2019 QCCA 2209, 2019 QCCA 2209

Procureure générale du Québec c. Association québécoise des vapoteries 2019 QCCA 2209 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-010034-194 (200-17-023732-167) (500-17-093397-167) DATE : 20 décembre 2019 DEVANT L'HONORABLE SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC APPELANTE/INTIMÉE INCIDENTE – défenderesse c. ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DES VAPOTERIES INTIMÉE/APPELANTE INCIDENTE – demanderesse et VALÉRIE GALLANT et L’ASSOCIATION CANADIENNE DU VAPOTAGE INTIMÉES – demanderesses et LA SOCIÉTÉ CANADIENNE DU CANCER REQUÉRANTE – intervenante JUGEMENT [ 1 ] La requérante, la Société canadienne du cancer, demande l’autorisation d’intervenir à

titre amical à l’instance d’appel qui oppose la procureure générale du Québec (« PGQ ») à l’Association québécoise des vapoteries (« AQV »), Valérie Gallant et l’Association canadienne du vapotage (« ACV ») (collectivement les « Intimées »). *** [ 2 ] Le litige concerne le cadre législatif au Québec applicable à la cigarette électronique par suite de l’adoption, le 26 novembre 2015, de la Loi visant à renforcer la lutte contre le tabagisme [1] , laquelle a modifié l’ancienne

Loi sur le tabac , devenue la Loi concernant la lutte contre le tabagisme [2] (la « Loi »). [ 3 ] Le 3 mai 2019, l’honorable Daniel Dumais de la Cour supérieure, district de Québec, a accueilli partiellement les pourvois en contrôle judiciaire des Intimées : [409] ACCUEILLE partiellement les pourvois en contrôle judiciaire; [410] DÉCLARE que le Parlement du Québec a compétence et pouvait valablement adopter les lois attaquées sous réserve des conclusions qui suivent; [411] REJETTE la demande de réparation de l’Association québécoise des vapoteries et Valérie Gallant; [412] DÉCLARE les articles 2(1) et 2(12) de la Loi concernant la lutte contre le tabagisme inopérants dans la mesure où ils interdisent la démonstration et l’utilisation des produits de vapotage à l’intérieur des boutiques spécialisées et des cliniques de cessation tabagique; [413] DÉCLARE les articles 24(4), 24(8), 24(9) et 24 alinéa 3 de la Loi concernant la lutte contre le tabagisme inopérants dans la mesure où ils interdisent la publicité du vapotage destinée aux fumeurs et visent la cessation de l’usage du tabac; [414] DÉCLARE inopérant l’article 6.4(2) du Règlement d’application de la Loi concernant la lutte contre le tabagisme dans la mesure où il interdit la publicité du vapotage destinée aux fumeurs et vise la cessation de l’usage du tabac; [415] SUSPEND les déclarations d’invalidité des trois conclusions précédentes pour une période de six (6) mois à compter du présent jugement; [416] REJETTE les autres demandes;

[417] LE TOUT chaque

partie payant ses frais. [3] [ 4 ] La PGQ se pourvoit contre le jugement.

L’AQV forme un appel incident portant sur la validité des dispositions législatives visant la lutte contre le tabac au regard du partage des compétences, la constitutionnalité du régime général qui assimile la cigarette électronique au tabac combustible ainsi que la réparation constitutionnelle recherchée et le délai de suspension des déclarations d’invalidité. *** [ 5 ] Dans sa requête en intervention, la SCC se décrit comme « le plus grand organisme national caritatif bénévole dans le domaine de la santé au Canada, regroupant plus de 100 000 bénévoles répartis dans 70 bureaux à travers le pays, dont 13 au Québec » [4] .

Elle expose ainsi le but et les motifs de son intervention : 28. La SCC entend intervenir relativement aux éléments suivants en ce qui concerne l’appel :

a) L’objet, la raison d’être et l’impact de la publicité relative aux cigarettes électroniques, en ce qui concerne notamment l’importance des enjeux associés à la localisation ou au média choisi pour présenter cette publicité et le public qu’elle rejoint, incluant en ce qui concerne les jeunes et adolescents. […]

b) La justification des atteintes à la liberté d’expression dans le contexte associé aux restrictions législatives visant la publicité sur la cigarette électronique;

c) La constitutionnalité des restrictions législatives quant à l’usage de la cigarette électronique à l’intérieur des boutiques spécialisées, des cliniques de cessation tabagique et autres places publiques;

d) La validité constitutionnelle des dispositions visant les mises en garde relatives aux risques pour la santé, à la lumière de l’adoption récente du Règlement modifiant le Règlement sur la mise en garde attribuée au ministre de la Santé et des Services sociaux et portant sur les effets nocifs du tabac sur la santé ; 29. La SCC entend également intervenir relativement aux éléments suivants en ce qui concerne l’appel incident :

a) L’importance des enjeux de politique publique associés au cadre législatif provincial sur la cigarette électronique et la protection offerte par ces dispositions législatives relativement à la santé publique;

b) L’historique législatif de coexistence entre le cadre législatif provincial et fédéral en ce qui concerne la lutte contre le tabac justifiant la constitutionnalité des dispositions législatives en litige; [5] [Renvois omis] [ 6 ] Les Intimées contestent la requête. L’AQV et Valérie Gallant invoquent l’absence de capacité de la SCC, l’absence d’intérêt public (la SCC défendrait plutôt les intérêts privés qui la subventionnent), l’absence d’utilité ainsi que la tardivité et le caractère dilatoire de l’intervention. Quant à l’ACV, elle plaide que l’intervention serait une source de répétition et s’appuie en cela sur le mémoire déposé par la PGQ. *** [ 7 ] L’intervention à

titre amical est régie par l’article 187 C.p.c. : 187. Le tiers qui entend intervenir à

titre amical lors de l’instruction doit être autorisé par le tribunal. Il doit présenter un acte d’intervention exposant le but et les motifs de son intervention et le notifier aux parties au moins cinq jours avant la date fixée pour la présentation de sa demande au tribunal. Le tribunal peut, après avoir entendu le tiers et les parties, autoriser l’intervention s’il l’estime opportune; il prend en compte l’importance des questions en litige, au regard notamment de l’intérêt public, et l’utilité de l’apport du tiers au débat. 187.

A third person who wishes to intervene as a friend of the court during the trial must obtain authorization from the court. The person must file a declaration of intervention setting out the purpose of and grounds for the intervention and notify it to the parties at least five days before the date the application for authorization is to be presented before the court.

After hearing the third person and the parties, the court may grant authorization if it is of the opinion that the intervention is expedient; in making its decision, the court considers the importance of the issues in dispute, particularly in relation to the public interest, and the usefulness of the third person’s contribution to the debate. [ 8 ] Cet

article reprend essentiellement la règle prévue à l’article 211 a. C.p.c. , de sorte que les principes énoncés par la jurisprudence sous l’ancien Code de procédure civile demeurent valables. La Cour les réaffirme dans l’arrêt Raymond Chabot administrateur provisoire inc. c. Arbour : [5] En matière d’intervention volontaire, le Tribunal jouit d’un large pouvoir discrétionnaire. Pour la requérante, la condition à satisfaire n’est pas très contraignante, particulièrement si la cause implique une question de droit public ou une question qui va au-delà de l’intérêt immédiat des parties privées.

Une brève énumération des principes a été faite par la juge St-Pierre, inspirée en cela par un texte du juge Gascon, depuis nommé à la Cour suprême du Canada :

[13] De l'étude faite par mon collègue le juge Gascon dans Dunkin' Brands Canada Ltd. c. Bertico inc. (2013 QCCA 867 ) etdes autorités qu'il y cite, je retiens que les principes suivants doivent me servir de guides : • Le juge saisi d'une demande d'intervention possède une large discrétion; • S'il y a lieu de faire preuve d'ouverture à l'intervention en présence d'un dossier de droit public, de droit constitutionnel ou dedroits fondamentaux, beaucoup de prudence s'impose dans le cas d'un litige privé; • Le seul fait qu'un arrêt de la Cour soit susceptible d'impacter sur la situation de la

partie qui cherche à intervenir ou sur d'autres litiges,nés ou anticipés, ne suffit pas; • le fardeau de démontrer que les parties au dossier ne sont pas en mesure d'offrir à la Cour tout l'éclairage requis et souhaitablepour trancher le débat dont elle est saisie repose sur la

partie qui souhaite intervenir; • L'intervention ne doit pas être source de répétition; • L'opportunité de la mesure est tributaire, notamment, de l'évaluation de ses avantages et de ses inconvénients, dont ses effets sur ledéroulement du dossier; • L'intervenant doit pouvoir aider la Cour à trancher le débat précis et limité dont elle est saisie – l'objectif n'est pas de transformerle débat ou d'en étendre la portée.

Ainsi, l'examen de l'opportunité de l'intervention doit se faire concrètement et non théoriquement; • La position des parties au dossier doit être prise en compte, tout spécialement lors d'un dossier de litige privé; • En tout temps, les principes de proportionnalité et de maintien d'un juste équilibre dans le rapport de force entre les parties concernéesdoivent être pris en compte. [6] Il faut se demander si l’intervention projetée est utile et ajoute une nouvelle perspective au débat. Une

partie des réponses àcette question repose sur la capacité des parties à l’appel de présenter adéquatement les questions en litige.[6] [Caractères gras ajoutés] [9] Avant d’appliquer ces principes à l’espèce, il me faut dire quelques mots de l’argument d’absence de capacité soulevé parl’AQV et Valérie Gallant. [10] La SCC est une personne morale de droit privée constituée en vertu de la

Loi canadienne sur les organisations à but nonlucratif[7]. L’AQV et Valérie Gallant avancent qu’« [e]lle n’a pas d’autre capacité, selon l’article 17(2) de cette loi etl’article 303 C.c.Q., que celles établies par les objets de son Acte constitutif (« Statuts »), lequel ne comporte pas le pouvoir de mener desactions de ce type devant les tribunaux »[8]. [11] L’argument n’est pas fondé. Les articles 16 et 17 de la

Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif traitent de lacapacité et des pouvoirs d’une organisation comme la SCC :

Capacité 16

(1) L’organisation a, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la capacité d’une personne physique et les droits, pouvoirs et privilèges de celle-ci. Activités (2) L’organisation peut exercer ses activités partout au Canada. Capacité extraterritoriale

(3) L’organisation possède la capacité de conduire ses affaires internes et d’exercer ses activités et ses pouvoirs à l’étranger, dans les limites des lois applicables en l’espèce. Pouvoirs 17

(1) La prise d’un règlement administratif n’est pas nécessaire pour conférer un pouvoir particulier à l’organisation ou à ses adminis- trateurs. Réserves

(2) L’organisation ne peut exercer ni pouvoirs ni activités en violation de ses statuts. Maintien des droits

(3) Les actes de l’organisation, y compris les transferts de biens, ne sont pas nuls du seul fait qu’ils sont contraires à ses statuts ou à la présente loi. Capacity of a corporation 16

(1) A corporation has the capacity and, subject to this Act, the rights, powers and privileges of a natural person. Activities

(2) A corporation may carry on activities throughout Canada. Extra-territorial capacity

(3) A corporation has the capacity to carry on its activities, conduct its affairs and exercise its powers in a jurisdiction outside Canada to the extent that the laws of that jurisdiction permit. Powers of a corporation 17

(1) It is not necessary for a by-law to be passed in order to confer any particular power on a corporation or its directors. Restricted activities or powers

(2) A corporation shall not carry on any activities or exercise any power in a manner contrary to its articles. Rights preserved

(3) No act of a corporation, including any transfer of property to or by a corporation, is invalid by reason only that the act or transfer is contrary to its articles or this Act. [ 12 ] Selon les auteurs Paul Martel et Georges A.

Lebel, ces dispositions écartent expressément la doctrine de l’ ultra vires voulant que tout acte qui excède la capacité d’une personne morale soit de nullité absolue : L’affirmation de la capacité d’une personne physique de l’organisation, jointe à l’énonciation que ses actes contraires à ses statuts ne sont pas nuls, écarte expressément la doctrine de l’ ultra vires quant à l’organisation. L’organisation n’a pas d’«objets» comme sous la L.c.c. Elle doit néanmoins, contrairement à la société par actions sous la L.c.s.a., inclure dans ses statuts une «déclaration d’intention».

Elle peut aussi, si désiré, imposer dans ses statuts des «limites à ses activités». Ceci ne donne pas prise à la doctrine de l’ ultra vires . L’article 17(3)), on l’a vu, exclut cette possibilité. [9] [Renvois omis] [ 13 ] Ces auteurs observent par ailleurs que la doctrine de l’ ultra vires a pratiquement disparu, sauf à l’égard des sociétés constituées par une loi spéciale à des fins publiques [10] . Ils s’appuient notamment sur l'arrêt Banque Hongkong du Canada c.

Wheeler Holdings Ltd. , où le juge Sopinka écrit : Au Canada, il importe particulièrement de ne pas interpréter restrictivement la notion de capacité d'une personne morale puisque, comme nous l'avons déjà vu, la théorie de l'excès de pouvoir a été abolie dans la plupart des ressorts canadiens, dont l'Alberta.

Il serait anachronique que les tribunaux interprètent restrictivement les pouvoirs des personnes morales alors que la plupart des assemblées législatives du Canada ont indiqué que les sociétés devraient être investies de tous les pouvoirs juridiques des personnes physiques. [11] [ 14 ] En l’espèce, la SCC, selon ses statuts, a pour mission l’éradication du cancer et l’amélioration de la qualité de vie des personnes touchées par le cancer [12] . Ses statuts ne limitent pas ses activités, sauf en matière d’investissement [13] . Le fait d’intervenir à

titre amical dans un litige portant sur la validité de dispositions législatives applicables à la cigarette électronique n’est pas une « activité en violation de ses statuts ». La SCC est du reste intervenue dans de nombreux litiges, notamment devant la Cour suprême du Canada, pour défendre la validité constitutionnelle de dispositions législatives restreignant la publicité et la promotion de produits du tabac [14] . [ 15 ] L’argument d’absence d’intérêt public doit aussi être rejeté.

Le présent pourvoi soulève des questions de santé publique auxquelles la SCC s’intéresse depuis longtemps et l’allégation voulant que celle-ci s’oppose à la cigarette électronique « qu’en raison des intérêts privés qui la subventionnent » ne mérite pas que je m’y attarde. [ 16 ] L’argument d’absence d’utilité de l’intervention est plus sérieux.

Comme le font remarquer les Intimées, presque tous les éléments à l’égard desquels la SCC entend intervenir sont discutés dans le mémoire de la PGQ, notamment le caractère raisonnable et justifié des dispositions contestées et la question de l’atteinte aux droits fondamentaux découlant des règles relatives à l’usage de la cigarette électronique dans des lieux publics. Il y a là un risque de répétition.

[ 17 ] Il reste qu’en présence de questions de droit public, le critère de l’utilité n’est pas très exigeant. Comme le souligne le juge Sopinka dans le Renvoi : Workers’s compensation Act : Ce critère est largement respecté lorsque le requérant a fait face à la question et en a acquis une connaissance approfondie qui peut donc lui permettre d’apporter un point de vue nouveau ou de fournir des renseignements supplémentaires à son sujet. [15] [ 18 ] C’est le cas de la SCC.

Selon les allégations de la requête en intervention, lesquelles n’ont pas été mises en doute, la participation de la SCC à l’élaboration du cadre législatif tant fédéral que provincial relatif à la lutte antitabac remonte au moins aux années 1960. Plus récemment, elle a fait des observations à la Commission de la santé et des services sociaux de l’Assemblée nationale , à des comités du Sénat et de la Chambre des communes et auprès de Santé Canada, notamment en ce qui concerne la cigarette électronique. Elle a aussi pris part à la délégation de l’Union internationale contre le cancer à

titre d’observateur non gouvernemental officiel lors des sessions de la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT) [16] . [ 19 ] La question au fond n’est pas tant de savoir si l’intervention de la SCC portera sur des éléments différents de ceux discutés par les parties à l’instance, mais plutôt si elle ajoutera une nouvelle perspective au débat.

J’estime que son implication pancanadienne et internationale en matière de lutte antitabac de même que son expérience relativement aux questions en litige font en sorte que ce critère est satisfait. [ 20 ] Je fais mienne toutefois la mise en garde du juge Morissette dans H.Ha.N. c.

Québec (Ministre de l’Éducation) qu’« il ne saurait être question pour [la SCC] d’introduire au dossier, sous l’appellation douteuse de « preuve extrinsèque », des éléments de fait qui ne sont pas du domaine de la connaissance d’office et qui n’ont pas fait l’objet d’une preuve en bonne et due forme » [17] . [ 21 ] Pour ce qui est de l’argument de la tardivité et du caractère dilatoire de l’intervention, il est possible de limiter les effets sur le déroulement de l’instance d’appel.

Pour éviter de retarder celle-ci, la SCC devra déposer son mémoire (maximum 20 pages) dans le même délai que celui prévu pour le dépôt du mémoire de la PGQ sur l’appel incident, soit dans les 60 jours suivant le dépôt du mémoire d’appel incident de l’AQV. POUR CES MOTIFS, LA SOUSSIGNÉE : [ 22 ] ACCUEILLE la requête en intervention; [ 23 ] AUTORISE la SCC à intervenir à

titre amical à l’instance d’appel afin de présenter son point de vue sur la validité des dispositions législatives en litige; [ 24 ] ORDONNE à la SCC de déposer au greffe et de notifier aux autres parties un seul mémoire pour l’appel et l’appel incident (maximum 20 pages) dans les 60 jours suivant le dépôt du mémoire d’appel incident de l’AQV; [ 25 ] ORDONNE que les extraits de l’annexe III auxquels renvoie l’argumentation de la SCC soient déposés conjointement en sept exemplaires, et ce, dans le délai fixé par la juge Bélanger lors de la conférence de gestion du 11 juillet 2019 (30 jours suivant le dépôt du mémoire de la PGQ sur l’appel incident); [ 26 ] ACCORDE à la SCC la possibilité de présenter des observations orales d’une durée maximale de 15 minutes, sous réserve de la décision que pourrait rendre la formation de la Cour qui sera saisie du pourvoi. [ 27 ] SANS FRAIS .

SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. M e Mélanie Robert LAVOIE, ROUSSEAU Pour l’appelante/intimée incidente M e Daniel Payette CABINET PAYETTE Pour l’intimée/appelante incidente et pour l’intimée Valérie Gallant M e Audrey Boctor IRVING, MITCHELL Pour l’intimée Association canadienne du vapotage M e Pierre Y. Lefebvre LANGLOIS AVOCATS et M e Robert Cunningham SOCIÉTÉ CANADIENNE DU CANCER

Pour la requérante Date d’audience : 17 décembre 2019