2010 QCCA 2221, 2010 QCCA 2221

Ferme avicole Laplante ltée c. Régie des marchés agricoles etalimentaires du Québec 2010 QCCA 2221 COUR D’APPEL CANADAPROVINCE DE QUÉBECGREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020813-101(500-17-056919-106) DATE : 6 DÉCEMBRE 2010 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L'HONORABLEPIERRE J. DALPHOND, J.C.A. FERME AVICOLE LAPLANTE LTÉEREQUÉRANTE – Mise en causec.

RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU QUÉBECetLES ÉLEVEURS DE VOLAILLES DU QUÉBECINTIMÉS - IntiméesetASSOCIATION DES ABATTOIRS AVICOLES DU QUÉBEC INC.etASSOCIATION DES ACHETEURS DE VOLAILLES DU QUÉBECetLES PRODUCTEURS DE POULET DU CANADAetPROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBECetPROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADAMIS EN CAUSE - Mis en cause JUGEMENT [1] Pour les motifs qui suivent, je suis d'avis de refuser la permission d’appeler de Ferme Avicole Laplante Ltée d’un jugementdu juge Jean-Pierre Senécal de la Cour supérieure du 30 juin 2010 qui rejette sa requête en révision judiciaire à l'égard d'une décision dela Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec dont l'effet est de l'empêcher d'acheter du poulet vivant aux fins de revente àdes abattoirs situés en Ontario.

I [2] Le domaine agricole et alimentaire au Québec, comme ailleurs au Canada, est très encadré. Ainsi, ne peut y participer qui leveut et de la manière qu'il l'entend.

Le libre marché n'est pas la règle choisie tant par le Parlement que par les législateurs provinciaux,qui sont d'avis qu'il en va du meilleur intérêt de tous que la production et la commercialisation des produits agricoles et alimentaires,dont les poulets, se fassent selon des règles préétablies et sous la supervision d'offices et de régies. [3] Au Québec, il existe des « plans conjoints » s'imposant aux producteurs et aux acheteurs, des offices de producteurs et unorganisme de supervision, la Régie. Dans Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec c.

Fédération des producteurs deporcs du Québec, (QC CA), J.E. 97-1356 (C.A.), la Cour résume ainsi le cadre juridique : Les articles 112 à 119 de la Loi [Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M-35.1]traitent des conventions de mise en marché. Ces dispositions constituent un élément essentiel des systèmes de mise en marché de produitsagricoles et alimentaires.

Le législateur a en effet jugé qu'en plus des pouvoirs réglementaires confiés aux offices de producteurs, ilconvenait, pour assurer une mise en marché efficace et ordonnée des produits, de prévoir la conclusion de contrats entre les producteurset les acheteurs. À cette fin, le législateur a créé un système qui déroge au droit commun à plusieurs égards. La Loi dispose que toutepersonne ou société engagée dans la production ou la mise en marché d'un produit visé dans un plan conjoint est, dès son entrée envigueur, tenue aux obligations prévues à la Loi (article 58).

Un office de producteurs peut contraindre une personne ou société engagéedans la mise en marché d'un produit agricole visé par un plan conjoint à négocier avec lui les conditions et modalités de production et demise en marché de ce produit (article 112). La convention qui résulte de cette négociation est obligatoirement soumise à la Régie pourhomologation (article 114).

Enfin, advenant un échec des négociations entre l'office de producteurs et l'une ou l'autre des personnes ousociétés engagées dans la mise en marché d'un produit agricole, la Loi prévoit un processus de conciliation (article 115) et, le caséchéant, d'arbitrage (article 116). II

[ 4 ] Une convention existe entre Les Éleveurs de volailles du Québec (Les Éleveurs), un office de producteurs constitué en vertu de la

Loi sur les syndicats professionnels , L.R.Q., ch. S-40, et les acheteurs de poulets vivants regroupés au sein de l'Association des abattoirs avicoles du Québec inc. (ses membres, dont Olymel et Exceldor, achètent 87 % des poulets abattus au Québec) et de l'Association des acheteurs de volailles du Québec (ce groupe achète environ 13 % des poulets abattus au Québec). La convention prévoit une priorité pour les contrats d'approvisionnement conclus avec des acheteurs hors Québec.

Au Québec, il se produit par période de 8 semaines, de 50 000 000 à 55 000 000 kg de poulet, dont 5 600 000 à 6 300 000 kg sont achetés par des abattoirs de l’Ontario et du Nouveau-Brunswick. La requérante est impliquée dans des achats d'environ 870 000 à 1 275 000 kg par période, soit de 15 à 19 % des ventes hors Québec. [ 5 ] Les Éleveurs a aussi adopté, sous l' art. 92 de la

Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M-35.1, un règlement, intitulé Règlement sur la production et la mise en marché du poulet , R.R.Q., ch. M.-35.1, r. 293 , qui a été approuvé par la Régie sous l'art. 101 de la Loi. [ 6 ] Conformément à une politique adoptée par le marché québécois et d'autres, comme l'Ontario, la présence d'intermédiaires entre producteurs et acheteurs est prohibée depuis 2004. Ainsi, la convention prévoit que les acheteurs doivent acheter aux fins d'abattage par eux.

De plus, le règlement prévoit que les ventes doivent se faire par l'entremise de contrats d'approvisionnement, dont des copies doivent être déposées 17 semaines avant le début de la période de production auprès de Les Éleveurs. [ 7 ] La requérante, une société ontarienne, n'est membre d'aucuns des deux groupes d'acheteurs décrits au paragraphe [4]. Ce n'est qu'en 2006, alors que les intermédiaires sont exclus depuis 2004, qu'elle commence à faire des affaires au Québec, agissant comme « intermédiaire discret » en mettant en contact des producteurs québécois avec des abattoirs ontariens.

Les contrats d'approvisionnement qui interviennent par la suite sont signés par ces producteurs et ces abattoirs; le nom de la requérante n'y apparaît pas et sa compensation est négociée avec les parties impliquées selon des ententes non déposées auprès de l'office. [ 8 ] En 2007, la requérante décide de changer son modus operandi ; elle prend en charge les responsabilités de transport, paiement aux producteurs, cédule d'abattage, etc. À cet effet, elle signe des contrats d'approvisionnements avec des producteurs québécois, ensuite déposés auprès de l'office.

Interrogé en Cour supérieure, le représentant de la requérante a refusé de préciser l'importance économique des opérations d'achat sur ses opérations globales et encore moins de donner des chiffres sur les profits escomptés par des achats directs suivis d'une revente à des abattoirs ontariens ou autres par opposition à de simples opérations de démarchage donnant lieu à des contrats avec lesdits abattoirs. [ 9 ] Comme la requérante achète désormais directement, mais ne procède pas à l'abattage, devenant un intermédiaire dans le marché, une opposition de l'Association des abattoirs s'organise par voie d'une demande d'arbitrage à la Régie donnant lieu à une audition les 18, 21 et 22 avril 2008.

Par la décision 9178 rendue le 23 mars 2009, la Régie, sur division, conclut que la convention de mise en marché ne s'applique pas à la requérante puisqu'elle n'a pas d'installation au Québec et que le mot « acheteur » prévu à l'art. 58.4 du règlement, disposition applicable à la requérante, n'exige pas qu'un acheteur non québécois soit un abattoir, contrairement aux acheteurs québécois qui eux sont liés par la convention qui le prévoit. [ 10 ] En avril 2009, l'Association des abattoirs demande à la Régie d'ajouter à l'art. 58.4 du règlement une définition d'acheteur qui limiterait ce statut aux abattoirs; en parallèle, elle attaque par voie de requête en révision judiciaire la décision de la Régie, procédures qui seront ensuite abandonnées à la suite de la décision de l'office en août 2009 d'adopter une modification au règlement dont la finalité est claire : exiger de tout acheteur, québécois ou non, qu'il soit un abattoir et non un simple intermédiaire.

Le texte de l'amendement fera l'objet de retouches donnant lieu à une deuxième puis une troisième version, mais sa finalité ne changera jamais. La requérante, qui recevra copie de chacune des versions, s'opposera à la modification et fera valoir sa position à la Régie. Il en va de même de l'Association des acheteurs de volailles. [ 11 ] Par la décision 9341 rendue le 16 février 2010, rectifiée peu après, la Régie a approuvé la modification.

III [ 12 ] Insatisfaite, la requérante se tourne vers la Cour supérieure par voie de requête en révision judiciaire, d'où le jugement dont elle demande la permission d'appeler. Entre temps, elle obtient une ordonnance de sursis et continue d'opérer selon le modus operandi mis en place en 2007, et ce, jusqu'au 9 juillet 2010, jour où j'ai refusé de suspendre l'effet du jugement final de la Cour supérieure ( 2010 QCCA 1333 ; J.E. 2010–1330 (C.A.)).

Depuis lors, elle opère comme intermédiaire discret comme en 2006. [ 13 ] Le 9 juillet dernier, je n’ai cependant pas statué sur la requête pour permission d’appeler comme telle, puisque le Procureur général du Canada n’était pas alors en mesure de faire ses commentaires à l’égard du moyen principal soulevé par la requérante, à savoir que la décision de la Régie approuvant l'amendement constituait une interférence avec le pouvoir fédéral de réglementer le commerce interprovincial.

IV [ 14 ] Par la suite, j’ai reçu la lettre suivante : En réponse à la question de la Cour, le Procureur général du Canada soumet ce qui suit : Q : L’Ordonnance visant la délégation de pouvoirs par l’office appelé Les Producteurs de poulet du Canada a-t-elle délégué aux Éleveurs de volailles du Québec le pouvoir de réglementer la production et la commercialisation du poulet? R : Le Procureur général du Canada soutient les articles 58.3 et 58.4 du Règlement sur la production et la mise en marché du poulet du Québec sont intra vires de la compétence de la province aux termes de l’

article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . En conséquence, le recours à la délégation prévu à l’Ordonnance visant la délégation de pouvoirs par l’office appelé Les Producteurs de poulet du Canada n’était pas nécessaire.

Par ailleurs, suite à l’analyse de la décision de la Cour supérieure, le Procureur général du Canada a choisi de ne pas intervenir si la Cour d’appel permettait le pourvoi. Nous avons donc eu mandat de ne pas faire de représentation supplémentaire quant au présent dossier et ne seront donc pas présent lors de l’audition du 26 août prochain, si elle avait lieu. V [ 15 ] À l'égard d'un jugement au fond rendu en révision judiciaire, l'art. 26, al. 2, par. 4, C.p.c. énonce depuis 2002, qu'un appel n'est possible que sur permission.

Cet amendement a pour but de permettre le filtrage en cette matière par un juge de la Cour, mettant fin à de trop nombreux appels dilatoires ou inutiles, particulièrement lorsque la Cour d'appel serait le quatrième palier décisionnel (par exemple : TAQ,

section des affaires immobilières, premier niveau en matière d'évaluation; appel sur permission à la Cour du Québec, deuxième palier; révision judiciaire en Cour supérieure, troisième palier), le cinquième (Commission de protection agricole; TAQ; Cour du Québec; Cour supérieure) ou parfois même le sixième (Commission de protection agricole; TAQ1; TAQ2; Cour du Québec; Cour supérieure). [ 16 ] Il se dégage de la jurisprudence rendue depuis l'amendement de 2002, qu'une permission n’est accordée qu'à l'égard d'un jugement de la Cour supérieure qui soulève une question de principe ou un point d’intérêt général en raison de la nouveauté du sujet, s'inscrit dans une controverse au sein des instances inférieures ou apparaît entaché d’une faiblesse grave qui pourrait en justifier la révision tout en respectant le principe de la proportionnalité.

VI [ 17 ] La Régie s'est vue confier, d'après notre jurisprudence, une mission d'intérêt public, soit celle de vérifier et d'approuver les règles selon lesquelles s'opèrent les rapports entre les producteurs et les acheteurs dans les secteurs qui sont soumis à des « plans conjoints ». Contrairement à l'affaire Nadeau Ferme Avicole Limitée c. Commission des produits de ferme du Nouveau Brunswick et al. , 2009 A.

N.-B. no 277 (C.A.), 2009 NBCA 48 , où la Cour d'appel néo-brunswickoise a conclu que la commission ne s'était pas vu confier le pouvoir d'émettre des ordonnances d'approvisionnement, il n'est pas mis en doute ici que la Régie et l'office ont le pouvoir de prescrire des règles en matière non seulement de production, mais aussi de commercialisation des poulets, qui lient tous les producteurs québécois. [ 18 ] Les décisions de la Régie bénéficient, à cet égard, non seulement d'une présomption de validité, mais d'une présomption qu'elles ont été rendues dans l'accomplissement d'une finalité d'intérêt public. [ 19 ] Dans cette perspective, le rôle du juge de révision, de même que celui de notre cour, n'est pas de se substituer à la Régie dans la conciliation des intérêts opposés ou dans sa vision des règles à imposer au marché.

Notre rôle se limite au contrôle de la légalité de la décision de la Régie.

VII [ 20 ] Je retiens des nombreux moyens mis de l'avant par la requérante qu'elle me semble, à tort, vouloir faire flèche de tout bois : défaut dans la procédure d'adoption de l'amendement par l'office, manquements aux règles applicables par la Régie, amendement discriminatoire, portée inconstitutionnelle de l'amendement. [ 21 ] En l'espèce, la requérante n'a aucunement l'intérêt juridique suffisant pour soulever des questions relatives au processus interne au sein de l'office, notamment l'étendue de l'autorité de ses représentants et le processus d'adoption de l'amendement au règlement.

S'il y a eu des manquements aux règles internes de l'office, seuls ses membres peuvent s'en plaindre et non des tiers, comme la requérante. L'analyse du juge Senécal que l'on retrouve aux par. 36 à 59 du jugement attaqué ne me semble pas souffrir d'une faiblesse. [ 22 ] La requérante soutient aussi que la Régie devait tenir une audience publique avant de modifier le règlement. Or, la procédure devant la Régie se limitait à l'approbation de l'amendement proposé par l'office et non à une demande d'amendement du règlement à la demande d'un tiers.

La procédure suivie est alors conforme à la Loi et la requérante a eu l'occasion de faire valoir son opposition. Il n'y a eu aucune violation des règles de justice naturelle ou de celles prévues à la Loi comme le démontre le jugement attaqué aux par. 60 à 77. [ 23 ] Sur le moyen de discrimination, l'analyse du premier juge, aux par. 154 à 159 ne semble pas souffrir d'une faiblesse. Le règlement, tel qu'amendé, assujettit tous les acheteurs de volailles produites au Québec à une même exigence, laquelle existe d'ailleurs aussi en Ontario, province de résidence de la requérante.

La règle du jeu est bien connue depuis 2004 : les intermédiaires ne se qualifient pas comme acheteurs. Arrivée dans le marché québécois en 2006, la requérante doit respecter cette règle et ne peut prétendre à quelconque droit acquis antérieur à 2004, contrairement à certains membres de l'Association des acheteurs de volailles du Québec. [ 24 ] Quant à la décision de la Régie, elle n'apparaît pas déraisonnable. En fonction de la preuve soumise et de la finalité de la Loi, la Régie pouvait raisonnablement conclure qu'il était approprié dans l'intérêt public d'approuver l'amendement soumis par l'office.

VII [ 25 ] Restent les moyens reliés à l'inconstitutionnalité de l'amendement au règlement au motif que cela tient de la compétence fédérale en matière de commerce interprovincial et à la stérilisation du permis fédéral de négociant en poulet que possède la requérante. [ 26 ] La requérante soutient essentiellement que les dispositions législatives réglementaires québécoises en matière de commercialisation de la volaille ne peuvent s’appliquer qu'aux poulets destinés au marché québécois et non à la portion réservée en priorité aux marchés interprovinciaux ou internationaux. [ 27 ] Cet argument est manifestement sans mérite puisque le caractère véritable de la réglementation québécoise en est bien un de production et de commercialisation des poulets produits au Québec, au sens de l’arrêt Fédération des producteurs de volailles c.

Pelland , [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20 . En vertu du règlement, tel qu'amendé, un producteur québécois ne peut vendre qu’à un acheteur qui fait de l’abattage, peu importe où cet abattage aura lieu et peu importe où le poulet sera en fin de parcours vendu pour consommation. Cette exigence ne distingue pas entre la distribution aux fins de consommation au Québec et celle à l’extérieur du Québec.

[ 28 ] Comme le souligne la Cour suprême dans Pelland , dans chaque province, les producteurs ne reçoivent qu’un seul contingent individuel de commercialisation et de production. Au Québec, ce contingent n’établit pas de restrictions à l’égard de ce qui peut être mis en marché à l’extérieur de la province; au contraire, il assure une priorité au marché hors Québec.

Il revient à chaque producteur de décider du marché où écouler ses produits après avoir obtenu les permis et autorisations requis par les autorités, tant fédérales que provinciales. [ 29 ] Le règlement québécois, tel qu'amendé, n’a pas pour objet véritable de fixer des contingentements ou des prix à l’égard de produits d’exportation ou de régir le commerce interprovincial ou l’exportation.

Il a plutôt pour but d’établir des règles permettant d’organiser la production et la mise en marché du poulet au Québec, sans intermédiaire, et de contrôler la production et la commercialisation des poulets afin d’assurer le respect des engagements provinciaux pris dans le cadre de l’accord de coopération fédérale-provinciale.

L’essentiel du raisonnement du juge de première instance sur la finalité de l'art. 58.4 du règlement, que l'on retrouve aux par. 100 à 128, ne m'apparaît pas entaché de faiblesses. [ 30 ] Je partage donc l’avis du Procureur général du Canada : la décision de la Régie s’inscrit à l’intérieur des pouvoirs qui lui sont conférés sous l’ art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière de réglementation de la production et de la commercialisation des produits agricoles québécois. [ 31 ] S'il en résulte un effet sur le commerce extraprovincial, il n’est qu’accessoire au sens de l’arrêt Pelland . [ 32 ] Quant à l’effet que ce programme peut avoir sur la licence fédérale de négociant en volailles que détient l’appelante, il est manifeste qu'il ne la stérilise pas.

La requérante peut toujours agir comme négociant en poulets une fois ceux-ci abattus, sans parler de son courtage discret dont on ne remet pas en question la légalité. En somme, l'impact sur sa licence est accessoire au sens de l'arrêt Pelland , ce qui est alors permis constitutionnellement. Le raisonnement du juge de première instance aux par. 129 à 136 ne me semble pas souffrir d'une quelconque faiblesse. VIII [ 33 ] En résumé, je suis d’avis que la requête ne fait valoir aucun motif suffisamment sérieux pour justifier une permission d’appeler.

Pour ces motifs, la requête est rejetée avec dépens en faveur de la Régie des marchés agricoles du Québec, de Les Éleveurs de volailles du Québec et de l’Association des abattoirs du Québec inc. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. Me Pierre C. Bellavance Heenan Blaikie Aubut Pour la requérante Me France Dionne Régie des marchés agricoles du Québec Pour l’intimée Régie des marchés agricoles du Québec Me Pierre Brosseau Brosseau Lemaire, Avocats inc. Pour l’intimé Les éleveurs de volailles du Québec Me Antoine Aylwin Fasken Martineau DuMoulin Pour les mis en cause Association des abattoirs avicoles du Québec inc.

Me Dominique Guimond Ministère de la Justice Canada Pour le mis en cause Procureur général du Canada Date d’audience : 9 juillet 2010