2016 QCCA 1172, 2016 QCCA 1172

Lessard c. Québec (Procureure générale) 2016 QCCA 1172 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-008912-153 (200-17-020651-147) DATE : Le 13 juillet 2016 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. BENOIT LESSARD APPELANT – Requérant c.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTIMÉE – Mise en cause et COMMISSION DES RELATIONS DU TRAVAIL MISE EN CAUSE – Intimée ARRÊT [ 1 ] L'appelant se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Québec (l'honorable Daniel Beaulieu), rendu le 12 décembre 2014, qui rejette sa requête en révision judiciaire d’une décision de la Commission des relations du travail concernant sa plainte pour congédiement sans cause juste et suffisante. [ 2 ] Pour les motifs du juge Chamberland auxquels souscrivent les juges Hilton et Levesque, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice contre l’appelant.

JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. M. Benoit Lessard Appelant Me Alexandre Ouellet LAVOIE, ROUSSEAU Pour l’intimée Date d’audience : 26 avril 2016 MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND

[ 4 ] L’appelant se pourvoit contre un jugement [1] qui rejette sa requête en révision judiciaire d’une décision de la Commission des relations du travail (CRT) [2] concernant sa plainte pour congédiement sans cause juste et suffisante. [ 5 ] Ce pourvoi soulève la question de la délimitation des recours découlant des articles 124 de la

Loi sur les normes du travail ( LNT) [3] et 33 de la

Loi sur la fonction publique ( LFP ) [4] . LE CONTEXTE ET LES DÉCISIONS ANTÉRIEURES [ 6 ] Jusqu’au 28 février 2011, l’appelant agit comme analyste informatique pour le ministère des Transports du Québec (MTQ). [ 7 ] À cette date, il accède, par promotion, au statut de cadre, sujet à la réussite d’un stage probatoire de 24 mois, en conformité avec l’article 15 de la LFP et de l’article 21 de la directive qui en découle [5] .

Il assume ainsi la fonction de chef du Service de pilotage intégré des systèmes informationnels. [ 8 ] Le 27 février 2013, le MTQ met fin à son stage et, dès le lendemain, le réintègre dans la classe d’emploi qu’il occupait avant le stage, soit un emploi de niveau professionnel [6] . La plainte devant la CRT [ 9 ] Le 11 avril 2013, l’appelant dépose une plainte pour congédiement sans cause juste et suffisante auprès de la CRT, suivant l'

article 124 de la LNT . [ 10 ] Le 11 novembre 2013, la CRT entend les parties. L'audience ne porte que sur l'objection préliminaire du MTQ voulant que la plainte soit irrecevable, au motif qu'il existe une autre « procédure de réparation », soit le recours prévu à l'

article 33 de la LFP . [ 11 ] Le 19 décembre 2013, la CRT accueille l'objection et rejette la plainte de l’appelant [7] . [ 12 ] Après avoir brièvement rappelé les faits et les prétentions des parties, la commissaire reprend les critères développés dans la décision Ong et Université McGill [8] avant de conclure que l'

article 33 de la LFP offre manifestement un recours équivalent à celui de l'

article 124 LNT en cas de congédiement. Elle rejette également l’argument de M. Lessard voulant que, d’une part, il n’ait pas de recours utile devant la Commission de la fonction publique (CFP) en cas d’interruption de stage probatoire dans le cadre d’une promotion puisqu’il n’y a alors ni rétrogradation, ni mesure disciplinaire, ni rupture du lien d’emploi et que, d’autre part, la CFP soit plus restrictive que la CRT relativement à la notion de congédiement déguisé lorsque, comme dans son cas, il n’y a pas rupture du lien d’emploi.

Elle estime que les conditions d’accessibilité aux recours prévus par l’article 33 de la LFP et par l’article 124 de la LNT sont semblables; dans les deux cas, le plaignant doit démontrer avoir fait l’objet d’un congédiement. Elle reconnaît que, selon la jurisprudence de la CRT, un salarié peut être victime d’un congédiement déguisé même en l’absence de rupture du lien d’emploi (il suffit que le salarié ait manifesté son refus des modifications décidées par l’employeur, modifications affectant les conditions essentielles du contrat de travail [9] ), mais rejette l’argument de M.

Lessard voulant que la CFP n’adhère pas à cette interprétation large de la notion de congédiement. Elle écrit ne pas vouloir présumer de l’interprétation que la CFP fera de cette notion, mais ne pas voir, dans les textes des articles 33 et 124, de distinctions permettant d’en soutenir une définition différente. L’appel devant la CFP [ 13 ] Le 20 janvier 2014, l’appelant fait appel de la décision de son employeur devant la CFP.

Il soutient que cette décision constitue un congédiement et précise que son recours s’appuie sur le paragraphe 3º du premier alinéa de l'article 33 LFP et non sur les paragraphes 2º (rétrogradation) et 4º (mesure disciplinaire) du même article. Il qualifie donc d’administrative la mesure prise à son endroit. [ 14 ] Tant l’appelant que le MTQ soulèvent des questions préalables au déroulement de l’audience. Le MTQ plaide que le recours de M. Lessard est prescrit; M.

Lessard pose diverses questions concernant la compétence de la CFP pour entendre son appel. [ 15 ] À la suite de deux conférences préparatoires, les parties conviennent de régler d’abord les questions soulevées par M. Lessard, questions que la CFP estime être des « questions davantage d’accès à une procédure que de compétence au sens strict » (paragr. 7). [ 16 ] Les deux questions soulevées par M. Lessard sont ainsi formulées : 1. Étant donné que le lien d’emploi de M.

Lessard est maintenu à la fin de son stage probatoire, et compte tenu de ses conditions de travail, la notion de congédiement déguisé peut-elle s’appliquer, ce qui permettrait à la Commission d’intervenir en application du paragraphe 3º du premier alinéa de l’

article 33 de la LFP ? 2. Si la réponse à cette question est non, sur quelle base juridique la Commission pourrait-elle avoir la compétence d’examiner si une décision de mettre fin à un stage probatoire satisfait aux exigences de la bonne foi, notamment à l’

article 127 de la LFP ? [ 17 ] Le 9 juillet 2014, la CFP rejette l’appel de M. Lessard [10] . [ 18 ] La commissaire note tout d’abord que l’appelant a renoncé à présenter quelque preuve que ce soit concernant ces deux questions préliminaires et que le seul motif invoqué est que la fin de son stage probatoire constitue un congédiement. [ 19 ] Quant à la première question, la commissaire précise que le maintien du lien d'emploi ne permet pas à l’appelant de considérer sa situation comme un simple congédiement, mais plutôt, possiblement, comme un congédiement déguisé, une notion incluse dans celle de congédiement.

Elle note que le concept de congédiement déguisé relève du cas par cas puisqu’il est lié aux conditions de travail de l’employé.

[ 20 ] Il y a congédiement déguisé lorsque l’employeur modifie unilatéralement de façon substantielle les conditions essentielles du contrat de travail de l’employé, et que celui-ci n’accepte pas ces modifications. L’employeur peut cependant faire toutes les modifications à la situation de l’employé que permet le contrat de travail.

Il ne s’agit pas alors de modifications au contrat de travail, mais bien de l’application de ce dernier. [ 21 ] Il importe donc, en tout premier lieu, d’examiner les clauses du contrat de travail lorsqu’une allégation de congédiement déguisé est faite. [ 22 ] Quant aux conditions de travail d’un cadre en situation de stage probatoire à l’occasion d’une promotion – comme l’était l’appelant -, la commissaire estime en avoir la connaissance d’office puisqu’elles sont établies par le Règlement sur le classement des fonctionnaires [11] et la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630) [12] , adoptés conformément à la LFP .

Or, suivant cette réglementation, la décision du MTQ relativement à la réussite du stage probatoire et, en cas d’échec, à la réintégration de l’appelant dans la classe d'emploi qu'il occupait auparavant, ne constitue pas une modification unilatérale de ses conditions de travail, mais une simple application de celles-ci. Par conséquent, conclut la commissaire, la notion de « congédiement déguisé » ne peut pas s'appliquer et M. Lessard n’a donc pas accès au recours prévu au paragraphe 3º du premier alinéa de l’

article 33 LFP . [ 23 ] Quant à la seconde question, la commissaire explique qu’il s’agit de savoir si la CFP peut, même en l’absence d’un congédiement, examiner l’affaire afin de déterminer si l’employeur a agi selon les exigences de la bonne foi et s’il a détourné de ses fins son droit d’évaluer un fonctionnaire en probation. [ 24 ] Cet examen ne sera possible, écrit la commissaire, que si le débat découle, implicitement ou explicitement, de dispositions qui relèvent de la compétence additionnelle de la CFP en vertu de l’article 127 de la LFP et du règlement pris en application de cette disposition, le Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective [13] . [ 25 ] En l’espèce, il s’agit de voir si la Directive concernant l'ensemble des conditions de travail des cadres [14] contient des dispositions sur la matière qui est l'objet du litige, soit le stage probatoire.

Or, cette directive ne contient pas de disposition sur l'obligation faite à un fonctionnaire promu à un emploi d'encadrement de réussir un stage probatoire. Cette obligation et les conséquences en cas d'échec sont plutôt prévues au Règlement sur le classement des fonctionnaires et dans la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630) , lesquels ne font pas

partie du champ de compétence de la CFP circonscrit dans le règlement pris en application de l'

article 127 de la LFP . [ 26 ] La CFP rejette donc l’appel de M. Lessard en déclarant « qu’elle n’a pas compétence » pour l’entendre. La requête en révision judiciaire de la décision de la CRT [ 27 ] Le 1 er août 2014, M. Lessard demande à la Cour supérieure de réviser la décision de la CRT prononcée le 19 décembre 2013. [ 28 ] Le 12 décembre 2014, la Cour supérieure conclut au rejet de la requête. [ 29 ] Après avoir

sommairement exposé les faits et les prétentions des parties, le juge de première instance conclut que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. [ 30 ] Procédant à examiner la décision de la CRT, le juge souligne tout d’abord que la formulation du dispositif est trompeuse puisqu’elle laisse croire que la CFP n’a pas compétence pour entendre l’appel de M. Lessard, l’appel d’un « congédiement ».

Or, ajoute- t-il, l’examen de la décision révèle que la CFP a effectivement compétence pour entendre l’appel d’une décision de congédiement (et, implicitement, de congédiement déguisé), ce qu’elle a fait avec les limites que M. Lessard s’était lui-même imposées en ne soutenant pas que la fin de son stage constituait une rétrogradation ou une mesure disciplinaire. À la lumière de la preuve dont elle disposait, et notamment des conditions de travail de M. Lessard, la CFP a conclu qu’il n’y avait eu ni congédiement ni congédiement déguisé.

D’où le rejet de l’appel dans des termes quelque peu équivoques découlant, selon le juge de première instance, de ceux utilisés par les parties pour circonscrire les questions préliminaires. [ 31 ] Dans ce contexte, la décision de la CRT est correcte et, conclut le juge, la requête en révision judiciaire doit être rejetée. [ 32 ] Le 21 janvier 2015, la requête pour permission de faire appel de ce jugement est accueillie par le juge Guy Gagnon [15] .

QUESTIONS EN LITIGE [ 33 ] Les parties ne s’entendent pas sur les questions en litige. [ 34 ] À mon avis, c’est l’intimée qui les pose correctement, la question au cœur de l’appel étant de savoir si la Cour supérieure a erré en concluant que la décision de la CRT était correcte : - Quelle est la norme de contrôle applicable à l’examen de la décision de la CRT? - La Cour supérieure a-t-elle erré en rejetant la requête en révision judiciaire de l’appelant [16] ? L’ANALYSE La norme de contrôle

[ 35 ] Il n’y a pas de débat à ce sujet. Les parties s’entendent pour dire que, s’agissant de délimiter la compétence entre deux tribunaux spécialisés, la norme d’intervention est celle de la décision correcte. Je suis d’accord [17] . Le rejet de la requête en révision judiciaire [ 36 ] Avec égards pour la position défendue avec talent et rigueur par l’appelant, je suis d’avis que le juge de première instance a bien décidé en rejetant sa requête en révision judiciaire. [ 37 ] L’appelant a fait des choix qu’il ne peut renier maintenant et avec lesquels il doit vivre.

Ces choix ont orienté les décisions prises successivement par la CRT et la CFP. Dès le 11 avril 2013, il déposait une plainte pour congédiement sans cause juste et suffisante auprès de la CRT. Plus tard, devant la CFP, il soutenait que la décision du MTQ dont il faisait appel constituait un congédiement visé par le paragraphe 3º du premier alinéa de l’

article 33 LFP . Il renonçait à présenter une preuve concernant les questions préliminaires soumises à la CFP et il reconnaissait ne pas prétendre que la fin de son stage probatoire constituait une rétrogradation ou une mesure disciplinaire, déguisée ou non. [ 38 ] Le recours prévu à l’

article 124 LNT [18] présente un caractère subsidiaire en ce qu’il ne peut être exercé qu’en l’absence d’une « procédure de réparation » équivalente [19] : 124.

Le salarié qui justifie de deux ans de service continu dans une même entreprise et qui croit avoir été congédié sans une cause juste et suffisante peut soumettre sa plainte par écrit à la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail ou la mettre à la poste à l'adresse de la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail dans les 45 jours de son congédiement, sauf si une procédure de réparation , autre que le recours en dommages-intérêts, est prévue ailleurs dans la présente loi, dans une autre loi ou dans une convention .

Si la plainte est soumise dans ce délai au Tribunal administratif du travail, le défaut de l'avoir soumise à la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail ne peut être opposé au plaignant. 124.

An employee credited with two years of uninterrupted service in the same enterprise who believes that he has not been dismissed for a good and sufficient cause may present his complaint in writing to the Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail or mail it to the address of the Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail within 45 days of his dismissal, except where a remedial procedure, other than a recourse in damages, is provided elsewhere in this Act, in another Act or in an agreement.

If the complaint is filed with the Administrative Labour Tribunal within this period, failure to have presented it to the Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail cannot be set up against the complainant. [Je souligne] [ 39 ] Cette autre procédure de réparation n’a pas à être identique, mais elle doit être équivalente. Pour être qualifiée d’équivalente, la procédure doit remplir certaines exigences : 1. Elle doit être disponible et utile au salarié dans la situation concrète qui est la sienne [20] ; 2.

Son cadre procédural doit s’apparenter au processus judiciaire et en présenter les caractéristiques usuelles, à savoir l'indépendance et l'impartialité du décideur et le caractère obligatoire de ses conclusions [21] ; 3. Elle doit offrir une possibilité de réparation qui s'apparente à celle que permet l'

article 128 LNT , y compris la réintégration du salarié dans son emploi; 4. Elle doit permettre une appréciation des motifs de congédiement semblable à celle à laquelle donne lieu l'application des articles 124 et suivants LNT [22] . [ 40 ] Dans l’arrêt SFPQ , la Cour suprême détermine que « pour conclure à l’équivalence des recours, on doit retrouver chez l’un et l’autre des décideurs la capacité de réviser la décision de l’employeur et celle d’ordonner des réparations appropriées, et ce, dans un cadre procédural d’une efficacité comparable » [23] . [ 41 ] Et, dans Syndicat des professeurs du Cégep de Ste-Foy c.

Québec (Procureur général) [24] , la juge Deschamps précise : [14] Dans le présent pourvoi, les parties ont concentré leurs efforts sur la question de l’incorporation implicite de l’art. 124 L.n.t. à la convention collective. Le Syndicat ne conteste pas la conclusion de l’arbitre suivant laquelle la norme de révision de la décision de l’employeur que prévoit la clause 5-1.09 n’est pas la même que celle prévue à l’art. 124 L.n.t. Pour sa part, l’employeur défend farouchement cette conclusion.

Comme les parties se sont attachées à la question de principe plus qu’à l’application de cette clause de la convention collective, il n’est pas opportun en l’espèce de débattre du texte de la clause 5-1.09. Cependant, dans de futurs litiges, il y aurait lieu de réexaminer les clauses de la convention collective en appliquant avec souplesse les critères retenus par la jurisprudence pour déterminer qui, de l’arbitre ou de la C.R.T., a compétence.

Ces critères sont les suivants : 1. la procédure doit revêtir un caractère obligatoire; 2. le recours doit comporter une certaine similitude avec le recours de l’art. 124 L.n.t.;

3. l’autorité appelée à trancher le différend doit posséder des pouvoirs au moins équivalents à ceux du tribunal prévu par la L.n.t. Comme je l’explique dans S.F.P.Q. (par. 76-77), le premier critère, celui du caractère obligatoire de la procédure, posera rarement de difficulté. Le second gagnerait à être appliqué de façon plus généreuse à l’égard de la procédure arbitrale. Il ne s’agit pas de rechercher une équivalence parfaite qui impliquerait une multiplication des recours et un risque de conclusions difficilement conciliables.

Enfin, pour ce qui est du troisième critère, il convient d’examiner la réparation que sollicite l’employé concerné et de vérifier si l’arbitre peut l’accorder. En somme, la comparaison doit tenir compte de l’intention du législateur d’éviter la multiplicité des recours, tout en assurant à l’employé la pleine protection de la norme . [Je souligne] [ 42 ] Ces critères ont été repris par notre Cour, notamment dans Université McGill c.

Ong [25] . [ 43 ] Il reste à déterminer si la Cour supérieure applique correctement la norme de la décision correcte lorsqu’elle conclut que la décision de la CRT « apparaît "correcte" puisqu'elle n'avait alors pas compétence suivant l'

article 124 de la

Loi sur les normes du travail , [l’appelant] bénéficiait effectivement d'un autre recours utile en matière de congédiement, soit celui qui découle de l'

article 33 de la Loi sur la fonction publique » [26] . [ 44 ] J’estime que la décision de la CRT est bien fondée et que le juge de première instance était justifié de rejeter la requête en révision judiciaire. [ 45 ] L’appel d’une décision informant un fonctionnaire de son congédiement est prévu aux articles 33 et 34 LFP : 33.

À moins qu'une convention collective de travail n'attribue en ces matières une compétence à une autre instance, un fonctionnaire peut interjeter appel devant la Commission de la fonction publique de la décision l'informant : 1° de son classement lors de son intégration à une classe d'emploi nouvelle ou modifiée; 2° de sa rétrogradation; 3° de son congédiement ; 4° d'une mesure disciplinaire; 5° qu'il est relevé provisoirement de ses fonctions. Un appel en vertu du présent

article doit être fait par écrit et reçu à la Commission dans les 30 jours de la date d'expédition de la décision contestée. Le présent article, à l'exception du paragraphe 1° du premier alinéa, ne s'applique pas à un fonctionnaire qui est en stage probatoire conformément à l'article 13. 33.

Except where jurisdiction in the matters enumerated in this paragraph is assigned to another authority under a collective agreement, a public servant may appeal to the Commission de la fonction publique from a decision informing him of (1) his classification following his appointment to a new or changed class of positions; (2) his demotion; (3) his dismissal ; (4) disciplinary action; (5) his being provisionally relieved of his duties. An appeal under this

section must be made in writing and received by the Commission within 30 days of the date the contested decision was sent. This section, except subparagraph 1 of the first paragraph, does not apply to a public servant undergoing a probationary period under

section 13.

34. La Commission de la fonction publique peut maintenir, modifier ou annuler une décision portée en appel en vertu de l'

article 33 . Lorsque la Commission modifie une telle décision, elle peut y substituer celle qui lui paraît juste et raisonnable compte tenu de toutes les circonstances de l'affaire. Lorsque la Commission maintient la rétrogradation d'un fonctionnaire ou transforme un congédiement en rétrogradation, elle peut ordonner que l'appelant soit rétrogradé à une classe d'emploi déterminée par le président du Conseil du trésor compte tenu de ses aptitudes. 34. The Commission de la fonction publique may uphold, amend or quash any decision appealed from under

section 33 . Where the Commission amends a decision under the first paragraph, it may substitute therefor any decision it considers just and reasonable , having regard to all the circumstances of the case.

Where the Commission upholds the demotion of a public servant or reduces a dismissal to a demotion, it may order that the appellant be demoted to a class of positions determined by the chairman of the Conseil du trésor, having regard to his qualifications. [Je souligne] [ 46 ] La CRT a déterminé que la procédure de réparation offerte à l’appelant, soit un appel devant la CFP de la décision l’informant de ce qu’il soutenait être un « congédiement » ( art. 33 LFP ), était équivalente à celle prévue à l’

article 124 LNT . [ 47 ] Cette conclusion ne souffre d’aucune erreur. [ 48 ] La CFP dispose des mêmes pouvoirs que la CRT : elle peut rendre toute décision qu’elle estime appropriée et peut ordonner la réintégration d’un salarié victime d’un congédiement injustifié. [ 49 ] Contrairement à ce que prétend l’appelant, la CFP n’a pas formellement décliné compétence. Elle a examiné la preuve administrée, y compris le Règlement sur le classement des fonctionnaires [27] et la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630) [28] .

Elle a appliqué les critères pertinents au concept de congédiement déguisé et conclu qu'elle n'était pas en présence d'un tel congédiement. [ 50 ] Elle a également pris en compte le règlement et la directive encadrant le stage probatoire auquel est astreint un fonctionnaire promu à un poste de cadre avant de conclure que ceux-ci ne font pas

partie de son champ de compétence additionnelle, ce qui lui interdirait en conséquence d’examiner le comportement du MTQ en marge du stage probatoire suivi par M. Lessard. [ 51 ] Le juge de première instance a donc raison de conclure que la décision de la CRT est correcte. [ 52 ] Le recours exercé par M. Lessard était irrecevable suivant les termes mêmes de l'

article 124 LNT . [ 53 ] L’appelant bénéficiait d'un recours équivalent devant la CFP et cette dernière a rendu la décision que je résumais précédemment. [ 54 ] Cette décision n’est pas, faut-il le rappeler, celle que la requête en révision judiciaire vise.

Je m’abstiens donc de tout autre commentaire concernant l’analyse faite par la CFP, sauf de souligner, à l’instar du juge de première instance, que l’appelant n’a pas présenté de preuve et que ce sont ses questions préliminaires sur la « compétence » de la CFP qui ont influencé la formulation du dispositif de la décision. [ 55 ] Pour ces motifs, je propose le rejet de l’appel, avec les frais de justice contre l’appelant. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A.