 ] Il a été établi qu’une question qui se situe au cœur même de la compétence du TAQ et dont l’étude peut conduire à une déclaration d’ ultra vires de la décision rendue est sérieuse et d’intérêt général. [ 39 ] Dans l’affaire Commission de la protection du territoire agricole c.

Ferme Brien et Fils inc. [6] , le juge Théroux de la Cour du Québec énonce : [17] Même si la question, auparavant controversée, est maintenant arrêtée, elle n'en demeure pas moins sérieuse et d'intérêt général puisqu'elle se situe au cœur même de l'exercice de la compétence du TAQ et que son étude peut conduire à une déclaration d' ultra vires de la décision rendue. [ 40 ] Ajoutons que la Cour du Québec a conclu, à différentes reprises, au caractère sérieux de la question qui porte sur la procédure de novo dans le cadre d’un recours en contestation d’une décision de la CPTAQ devant le TAQ [7] . [ 41 ] Il s’agit d’une question sérieuse et d’intérêt général qui devrait être soumise à la Cour du Québec conformément à l’article 159 de la LJA.

Le TAQ commet-il une erreur révisable lorsqu’il reconnaît les droits acquis sur la base de la preuve de novo qui lui a été présentée? [ 42 ] Tel que discuté lors de l’analyse de la question précédente, la demanderesse plaide que le TAQ devait trancher l’appel de la décision de la CPTAQ en vertu des pouvoirs qui lui sont dévolus à l’article 24.1 de la LPTAA.

Ainsi, le TAQ devait rendre sa décision en utilisant les éléments de preuve contenus au dossier administratif de la CPTAQ afin de déterminer si la décision de cette dernière contenait une erreur de droit ou erreur de fait déterminante. [ 43 ] La demanderesse est d’avis que le TAQ a donc excédé sa compétence en rejetant son objection et en accueillant la présentation d’une preuve nouvelle constituée d’un rapport d’expert en photo-interprétation, du témoignage de son auteur, Martin Boisvenue, ainsi que des témoignages de Gilles Morin, Mario Boilard et Annie Ruelland, représentante de la M.R.C. [ 44 ] Il n’est pas contesté que les témoins René Labbé, René Camiré et Alain Fafard sont également entendus à l’audience. [ 45 ] À la lecture de la décision du TAQ, il est permis de constater que ce dernier traite de la preuve nouvelle qui lui a été présentée laissant croire qu’il l’a prise en considération au soutien de sa conclusion relative aux droits acquis résidentiels de la défenderesse Garage Labbé.

[ 46 ] Dans les circonstances, il est loisible de se demander si la décision du TAQ aurait été la même s’il n’avait pas bénéficié de cette preuve additionnelle. [ 47 ] Intimement liée au sort de la première question, il s’agit également d’une question sérieuse qui soulève une faiblesse apparente de la décision attaquée et qui devrait être soumise à la Cour du Québec conformément à l’article 159 de la LJA.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 48 ] ACCUEILLE la demande pour permission d'appeler d'une décision du Tribunal administratif du Québec; [ 49 ] AUTORISE la demanderesse à se pourvoir en appel contre la décision rendue par le Tribunal administratif du Québec le 7 février 2022 dans le dossier portant le numéro STE-Q-247977-2003; [ 50 ] DÉCLARE que le présent jugement tient lieu d'inscription en appel et aux fins de l'appel : [ 51 ] DÉTERMINE les questions suivantes : I. Le TAQ commet-il une erreur révisable en écartant l’application de l’article 21.4 de la loi et en procédant de novo? II.

Le TAQ commet-il une erreur révisable lorsqu’il reconnaît les droits acquis sur la base de la preuve de novo qui lui a été présentée? [ 52 ] FRAIS DE JUSTICE à suivre le sort de l'appel. __________________________________ ALAIN TRUDEL, J.C.Q. M e Isabelle Ouellet M e Maximilien Dion Avocats de la demanderesse M e Félix B. Lebeau Avocat de la défenderesse