2021 QCCQ 8407, 2021 QCCQ 8407

Société des alcools du Québec c. Desmarais 2021 QCCQ 8407 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE TROIS-RIVIÈRES « Chambre civile » N° : 400-80-002300-204 DATE : 20 septembre 2021 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE DANIEL BOURGEOIS. J.C.Q. ______________________________________________________________________ SOCIÉTÉ DES ALCOOLS DU QUÉBEC Appelante - défenderesse c.

Amélie DESMARAIS Intimée - demanderesse et COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION Mise en cause et FONDS DE PLACEMENT IMMOBILIER COMINAR -et- DARMIEUX INC.

Mises en cause – tierces parties ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ INTRODUCTION [ 1 ] L’appelante, la Société des alcools du Québec (« SAQ »), se pourvoit en appel d’une décision de la mise en cause, la Commission d’accès à l’information (« CAI »), rendue le 14 août 2020 par Me Guylaine Giguère, juge administrative, dans le dossier portant le numéro 1016194-J (la « Décision »). [ 2 ] Au terme de la Décision, la juge administrative accueillait la demande de révision de madame Amélie Desmarais (« l’Intimée ») et ordonnait à la SAQ de lui communiquer tous les renseignements contenus au bail conclu entre elle et Darmieux inc. (« Darmieux ») ainsi qu’au bail conclu avec le Fonds de placement immobilier Cominar (« Cominar »).

CONTEXTE [ 3 ] L’Intimée, journaliste de la Société Radio-Canada de Trois-Rivières, s’est adressée à la SAQ afin d’obtenir tous les documents permettant d’établir le montant du loyer de la succursale SAQ Sélection situé au 4675, boulevard Des Forges, à Trois-Rivières, au cours des 15 prochaines années ainsi que le prix du loyer de la succursale avant son déménagement, alors qu’elle était située au 3650, rue Jacques-de-Labadie. [ 4 ] À la suite de cette demande, la SAQ refuse l’accès aux renseignements demandés en invoquant les articles 21 , 22 , 23 et 24 de la

Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [1] . [ 5 ] La SAQ soutient que les documents demandés contiennent des renseignements de nature financière et commerciale qui lui appartiennent ou qui lui ont été fournis par des tiers. [ 6 ] Elle précise à cet égard qu’elle est une société d’État constituée à des fins commerciales et que la divulgation des renseignements demandés risquerait vraisemblablement de lui causer un préjudice, de nuire à sa compétitivité, de porter atteinte à ses intérêts économiques dans ses négociations futures en plus de causer une perte aux tiers et de procurer un avantage appréciable à une autre personne. [ 7 ] Darmieux n’était pas présente devant la CAI et ne s’est donc pas opposée à la communication des informations demandées eu égard au bail initial. [ 8 ] En fait, seul le bail intitulé « Modification et renouvellement de bail immobilier » est en litige, ce bail étant d’une durée de cinq ans débutant le 1 er mars 2012 et se terminant le 28 février 2017. [ 9 ] En ce qui concerne Cominar, elle s’oppose à la communication des renseignements demandés et invoque que ces renseignements sont de nature financière et commerciale et qu’ils sont protégés par les articles 23 et 24 de la Loi .

Ce bail avec Cominar est d’une durée de 15 ans et a été signé par la SAQ et Cominar en mars et avril 2017.

[ 10 ] Lors de l’audience devant la CAI, la SAQ et Cominar confirment que les renseignements en litige sont le prix du loyer au pied carré et la superficie du local loué, lesquels permettent d’établir le prix du loyer. [ 11 ] Lors de cette même audience, la SAQ précise que son argumentation porte uniquement sur l’application du 2 e et du 3 e alinéa de l’

article 22 de la Loi alors que, pour Cominar, cette dernière soulève que les renseignements que l’Intimée veut obtenir sont protégés par les articles 23 et 24 de la Loi . LA DÉCISION [ 12 ] Dans sa déclaration d’appel à l’encontre de la Décision de la CAI, la SAQ résume comme suit la Décision de la juge administrative : « 22. En date du 14 août 2020, la Commission rend sa décision au terme de laquelle elle ordonne la divulgation des renseignements visés par la demande d'accès après avoir conclu : a. Que les renseignements visés ne sont pas protégés par l'

article 22 de la Loi sur l’accès puisque ceux-ci ont été négociés (para. 23 de la Décision); b. Que dans l’hypothèse où les renseignements appartiennent à l'organisme, la divulgation des renseignements masqués dans le Bail Cominar et le Bail Darmieux ne risque pas vraisemblablement d’entraver une négociation en vue de la conclusion d’un contrat, de causer une perte ou de nuire à la compétitivité de l'organisme en vertu de l’

article 22 de la Loi sur l’accès (para. 73 de la Décision); c. Que les renseignements contenus au Bail Cominar et au Bail Darmieux ne sont pas protégés par l’

article 22 de la Loi sur l’accès (para. 83 et 100 de la Décision); d. Que l’organisation ne s’est pas acquittée de son fardeau de preuve, le degré de preuve requis pour l'application de l’

article 21 de la Loi sur l’accès étant plus exigeant (para. 99 de la Décision); e. Qu’il n’y a pas lieu de procéder à l'analyse des renseignements sous l’angle des restrictions prévues aux articles 23 et 24 de la Loi sur l’accès (para. 101 de la Décision). » (Référence omise) QUESTIONS EN LITIGE [ 13 ] Le présent pourvoi soulève les questions suivantes :

a) La CAI a-t-elle excédé sa compétence (ou refusé de l’exercer) en omettant de se prononcer sur les articles 23 et 24 de la Loi pourtant invoqués par les parties lors de l’audience?

b) La CAI a-t-elle erré en décrétant que les renseignements contenus dans les baux entre la SAQ et Cominar ne sont pas des renseignements appartenant à la SAQ, mais bien des renseignements négociés qui ne pouvaient donc pas faire

partie de la protection prévue à l’

article 22 de la Loi ?

c) La CAI a-t-elle erré en imposant à la SAQ un fardeau de preuve plus exigeant que celui requis par les articles 21 et 22 de la Loi ?

d) À tout évènement, le tribunal d’instance était-il bien fondé d’autoriser la divulgation des renseignements demandés alors que ceux- ci auront un impact considérable sur le pouvoir de négociation de la SAQ lors de la conclusion de nouveaux baux? LA LOI [ 14 ] Il y a lieu de reproduire ci-après les articles pertinents de la Loi eu égard au présent litige : « 21.

Un organisme public peut refuser de confirmer l’existence ou de donner communication d’un renseignement dont la divulgation aurait pour effet de révéler un emprunt, un projet d’emprunt, une transaction ou un projet de transaction relatifs à des biens, des services ou des travaux, un projet de tarification, un projet d’imposition d’une taxe ou d’une redevance ou de modification d’une taxe ou d’une redevance, lorsque, vraisemblablement, une telle divulgation: 1° procurerait un avantage indu à une personne ou lui causerait un préjudice sérieux; ou 2° porterait sérieusement atteinte aux intérêts économiques de l’organisme public ou de la collectivité à l’égard de laquelle il est compétent. 22.

Un organisme public peut refuser de communiquer un secret industriel qui lui appartient. Il peut également refuser de communiquer un autre renseignement industriel ou un renseignement financier, commercial, scientifique ou technique lui appartenant et dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver une négociation en vue de la conclusion d’un contrat, de causer une perte à l’organisme ou de procurer un avantage appréciable à une autre personne.

Un organisme public constitué à des fins industrielles, commerciales ou de gestion financière peut aussi refuser de communiquer un tel renseignement lorsque sa divulgation risquerait vraisemblablement de nuire de façon substantielle à sa compétitivité ou de révéler un projet d’emprunt, de placement, de gestion de dette ou de gestion de fonds ou une stratégie d’emprunt, de placement, de gestion de dette ou de gestion de fonds. 23. Un organisme public ne peut communiquer le secret industriel d’un tiers ou un renseignement industriel, financier, commercial,

scientifique, technique ou syndical de nature confidentielle fourni par un tiers et habituellement traité par un tiers de façon confidentielle, sans son consentement. 24. Un organisme public ne peut communiquer un renseignement fourni par un tiers lorsque sa divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver une négociation en vue de la conclusion d’un contrat, de causer une perte à ce tiers, de procurer un avantage appréciable à une autre personne ou de nuire de façon substantielle à la compétitivité de ce tiers, sans son consentement. »

COMPÉTENCE DE LA COUR [ 15 ] Le droit d’appel dans le présent dossier est prévu aux articles 146 et 147 de la Loi , lesquels prévoient ce qui suit : « 146. Une décision de la Commission sur une question de fait de sa compétence est finale et sans appel. 147.

Une personne directement intéressée peut interjeter appel sur toute question de droit ou de compétence, devant un juge de la Cour du Québec, de la décision finale de la Commission, y compris une ordonnance de la Commission rendue au terme d’une enquête, ou, sur permission d’un juge de cette Cour, d’une décision interlocutoire à laquelle la décision finale ne pourra remédier. » [ 16 ] Mon collègue, le juge Éric Dufour J.C.Q., dans l’affaire Intact Assurance c.

Landry [2] , a bien résumé la norme d’intervention lorsque notre Cour entend en appel une décision de la CAI, et ce, dans la foulée de l’ arrêt Vavilov [3] de la Cour suprême du Canada. Bien que les commentaires de mon collègue s’inscrivaient alors dans le cadre des articles 59 et 61 de la

Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé [4] , ces articles sont à toute fin pratique identiques aux articles 146 et 147 de la Loi . [ 17 ] Le juge Dufour, après avoir cité les articles 59 et 61 , écrit ce qui suit : « [11] Par voie de conséquence, l’appel d’une décision finale portant sur une question de fait ou une question mixte n’est pas possible, sauf, dans ce dernier cas, en présence d’une question de droit facilement isolable. [12] Faut-il le rappeler, le prononcé de l’arrêt Vavilov par la Cour suprême du Canada a modifié le cadre juridique avec lequel la Cour du Québec, siégeant en appel, aborde une décision d’un tribunal administratif.

N’est plus pertinente la méthode établie dans l’arrêt Dunsmuir . Depuis lors, c’est la nature de la question soumise en appel qui détermine la fenêtre d’intervention de la Cour. [13] Saisie de l’appel d’une décision d’un tribunal administratif, une cour de justice se prononcera sur une question de droit touchant notamment à l’interprétation législative et la portée de la compétence du décideur selon la norme de la décision correcte, tel que ce concept est défini dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen .

C’est donc dire que l’appel sur une question de droit ne commande aucune déférence et que la Cour peut intervenir lorsqu’elle constate la commission d’une simple erreur par le tribunal dont la décision est attaquée. [14] La détermination de ce qui constitue une question de droit, une question de fait ou une question mixte de droit et de fait s’effectue, elle, selon ce qu’enseigne la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Teal Cedar Products . Sur ce point, l’arrêt Vavilov n’a pas modifié l’état du droit. » (Références omises) [ 18 ] Bien que l’

article 147 de la Loi n’ait pas pour effet d’exclure automatiquement une question mixte de faits et de droit, la Cour suprême, dans l’arrêt Teal Cedar Products Ltd. [5] , indique qu’il faut analyser avec prudence si la question de droit peut facilement être isolable : « [45] Les tribunaux doivent cependant faire preuve de prudence lorsqu’ils relèvent des questions de droit isolables parce que les questions mixtes, par définition, comportent des aspects de droit.

Les motivations pour lesquelles l’avocat qualifie stratégiquement une question mixte de question de droit — par exemple pour pouvoir saisir un tribunal de l’appel d’une sentence arbitrale ou pour faire appliquer une norme de contrôle favorable dans l’appel d’un jugement en matière civile — sont limpides ( Sattva , par. 54; Southam , par. 36). Une conception étroite des questions de droit isolables s’accorde avec le caractère définitif de l’arbitrage commercial et, de façon plus générale, avec la déférence à l’égard des conclusions de fait.

Les tribunaux doivent se montrer vigilants lorsqu’il s’agit de faire une distinction entre une

partie qui allègue que le critère juridique a pu être altéré lors de son application (une question de droit isolable; Sattva , par. 53) et une

partie qui allègue que le critère juridique, qui n’a pas été altéré, aurait dû, lors de son application, donner lieu à un résultat différent (une question mixte). [46] Vu sous cet angle, le fait de qualifier une question à l’examen de question mixte plutôt que de question de droit entraîne des différences considérables entre les appels interjetés à l’encontre d’une sentence arbitrale et ceux interjetés à l’encontre d’un jugement en matière civile.

L’identification d’une question mixte dans le cadre d’un appel interjeté à l’encontre d’une sentence arbitrale fait échec à la compétence du tribunal de procéder à un contrôle en appel ( Arbitration Act , art. 31; Sattva , par. 104). À l’inverse, l’identification d’une question mixte dans le cadre d’un appel interjeté à l’encontre d’un jugement en matière civile ne fait que mener à l’application d’une norme de contrôle plus rigoureuse ( Housen , par. 36). » [ 19 ] Par ailleurs, l’

article 83.1 de la

Loi sur les tribunaux judiciaires [6] précise également ce qui suit : « 83.1. Dans les cas où la loi lui attribue une compétence en appel d’une décision rendue dans l’exercice d’une fonction juridictionnelle, ou en contestation d’une décision prise dans l’exercice d’une fonction administrative, la Cour rend sa décision sans qu’il y ait lieu à déférence à l’égard des conclusions portant sur les questions de droit tranchées par la décision qui fait l’objet de l’appel ou sur toutes questions concernant la décision qui fait l’objet de la contestation.

Cette compétence est exercée par les seuls juges de la Cour que désigne le juge en chef en raison de leur expérience, leur expertise, leur sensibilité et leur intérêt marqués dans la matière sur laquelle porte l’appel ou la contestation. À moins de disposition contraire et compte tenu des adaptations nécessaires, l’appel est régi par les articles 351 à 390 du Code de

procédure civile (chapitre C-25.01 ) et le recours en contestation l’est par les règles de ce code applicables en première instance. »

ANALYSE A – La CAI a-t-elle excédé sa compétence (ou refusé de l’exercer) en omettant de se prononcer sur les articles 23 et 24 de la Loi pourtant invoqués par les parties lors de l’audience? [ 20 ] Par cette question, la SAQ allègue que la CAI a omis de se prononcer relativement aux arguments présentés concernant les restrictions au droit d’accès prévu aux articles 23 et 24 de la Loi . [ 21 ] Selon l’appelante, cette omission constitue un excès de compétence et fait en sorte que la Décision rendue par la CAI n’est pas suffisamment motivée et intelligible. [ 22 ] Il convient dans un premier temps de circonscrire la portée des articles 23 et 24 de la Loi . [ 23 ] Ces articles sont clairs : afin de pouvoir les invoquer, il faut obligatoirement que le renseignement soit « fourni par un tiers ». [ 24 ] En l’instance, la CAI, après avoir analysé la preuve, conclut que « les renseignements masqués par l’organisme dans le bail de Cominar ainsi que ceux masqués par Cominar ont été négociés » [7] . [ 25 ] Or, la jurisprudence invoquée par la CAI, selon laquelle une clause négociée entre un organisme public et un tiers ne constitue pas un renseignement fourni par un tiers, n’est pas contestée en l’instance. [ 26 ] Cette jurisprudence, qui concerne les articles 23 et 24 de la Loi , établit clairement qu’une clause négociée entre un organisme et un tiers ne constitue pas un renseignement fourni par un tiers. [ 27 ] La CAI, partant de ce constat, n’avait donc pas à analyser les prétentions de la SAQ et de Cominar puisque le raisonnement de la juge administrative ressortait inévitablement et intelligiblement de son analyse de la preuve. [ 28 ] De l’avis du Tribunal, la juge administrative ne commet pas d’erreur dans sa façon d’aborder la question concernant les renseignements permettant d’établir le prix du loyer contenu au bail de Cominar, sous l’angle des articles 23 et 24 de la Loi , puisque l’on comprend de ces motifs, qui sont par ailleurs succincts, qu’elle écarte l’application de ces articles parce que le prix du loyer avait été négocié (donc qu’il ne pouvait s’agir d’un renseignement d’un tiers, ni d’un renseignement fourni par un tiers). [ 29 ] Dans l’affaire Syndicat national de l'automobile, de l'aérospatiale, du transport et des autres travailleuses et travailleurs du Canada (TCA-Canada), sections locales 187, 728, 1163 c.

Brideau [8] , la Cour d’appel précisait ce qui suit en ce qui concerne l’obligation pour un tribunal d’instance de motiver, ou non, certaines questions: « [42] […] Le tribunal ne fera normalement état que de ce qui lui paraît essentiel. […] En outre, l'implicite a forcément sa place dans le jugement. » [ 30 ] Par ailleurs, les articles 23 et 24 de la Loi n’étaient soulevés lors de l’audience devant la CAI que par Cominar à l’égard du bail. [ 31 ] Dans ce contexte, il appartenait à Cominar de faire la preuve de l’application des articles 23 et 24 de la Loi [ 32 ] En l’instance, c’est la SAQ qui est la

partie appelante, et non Cominar. [ 33 ] Or, un organisme ne peut prendre fait et cause pour et au nom d’une autre personne. [ 34 ] Enfin, quant au bail Darmieux inc., celle-ci était absente lors de l’audience devant la CAI et, de plus, elle ne s’opposait pas à la communication des informations demandées eu égard à son bail. [ 35 ] Pour ces motifs, le Tribunal arrive à la conclusion que la CAI n’a pas omis d’exercer sa compétence ni n’a excédé sa compétence, et ce, eu égard aux motifs concernant les articles 23 et 24 de la Loi .

B - La CAI a-t-elle erré en décrétant que les renseignements contenus dans les baux entre la SAQ et Cominar ne sont pas des renseignements appartenant à la SAQ, mais bien des renseignements négociés qui ne pouvaient donc pas faire

partie de la protection prévue à l’

article 22 de la Loi ? [ 36 ] Par cette question, la SAQ conteste particulièrement la conclusion de la CAI concernant l’appartenance des renseignements visés par la demande d’accès. [ 37 ] Il s’agit donc d’une question mixte de faits et de droit, tel que l’a d’ailleurs admis la SAQ dans sa déclaration d’appel [9] . [ 38 ] Plus précisément, la SAQ soumet que la juge administrative a erré en concluant que les dimensions des locaux loués étaient une information négociée entre les parties.

La SAQ prétend que cette information n’a pas fait l’objet de négociation [10] . [ 39 ] Il s’agit, de toute évidence, d’une question de faits qui ne peut être soumise à la compétence de notre Cour. [ 40 ] Par ailleurs, la SAQ prétend que la CAI a erré dans l’interprétation de l’

article 22 de la Loi en s’appuyant sur des décisions qui traitent des articles 23 et 24 de la Loi . [ 41 ] À cet égard, la SAQ fait état de trois situations qui peuvent potentiellement s’appliquer : un renseignement peut appartenir à l’organisme, peut être fourni par un tiers ou encore peut être détenu par un organisme et le tiers conjointement.

[ 42 ] Pour le premier et le troisième cas de figure, c’est l’

article 22 de la Loi qui peut potentiellement trouver application. [ 43 ] Cependant, pour le deuxième cas d’espèce, ce sont les articles 23 et 24 de la Loi qui trouvent application, puisqu’il s’agit d’un renseignement fourni par un tiers. [ 44 ] Par ailleurs, la SAQ omet un quatrième cas de figure, c’est-à-dire un renseignement qui est négocié entre les parties et, de ce fait, ne peut appartenir ni à l’organisme et ne peut n’ont plus être fourni par un tiers. [ 45 ] Or, la juge administrative est arrivée à la conclusion, selon la preuve, que les informations dont la divulgation a été refusée avaient été négociées, donc qu’il était impossible d’établir à qui elles appartenaient. [ 46 ] De ses commentaires, il est clair que la juge administrative a conclu que ni l’article 22 ni les articles 23 et 24 de la Loi ne trouvaient application. [ 47 ] L’auteur Raymond Doray énonce ce qui suit à ce sujet : « Dans certains cas, toutefois , il est difficile d’établir si des renseignements ou des documents qui sont le produit d’une négociation entre un organisme public et un tiers sont des renseignements appartenant à l’organisme ou des renseignements fournis par ce tiers .

Une décision de la Cour supérieure de Montréal dans l’affaire Québec (Sous-ministre du Revenu) c. Commission d’accès à l’information, [1988] C.A.I. 195 (C.S.) , rendu dans le cadre de l’article 69 de la

Loi sur le ministère du Revenu, RLRQ, c. M-31, a laissé entendre, en obiter dictum, qu’un contrat ne pouvait entrer dans la définition d’un renseignement obtenu ».

Depuis lors, la Commission a suivi systématiquement cette règle et statué que les clauses négociées d’un contrat ne constituent ni des renseignements fournis par un tiers, ni des renseignements appartenant à l’organisme [11] . » (Nos soulignements) [ 48 ] L’auteur poursuit en faisant un lien avec les articles 23 et 24 de la Loi : « Par contre on peut retrouver dans un contrat intervenu avec un organisme public des renseignements fournis par un tiers ou appartenant à l’organisme lorsqu’ils n’ont fait l’objet d’aucune négociation et ont été insérés comme tels dans le contrat ou ses annexes.

À ce sujet, voir les sections Analyse et commentaires et Jurisprudence sous les articles 23 et 24 [12] . » (Notre soulignement) [ 49 ] Ainsi, pour les motifs qui précèdent, le Tribunal détermine que ce moyen d’appel n’est pas fondé. C - La CAI a-t-elle erré en imposant à la SAQ un fardeau de preuve plus exigeant que celui requis par les articles 21 et 22 de la Loi ? [ 50 ] Encore une fois ici, la SAQ qualifie cette question à

titre de question mixte de faits et de droit. [ 51 ] Avec égard, ce troisième moyen soulève une question d’appréciation de la preuve de la part de la CAI. Il ne s’agit pas d’une question mixte de faits et de droit comme le prétend la SAQ en alléguant que la CAI a fait une erreur de droit dans « l’interprétation » de l’expression « vraisemblablement » des articles 21 et 22 de la Loi .

Qui plus est, la SAQ n’identifie aucune question de droit facilement isolable. [ 52 ] Par ailleurs, la jurisprudence appliquée par la juge administrative est abondante et constante [13] . [ 53 ] À cet égard, la jurisprudence indique que la preuve qui doit être soumise doit permettre de conclure que l’une ou l’autre des incidences mentionnées a toutes les chances de se produire ou de se réaliser advenant la divulgation des renseignements en litige. [ 54 ] En d’autres mots, les conséquences doivent être prévisibles et probables, et la preuve ne doit pas être de nature d’une simple possibilité, appréhension ou spéculation. [ 55 ] La juge administrative cite également l’arrêt de la Cour suprême, Merck Frosst Canada Ltée c.

Canada (Santé) [14] , qui enseigne que la norme du risque vraisemblable de préjudice probable est « beaucoup plus exigeante que la simple possibilité ou conjecture, mais qui n’atteint cependant pas celle d’établir, selon la prépondérance des probabilités, que la divulgation occasionnera effectivement un tel préjudice ». [ 56 ] En l’instance et tel que précisé, c’est plutôt l’appréciation du fardeau de preuve qu’en fait la CAI qui est remise en cause par la SAQ. [ 57 ] Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal arrive à la conclusion que ce moyen d’appel n’est pas fondé puisqu’il s’agit d’une question qui n’est pas appelable en vertu de l’

article 146 de la Loi . D - À tout évènement, le tribunal d’instance était-il bien fondé d’autoriser la divulgation des renseignements demandés alors que cela aura un impact considérable sur le pouvoir de négociation de la SAQ lors de la conclusion de nouveaux baux? [ 58 ] Ici encore, aucune question de droit n’est soulevée. Il s’agit d’une question d’appréciation de la preuve qui n’est pas appelable en vertu de l’

article 146 de la Loi . [ 59 ] Essentiellement, la SAQ allègue que la communication à l’Intimée des renseignements visés par la demande d’accès aurait un impact considérable sur son pouvoir de négociation lors de la conclusion de nouveaux baux. [ 60 ] Cette question réfère strictement à une analyse des faits au dossier, soit l’impact de l’ordonnance de la CAI sur les affaires futures de la SAQ. Elle n’implique aucunement la détermination d’un cadre juridique ou d’une question de droit. Ce moyen d’appel doit

également échouer. REPRÉSENTATION DE LA CAI RELATIVEMENT À LA NORME D’INTERVENTION APPLICABLE [ 61 ] Le Tribunal a soulevé lors de l’audience l’incongruité pour la CAI du fait de plaider systématiquement dans les dossiers d’appel sa compétence juridictionnelle et celle de notre Cour. En fait, la CAI demande que si l’appel devait être accueilli, le dossier devrait toujours être retourné au juge administratif afin que ce dernier rende la décision en application du nouveau cadre juridique qui pourrait être identifié par notre Cour.

Compte tenu des enjeux soulevés par cette question, entre autres celui portant sur le « locus standi » de la CAI, il y a lieu pour le Tribunal de faire le point sur cette démarche de la CAI. [ 62 ] En ce qui concerne la participation d’un tribunal administratif dans le cadre de l’appel de sa propre décision, la Cour suprême dans l’arrêt Ontario (Commission de l'énergie) c. Ontario Power Generation Inc. [15] a précisé ce qui suit : « [49] Dans Canada (Procureur général) c.

Quadrini , 2010 CAF 246 , [2012] 2 R.C.F. 3, le juge Stratas relève deux considérations qui, en common law, limitent selon lui la participation éventuelle d’un tribunal administratif à l’appel de sa propre décision : le caractère définitif et l’impartialité. Le principe du caractère définitif veut qu’un tribunal ne puisse se prononcer de nouveau dans une affaire une fois qu’il a rendu sa décision, motifs à l’appui.

J’y reviendrai plus en détail, car j’estime que ce principe se rapporte plus directement à l’« autojustification » de sa décision par le tribunal administratif qu’à sa qualité pour agir comme telle. [50] Le principe de l’impartialité entre en jeu lorsque le tribunal administratif défend une thèse en appel car, dans certains cas, sa décision peut lui être renvoyée pour réexamen.

Le juge Stratas conclut que « [l]es observations que le tribunal administratif présente dans une instance en contrôle judiciaire et qui plongent trop loin, trop intensément ou trop énergiquement dans le bien-fondé de l’affaire soumise au tribunal administratif risquent d’empêcher celui-ci de procéder par la suite à un réexamen impartial du bien-fondé de l’affaire » ( Quadrini , par. 16 ) .

Il conclut toutefois au final que les principes applicables n’imposaient pas de « règles absolues », et il souscrit à l’approche discrétionnaire de la Cour d’appel de l’Ontario dans Goodis ( Quadrini , par. 19-20 ). […] [52] Les considérations énoncées par notre Cour dans Northwestern Utilities témoignent de préoccupations fondamentales quant à la participation d’un tribunal administratif à l’appel de sa propre décision. Or, ces préoccupations ne sauraient fonder l’interdiction absolue d’une telle participation.

La démarche discrétionnaire préconisée dans Goodis , Leon’s Furniture et Quadrini offre le meilleur moyen d’assurer le caractère définitif de la décision et l’impartialité du décideur sans que la cour de révision ne soit alors privée de données et d’analyses à la fois utiles et importantes (voir N. Semple, « The Case for Tribunal Standing in Canada » (2007), 20 R.C.D.A.P. 305; L. A. Jacobs et T. S. Kuttner, « Discovering What Tribunals Do : Tribunal Standing Before the Courts » (2002), 81 R. du B. can . 616; F. A. V.

Falzon, « Tribunal Standing on Judicial Review » (2008), 21 R.C.D.A.P. 21). […] [54] Dans certains cas, il n’y a tout simplement personne pour s’opposer à la

partie qui conteste la décision du tribunal administratif. Le contrôle judiciaire se révèle optimal lorsque les deux facettes du litige sont vigoureusement défendues devant la cour de révision. Lorsqu’aucune autre

partie bien au fait des enjeux ne fait valoir le point de vue opposé, la participation du tribunal administratif à

titre de

partie adverse peut contribuer à faire en sorte que la cour statue après avoir entendu les arguments les plus convaincants de chacune des deux parties au litige. […] [56] Le mandat de la Commission, comme celui des tribunaux administratifs qui lui sont apparentés, la différencie des tribunaux administratifs appelés à trancher des différends individuels opposant plusieurs parties. Dans le cas de ces derniers, [ traduction ] « l’importance de l’équité, réelle et perçue, milite davantage » contre la reconnaissance de leur qualité pour agir ( Henthorne c.

British Columbia Ferry Services Inc. , 2011 BCCA 476 , 344 D.L.R. (4th) 292, par. 42 ). [57] Par conséquent, je suis d’avis qu’il appartient à la cour de première instance chargée du contrôle judiciaire de décider de la qualité pour agir d’un tribunal administratif en exerçant son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnée.

Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la cour doit établir un équilibre entre la nécessité d’une décision bien éclairée et l’importance d’assurer l’impartialité du tribunal administratif. » [ 63 ] En l’instance, la SAQ était représentée par avocats de même que l’Intimée. [ 64 ] Récemment, dans l’affaire Commission d'accès à l'information c.

Cour du Québec - Division administrative et d'appel [16] , le juge Philippe Cantin J.C.S. accueillait une demande de rejet du pourvoi en contrôle judiciaire intentée par la CAI aux motifs que cette dernière n’avait pas intérêt pour agir. [ 65 ] Il y a lieu de citer les paragraphes suivants de cette décision : « [16] La question de l’intérêt pour agir des organismes et tribunaux administratifs a été traitée par la Cour suprême du Canada dans Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation inc. .

La Cour ne prononce pas une interdiction absolue des tribunaux administratifs de participer à l’appel ou au contrôle judiciaire de leur propre décision. Elle préconise une approche discrétionnaire fondée sur le contexte de l’affaire. La participation des tribunaux administratifs au processus de contrôle judiciaire de leur décision peut être opportune afin de s’assurer que le tribunal de révision dispose de toute l’information nécessaire et utile pour trancher le débat.

Toutefois, cette participation ne devra pas soulever de crainte de partialité de la part du tribunal administratif. [17] Le juge Rothstein propose des exemples des considérations qui délimitent l’exercice du pouvoir discrétionnaire : [59] Au vu de cette analyse de la qualité pour agir d’un tribunal administratif, lorsque le texte législatif applicable n’est pas clair sur ce

point, la cour de révision s’en remet à son pouvoir discrétionnaire pour délimiter les attributs du tribunal administratif en appel.

Voici quelles sont, entre autres, les considérations — relevées par les juridictions et les auteurs précités — qui délimitent l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire : (1) lorsque, autrement, l’appel ou la demande de contrôle serait non contesté, il peut être avantageux que la cour de révision exerce le pouvoir discrétionnaire qui lui permet de reconnaître la qualité pour agir du tribunal administratif; (2) lorsque d’autres parties sont susceptibles de contester l’appel ou la demande de contrôle et qu’elles ont les connaissances et les compétences spécialisées nécessaires pour bien avancer une thèse ou la réfuter, la qualité pour agir du tribunal administratif peut revêtir une importance moindre pour l’obtention d’une issue juste; (3) le fait que la fonction du tribunal administratif consiste soit à trancher des différends individuels opposant deux parties, soit à élaborer des politiques, à réglementer ou enquêter ou à défendre l’intérêt public influe sur la mesure dans laquelle l’impartialité soulève des craintes ou non.

Ces craintes peuvent jouer davantage lorsque le tribunal a exercé une fonction juridictionnelle dans l’instance visée par l’appel, et moins lorsque son rôle s’est révélé d’ordre plutôt réglementaire. [18] En application de ces critères, le tribunal estime que la CAI n’a pas l’intérêt pour se pourvoir en contrôle judiciaire du jugement de la Cour du Québec. [19] Tout d’abord, ni Intact ni Landry, qui sont les parties visées par le différend à l’origine de la décision de la CAI, n’ont intenté de pourvoi en contrôle judiciaire de la décision de la Cour du Québec.

Ces deux parties étaient pourtant représentées par avocats devant la Cour du Québec.

Nous ne sommes donc pas dans une situation d’une demande en contrôle judiciaire qui ne serait pas contestée en l’absence de l’intervention du tribunal administratif. [20] Il ne s’agit pas, non plus, d’une situation où Intact et Landry n’ont pas les connaissances pour avancer thèse puisqu’ils l’ont fait à la fois devant la CAI et la Cour du Québec. [21] Le pourvoi en contrôle judiciaire de la CAI fait perdurer un débat que les parties elles-mêmes n’ont pas voulu pousser plus loin sur le plan judiciaire. [22] Dans ce contexte précis, le pourvoi en contrôle judiciaire soulève une crainte de partialité du fait que la CAI paraît défendre le bien- fondé et la rectitude de sa propre décision.

D’ailleurs, les conclusions recherchées par le pourvoi en contrôle judiciaire sont spécifiquement de rétablir la décision rendue par la CAI. [23] Ici, la CAI a exercé une fonction juridictionnelle dans l’instance visée par le pourvoi en contrôle judiciaire plutôt qu’un rôle réglementaire.

Comme l’indique le juge Rothstein, ceci est de nature à accroître les craintes de partialité du CAI qui choisit d’agir comme demanderesse au pourvoi en contrôle judiciaire. » (Référence omise) [ 66 ] Ainsi, si la CAI n’a pas d’intérêt pour saisir la Cour supérieure d’un contrôle judiciaire d’une décision de notre Cour, laquelle siège en appel d’une décision de la CAI, peut-elle par ailleurs plaider en tant que mise en cause devant notre Cour?

Qui plus est, peut- elle soumettre ses représentations selon lesquelles notre Cour, si elle accueillait l’appel, devrait retourner au juge administratif le dossier puisque nous n’aurions pas compétence pour rendre la décision qui aurait dû être rendue? [ 67 ] Depuis l’arrêt Vavilov et aussi depuis le nouvel

article 83.1 de la

Loi sur les tribunaux Judiciaires , notre Cour a tous les pouvoirs pour rendre la décision correcte, et ce, sans déférence pour le tribunal administratif, à moins que le cadre juridique qui aurait dû être appliqué par la CAI, et qui aurait été déterminé par notre Cour lors de l’appel, commande une analyse de nouveaux faits qui doivent être mis en preuve devant cette instance. [ 68 ] Pour ce qui est de la question de savoir si la CAI à l’intérêt pour agir, et pour les motifs énoncés par la Cour suprême, le Tribunal doit répondre à cette question par la négative en ce qui concerne le présent dossier.

En fait, les parties étaient représentées par avocats et, dans ces circonstances, puisque la CAI exerçait en première instance une fonction juridictionnelle, le Tribunal arrive à la conclusion que seules ces parties pouvaient plaider la compétence de notre Cour. [ 69 ] Enfin, compte tenu de ce qui précède, le Tribunal tient à rappeler à la CAI son rôle fort limité, pour ne pas dire presqu’inexistant, lorsqu’une des parties porte en appel une décision d’un de ses juges administratifs.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : REJETTE l’appel; CONFIRME le jugement de la Commission d’accès à l’information; CONDAMNE la Société des Alcools du Québec aux frais de justice tant pour l’instance qu’en appel. __________________________________ DANIEL BOURGEOIS J.C.Q.

Me Karine Joizil Me Suzie Cloutier Me Elisabeth Sohier-Poirier McCARTHY THÉRAULT S.E.N.C.R.L. Avocats de l’appelante Me Juliette Liu CHENETTE, BOUTIQUE DE LITIGE INC. Avocats de l’intimée Me Annie Langlois DESMEULES ET ASSOCIÉS Avocats de la mise en cause – Commission d’accès à l’information Me Sabrina Côté-Scuvée FONDS DE PLACEMENT IMMOBILIER COMINAR Avocats de la mise en cause – Fonds de placement immobilier Cominar M. Royal Darmieux A/s Mme Ghislaine Desrochers DARMIEUX INC. Non représentée Date d’audience : 18 juin 2021