2016 QCCA 951, 2016 QCCA 951

Québec (Ville de) c. Galeries de la Capitale Holding inc. 2016 QCCA 951 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-008756-147 (200-17-018606-137) DATE : 3 juin 2016 CORAM : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. VILLE DE QUÉBEC APPELANTE – Défenderesse c. LES GALERIES DE LA CAPITALE HOLDING INC. INTIMÉE – Demanderesse ARRÊT [ 1 ] Le 4 avril 2013, après le début de l’exercice financier 2013 [1] , l’appelante a adopté le règlement R.V.Q. 2068 qui mettait en place un mécanisme de diversification transitoire des taux de la taxe imposée aux propriétaires d'immeubles non résidentiels, méthode expressément autorisée par l'

article 253.54 de la

Loi sur la fiscalité municipale [2] (« L.f.m . »). Ce règlement modifiait le règlement R.V.Q. 2018 adopté le 21 décembre 2012 par lequel l’appelante avait déjà fixé le taux de la taxe foncière générale pour la même catégorie d’immeubles. [ 2 ] Le juge de première instance a déclaré nul le règlement R.V.Q. 2068 quant à l’intimée seulement, au motif qu’à son avis ce règlement imposait une seconde taxe foncière pour le même exercice financier.

Il s'agit du jugement visé par l'appel [3] . __________________________________ [ 3 ] Il convient de discuter immédiatement de la position de l'intimée qui avance en appel (1) qu'aucune disposition législative n'autorisait la Ville à modifier en cours d'exercice son règlement R.V.Q. 2018, (2) que l'appelante devait exercer son choix de recourir aux mécanismes de diversification transitoire prévus à l'

article 253.54 L.f.m . avant le début de l'exercice financier 2013 et que (3) l'adoption du règlement R.V.Q. 2068 créait une seconde taxe foncière imposée dans le cours du même exercice financier. [ 4 ] L'analyse du juge ignore la règle d'interprétation « bienveillante » reconnaissant aux municipalités un important pouvoir discrétionnaire délégué par l'autorité provinciale par attribution expresse ou par déduction raisonnable [4] . [ 5 ] Il importe aussi de rappeler que les gouvernements municipaux doivent jouir de la flexibilité nécessaire pour administrer leur territoire dans les meilleurs intérêts de leurs résidants et selon une conception raisonnable de ce qu’ils estiment être l’intérêt public [5] . [ 6 ] En conséquence, les tribunaux saisis d'un recours en nullité d’un règlement municipal doivent faire montre d'une grande réserve envers les choix discrétionnaires mis de l'avant par un conseil municipal.

Il convient aussi de rappeler qu'en cette matière, les lois municipales doivent jouir d'une interprétation large fondée sur l'objet visé [6] . [ 7 ] En l'espèce, la taxe foncière imposée par le règlement R.V.Q. 2018 avait été précédée d'une analyse d'impacts du rôle triennal d’évaluation foncière 2013-2014-2015.

Cette méthode de contrôle n’avait pas laissé présager de difficulté particulière pouvant inciter l’administration municipale à recourir à une des mesures d'atténuation du déplacement du fardeau fiscal prévues à la L.f.m . [ 8 ] Ce n'est qu'en cours d'exercice financier, plus précisément en février 2013, que l'appelante a constaté une forte augmentation de la taxe foncière de certains immeubles non résidentiels.

À ce chapitre, l'appel ne remet pas en question la diligence de l'appelante à corriger cet irritant d'importance. [ 9 ] En raison de ce constat, l'appelante avait une obligation imposée législativement d'atténuer le déplacement du fardeau fiscal constaté en février 2013. Il convient de reproduire in extenso la disposition transitoire en cause [7] : 21.

Toute municipalité locale doit, aux fins d'atténuer la variation annuelle des montants payables en taxes basées sur les valeurs inscrites à son rôle d'évaluation foncière ou à son rôle de la valeur locative et aux fins d'atténuer les déplacements de fardeau fiscal entre les contribuables à la suite de l'entrée en vigueur d'un tel rôle, utiliser le maximum de mesures pertinentes, outre le recours à la tarification, parmi celles modifiées ou instaurées par les articles 4, 5 et 8 à 15.

[ 10 ] Il ne saurait faire de doute que l'appelante, comme toutes les municipalités du Québec, jouit du pouvoir inhérent de modifier de temps à autre les règlements qu'elle édicte [8] , et ce, même s'il s'agit d'un règlement de taxation [9] .

Il découle de ce qui précède que l'appelante avait pleine autorité pour modifier le règlement R.V.Q. 2018 par l’adoption du règlement R.V.Q. 2068, sans qu'il lui soit nécessaire d'invoquer une disposition habilitante spécifique. [ 11 ] L'appelante a choisi de remédier en cours d’exercice financier à un déplacement disproportionné du fardeau fiscal occasionné par son règlement R.V.Q. 2018. Son intervention, requise par la loi [10] , a consisté à implanter une mesure de diversification transitoire des taux de taxe imposée aux propriétaires d'immeubles non résidentiels.

Il s’agit d’un mécanisme d’atténuation spécifique prévu à la L.f.m. [11] : 253.54 Toute municipalité locale peut, au lieu de fixer un seul taux aux fins du calcul du montant d'une taxe payable pour un exercice financier, en fixer trois selon les règles prévues par la présente section. La municipalité désigne une ou plus d'une taxe à l'égard de laquelle elle se prévaut du premier alinéa, parmi les suivantes : 1° la taxe foncière générale; 2° toute autre taxe foncière imposée, en fonction de la valeur imposable, sur toutes les unités d'évaluation imposables de son rôle d'évaluation foncière; 3° (paragraphe abrogé).

La municipalité ne peut se prévaloir du premier alinéa à l'égard d'une telle taxe payable pour le troisième exercice auquel s'applique son rôle, ni pour un autre exercice aux fins duquel a effet une résolution ou un règlement adopté par elle en vertu de l'un des articles 253.27, 253.36 et 253.51, sauf si cette résolution ne vise que le rôle de la valeur locative. Elle ne peut s'en prévaloir à l'égard d'une telle taxe payable pour le deuxième exercice auquel s'applique son rôle si elle ne s'en est pas prévalue à l'égard de la même taxe payable pour le premier exercice.

Pour l'application de la présente section, on entend par « taxe » chaque taxe, prise individuellement, à l'égard de laquelle la municipalité se prévaut du premier alinéa. [ 12 ] Cette disposition habilitante autorisait l’appelante à agir dans l’intérêt public en substituant un taux de taxe par trois autres, et ce, en vue de favoriser une répartition plus acceptable du fardeau fiscal.

Le pouvoir conféré aux municipalités par cette disposition ne souffre d'aucune ambiguïté et son étendue n’est d’ailleurs pas contestée en appel. [ 13 ] Cela dit, l'intimée a tort de soutenir que la disposition habilitante autorisant l'implantation d'une mesure d'atténuation ne permet pas de l’utiliser après la date du début de l’exercice financier au cours duquel elle doit s’appliquer. [ 14 ] Quitte à le redire, la capacité de l'appelante à adopter une mesure d’atténuation en cours d'exercice résulte de ses pouvoirs essentiels rattachés aux objectifs poursuivis par la disposition habilitante et s'inscrit dans la réalisation des fins municipales d’intérêt public [12] , dont celles d'utiliser le maximum de mesures d'atténuation en vue de minimiser l’impact du déplacement du fardeau fiscal. [ 15 ] Pour tout dire, c'est plutôt la position de l'intimée retenue par le juge de première instance qui ajoute une condition non prévue à la loi en vue d’autoriser la mise en œuvre du mécanisme d’atténuation, c'est-à-dire l’obligation d'exercer le pouvoir de diversification transitoire avant le début du premier exercice financier de la municipalité.

Si le législateur avait voulu restreindre dans le temps la possibilité de recourir à la mesure retenue par l'appelante, il aurait pris soin de l'indiquer dans la loi comme il l'a fait pour une autre mesure d’allègement du fardeau fiscal, celle de l’étalement de la variation des valeurs imposables découlant de l’entrée en vigueur du rôle d’évaluation conformément aux articles 253.27 à 253.35 L.f.m. [ 16 ] Par ailleurs, l'intimée fait fausse route en soutenant que, par l'adoption du règlement de modification R.V.Q. 2068, l'appelante imposait aux contribuables une deuxième taxe dans le cours du même exercice financier. [ 17 ] Même si pour des raisons financières évidentes, les municipalités ont choisi d'imposer leurs taxes foncières le plus tôt possible en début ou avant que ne commence l’exercice financier concerné, il n'existe en principe aucune obligation pour elles de le faire dans l'année précédant celle où elles deviennent exigibles [13] . [ 18 ] Ensuite, il ne fait aucun doute que le taux de taxe modifié en cours d'exercice financier par l'adoption du règlement R.V.Q. 2068 est

partie intégrante d’une seule et même taxe imposée annuellement, mais dont l’impact est réparti de façon différente, c'est-à-dire par le remplacement d'un taux unique applicable aux immeubles non résidentiels par un autre taux particulier pour chacune des trois classes définies au règlement. [ 19 ] L’argument sur lequel l’intimée a insisté à l’audience d’appel, voulant qu’en utilisant le pouvoir de l’

article 253.54 L.f.m . l’appelante aurait imposé deux taxes foncières dans le cours du même exercice financier, est réducteur et ne correspond pas à la réalité de l’espèce. Dans les faits, la taxe modifiée est toujours demeurée la seule et unique taxe foncière imposée annuellement, c'est-à-dire celle valide pour l’exercice financier 2013. Elle ne s’est pas additionnée à la taxe qui avait été imposée par le règlement R.V.Q. 2018, mais a simplement remplacé le taux applicable.

À ce sujet, il convient de mentionner que les prévisions de recettes fiscales de l’appelante sont toujours demeurées les mêmes, que ce soit sous l’empire du règlement R.V.Q. 2068 ou du règlement R.V.Q. 2018. [ 20 ] Il résulte de ce qui précède que la taxe foncière modifiée visée à l’

article 253.54 L.f.m. pouvait être imposée après l’adoption du budget de l’appelante même en cours d’exercice financier, d’autant que, en l’espèce, elle l’a été bien avant la fin de l’exercice financier pendant lequel elle s’est appliquée [14] . [ 21 ] Dans son mémoire, l’intimée citant la Cour suprême dans son arrêt Ville de Montréal c. Civic Parking [15] énonce le principe selon lequel en matière de taxation municipale « la question n’est pas de rechercher ce qui empêche une municipalité d’imposer une taxe

donnée, mais ce qui l’autorise à le faire » [16] . Tel que déjà indiqué, le pouvoir exercé par l’appelante est autorisé par une disposition législative expresse. De plus, la Cour suprême enseigne également dans l’arrêt Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours [17] que, même en matière fiscale, primauté devrait être accordée au fond sur la forme dans la mesure où cela est compatible avec le texte et l’objet de la loi [18] .

Cette règle d’interprétation soutient nettement la validité du règlement R.V.Q. 2068. [ 22 ] Bref, la municipalité possédait le pouvoir de diversifier son taux de taxes dans le cadre d'une modification réglementaire qui, en l'espèce, est intervenue dans le cours de l'exercice financier pour lequel s'est appliquée la mesure contestée.

Le législateur n'a pas cru opportun de fixer un délai pour l'implantation de cette mesure, accordant ainsi une certaine flexibilité aux municipalités pour remédier le plus efficacement possible à un déséquilibre ponctuel identifié dans la répartition du fardeau fiscal afférant aux immeubles non résidentiels.

Finalement, le remplacement du taux de taxe foncière générale par l'un des taux de taxe applicable pour chacun des exercices financiers concernés constitue en l'espèce l'imposition de la taxe foncière en cours de l'exercice comme le permet la loi. [ 23 ] En conclusion, le juge de première instance a eu tort de conclure que l'appelante n'avait pas le pouvoir d'adopter le règlement de R.V.Q. 2068 et la validité de ce règlement doit être rétablie.

Pour ces motifs, la Cour : [ 24 ] Accueille l'appel, avec frais de justice; [ 25 ] Infirme le jugement de première instance; et [ 26 ] rejette la demande introductive d'instance, avec dépens; YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. Me Marc DesRosiers Giasson & Associés Pour l'appelante Me Éric Hardy Norton, Rose Pour l'intimée Date d’audience : 31 mai 2016