2018 QCCQ 7765, 2018 QCCQ 7765

Stable Capital Advisors Inc. c.

Autorité des marchés financiers 2018 QCCQ 7765 COUR DU QUÉBEC (Division administrative et d’appel) CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL Chambre civile N° : 500-80-035102-178 DATE : 9 octobre 2018 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE DOMINIQUE GIBBENS, J.C.Q. ______________________________________________________________________ stable capital advisors inc. -et- MARC VAILLANCOURT Appelants c. autorité des marchés financiers Intimée -et- PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC Mise en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ I.

APERÇU [ 1 ] Les Appelants Stable Capital Advisors Inc. (« SCA ») et Marc Vaillancourt se pourvoient contre une décision du Tribunal administratif des marchés financiers (le « TMF ») [1] qui leur impose des pénalités administratives et prononce diverses ordonnances à leur endroit aux termes de la

Loi sur les valeurs mobilières [2] (la « LVM ») et de la

Loi sur l’autorité des marchés financiers [3] (la « LAMF »). [ 2 ] Les Appelants soulèvent deux moyens d’appel. [ 3 ] Premièrement, ils attaquent la constitutionnalité des articles 93 et 94 LAMF , soutenant que le TMF n’offre pas l’indépendance institutionnelle garantie par l’article 23 de la Charte québécoise des droits de la personne [4] , d’où la participation à l’instance de la Procureure générale du Québec. Ce moyen est abandonné quelques jours avant l’audience de l’appel. [ 4 ] Deuxièmement, ils s’en prennent aux sanctions imposées.

Ils soutiennent que les pénalités administratives sont exagérées et, en plus, que le TMF a contrevenu aux règles d’équité procédurale en leur refusant le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement sans motiver sa décision. Ce sont désormais les seules questions en litige. Les déterminations factuelles et les conclusions du TMF quant aux manquements à l’origine de ces sanctions ne sont pas remises en cause. II. QUESTIONS EN LITIGE [ 5 ] Le Tribunal doit d’abord déterminer quelle norme d’intervention doit servir de cadre pour disposer de l’appel.

Pour les raisons qui suivent, le Tribunal conclut qu’il s’agit de la norme de la décision raisonnable. [ 6 ] Vu la norme d’intervention retenue, l’appel soulève les questions suivantes :

a) Les pénalités administratives imposées par le TMF sont-elles déraisonnables?

b) Les conclusions refusant aux Appelants le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement sont-elles déraisonnables en raison de motifs insuffisants? III. CONTEXTE [ 7 ] SCA était inscrite auprès de l’Autorité des marchés financiers (l’« Autorité ») à

titre de courtier sur le marché dispensé à compter du 5 août 2013 jusqu’à la cessation de ses activités le 10 mai 2016. À l’époque pertinente, elle se présente comme une société- conseil spécialisée en recherche, structuration et levée de fonds de capitaux-privés [5] et recherche et sollicite des investisseurs potentiels en lien avec des placements privés pour deux entités, le European Capital Debt Fund et la société Pangea. [ 8 ] M. Vaillancourt est le seul dirigeant et administrateur de SCA. Il agit à

titre de chef de la conformité, de personne désignée responsable et d’unique représentant de courtier pour le compte de SCA. [ 9 ] Les Appelants sont assujettis aux obligations applicables à leur catégorie d’inscription, dont celles prévues au Règlement 31- 103 sur les obligations et dispenses d’inscription et les obligations continues des personnes inscrites (le « Règlement 31-103 ») [6] . [ 10 ] Notamment, SCA doit satisfaire aux exigences de solvabilité qui y sont édictées, qui prévoient que son fonds de roulement

calculé selon le formulaire prescrit [7] ne peut être déficitaire pendant deux jours consécutifs et que l’Autorité doit être avisée immédiatement s’il le devient [8] . [ 11 ] Le 17 avril 2015, SCA transmet à l’Autorité ses états financiers et le formulaire relatif à l’excédent du fonds de roulement au 31 décembre 2014 [9] , comme l’exige le Règlement 31-103 [10] . [ 12 ] L’Autorité constate à l’étude des documents que le fonds de roulement de SCA est déficitaire de 802 735 $ au 31 décembre 2014.

Elle requiert immédiatement une preuve que le déficit a été renfloué et demande aux Appelants de lui fournir des explications sur les causes du déficit et les informations financières trimestrielles de SCA au 31 mars 2015 [11] . [ 13 ] M.

Vaillancourt répond que le déficit résulte d’une provision aux états financiers exigée par les vérificateurs de SCA et par une baisse de revenus causée par le fait que certains investissements dans un projet de placement de Pangea sont en suspens dans l’attente d’un rapport d’une commission parlementaire sur l’accaparement des terres agricoles, rapport qui serait attendu incessamment.

Les Appelants demandent un délai jusqu’en juillet 2015 pour remédier à la situation. [ 14 ] Le 24 avril 2015, l’Autorité reçoit les informations financières de SCA au 31 mars 2015 et constate que le fonds de roulement est toujours déficitaire de 792 081 $ à cette date [12] . L’Autorité décide alors de procéder d’urgence à une inspection [13] , laquelle la convainc que SCA ne présente pas de possibilité de rentabilité à court terme et que le renflouement du fonds de roulement est improbable.

Notamment, les revenus attendus pour remédier à la situation financière de SCA sont trop aléatoires, aucune date n’étant prévue pour la publication du rapport attendu par les investisseurs potentiels du projet Pangea et aucune entente n’étant signée avec ces investisseurs. [ 15 ] Le 26 mai 2015, l’Autorité avise donc SCA qu’elle doit, au plus tard le 5 juin 2015, fournir la preuve que le fonds de roulement a été renfloué [14] . [ 16 ] Au début du mois de juin 2015, les Appelants demandent une dispense des obligations relatives au fonds de roulement prévues au Règlement 31-103 vu l’impossibilité de combler à court terme le déficit existant [15] .

L’Autorité refuse cette demande, étant d’avis qu’aucun motif ne lui permet de recommander l’octroi d’une telle dispense [16] . [ 17 ] En août 2015, l’Autorité transmet aux Appelants son rapport d’inspection qui fait état, en plus du déficit au fonds de roulement, de plusieurs irrégularités ou contraventions aux règles applicables [17] . Elle demande une réponse écrite décrivant les mesures prises ou anticipées pour remédier à ces irrégularités. [ 18 ] En janvier 2016, l’Autorité saisit le TMF d’une demande d’ordonnances administratives à l’encontre des Appelants.

Cette demande allègue les manquements suivants aux règles applicables : ➢ Déficit au fonds de roulement (Articles 12.1 du Règlement 31-103 ) ➢ Défaut de mettre en place un système de conformité (Article 11.1 du Règlement 31-103 ) ➢ Absence de documentation en lien avec les obligations de connaissance du client et d’évaluation de la convenance du client (Article 158 LVM et articles 13.2 et 13.3 du Règlement 31-103 ) ➢ Omission de divulguer aux clients les conflits d’intérêts existants ou potentiels (Article 166 LVM et articles 13.4 et 14.2 du Règlement 31-103 ) ➢ Omission d’établir une politique portant sur l’examen des plaintes (Articles 168.1.1 et 168.1.2 LVM et

article 13.14 du Règlement 31- 103 ) ➢ Inclusion d’informations erronées dans une présentation corporative de SCA (Article 160 LVM ) ➢ Défaut de modifier les informations fournies lors de l’inscription de SCA auprès de l’Autorité (Articles 159 et 195 LVM et

article 3.1 du Règlement 31-103 ) [ 19 ] L’Autorité demande au TMF d’ordonner aux Appelants de se conformer à leurs obligations et d’imposer des pénalités administratives de 25 000 $ à SCA et de 2 500 $ à M. Vaillancourt. À défaut de renflouer le fonds de roulement dans les 10 jours de la décision, l’Autorité demande que le TMF retire les droits conférés aux Appelants par leur inscription, leur refuse le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement et impose des pénalités de 104 300 $ à SCA et de 10 430 $ à M.

Vaillancourt [18] . [ 20 ] En mars 2016, l’Autorité ajoute une demande intérimaire de suspension immédiate de l’inscription de SCA [19] .

Cette demande n’est jamais présentée, parce que SCA décide le 11 mai 2016 de cesser volontairement ses activités de courtier sur le marché dispensé, permettant à l’Autorité de suspendre elle-même son inscription [20] . [ 21 ] Le dossier suit son cours et la demande est entendue les 21 et 22 novembre 2016, après que l’Autorité ait retiré les ordonnances initiales visant à enjoindre aux Appelants de se conformer à leurs obligations et ajouté une réclamation pour les frais de l’inspection. [ 22 ] Devant le TMF, les Appelants font plusieurs admissions [21] .

Ils reconnaissent certains manquements (déficit du fonds de roulement, défaut d’aviser l’Autorité de changement à l’assurance et présence d’information erronée dans la présentation corporative de SCA), mais tentent d’en minimiser l’importance.

Ils nient par ailleurs être assujettis à plusieurs obligations que l’Autorité leur reproche d’avoir violées, soutenant que les investisseurs qui ont été sollicités ne sont pas des « clients » de SCA et que les placements qu’elle recherche ne sont pas des « valeurs mobilières » au sens de la LVM . [ 23 ] Le 17 mars 2017, le TMF accueille la demande de l’Autorité. [ 24 ] Le TMF conclut que SCA est assujettie à l’ensemble des obligations et règles invoquées puisqu’elle « a exercé des activités de

courtier et de placement en sollicitant de nombreux investisseurs potentiels afin de les inciter à acheter des parts ou unités émises par groupe Pangea et l’European Capital Debt Fund », formes d’investissements soumises à la LVM [22] . [ 25 ] Il conclut ensuite aux manquements suivants:

a) Déficit au fonds de roulement de SCA [23] : Le TMF constate que le déficit révisé à 702 261 $ n’a jamais été résorbé et rejette les arguments des Appelants pour en minimiser l’importance. Il est utile de reproduire l’extrait suivant des motifs : [48] Certes, l’Autorité - après avoir révisé les calculs de l’intimée SCA - a ramené ce déficit de fonds de roulement à 702 621 $ au 31 mars 2015.

Mais il n’en demeure pas moins qu’il s’agit, en soi, d’une situation financière pour le moins alarmante de la part d’une firme de courtage inscrite qui, par ailleurs, doit connaître en tout temps le niveau de son fonds de roulement. [49] Encore plus alarmant, est le fait que la preuve démontre que l’intimée SCA n’a informé l’Autorité que le 17 avril 2015 de la présence de cet imposant déficit à son fonds de roulement qui datait du 31 décembre 2014.

Qui plus est, ce n’est qu’après avoir reçu une demande de l’Autorité en ce sens, que l’intimée SCA lui a transmis la documentation attestant d’un déficit de fonds de roulement au 31 mars 2015. [50] À la lumière de la preuve qui lui a été présentée, le Tribunal constate donc l’existence d’une preuve prépondérante à l’effet que l’intimée SCA a manqué à ses obligations concernant le niveau auquel elle se devait de maintenir son fonds de roulement de même qu’à ses obligations d’en informer « dès que possible » l’Autorité . [51] Le Tribunal rappelle que les obligations susmentionnées, prévues au Règlement 31-103 de la

Loi sur les valeurs mobilières , ont pour objectif fondamental de protéger l’intérêt public en assurant la solvabilité des courtiers inscrits auprès de l’Autorité et en permettant à ce régulateur d’être rapidement informé d’une situation pouvant affecter la solvabilité d’un inscrit, le tout afin de pouvoir promptement prendre des mesures destinées à assurer la protection des investisseurs et des marchés. [52] Le procureur des intimés a reproché à l’Autorité de ne pas avoir permis à ses clients de contourner ces obligations en leur permettant de repartir en affaires avec un nouveau courtier inscrit ayant en caisse le 50 000 $ de capital minimum requis. [53] Outre le fait d’indiquer qu’il serait contraire à l’intérêt public de mettre en œuvre un stratagème permettant de contourner l’esprit et la lettre de la loi, le Tribunal n’a pas à se prononcer sur le refus apparent de l’Autorité de se prêter à une telle manœuvre dans le cadre de la présente affaire.

b) Défaut de mettre en place un système de conformité [24] : Le TMF conclut à l’absence totale d’un système de contrôle et de supervision capable, notamment, de fournir une assurance raisonnable du respect par les Appelants de la législation applicable, tel qu’exigé pas le Règlement 31-103 [25] . Il rejette aussi les prétentions des Appelants que vu le rôle de M. Vaillancourt, il n’était pas utile d’adopter un tel système afin qu’il se supervise lui-même [26] .

c) Absence de documentation en lien avec les obligations de connaissance du client et d’évaluation de la convenance du client [27] : Il constate l’absence de toute démarche relative aux obligations de connaissance du client ou de convenance des produits offerts, concluant que SCA a manqué à ses obligations à cet égard.

d) Omission de divulguer aux clients les conflits d’intérêts existants ou potentiels [28] : Il conclut de la preuve que M. Vaillancourt était un employé salarié de Pangea au même moment que SCA et Pangea étaient liées par un contrat de services rémunérés de courtage et que M. Vaillancourt sollicitait des investisseurs potentiels afin de les inciter à acheter des titres offerts par Pangea sans leur révéler ses liens avec elle. Il conclut que M. Vaillancourt et SCA se sont placés dans une situation de conflits d’intérêts qui devait être divulguée aux investisseurs sollicités [29] .

e) Omission d’établir une politique portant sur l’examen des plaintes [30] : I l rejette l’argument des Appelants à l’effet qu’ils n’avaient pas à mettre en place une telle politique parce qu’aucune plainte n’avait été formulée contre eux [31] .

f) Inclusion d’informations erronées dans la présentation corporative de SCA [32] : Il conclut qu’en indiquant dans une présentation corporative de SCA qu’elle « avait levé plus de 5,5 milliards $US en capitaux privés à l’échelle internationale » alors que ce montant incluait plusieurs transactions effectuées par l’entremise d’une autre société, les Appelants ont contrevenu à leur obligation d’agir de bonne foi et avec honnêteté, équité et loyauté envers leurs clients [33] , ces informations erronées étant susceptibles d’induire en erreur tant les émetteurs susceptibles de retenir les services de SCA à

titre d’intermédiaire que les investisseurs potentiels [34] .

g) Défaut de modifier les informations fournies lors de l’inscription de SCA auprès de l’Autorité [35] : Il conclut que SCA a omis d’aviser l’Autorité d’une modification apportée à la police d’assurance responsabilité qu’elle devait maintenir, soit une réduction de la franchise applicable [36] .

h) Défaut de payer les frais de l’inspection effectuée par l’Autorité [37] : Il rejette l’argument des Appelants que la facture transmise par l’Autorité n’était pas suffisamment détaillée et conclut que SCA a contrevenu à la législation applicable en refusant de ce faire [38] .

i) Manquement de M. Vaillancourt : Il conclut à la lumière des manquements nombreux et importants de SCA et des fonctions de M. Vaillancourt au sein de SCA que ce dernier a manqué à ses obligations à

titre de personne désignée responsable et de chef de la conformité de SCA [39] . [ 26 ] Le TMF passe ensuite à la détermination des mesures de sanction appropriées à la suite des manquements constatés. Il rappelle l’importance des obligations auxquelles les personnes inscrites sont assujetties afin d’assurer le bien-être et la confiance du public et le maintien d’un marché rentable et concurrentiel, puis énonce les facteurs pris en considération. Il conclut qu’il y a lieu d’imposer à SCA une pénalité administrative totale de 90 260 $, soit de 70 260 $ (10 % du déficit au fonds de roulement) et 20 000 $ pour l’ensemble des

autres manquements, ainsi qu’une pénalité de 9 026 $ ou 10% de la pénalité de SCA à M. Vaillancourt. [ 27 ] Le TMF conclut par ailleurs que les autres mesures recherchées par l’Autorité sont justifiées (paiement par SCA des frais d’inscriptions, retrait des droits conférés par l’inscription de SCA et de M. Vaillancourt et refus du bénéfice de toute dispense prévue par la loi). IV. ANALYSE

a) La norme d’intervention applicable à l’appel [ 28 ] Les Appelants soutiennent d’entrée de jeu que la norme d’intervention applicable en l’instance doit être déterminée à partir des principes propres à l’appel [40] . [ 29 ] Subsidiairement, ils font valoir que si la norme d’intervention doit être déterminée selon les principes du droit administratif [41] , la première question relative aux pénalités administratives doit être tranchée selon la norme de la décision raisonnable, alors que la seconde, relative au refus du bénéfice de toute dispense, doit l’être selon la norme de la décision correcte. [ 30 ] Il n’y a pas lieu de s’attarder longuement sur le premier argument des Appelants parce qu’il est manifestement mal fondé.

En effet, selon la jurisprudence actuelle de la Cour suprême du Canada, lorsqu’une cour de justice contrôle la décision d’un tribunal administratif spécialisé comme le TMF, la norme d’intervention applicable est déterminée selon les principes du droit administratif, que le contrôle s’exerce à la suite d’une demande de révision judiciaire ou dans le cadre d’un appel prévu par une loi [42] , comme c’est le cas en l’espèce [43] . [ 31 ] La norme d’intervention doit donc être déterminée selon les principes du droit administratif. [ 32 ] Si la norme applicable est celle de la décision raisonnable , le Tribunal doit faire preuve de déférence envers le raisonnement du décideur.

Son rôle est strictement de déterminer si la décision est raisonnable, en ce sens que le processus décisionnel est justifiable, transparent et intelligible et que le résultat appartient aux issues possibles acceptables en regard des faits et du droit [44] . Si la norme applicable est celle de la décision correcte , le Tribunal n’est pas tenu de faire preuve de déférence envers le raisonnement du décideur. Il fait sa propre analyse et décide s’il est d’accord avec la conclusion rendue.

En cas de désaccord, il substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose [45] . [ 33 ] L e Tribunal est d’avis que la norme de la décision raisonnable est applicable aux deux questions soulevées dans le cadre de l’appel. Voici pourquoi. [ 34 ] Le TMF, institué aux termes de la LAMF , exerce les fonctions et pouvoirs prévus à la LAMF et à la LVM .

Il jouit d’une expertise spécialisée dans l’interprétation et l’application des lois et règlements dans le secteur des marchés financiers afin de protéger les investisseurs et maintenir le bon fonctionnement des marchés. [ 35 ] Or, la Cour suprême a maintes fois énoncé qu’il faut faire preuve de déférence envers les décisions d’organismes de réglementation du secteur des marchés financiers semblables au TMF ailleurs au Canada [46] .

Dans Cartaway , la Cour s’exprime comme suit : [45] Néanmoins, la Cour a statué que, même en présence d’un droit d’appel, on doit faire preuve de déférence à l’égard des questions qui relèvent carrément du champ d’expertise de la Commission : Pezim , précité, p. 591. La Cour a reconnu dans Pezim , p. 593-594, l’expertise particulière de la Commission en matière de valeurs mobilières.

Cette expertise réside essentiellement dans l’interprétation et l’application des dispositions de la Loi, ainsi que dans la détermination des ordonnances qui sont dans l’intérêt public relativement aux marchés de capitaux. […] [46] Bien que les tribunaux soient régulièrement appelés à interpréter et à appliquer des questions de droit générales, ainsi qu’à interpréter des textes législatifs, ils sont moins qualifiés que les commissions des valeurs mobilières pour définir la nature de l’intérêt public dans la réglementation des marchés financiers.

Ils sont aussi moins compétents que les commissions des valeurs mobilières pour interpréter les lois constitutives de ces organismes, compte tenu de l’importance de grandes questions de politique générale dans le contexte de leurs activités […] [ 36 ] En plus, notre Cour d’appel a déjà décidé que la norme de la décision raisonnable est applicable lorsque la question soumise au TMF concerne le caractère approprié de la sanction à la suite d’un manquement aux lois applicables, comme c’est le cas en l’espèce [47] .

Dans Marston , la Cour d’appel énonce en effet que : (…) la question de l'existence d'un manquement, de sa sévérité, de l'impact sur la protection du public et de la sanction appropriée sont toutes des décisions à l'égard desquelles l'AMF jouit d'une expertise spéciale.

En ce cas, la norme de la décision raisonnable s'applique. [48] [ 37 ] Cette jurisprudence suffit pour conclure à l’application de la norme de la décision raisonnable [49] . [ 38 ] Par ailleurs, l’argument des Appelants que la seconde question (qui, rappelons-le, concerne les motifs du refus de dispense) doit être décidée selon la norme de la décision correcte parce que l’absence de motifs constitue un manquement aux règles de justice naturelle ne résiste pas à l’analyse. [ 39 ] En effet, bien que les Appelants plaident l’ absence de motifs pour prétendre à un manquement à l’équité procédurale, ils s’en prennent véritablement à la suffisance ou à la qualité des motifs en ce qui a trait à l’ordonnance de refus du bénéfice de toute dispense. [ 40 ] Or, dans l’affaire Newfoundland and Labrador Nurses’ Union [50] , la Cour suprême enseigne que la suffisance des motifs d’une

décision doit être évaluée selon la norme de la raisonnabilité; en d’autres mots, les motifs d’une décision ne peuvent être dissociés du résultat et leur suffisance doit être examinée dans le cadre de la vérification du caractère raisonnable de la décision : [14] Je ne suis pas d’avis que, considéré dans son ensemble, l’arrêt Dunsmuir signifie que l’« insuffisance » des motifs permet à elle seule de casser une décision, ou que les cours de révision doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et l’autre, sur le résultat […].

Il s’agit d’un exercice plus global : les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait

partie des issues possibles. Il me semble que c’est ce que la Cour voulait dire dans Dunsmuir en invitant les cours de révision à se demander si « la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité » (par. 47) . [16] Il se peut que les motifs ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en doute leur validité ni celle du résultat au terme de l’analyse du caractère raisonnable de la décision.

Le décideur n’est pas tenu de tirer une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit - il, qui a mené à sa conclusion finale […]. En d’autres termes, les motifs répondent aux critères établis dans Dunsmuir s’ils permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait

partie des issues possibles acceptables . [Soulignements ajoutés; références omises] [ 41 ] Dans l’affaire Commission scolaire de la Riveraine c. Dupuis [51] , la Cour d’appel énonce aussi que : [21] De plus, il faut se rappeler que la qualité des motifs ne relève pas de l’équité procédurale, mais bien du caractère raisonnable de la décision . Il se peut que les motifs ne fassent pas référence à tous les arguments ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en doute leur validité ni celle du résultat.

En d’autres mots, les motifs répondent aux critères établis dans l’arrêt Dunsmuir s’ils permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait

partie des issues possibles. [Références omises; soulignements ajoutés] [ 42 ] Le Tribunal doit donc faire preuve de déférence envers l’expertise spécialisée du TMF. Son rôle n’est pas de substituer sa propre opinion à celle du TMF, mais strictement de déterminer si les aspects de la Décision remis en question en appel sont raisonnables, en ce sens que le processus décisionnel du TMF est justifiable, transparent et intelligible et que le résultat appartient aux issues possibles acceptables.

b) Les pénalités administratives imposées par le TMF sont-elles déraisonnables? [ 43 ] Le TMF a imposé une pénalité administrative globale de 90 260 $ à SCA : 70 260 $ représentant 10 % du déficit du fonds de roulement de SCA au 31 mars 2015, en plus de 20 000 $ pour l’ensemble des autres manquements [52] . Quant à M. Vaillancourt, le TMF lui a imposé une pénalité administrative de 9 026 $, soit 10 % de la pénalité imposée à SCA [53] . [ 44 ] Le TMF dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’imposer une pénalité administrative pouvant aller jusqu’à 2 000 000 $ par manquement : 273.1.

Le Tribunal administratif des marchés financiers, après l’établissement de faits portés à sa connaissance qui démontrent qu’une personne a, par son acte ou son omission, contrevenu ou aidé à l’accomplissement d’une telle contravention à une disposition de la présente loi ou d’un règlement pris en application de celle-ci, peut imposer à cette personne une pénalité administrative et en faire percevoir le paiement par l’Autorité.

Le montant de cette pénalité ne peut, en aucun cas, excéder 2 000 000 $ pour chaque contravention. [ 45 ] Le TMF explique comme suit sa décision quant aux pénalités administratives imposées : [130] Pour le Tribunal, une telle situation est dans son ensemble intolérable et justifie amplement, afin de protéger l’intérêt public, qu’un ensemble de mesures soient prises à l’encontre des intimés. [131] Afin de déterminer ces mesures, le Tribunal a considéré plusieurs facteurs qui furent épisodiquement retenus dans sa jurisprudence et, en particulier : • la gravité des manquements commis par les intimés eu égard aux objectifs de

Loi sur les valeurs mobilières et de ses règlements d’application; • l’importance particulière des règles de capital afin d’assurer la solvabilité des courtiers inscrits; • le nombre de manquements et leur durée; • la connaissance et l’expérience des intimés dans le domaine des valeurs mobilières et leur formation académique; • le rôle et les responsabilités des intimés dans les manquements reprochés; • l’attitude des intimés envers leurs obligations à

titre d’inscrits; • l’effet dissuasif des mesures prises tant pour les intimés que pour les autres intervenants sur la Place financière. [132] Le Tribunal a aussi considéré l’ensemble de l’argumentation, de la jurisprudence et de la preuve présenté par les procureurs des parties. Il a aussi pris en compte le fait que les intimés ont consenti à cesser leurs activités et ont demandé une radiation volontaire de

leur inscription, laquelle est présentement suspendue. […] [134] En conséquence, le Tribunal est d’avis qu’il y a lieu, dans l’intérêt public et à

titre de moyen dissuasif, d’imposer à l’intimé SCA une pénalité administrative totale de 90 260 $ se calculant comme suit : (i) 70 260 $ représentant essentiellement 10% du déficit de 702 621 $ constaté par l’Autorité au fonds de roulement de l’intimée SCA au 31 mars 2015, et (ii) 20 000 $ pour l’ensemble des autres manquements de l’intimée SCA à la

Loi sur les valeurs mobilières et à ses règlements d’application. [135] Le Tribunal est aussi d’avis qu’il y a lieu, dans l’intérêt public et à

titre de moyen dissuasif, d’imposer à l’intimé Marc Vaillancourt une pénalité administrative de 9 026 $ soit une somme représentant 10% de la pénalité administrative totale imposée à l’intimée SCA. [ 46 ] Les Appelants soutiennent que ces pénalités sont disproportionnées et exagérées au point d’être déraisonnables. Leurs prétentions sont de deux ordres. [ 47 ] Ils plaident premièrement l’incohérence des pénalités imposées avec la jurisprudence antérieure du TMF.

Selon eux, imposer une pénalité de 10 % du déficit du fonds de roulement serait contraire à la jurisprudence passée du TMF, selon laquelle la pénalité pour un manquement semblable serait typiquement calculée à 10 % du capital minimum requis selon le Règlement 31-103 [54] plutôt qu’en fonction du déficit au fonds de roulement. En suivant cette autre approche, le TMF aurait dû imposer une pénalité de l’ordre de 5 000 $ pour ce manquement (le capital minimum requis de SCA étant de 50 000 $ [55] ) plutôt que 70 260 $ ou 10% du déficit du fonds de roulement.

Une pénalité aussi élevée serait donc déraisonnable. [ 48 ] Le Tribunal n’est pas du même avis. [ 49 ] Il est vrai que dans certaines affaires, les pénalités administratives imposées à la suite de la découverte d’un déficit au fonds de roulement d’une personne inscrite ont été fixées à 10 % du capital minimum requis. C’est le cas des affaires Gauthier et cie, gestion de placements inc. [56] , Gestion de placements Hélène Dion inc. [57] et Conseiller Interinvest Corporation du Canada Ltée [58] .

Par contre, dans plusieurs autres décisions, le TMF a établi la pénalité administrative à 10 % du déficit du fonds de roulement [59] , comme c’est le cas en l’espèce. [ 50 ] Les Appelants auraient voulu que le TMF suive l’approche préconisée dans les affaires Gauthier [60] et Hélène Dion [61] , mais il a plutôt choisi d’établir les pénalités selon l’autre approche adoptée fréquemment par le passé, en exposant clairement son raisonnement, comme il appert de l’extrait reproduit plus haut au paragraphe 45.

Rien ne permet de conclure que, ce faisant, le TMF n’a pas raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire aux termes de l’

article 273.1 LVM . [ 51 ] Dans un deuxième temps, les Appelants font valoir que le TMF a erré dans l’application des facteurs à considérer dans la détermination de telles sanctions [62] .

Ils soutiennent que le TMF aurait surestimé certains facteurs (gravité des manquements constatés; vulnérabilité des investisseurs sollicités; risque aux investisseurs et aux marchés financiers en permettant au contrevenant de continuer ses activités; dommages causés à l’intégrité des marchés par la conduite du contrevenant; caractère dissuasif de la sanction) et qu’il aurait sous-estimé d’autres facteurs qu’ils considèrent atténuants (absence d’antécédents, absence de pertes des investisseurs, absence de profits réalisés par le contrevenant, etc.). [ 52 ] Ces arguments ne convainquent pas le Tribunal du caractère déraisonnable des pénalités administratives imposées. [ 53 ] L’évaluation des facteurs à considérer pour déterminer la sanction appropriée afin de protéger le public est au cœur même de l’expertise spécialisée du TMF et notre Cour doit faire preuve d’un niveau de déférence élevé à cet égard, comme la Cour d’appel l’indique dans l’affaire Marston : [66] […] Dans l'arrêt Pigeon c.

Daigneault , la Cour rappelle le degré de déférence élevé dont doit faire preuve un tribunal chargé d’évaluer en appel la sévérité d’une sanction disciplinaire.

Elle indique que celui-ci « ne doit pas intervenir à moins que l’appelant ne démontre que cette décision est déraisonnable ». [63] [ 54 ] La Cour d’appel a aussi souligné la position privilégiée dans laquelle se trouvait le TMF pour évaluer et pondérer ces facteurs : [115] […] The extract from its decision that I have quoted at paragraph [20] demonstrates that the Panel was sensitive to the importance of its role in assuring the protection of the public, the impact of Mr. Gagné's conduct on investors, and the nature of his conduct that led to the need to impose a sanction.

In this respect, the Panel was in a privileged position, in comparison to those exercising an appellate function, to properly weigh the various factors in reaching an appropriate conclusion . [64] [Soulignements ajoutés] [ 55 ] En somme, le corridor d’intervention d’un tribunal d’appel en matière de sanction est très étroit [65] . Le Tribunal doit faire preuve de discipline et se limiter à déterminer si la décision d’imposer les pénalités administratives en question est justifiable, transparente et intelligible et fait

partie des issues possibles acceptables. [ 56 ] Le Tribunal est d’avis que c’est le cas en ce qui a trait à l’imposition des pénalités administratives aux Appelants. [ 57 ] À la lecture des motifs, il est manifeste que le TMF a pris en compte les facteurs reconnus établis par la jurisprudence, ce que les Appelants reconnaissent eux-mêmes, se plaignant de la pondération qu’en a fait le TMF. Il est également manifeste que le TMF a tenu compte des objectifs de la législation applicable, soit la protection du public et la nécessité d’assurer le bon fonctionnement des marchés. Il a conclu qu’il y avait lieu « dans l’intérêt public et à

titre de moyen dissuasif », d’imposer les pénalités administratives en question. [ 58 ] Le raisonnement du TMF est justifiable, intelligible et transparent et le montant des pénalités, tout en étant élevé, fait certainement

partie des solutions possibles acceptables à la lumière des faits et du droit. Il n’y a donc pas lieu pour le Tribunal

d’intervenir.

c) Les ordonnances refusant aux Appelants le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement sont-elles déraisonnables en raison de motifs insuffisants? [ 59 ] Les Appelants font par ailleurs valoir que la décision du TMF de leur refuser le bénéfice de toute dispense prévue par la loi n’est pas suffisamment motivée, le TMF n’ayant pas adéquatement exposé en quoi une telle mesure était justifiée.

Selon eux, les seuls motifs justifiant cet aspect de la Décision sont les suivants : [136] Enfin, le Tribunal est d’avis que la mise en œuvre des autres mesures - requises par l’Autorité dans le cadre de la présente affaire - est nécessaire, et ce, afin de protéger l’intérêt public. [ 60 ] Les Appelants soutiennent donc que les conclusions relatives au refus de dispense doivent être annulées. [ 61 ] L’Autorité n’est pas du même avis.

Elle invite le Tribunal à considérer l’ensemble de la Décision plutôt que le seul paragraphe 136 et soumet que l’analyse des nombreux manquements auxquels le TMF a conclu [66] et les motifs exposant le raisonnement du TMF quant à la détermination des mesures de sanction appropriées [67] expliquent la décision du TMF d’ordonner les mesures recherchées par l’Autorité, incluant le refus du bénéfice de dispense.

Subsidiairement, l’Autorité fait valoir que si le Tribunal conclut à l’insuffisance des motifs, il doit retourner le dossier au TMF pour qu’il complète ses motifs sur cet aspect de la Décision. [ 62 ] La LAMF oblige expressément le TMF à motiver ses décisions [68] . Cette exigence est d’ailleurs une composante essentielle des règles de justice naturelle. [ 63 ] Une décision est suffisamment motivée lorsque les motifs, examinés dans leur ensemble et en tenant compte du contexte et des circonstances, permettent d’en comprendre le fondement et de procéder à son contrôle judiciaire.

Dans Nurses’ Union [69] , la Cour suprême du Canada énonce à cet égard : [14] Je ne suis pas d’avis que, considéré dans son ensemble, l’arrêt Dunsmuir signifie que l’« insuffisance » des motifs permet à elle seule de casser une décision, ou que les cours de révision doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et l’autre, sur le résultat (…). Il s’agit d’un exercice plus global : les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait

partie des issues possibles . Il me semble que c’est ce que la Cour voulait dire dans Dunsmuir en invitant les cours de révision à se demander si « la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité » (par. 47). […] [16] Il se peut que les motifs ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en doute leur validité ni celle du résultat au terme de l’analyse du caractère raisonnable de la décision.

Le décideur n’est pas tenu de tirer une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit-il, qui a mené à sa conclusion finale (…). En d’autres termes, les motifs répondent aux critères établis dans Dunsmuir s’ils permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait

partie des issues possibles acceptables . [Soulignements ajoutés; références omises] [ 64 ] Qu’en est-il en l’espèce? [ 65 ] Avec égard, le Tribunal est d’avis que les motifs ne permettent pas de comprendre pourquoi le TMF a jugé nécessaire de refuser aux Appelants le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement. [ 66 ] Bien sûr, l’Autorité a raison de soutenir que les motifs de la Décision doivent être considérés dans leur ensemble et qu’il ne faut pas s’arrêter au seul paragraphe 136. [ 67 ] La Décision comporte une analyse détaillée des manquements des Appelants aux termes de la législation applicable; on comprend bien des motifs de la Décision que pour le TMF, la gravité des manquements des Appelants et leur attitude face à ceux-ci justifiaient des mesures de sanction sérieuses afin de protéger les investisseurs et de maintenir le bon fonctionnement des marchés financiers. [ 68 ] Ceci étant dit, les conclusions refusant aux Appelants le bénéfice de toute dispense prévue par la loi ou par règlement laissent le Tribunal perplexe. [ 69 ] L’

article 264 LVM se lit comme suit : 264. Le Tribunal administratif des marchés financiers peut refuser le bénéfice d’une dispense prévue par la présente loi ou par règlement dans tous les cas où il estime que la protection des épargnants l’exige. Il peut notamment refuser le bénéfice d’une dispense à toute personne qui: 1° a abusé d’une telle dispense; 2° a contrevenu à la présente loi ou aux règlements; 3° a contrevenu à toute autre disposition relative aux valeurs mobilières; 4° a contrevenu aux règlements établis par une bourse reconnue. [ 70 ] Le TMF jouit d’une discrétion pour refuser le bénéfice d’une dispense. Ici, le TMF fait plus que refuser aux Appelants le

bénéfice d’une dispense particulière prévue par la loi ou par règlement; elle leur refuse, de manière prospective, le bénéfice de toute dispense prévue par la LVM ou par règlement. [ 71 ] Le Tribunal n’est pas en mesure de comprendre pourquoi le TMF a jugé approprié d’imposer cette sanction [70] . Le TMF a amplement motivé sa décision en ce qui a trait à la gravité des manquements constatés et à la nécessité d’ordonner des mesures sérieuses pour protéger les investisseurs, mais pourquoi une telle sanction, particulièrement large et de nature prospective?

Le TMF ne l’explique pas et, en l’absence d’explications suffisantes, le Tribunal ne peut déterminer si l’inclusion de ces mesures appartient aux issues possibles acceptables. [ 72 ] Dans Mastrocola c. Autorité des marchés financiers [71] , la Cour d’appel devait déterminer si la décision de l’Autorité de refuser de renouveler le certificat d’exercice de l’appelant en matière d’assurance de personnes était suffisamment motivée.

La Cour a conclu que non, s’exprimant comme suit : « [26] […] La mission de protection du public qui incombe à l’intimée est certes fort importante, mais elle ne la dispense pas de motiver adéquatement ses décisions, respectant en cela le devoir d’équité procédurale qui lui incombe. [27] L’intimée n’a pas fourni ces explications à l’appelant, ce qui rend sa décision opaque et inintelligible, puisqu’il n’est pas possible de vérifier si sa conclusion, sur le fond, appartient aux issues possibles de l’affaire. » [ 73 ] Bien que les faits de l’affaire Mastrocola diffèrent de ceux en l’espèce, le Tribunal conclut, à l’instar de la Cour d’appel dans cette affaire, que les motifs de la Décision en ce qui a trait à la décision du TMF de refuser le bénéfice de toute dispense aux Appelants ne rencontrent pas les exigences de l’arrêt Dunsmuir . [ 74 ] Cela ne veut toutefois pas dire que les ordonnances refusant aux Appelants le bénéfice de toute dispense doivent être annulées comme le demandent les Appelants. [ 75 ] En effet, le Tribunal est d’avis qu’il faut retourner le dossier au TMF afin qu’il reprenne le processus décisionnel ayant mené à la conclusion de refuser aux Appelants le bénéfice de toute dispense prévue par la LVM ou par règlement. [ 76 ] Cette solution est conforme aux enseignements de la Cour d’appel dans l’affaire Mastrocola [72] , où le dossier a été ainsi renvoyé à l’Autorité.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : ACCUEILLE l’appel sur la seule question de l’insuffisance des motifs de la décision attaquée en ce qui a trait aux conclusions suivantes : REFUSE à l’intimée Stable Capital Advisors inc. le bénéfice de toute dispense prévue par la

Loi sur les valeurs mobilières ou par règlement; REFUSE à l’intimé Marc Vaillancourt le bénéfice de toute dispense prévue par la

Loi sur les valeurs mobilières ou par règlement; CASSE la décision n° 2015-031-001 du 13 mars 2017 du Tribunal administratif des marchés financiers en ce qui a trait à ces conclusions seulement; RENVOIE le dossier au Tribunal administratif des marchés financiers pour que soit repris le processus décisionnel relatif à ces deux conclusions seulement; AVEC FRAIS DE JUSTICE. __________________________________ DOMINIQUE GIBBENS, J.C.Q. Date d’audience : 19 mars 2018 Me Sophie Brochu Me Jacqueline Bissonnette Poudrier Bradet Avocats de la demanderesse Me Isabelle Bédard Autorité des marchés financiers

Avocats de la défenderesse Me Marilène Boisvert Bernard, Roy (Justice - Québec) Mise en cause