2011 QCCA 1199, 2011 QCCA 1199

Laval (Ville de) c. Dufour 2011 QCCA 1199 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020220-091 (540-05-007631-082) DATE : LE 28 JUIN 2011 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. VILLE DE LAVAL APPELANTE - Demanderesse c.

GERMAIN DUFOUR LARRY SCOTT DOREY ANDRÉ BÉLANGER INTIMÉS - Défendeurs et SYLVA DAHER ET AUTRES INTIMÉS - Défendeurs et JEAN-JACQUES JARRY INTIMÉ - Intervenant ARRÊT [ 1 ] LA COUR; -Statuant sur l'appel d'un jugement rendu le 9 novembre 2009 par la Cour supérieure, district de Laval (M. le juge Pierre Journet), qui a rejeté la requête de l'appelante en jugement déclaratoire visant à faire déclarer inexistant, non opposable ou nul et non avenu, selon le cas, son engagement d'entretenir à perpétuité certains espaces de stationnement privés, aux termes de trois ententes signées en 1963, 1964 et 1993; [ 2 ] Après avoir étudié le dossier, entendu les parties et délibéré; [ 3 ] Pour les motifs du juge Chamberland, auxquels souscrivent les juges Thibault et Pelletier : [ 4 ] REJETTE l'appel, avec dépens; et [ 5 ] CONFIRME que l'engagement de l'appelante d'entretenir à perpétuité certaines aires de stationnement privées vaut également pour l'aire de stationnement aménagée sur le lot identifié comme étant le bloc K.

JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. Me Francine Payette ALLAIRE & ASSOCIÉS Pour l'appelante Me Marie Pépin OUELLET, NADON ET ASSOCIÉS

Me Maude Pépin-Hallé ÉVANGÉLISTE ET ROY Pour les intimés Germain Dufour, Larry Scott Dorey et André Bélanger Autres intimés Non représentés Date d’audience : 6 avril 2011 MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND [ 6 ] L'appelante fait appel du jugement qui rejette sa requête en jugement déclaratoire visant à faire déclarer inexistant, non opposable ou nul et non avenu, selon le cas, son engagement d'entretenir à perpétuité certains espaces de stationnement privés, aux termes de trois ententes signées en 1963, 1964 et 1993. [ 7 ] La requête de l'appelante date du 15 avril 2008, près de 45 ans après la première entente, celle du 22 octobre 1963.

Pendant tout ce temps, elle a respecté son engagement et entretenu, hiver comme été, les espaces de stationnement. L'écoulement du temps et l'attitude de l'appelante tout au long de cette longue période soulèvent tout d'abord des questions de prescription et de préclusion ( estoppel ), puis des questions de compétence et d'opposabilité des contrats. [ 8 ] Pour les raisons qui suivent, j'estime que l'appel doit échouer. Je ferai tout d'abord un bref rappel des faits avant de résumer le jugement dont appel, puis d'aborder les questions que soulève l'appel.

LES FAITS [ 9 ] Au début des années soixante, quelques années avant la création de l'appelante Ville de Laval, la ville de Saint-Vincent-de- Paul permettait la construction d'un projet immobilier de maisons unifamiliales en rangée, avec des passages piétonniers au lieu de rues entre les rangées de maisons et sans espaces de stationnement individuels. [ 10 ] Le projet était novateur et intéressant en ce que la ville en retirerait une rentabilité fiscale considérablement supérieure aux développements immobiliers conventionnels existant à l'époque.

Afin de permettre la réalisation du projet, la ville a modifié ses règlements de zonage et de construction et adopté des résolutions permettant de déroger à certains règlements. [ 11 ] Le problème créé par l'absence de stationnements individuels et la présence de rues considérablement moins larges que la largeur réglementaire [1] fut résolu par la création, avec l'accord de la ville et des promoteurs, de quelques aires de stationnement [2] à même certains des lots et des emprises de rue, au profit des lots avoisinants (les servitudes), avec l'engagement de la ville d'aménager ces aires de stationnement et de les entretenir à perpétuité (les ententes). [ 12 ] L'aménagement s'est fait en trois phases.

Les 5 août et 22 octobre 1963, pour les lots situés dans les blocs A à N. Les 4 juin, 29 octobre et 11 novembre 1964 pour les lots des blocs O, P et Q. Finalement, le 22 octobre 1993, la désignation des deux fonds servants identifiés comme les blocs L et M a été modifiée pour agrandir les espaces de stationnement. [ 13 ] L'entente du 22 octobre 1963, dont la signature a été autorisée par une résolution de la Ville de Saint-Vincent-de-Paul adoptée le 22 juillet 1963, dit ceci, aux pages 3 et 4 : CECI ÉTANT EXPOSÉ les parties aux présentes consentant à ce que la

Partie de Seconde Part [la Ville] exécute les travaux nécessaires pour l'établissement des dits parcs de stationnement et que leur entretien perpétuel soit à la charge de la dite

Partie de Seconde Part [la Ville].

Nonobstant le fait que ces dites subdivisions sont la propriété des propriétaires, la Ville assume présentement toutes les obligations et responsabilités qui seraient siennes si les parties de ces subdivisions servant de droits de stationnement lui avaient été cédées en toute propriété. [ 14 ] L'entente du 4 juin 1964 dit ceci, à la page 3 : THEREFORE the said Grand Prix Construction Ltee effects by way of a real and perpetual servitude for the purpose of a parking area the following property hereinafter described and known as the servient land to be added to the said subdivisions One hundred and eighty- nine and One hundred and ninety, with condition that the Town pave and maintain the hereinafter described servient land in a permanent manner and with the express condition also that the Town assume the responsibility of all accidents or damage which may occur to the persons who have the benefit of the said parking area, the whole as if the Town is the owner of the said enlargement. [ 15 ] Une seconde entente, signée le même jour, mais concernant un autre bloc, comporte une clause identique. [ 16 ] L'entente du 22 octobre 1993, dont la signature a été autorisée par une résolution de la Ville de Laval adoptée le 20 octobre 1993 comporte l'engagement suivant, à la page 5 :

c) Nonobstant les modifications apportées à l'espace de stationnement défini par le plan préparé par M. Richard April, architecte, et apparaissant liséré en rouge audit plan et accepté par les parties, Ville de Laval s'engage à maintenir les mêmes services et obligations

que ceux déjà décrits par l'acte dûment signé par les autorités municipales et enregistré à Laval sous le numéro 198713. Le plan de M. Richard April est annexé aux présentes et signé par les parties. [ 17 ] Il n'est pas inutile de consulter le plan [3] suivant pour mieux comprendre la situation : [ 18 ] Les intimés sont pour la plupart propriétaires d'un terrain sur une

partie duquel se trouve une aire de stationnement utilisée par les propriétaires des maisons en rangée avoisinantes à

titre de bénéficiaires d'une servitude de stationnement sans laquelle, selon la preuve, ils ne pourraient à toutes fins utiles pas garer leur véhicule automobile. [ 19 ] L'appelante souligne, d'une part, que les signataires de l'entente du 22 octobre 1963 n'étaient plus propriétaires des fonds servants identifiés comme les blocs A, E, F, H et J et, d'autre part, que le propriétaire du fonds servant identifié comme le bloc K n'a pas signé l'entente. Dans un cas comme dans l'autre, l'appelante ne serait donc pas obligée d'entretenir les espaces de stationnement situés sur ces fonds.

J'y reviendrai. [ 20 ] En ce qui concerne le bloc Q, l'appelante prétend que l'entente du 29 octobre 1964 ne lui est pas opposable puisqu'elle n'était pas

partie à l'acte notarié. J'y reviendrai également. [ 21 ] Il est acquis au débat que l'appelante a aménagé, à ses frais, toutes les aires de stationnement créées sur les fonds servants et

les emprises de rue. Il est également acquis que l'appelante entretient et déneige ces aires de stationnement depuis 1963. [ 22 ] L'appelante a été créée en 1965 par la Charte de la Ville de Laval [4] . Le territoire de l'ex-ville de Saint-Vincent-de-Paul fait

partie de son territoire et, aux termes de l'article 2 de sa charte, l'appelante en assume les droits et obligations. LE JUGEMENT DONT APPEL [ 23 ] Le juge de première instance conclut à l'obligation pour l'appelante de continuer à respecter l'engagement auquel elle souscrivait quelque 45 ans plus tôt, tout en reconnaissant qu'elle avait agi sans droit ( ultra vires ) en s'obligeant à entretenir des aires de stationnement situées sur des terrains privés. [ 24 ] Il rejette toutefois l'idée de déclarer nul cet engagement, et ce, pour deux raisons.

D'une part, la discrétion judiciaire fondée sur la doctrine de la préclusion en droit public ( estoppel ); il serait inéquitable, et très préjudiciable, pour les propriétaires concernés de faire droit à la requête de l'appelante formée près de 45 ans après la signature de la première entente. D'autre part, l'article 70 de la Loi sur les compétences municipales [5] (LCM) permet maintenant aux municipalités d'« entretenir une voie privée ouverte au public par tolérance du propriétaire ou de l'occupant (…) ».

Il estime que l'expression « voie privée » inclut les accessoires de ce chemin, et donc, les aires de stationnement. Il estime également que cette loi s'appliquait, dès son entrée en vigueur, à la situation visée par le recours. Or, la ville continue toujours à entretenir les aires de stationnement, comme elle le fait depuis 1963, ce qui rassure le juge quant à l'application de la doctrine de la préclusion. [ 25 ] Il s'agit donc, selon le juge de première instance, de l'un de ces cas rarissimes et exceptionnels où il y a lieu de rejeter le recours de la municipalité malgré le bien-fondé de sa position en droit.

LES MOYENS D'APPEL [ 26 ] L'appel soulève les questions suivantes : 1) Le recours de l'appelante visant à faire déclarer nulles les ententes signées en 1963, 1964 et 1993 est-il prescrit? 2) L'appelante et son prédécesseur, la Ville de Saint-Vincent-de-Paul, étaient-elles habilitées à conclure les ententes de 1963, 1964 et 1993? 3) Les ententes sont-elles nulles vu l'absence d'approbation de la part de la Commission municipale du Québec, dans le cas des ententes de 1963 et 1964, et l'absence d'autorisation de la part du ministre des Affaires municipales, dans le cas de l'entente de 1993? 4) La Cour supérieure a-t-elle eu raison d'exercer sa discrétion judiciaire, fondée sur la doctrine de la préclusion ( estoppel ), pour rejeter la demande de l'appelante malgré la nullité des ententes? 5) La Cour supérieure pouvait-elle se fonder sur certaines dispositions de la

Loi sur les compétences municipales , entrées en vigueur le 1 er janvier 2006, pour conclure au caractère exécutoire des ententes? 6) L'engagement contracté par l'appelante en 1963, 1964 et 1993, pour une durée indéterminée, devrait-il être assujetti à un terme?

Lequel? 7) L'entente du 29 octobre 1964, concernant le bloc Q, est-elle opposable à l'appelante? 8) L'entente du 22 octobre 1963, concernant les blocs A, E, F, H, J et K, est-elle opposable à l'appelante? [ 27 ] Selon les réponses apportées à certaines de ces questions, il est possible qu'il ne me soit pas nécessaire de procéder à l'analyse de toutes les questions. L'ANALYSE La prescription [ 28 ] Dans son résumé des prétentions des parties, le juge de première instance note que les intimés plaident la prescription du recours de l'appelante (paragr. 31 du jugement). Il n'en traite toutefois pas dans son analyse.

Les intimés reviennent sur cette question en appel. Ils plaident que le recours de la ville visant à constater la nullité des ententes l'obligeant à entretenir à perpétuité les aires de stationnement aménagées à même leurs terrains est prescrit. [ 29 ] À la toute fin du procès, après les plaidoiries, l'avocate de l'intimé Dufour a demandé au juge la permission d'amender sa défense afin de plaider la prescription du recours.

L'appelante s'y est opposée, disant être prise au dépourvu et se plaignant de n'avoir eu ni le temps de se préparer à plaider cette question, ni, le cas échéant, l'opportunité de présenter une preuve pour contrer l'argument. Le juge a refusé l'amendement, étant d'avis que la question de la prescription n'aurait pas d'impact sur l'issue du litige et qu'il était dans l'intérêt de la justice d'éviter tout délai additionnel. [ 30 ] Le tribunal « ne peut suppléer d'office le moyen résultant de la prescription » (

article 2878 C.c.Q. ), mais ce moyen peut être opposé en tout état de cause « même en appel » (

article 2881 C.c.Q. ). [ 31 ] La question de la prescription n'est pas sans soulever ici plusieurs embûches (par exemple, celle de savoir si le recours visant à faire déclarer, ou constater, la nullité absolue d'ententes signées par une ville sans qu'elle en ait la compétence est imprescriptible [6] ; celle de savoir à qui appartient le fardeau de prouver que le recours est prescrit lorsque, comme en l'espèce, le point de départ du délai de prescription est, selon l'

article 2927 C.c.Q. , « la connaissance de la cause de nullité par celui qui l'invoque » [ici, la ville] [7] ; ou enfin, celle de savoir si l'appelante – l'une des grandes villes du Québec – peut ici légitimement et sérieusement plaider que, vu le retard mis par

les intimés à soulever la prescription, elle n'a pas pu faire la preuve des faits établissant que sa « connaissance de la cause de nullité » – ici l' ultra vires – était récente). [ 32 ] Toutes ces questions sont intéressantes, mais, à mon avis, elles nous distraient de la question fondamentale de savoir si les lois qui encadrent les activités de la ville lui permettent, dans certaines circonstances, d'entretenir, aux frais de l'ensemble des contribuables, des aires de stationnement aménagées (en

partie du moins) sur des terrains privés. [ 33 ] En effet, si la réponse à cette question est négative, le fait de savoir que le recours de la ville est prescrit ne serait pas d'un grand secours aux intimés puisque celle-ci n'aurait qu'à cesser d'entretenir les aires de stationnement.

Dans le cas contraire, il ne serait pas nécessaire de trancher la question de la prescription pour décider du pourvoi. [ 34 ] De toute manière, le fait de conclure à la prescription du recours en nullité de la vile n'empêcherait pas celle-ci d'invoquer la nullité des ententes de 1963, 1964 et 1993 comme moyen de défense à une éventuelle action que les intimés pourraient intenter pour forcer la ville à respecter ses engagements (

article 2882 C.c.Q. ). [ 35 ] Dans ce contexte, j'estime préférable de ne pas trancher la question de la prescription puisque, de toute façon, elle n'est pas déterminante. En ce sens, le juge avait raison de dire que la question n'avait pas d'impact sur l'issue ultime du litige. La nullité absolue des ententes [ 36 ] La position de l'appelante s'articule autour des deux axes suivants : l'absence de pouvoir habilitant (l' ultra vires ) et le non- respect des exigences législatives relatives à l'approbation des contrats municipaux. [ 37 ] Je traiterai de la question dans le même ordre.

a) L'absence de pouvoir habilitant (l' ultra vires ) [ 38 ] Il incombe à l'appelante, qui plaide l'illégalité des ententes conclues en 1963, 1964 et 1993, d'en faire la preuve. [ 39 ] Dans Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville ) [8] , la juge McLachlin (maintenant Juge en chef) rappelle qu'« [à] moins qu'il ne soit clairement démontré qu'une municipalité a excédé ses pouvoirs en prenant une décision donnée, les tribunaux ne devraient pas conclure qu'il en est ainsi ». A fortiori , suis-je tenté d'ajouter, lorsque toutes les parties à l'entente se comportent, depuis 45 ans, comme si celle-ci était parfaitement valide. [ 40 ]

L'article 26, paragraphe 3 o , de la Loi des cités et villes [9] , en vigueur en 1963 et 1964, permettait à une ville de « contracter, transiger, s'obliger (…) dans les limites de ses attributions ». L'appelante soutient s'être engagée en dehors des « limites de ses attributions » en concluant les ententes de 1963, 1964 et 1993 puisque, selon elle, il n'existait alors aucun pouvoir l'autorisant à entretenir des aires de stationnement situées sur des terrains privés. [ 41 ] Le juge de première instance abonde en ce sens; il écrit : [54] Aucune disposition habilitante n’a été soulevée devant le Tribunal, lui permettant de conclure que la

Loi sur les cités et villes ou une loi particulière permettrait par interprétation large de reconnaître à la municipalité le pouvoir de s’engager contractuellement pour l’entretien d’immeubles privés. [55] L’interprétation des pouvoirs délégués à la corporation municipale par l’autorité législative doit être faite de manière restrictive.

Il faut donc une mention expresse pour déterminer les pouvoirs d’une municipalité. [56] Tout engagement au contrat municipal n’ayant pas sa source dans un texte législatif habilitant devra en conséquence être tenu pour être ultra vires des pouvoirs de cette municipalité. [57] Le Tribunal devrait donc conclure normalement que les deux municipalités ont contracté une obligation illégale au fait qu’elles outrepassaient leurs pouvoirs.

Les contrats devraient donc être nuls et de nullité absolue. […] [76] Le Tribunal reconnaît que la municipalité a agi sans droit en prenant des engagements qu’elle ne pouvait consentir en 1963, 1964 et 1993. Il faut cependant appliquer les règles générales de la préclusion depuis la loi de 2005. [ 42 ] Avec égards, je ne suis pas d'accord avec cette conclusion.

Je crois que plusieurs dispositions de la LCV , lorsque interprétées dans le contexte bien particulier de cette affaire, permettent de reconnaître à l'appelante le pouvoir de s'engager à entretenir les aires de stationnement aménagées sur des terrains privés. [ 43 ] D'abord, il faut souligner que les aires de stationnement dont on parle ici sont aménagées, à une ou deux exceptions près, en

partie sur des terrains privés et en

partie sur les emprises de rues. Or, les emprises de rue font

partie du domaine public et la ville a certes le pouvoir, voire le devoir, de les entretenir. [ 44 ] Il faut rappeler également le contexte particulier dans lequel les ententes signées par la ville en 1963 et 1964, puis en 1993, s'inscrivent. Le prédécesseur de l'appelante, la Ville de Saint-Vincent-de-Paul, permettait alors la construction d'un projet immobilier à forte densité résidentielle par rapport à ce qui était alors la norme.

La largeur minimale des terrains passait de 50 pieds à 18 pieds pour un logement unifamilial de rangée (25 pieds, s'il s'agissait d'un logement unifamilial d'extrémité); la superficie minimale requise pour construire était ramenée de 4 000 à 2 000 pieds carrés (2 650, dans le cas d'un logement d'extrémité). [ 45 ] La ville avait un intérêt pécuniaire à ce que le projet se réalise.

[ 46 ] Il restait à trouver une solution au problème du stationnement.

D'où l'idée de créer des aires de stationnement à même certains lots (et les emprises de rues), au profit de lots dominants, avec l'engagement de la ville de les entretenir comme si ces espaces « lui avaient été [cédés] en toute propriété » [10] ou « as if the Town [was] the owner of the said enlargement » [11] . [ 47 ] Il s'agit évidemment d'une situation bien particulière [12] . [ 48 ] Le paragraphe 424(1) de la LCV , en vigueur en 1963 et 1964, puis le paragraphe 410(1) , en vigueur en 1993, permettaient au conseil municipal de faire des règlements pour « assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement, la salubrité, le bien-être général et l'amélioration de la municipalité (…) ». [ 49 ]

Le paragraphe 429(4b), devenu le paragraphe 6b lors de la refonte de 1964, permettait d'adopter des règlements pour « établir et entretenir des endroits ou bâtiments où peuvent stationner des véhicules automobiles, installer des chronomètres de stationnement et fixer des tarifs pour l'usage de ces endroits ». [ 50 ] Finalement, le paragraphe 605 (

c) de la LCV , en vigueur à l'époque, prévoyait que le conseil municipal pouvait, sujet aux procédures d'expropriation prévues par la loi, « s'approprier tout immeuble ou

partie d'immeuble ou servitude dont il a besoin pour fins municipales, y compris le stationnement des voitures automobiles ». [ 51 ] La ville ayant le pouvoir de contracter et de s'obliger « dans les limites de ses attributions », elle pouvait donc, selon moi, valablement contracter des obligations liées aux domaines de ses compétences réglementaires, soit notamment « le bien-être général et l'amélioration de la municipalité », l'établissement et l'entretien de stationnements et enfin, l'expropriation d'immeubles ou de servitudes « pour fins municipales, y compris le stationnement des véhicules automobiles ». [ 52 ] L'engagement de la ville concernant l'aménagement et l'entretien des aires de stationnement visait à régler, avec l'aide des propriétaires qui acceptaient de céder l'usage d'une

partie de leurs terrains au profit des lots avoisinants (les servitudes), un problème majeur – celui du stationnement – directement lié au type de projet domiciliaire dont la ville permettait, à son bénéfice, la réalisation. [ 53 ] En ce sens, l'entente assurait le « bien-être général » des citoyens de ce secteur de la ville. [ 54 ] L'établissement et l'entretien des espaces de stationnement font

partie des responsabilités de toutes les villes, surtout en milieu fortement urbanisé. La LCV prévoit explicitement le pouvoir du conseil municipal de faire des règlements à ce sujet. Les ententes conclues par la ville en 1963, 1964 et 1993 s'inscrivent dans cette logique même s'ils sont aménagés, en partie, sur des terrains privés.

Bien qu'ils soient aménagés et entretenus au bénéfice des propriétaires des fonds dominants, les espaces de stationnement visés par les ententes servent ici, au sens large, des « fins municipales » et l'intérêt public; ils répondent aux besoins des citoyens du secteur concerné. [ 55 ] Il me semblerait abusif de dire ici que la ville, en s'engageant à entretenir ces aires de stationnement, le faisait à des fins privées.

Il me semble plus juste de dire que son engagement se situait dans les limites de sa mission d'assurer la protection et la promotion de l'intérêt général de sa population. [ 56 ] La LCV autorise le conseil municipal à exproprier tout immeuble dont il a besoin pour des fins municipales, « y compris le stationnement des voitures automobiles ».

Ce n'est pas ce que la ville a fait ici, mais la voie qu'elle a choisie s'en rapproche beaucoup puisque [13] « nonobstant le fait que ces dites subdivisions sont la propriété des propriétaires, la Ville assume présentement toutes les obligations et responsabilités qui seraient siennes si les parties de ces subdivisions servant de droits (sic) [14] de stationnement lui avaient été cédées en toute propriété » ou [15] « with the express condition also that the Town assume the responsibility of all accidents or damage which may occur to the persons who have the benefit of the said parking area, the whole as if the Town is the owner of the said enlargement » (Je souligne). [ 57 ] Dans les circonstances, je suis d'avis que la Cour ne devrait pas hésiter à s'éloigner de la règle voulant que les pouvoirs municipaux soient interprétés restrictivement et à reconnaître dans les articles 26, 424, 429 et 605 LCV les dispositions habilitant l'appelante et son prédécesseur, la Ville de Saint-Vincent-de-Paul, à conclure les ententes de 1963, 1964 et 1993. [ 58 ] Cette approche rejoint, me semble-t-il, celle que préconise maintenant le législateur québécois.

L'article 2 de la LCM , en vigueur depuis le 1 er janvier 2006, édicte ceci : Les dispositions de la présente loi accordent aux municipalités des pouvoirs leur permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l'intérêt de leur population.

Elles ne doivent pas s'interpréter de façon littérale ou restrictive. [ 59 ] Les notes explicatives du projet qui a mené à l'adoption de la LCM confirment que l'intention du législateur était « d'accentuer leur [celle des municipalités] marge de manœuvre dans l'exercice de leurs compétences » (jugement dont appel, paragr. 69). [ 60 ] Dans 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c.

Hudson (Ville ) [16] , la Cour suprême confirme que l'adoption d'un règlement régissant et restreignant l'utilisation des pesticides sur le territoire municipal relève des pouvoirs de la municipalité aux termes du paragraphe 410(1) LCV (« assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement, la salubrité et le bien-être général sur le territoire de la municipalité »).

La juge L'Heureux-Dubé rappelle que cette disposition, dite « non limitative » ou « omnibus », permet « aux municipalités de relever rapidement les nouveaux défis auxquels font face les collectivités locales sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi provinciale habilitante » (paragr. 19). Les dispositions de ce genre bénéficient de l'interprétation large, mais elles « doivent être raisonnablement liées aux objectifs municipaux permis » (paragr. 26).

C'est, selon moi, le cas ici. [ 61 ] Finalement, bien qu'il soit question de cerner les limites des compétences municipales, il ne faut pas perdre de vue que le contexte est ici celui de la compétence administrative de la ville, et non de sa compétence législative. En effet, l'aménagement d'aires de stationnement, et leur entretien, au bénéfice des citoyens de la ville et de leurs invités, sont des gestes qui relèvent de la gestion quotidienne d'une ville. Le principe de l'interprétation restrictive me semble, dans ce contexte, devoir s'imposer avec moins de rigueur.

b) Le respect des exigences législatives

[ 62 ] L'appelante plaide que les ententes de 1963 et 1964 n'ont pas reçu l'approbation de la Commission municipale du Québec, requise en vertu du deuxième alinéa de l'article 25 de la Loi de la Commission municipale de Québec [17] ( LCMQ ), et que l'entente de 1993 n'a pas reçu l'autorisation du ministre des Affaires municipales, requise en vertu du premier alinéa de l'

article 29.3 LCV [18] . [ 63 ] Ces articles édictent ceci : 25. LCMQ […] Toute convention quelconque consentie par une municipalité engageant son crédit, doit, pour lier cette municipalité être approuvée par la Commission sauf une convention concernant des actes d'administration ordinaire en raison de laquelle convention les dépenses encourues doivent être payées entièrement à même les revenus de l'année alors courante. 29.3 L.C.V.

Toute convention par laquelle une corporation engage son crédit pour une période excédant trois ans doit pour la lier être autorisée au préalable par le ministre des Affaires municipales, sauf s'il s'agit d'une convention qui l'oblige au paiement d'honoraires pour services professionnels, d'un contrat individuel de travail ou d'une entente intermunicipale.

Le ministre peut exiger que la résolution ou le règlement décrétant l'engagement soit soumis à l'approbation des personnes habiles à voter sur les règlements d'emprunt selon la procédure prévue pour l'approbation de ces règlements. [ 64 ] Je ne suis pas certain que l'engagement contracté par la ville en 1963, 1964 et 1993 soit visé par ces articles puisque l'entretien des quelques aires de stationnement dont il est question ici – aires qui sont, dans tous les cas, adjacentes à des voies publiques et aménagées en

partie à même les emprises de rue – relève assurément du budget annuel régulier de l'appelante.

De toute manière, même s'il l'était et que la ville était en défaut d'obtenir l'approbation ou l'autorisation requise, cela ne constituerait pas ici un argument déterminant. [ 65 ] Les auteurs Hétu et Duplessis enseignent que les personnes qui veulent faire affaire avec une municipalité doivent être prudentes car, règle générale, celle-ci ne peut se lier que si toutes les formalités requises sont respectées rigoureusement [19] . [ 66 ] La législation peut en effet prévoir que la municipalité n'est pas liée par le contrat s'il n'a pas été approuvé par une autre instance, par exemple le ministre des Affaires municipales aux termes de l'

article 29.3 LCV . L'autorisation préalable constitue une condition intrinsèque de la validité de l'acte tandis que l'approbation est un contrôle a posteriori qui suspend l'effet de l'acte tant et aussi longtemps que celui-ci n'a pas été approuvé. [ 67 ] Les tribunaux interprètent cependant ces règles avec souplesse. Dans Adricon Ltée c. Ville d'East Angus [20] , le juge Beetz écrit : Lorsqu’une municipalité est

partie à un contrat qui est exécuté et dont elle profite, que ce contrat n’est ni manifestement ultra vires ni intrinsèquement illégal, et que le motif invoqué pour la libérer de ses obligations en vertu du contrat est le défaut d’accomplir des formalités administratives, c’est à cette municipalité qu’il incombe de plaider et d’établir son propre défaut ainsi que la nature des nullités qui peuvent en résulter. Et encore doit-elle le faire dans des circonstances telles qu’il reste possible à l’autre

partie de la contredire par une preuve et des arguments contraires. [ 68 ] En l'espèce, comme je l'expliquais plus haut, l'appelante « profite » des ententes puisque les coûts d'entretien des aires de stationnement sont, de toute évidence, considérablement moins élevés que les recettes fiscales qu'elle retire, à chaque année, de ce projet domiciliaire.

À cela s'ajoute le fait que l'appelante exécute de façon continue depuis plus de 45 ans ses obligations d'entretien des aires de stationnement. [ 69 ] Dans ce contexte, je suis d'avis que le non-respect des formalités requises par la loi en termes d'approbation et d'autorisation ne saurait être un facteur déterminant. La discrétion judiciaire [ 70 ] Vu ma conclusion concernant le caractère intra vires des ententes conclues par l'appelante concernant l'entretien des aires de stationnement, je n'aurai pas à traiter de cette question. La

Loi sur les compétences municipales (2006) [ 71 ] Le juge voit dans les articles 66 et 70 de la LCM , en vigueur depuis le 1 er janvier 2006, une raison additionnelle de conclure au caractère exécutoire de l'obligation contractée par l'appelante d'entretenir les espaces de stationnement. [ 72 ] Ici encore, vu ma conclusion sur le pouvoir de l'appelante de conclure les ententes de 1963, 1964 et 1993, je n'aurai pas à traiter de cette question.

La durée de l'obligation d'entretien [ 73 ] Subsidiairement, l'appelante rappelle, par analogie, que l'usufruit, lorsqu'il est conféré sur la tête d'une personne morale et qu'il est sans terme, est limité à une durée de 30 ans. Puisqu'elle nie avoir entériné ses obligations en signant l'entente de 1993, elle prétend que les obligations nées en 1963 et 1964 ont cessé en 1993 et 1994. Elle ajoute que son engagement « à perpétuité » est excessif et demande à la Cour d'y mettre un terme vu le caractère essentiellement temporaire d'une obligation contractuelle personnelle.

[ 74 ] Les intimés répondent que l'engagement de la municipalité et les servitudes consenties par les fonds servants au bénéfice des fonds dominants vont de pair.

Les servitudes étant réelles et perpétuelles, l'obligation d'entretien n'aurait de sens que si elle était également perpétuelle. [ 75 ] Les règles habituelles de l'interprétation des contrats doivent, selon moi, nous amener à conclure que l'intention des parties était de rendre l'obligation d'entretien perpétuelle. [ 76 ] Pour ce qui est des obligations stipulées dans les ententes distinctes des actes de servitude [21] , l'engagement de l'appelante à assumer « toutes les obligations et responsabilités qui seraient siennes si les parties (…) lui avaient été cédées en toute propriété », énoncé après la description des aires de stationnement et interprété à la lumière de l'ensemble des circonstances déjà résumées, ne peut être que de nature permanente. [ 77 ] Pour ce qui est des obligations stipulées dans les actes de servitude, elles devraient, comme les servitudes, être perpétuelles.

Les deux contrats du 4 juin 1964 auxquels l'appelante est

partie stipulent d'ailleurs que celle-ci s'engage « in a permanent manner », comme si elle était propriétaire des aires de stationnement. [ 78 ] Il faut voir l'engagement de la municipalité et celui pris par les propriétaires des fonds servants au bénéfice de leurs voisins comme un tout. Les deux engagements vont de pair et n'ont de sens que s'ils couvrent la même période. Or, les servitudes consenties par les propriétaires des fonds servants sont perpétuelles.

Il doit donc, selon moi, en être de même pour l'engagement de la ville au risque de rompre l'équilibre qui était au cœur de la solution apportée, il y a 45 ans, au problème du stationnement. De toute manière, du point de vue de la rentabilité fiscale du projet, l'appelante n'est pas aujourd'hui dans une situation différente, et moins avantageuse, qu'elle ne l'était à l'époque.

L'opposabilité de l'entente du 29 octobre 1964 [ 79 ] Cette entente concerne les deux lots du bloc Q. [ 80 ] L'appelante plaide que le juge de première instance ne pouvait déclarer cette entente exécutoire à son égard puisqu'elle n'était pas

partie à l'acte. [ 81 ] Il est vrai que la ville n'est pas

partie à cet acte, du moins pas nommément. Le juge de première instance le note d'ailleurs dans son résumé des faits (paragr. 15); il déclare tout de même l'entente (enregistrée le 31 octobre 1964 sous le numéro 207922) exécutoire à l'égard de l'appelante. [ 82 ] À mon avis, le juge a eu raison de passer outre le fait que l'appelante n'était pas nommément

partie à l'acte. [ 83 ] Premièrement, il est clair que l'acte intervenu entre MM.

Lefebvre et Gagné fait suite à une entente avec la ville de Saint- Vincent-de-Paul puisqu'on y fait référence au revêtement d'asphalte que celle-ci doit poser, à l'entretien subséquent de l'aire de stationnement et enfin, au fait que rien ne sera fait avant que l'acte ne soit signé. [ 84 ] Deuxièmement, personne ne peut sérieusement mettre en doute l'existence de cette entente avec la ville puisque, de fait, comme partout ailleurs dans ce projet résidentiel hors du commun, la ville a procédé à l'asphaltage de l'aire de stationnement et à son entretien, hiver comme été, depuis plus de 45 ans. [ 85 ] Dans ce contexte, je ne vois pas d'erreur dans la conclusion du juge voulant que l'appelante se soit engagée à entretenir l'aire de stationnement visée par l'entente du 29 octobre 1964.

L'opposabilité de l'entente du 22 octobre 1963 [ 86 ] Cette entente concerne les lots des blocs A à N. [ 87 ] L'argument de l'appelante vise deux séries de lots, d'une part, ceux des blocs A, E, F, H et J, d'autre part, celui du bloc K.

a) les blocs A, E, F, H et J [ 88 ] Le juge de première instance ne traite pas de cette question. [ 89 ] L'appelante plaide que, lors de la signature de l'entente du 22 octobre 1963, les signataires n'étaient plus propriétaires des fonds servants A, E, F, H et J puisqu'ils les avaient déjà vendus.

N'ayant plus d'intérêt dans ces terrains, ils ne pouvaient donc pas devenir créanciers d'une obligation contractuelle d'entretien de la part de la ville. [ 90 ] L'argument n'est pas dénué d'intérêt, mais, selon moi, l'appelante est bien mal placée pour y chercher quelque réconfort que ce soit. [ 91 ] L'entente a été enregistrée au bureau d'enregistrement (de l'époque!) sous le numéro 198713.

Trente ans plus tard, jour pour jour, le 22 octobre 1993, l'appelante signe un contrat avec les propriétaires de quatre terrains dans lequel elle s'engage expressément «à maintenir les mêmes services et obligations que ceux déjà décrits par l'acte (…) enregistré à Laval sous le numéro 198713». Or, depuis 1963, la ville ne traite pas les lots des blocs A, E, F, H et J différemment des autres lots visés par l'entente du 22 octobre 1963.

Dans ce contexte, il est trop tard pour que l'appelante puisse aujourd'hui soulever ce problème de signature qui, s'il avait été soulevé à l'époque, aurait pu aisément être corrigé. [ 92 ] De toute manière, l'obligation de l'appelante n'a pas été contractée au bénéfice des propriétaires des lots – puisqu'il s'agit d'un engagement «à perpétuité» - mais plutôt au bénéfice des lots eux-mêmes. Il est donc possible de soutenir que l'engagement de la ville ne requérait pas la signature des propriétaires de chacun des lots concernés.

b) le bloc K [ 93 ] L'appelante plaide que l'entente du 22 octobre 1963 n'a pas été signée par le propriétaire du fonds servant identifié comme étant le bloc K. Quant aux espaces de stationnement existant sur ce fonds, il n'existerait donc pour l'appelante aucune obligation d'entretien. [ 94 ] Le juge de première instance ne traite pas de cette question. [ 95 ] Il est vrai que le fonds servant identifié comme étant le bloc K n'était pas

partie à l'entente du 22 octobre 1963, mais, à mon avis, il y a lieu de dire que l'engagement de l'appelante existe à son endroit tout comme elle existe à l'endroit de tous les autres lots mentionnés à l'acte. [ 96 ] La preuve ne révèle pas pourquoi ce fonds n'est pas

partie à l'entente. S'agit-il d'un oubli? Chose certaine, il apparaissait à l'acte de servitude du 5 août 1963. Il était identifié comme étant le lot 100-Ptie 166 (aujourd'hui 2 002 219, page 11 de l'acte de servitude) et la servitude était établie au bénéfice de quatre lots, 100-162, 163, 164 et 165 (aujourd'hui 2 002 215, 2 002 216, 2 002 217 et 2 002 218), sur la rue Morin. [ 97 ] Chose certaine également, son voisin le bloc I était

partie à l'entente du 22 octobre 1963. Or les deux blocs – I et K – forment ensemble une aire de stationnement à l'angle de l'avenue Mozart et de la rue Morin, une aire de stationnement que, selon la preuve, l'appelante entretient, hiver comme été, au même

titre que tous les autres fonds servants parties à l'entente depuis plus de 45 ans.

La ville a créé à l'égard, tant du propriétaire de ce fonds servant que des propriétaires des fonds dominants, des attentes légitimes qu'il convient de respecter. [ 98 ] Dans ce contexte, j'estime qu'il est trop tard pour l'appelante de soulever cette anomalie de l'entente du 22 octobre 1963 et qu'il y a lieu de confirmer que son engagement d'entretenir les aires de stationnement vaut pour le lot identifié comme étant le bloc K comme pour toutes les autres. [ 99 ] Pour toutes ces raisons, je propose de rejeter l'appel, avec dépens, et, pour éviter toute difficulté future, de confirmer que l'engagement de l'appelante vaut pour l'aire de stationnement aménagée sur le lot identifié comme étant le bloc K comme pour toutes les autres aires de stationnement du quadrilatère.

JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A.