2020 QCCA 1220, 2020 QCCA 1220

Procureur général du Québec c. P.F. 2020 QCCA 1220 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027747-187 (500-17-099252-176, 500-17-099254-172) DATE : 22 SEPTEMBRE 2020 FORMATION : LES HONORABLES GUY GAGNON, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT / INTIMÉ INCIDENT – demandeur c. P... F...

INTIMÉ / APPELANT INCIDENT – mis en cause et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – défendeur et COMMISSION DES NORMES, DE L’ÉQUITÉ, DE LA SANTÉ ET DE LA SÉCURITÉ AU TRAVAIL (IVAC) MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] Le procureur général du Québec ainsi que P...

F... se pourvoient tous deux contre le jugement de la Cour supérieure du Québec [1] qui a rejeté leur demande respective en révision judiciaire de la décision du Tribunal administratif du Québec prononcé le 26 mai 2017. [ 2 ] Pour les motifs du juge Levesque auxquels souscrivent les juges Gagnon et Sansfaçon, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE la demande pour permission d’appeler de P... F...; [ 4 ] ACCUEILLE l’appel de P...

F...; [ 5 ] ACCUEILLE l’appel du procureur général du Québec; [ 6 ] ANNULE la décision de la Cour supérieure rendue le 21 juin 2018; [ 7 ] ORDONNE le renvoi du dossier devant le Tribunal administratif du Québec; [ 8 ] Le tout sans frais de justice. GUY GAGNON, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. Me Mario Normandin Bernard, Roy (Justice Québec) Pour l’appelant / intimé incident

Me Marin Cojocaru Turbide Lefebvre Parizeau Avocats Pour l’intimé / appelant incident Date d’audience : 16 juin 2020 MOTIFS DU JUGE LEVESQUE L’APERÇU [ 9 ] P... F... est victime d’une agression armée le 25 mars 2010. Les blessures subies entraînent une incapacité totale permanente justifiant une rente annuelle en vertu de la

Loi sur l’indemnisation des victimes d’actes criminels (« LIVAC ») [2] . [ 10 ] Après que le Bureau de la révision administrative de l’IVAC eut confirmé la décision de la fonctionnaire établissant l’indemnité octroyée selon la base salariale d’une personne sans emploi au moment de l’évènement (18 770,40 $), M. F... demande la révision de cette décision auprès du Tribunal administratif du Québec (« TAQ »). [ 11 ] Contre toute attente, le TAQ décide, en utilisant sa propre méthode d’évaluation de la base salariale applicable, de fixer l’indemnité à 22 400 $ annuellement, en retenant que M.

F... avait travaillé « au noir » pendant une période de sept mois durant l’année précédant l’évènement justifiant l’indemnité. [ 12 ] Le procureur général du Québec (« PGQ ») et M. F... se sont pourvus en contrôle judiciaire de cette décision devant la Cour supérieure du Québec. [ 13 ] Le PGQ y soutient que la décision du Bureau de la révision administrative de l’IVAC est juste et raisonnable et que la décision rendue par le TAQ est déraisonnable puisqu’il utilise le travail au noir pour établir la valeur de la rente. [ 14 ] M.

F... y fait valoir que le TAQ a rendu une décision déraisonnable en ne retenant pas sa thèse selon laquelle l’indemnité aurait dû être établie à 32 219,20 $, puisqu’il avait obtenu un diplôme d’apprenti électricien et qu’il était, au moment de l’évènement, à la recherche d’un emploi dans ce domaine. [ 15 ] La Cour supérieure, en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable, conclut essentiellement que la décision du TAQ n’est pas déraisonnable puisqu’elle constitue l’une des issues possibles au litige et qu’elle ne « contrevient ni au pouvoir qu’elle détient ni aux critères prévus à la Loi ».

La solution retenue se justifie au regard des faits et du droit. [ 16 ] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la décision de la Cour supérieure est entachée d’erreurs qui justifient notre intervention afin d’annuler le jugement rendu et de renvoyer le dossier devant le TAQ pour que l’indemnité attribuable à M. F... soit déterminée en tenant compte de la LIVAC ainsi que des prétentions avancées par chacune des parties. LES CIRCONSTANCES PARTICULIÈRES DE L’AFFAIRE [ 17 ] C’est le 25 mars 2010 que P...

F... est atteint d’une balle à l’abdomen, ce qui entraîne chez lui une incapacité totale permanente de 100 %. Il est alors célibataire, âgé de 25 ans, sans emploi et est détenteur d’un diplôme d’études professionnelles en électricité de la construction, obtenu le 7 mai 2009. Il ne bénéficie d’aucune offre d’emploi et affirme vivre du fruit de ses économies. [ 18 ] Le 7 avril 2010, les parents de M. F... remplissent, en son nom, le formulaire de demande de prestations à l’IVAC. Il y est indiqué, à l’item 8 : « mon fils vient de terminer un diplôme d’électricien en construction.

Cet évènement nuit à sa recherche d’emploi […] ». [ 19 ] Le dossier démontre que c’est le 13 mars 2013 qu’une décision est rendue concernant le statut professionnel de M. F... ainsi que les indemnités à lui être versées. La décideuse administrative, Mme Giroux, informe M. F... que [3] : Nous vous informons qu'à la suite de l'étude de votre dossier, nous avons déterminé qu'au moment de l'événement, vous n'occupiez pas d'emploi.

Si des indemnités vous sont payables, elles seront calculées sur la base du salaire minimum en vigueur au moment de l'événement, soit 18 770,40 $ pour une semaine normale de travail de 40 heures. Elles seront calculées sur la base de 90 % du revenu net. […] [ 20 ] Mme Giroux l’avise ensuite, le 21 mars 2013 [4] que : À la suite de l'étude du dossier, nous vous informons que le taux de votre déficit anatomo-physiologique est établi à 100 % soit le maximum possible.

Comme le pourcentage maximum a été octroyé, nous ne pouvons émettre de pourcentage supplémentaire en lien avec les limitations fonctionnelles présentées. En conséquence, votre taux d'incapacité permanente est maintenu à 100 %. Votre incapacité vous donne droit à une rente mensuelle de 1 310,01 $ qui vous sera versée votre vie durant. […] [ 21 ] Le 26 mars 2013, M. F... s’adresse au Bureau de la révision administrative afin d’obtenir la révision de cette décision [5] .

Sa lettre à cet effet ne fait valoir aucun motif précis. [ 22 ] Cette entité administrative confirme, dans sa décision du 18 juillet 2013, le statut de sans-emploi de M. F... au moment de l’évènement, ainsi que la base salariale déjà retenue dans la décision du 13 mars précédent. Je crois utile de reproduire un extrait de cette décision [6] : […] STATUT, BASE SALARIALE Selon la documentation au dossier, monsieur n'occupait pas d'emploi au moment de l'événement donc, un statut de sans-emploi correspond à sa situation.

Le litige porte sur la base salariale retenue alors que la procureure de monsieur a soumis des commentaires avec jurisprudence à l’appui. Les prétentions soumises sont â l'effet que le réclamant n'occupait pas d'emploi au moment de l'acte criminel et témoignent du fait qu'il effectuait alors de la recherche d'emploi après avoir complété des études en électricité. La représentante du requérant est d'avis que la base salariale devrait être établie en fonction du revenu qu'aurait tiré le requérant d'un emploi d'électricien, faisant valoir l'article 18 de la

Loi sur l'IVAC. Bien qu’une jurisprudence ait été soumise appuyant cette position certaines informations demeurent manquantes. Ainsi aucun relevé de notes, diplôme d'études, carte de compétence, certificat de qualification ou résumé des démarches de recherches d'emploi effectuées par le requérant n'ont été fournis, permettant de démontrer sa situation réelle et par conséquent, la capacité de gains revendiquée.

Or, selon la politique de la Direction de l’IVAC en matière de calcul des indemnités, dans le cas d’une personne sans emploi, le revenu brut est établi selon le salaire minimum en vigueur lors de l’événement. La décision en litige s’avère conforme. Par conséquent, le Bureau de la révision administrative : CONFIRME les décisions du 13 mai 2013; DÉCLARE que les ITT ont pris fin le 12 mars 2013; DÉCLARE que le statut de sans-emploi et le revenu brut de 18 770,40 $ sont conformes. […] [ 23 ] Insatisfait, M. F... décide de contester la décision de la réviseure du Bureau de la révision administrative.

Il expédie au TAQ, le 4 septembre 2013, une lettre qui allègue simplement qu’il « conteste la décision rendue le 18 juillet 2013 par Madame José Paquet, réviseure du bureau de la révision administrative […] ». [7] LA DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC [ 24 ] La décision du TAQ est rendue le 26 mai 2017 à la suite de l’audience tenue le 13 avril précédent. M.

F..., représenté par avocat, y a soutenu l’argument déjà avancé devant le Bureau de la révision administrative, qu’il était à la recherche d’un emploi au moment de l’évènement et que, vu le diplôme obtenu précédemment, la base de son salaire devait être établie comme celui d’un apprenti électricien de classe I, soit au salaire de 32 219,20 $ annuellement. [ 25 ] Le PGQ y a fait valoir que M. F..., sans emploi au moment de l’évènement, ne peut se plaindre du fait que le bureau de révision a appliqué judicieusement la politique établie par la Commission en application de l’

article 18 de la LIVAC , en regard de sa situation, ce qui justifiait une rente établie en fonction du salaire minimum en vigueur au moment de l’évènement, le 25 mars 2010, soit 18 770,40 $ annuellement. [ 26 ] M. F... a rendu témoignage devant les deux décideurs chargés de l’affaire. Il semble qu’en répondant aux questions de ceux-ci, il y aurait affirmé [8] que, désireux d’accumuler des heures de travail afin d’obtenir sa carte de compétence comme apprenti de classe I, il aurait travaillé pendant sept mois pour une petite entreprise dans l’année précédant l’évènement.

Ce travail se faisait « au noir » puisque son employeur lui aurait promis de déclarer ses heures de travail, mais, plus tard, il a refusé de tenir sa promesse. M. F... aurait quitté ce travail en raison du refus de son employeur de respecter son engagement. Son revenu non déclaré était alors de 20 $ l’heure, sur une période de 40 heures chaque semaine. [ 27 ] Dans leur décision succinctement motivée, les décideurs du TAQ retiennent que [9] :

[12] Ayant obtenu son diplôme d’études professionnelles « Électricité de construction » le 7 mai 2009, le requérant a travaillé « au noir » durant sept mois pour une petite entreprise, car il désirait accumuler des heures et obtenir sa carte de compétence « apprenti 1 » et ainsi satisfaire aux normes de la Commission de la construction du Québec (C.C.Q.). Il était payé 20 $ de l’heure. [13] Au mois de novembre 2009, il a quitté son travail à la suite d’une altercation avec son employeur qui refusait de « déclarer ses heures » malgré une promesse de lui « donner 150 heures ».

Par la suite, il a vécu du fruit de ses économies accumulées durant ses sept (7) mois de travail. […] [18] En contre-interrogatoire, le requérant confirme qu’il n’avait pas d’emploi au moment de l’événement, qu’il n’avait aucune offre d’emploi ferme à courte échéance. [Renvoi omis] [ 28 ] Ils établissent ensuite les bases de leur décision en écrivant [10] : [35] L’article 18 de la Loi permet d’établir la base salariale en case d’ITP suivant la méthode la plus appropriée selon les circonstances. [36] Selon cette formation, il faut interpréter cet

article de Loi sous l’angle d’un large pouvoir discrétionnaire de l’IVAC. [37] En vertu de l’article 15 de la LJA, le Tribunal peut rendre la décision qui aurait dû être prise en premier lieu. Chaque cas est un cas d’espèce et le Tribunal jouit du même pouvoir discrétionnaire que la Commission. […] [41] Son témoignage non contredit est à l’effet qu’il a travaillé « au noir » durant 7 mois selon un salaire horaire de 20 $. [42] Le Tribunal ne peut évidemment encourager ce type de pratique.

Cependant, notre rôle n’est pas de juger les comportements d’un individu, mais de rendre une décision basée sur les faits. [43] En se basant sur ce salaire mis en preuve, à raison de 40 heures/semaine durant 7 mois, le salaire réel gagné l’année précédant l’événement est de 22 400 $. […] [45] Voilà ce qui est approprié pour le requérant dans les circonstances. Faut-il le rappeler, chaque cas est un cas d’espèce. [Renvoi omis] [ 29 ] Le PGQ de même que M. F... sont d’avis que la décision du TAQ est déraisonnable et demandent donc à la Cour supérieure du Québec de la réviser judiciairement.

Leurs recours sont déposés respectivement les 22 et 24 juillet 2017. LA DÉCISION DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 30 ] Les parties ont essentiellement fait valoir devant la juge de la Cour supérieure, les mêmes arguments qu’elles ont soutenus devant le TAQ. [ 31 ] Après avoir exposé les grandes lignes de la décision attaquée, ainsi que la norme de contrôle applicable, soit celle de la décision raisonnable, la juge se penche sur les objectifs de la LIVAC et les principes qui s’y appliquent.

Elle écrit [11] : [22] Le législateur a ainsi décidé que la détermination du montant des indemnités serait établie en fonction du revenu de la victime au moment de l’évènement. [23] Toutefois, comme en l’instance, il arrive parfois que la victime n’occupe pas d’emploi au moment de la commission de l’acte criminel.

Dans une telle situation, l’article 18 de la Loi prévoit ce qui suit : Lorsque l’indemnité en cas d’incapacité totale ou partielle ne peut être déterminée sur la base du salaire de la victime, la Commission l’établit elle-même suivant la méthode qu’elle croit le mieux appropriée aux circonstances . [24] En d’autres termes, après avoir étudié les faits propres à chaque cas, le décideur peut déterminer la base salariale selon la méthode qu’il considère à même de mieux rencontrer les objectifs de la Loi. [25] L’article 46.1 (2) de la LAT prévoit pour sa

part les paramètres à retenir quant à la détermination des revenus de la victime : La commission détermine le revenu du travailleur en se basant sur ses gains, (…) au cours des 12 mois précédant son accident si son emploi a duré au moins 12 mois au service du même employeur, ou au cours de toute autre période moindre pendant laquelle il a été au service de son employeur, suivant la méthode qu’elle croit la mieux appropriée aux circonstances.

Si, eu égard à la période limitée pendant laquelle le travailleur a été au service de son employeur ou à la nature occasionnelle ou aux conditions spéciales de son travail, la commission ne peut déterminer ses gains d’après la méthode prévue par l’alinéa précédent, elle peut les baser sur les gains d’un travailleur de la même catégorie occupant le même emploi au service du même employeur sur une période de 12 mois précédant l’accident, ou, à défaut, d’après les gains d’un travailleur de même catégorie occupant le même emploi

dans la même région économique ou dans la même localité sur une période de 12 mois précédant l’accident. [ nos soulignés ] [26] Ainsi, dans le présent dossier, ni l’une ni l’autre des parties n’est satisfaite de la solution retenue par le TAQ et, soumet en réalité, que toute solution autre que la sienne est déraisonnable. [ 32 ] Elle passe ensuite en revue chacun des points exposés par les parties. Elle constate que [12] : [39] Le TAQ ne retient pas la proposition de la PGQ de retenir le salaire minimum comme base d’indemnité et s’en explique.

Les motifs fournis par le TAQ sont intelligibles et suffisants pour permettre de bien comprendre le fondement de sa décision et pourquoi il a choisi de s’écarter des paramètres prévus dans la politique de l’IVAC. [40] Il est clair que le TAQ a usé de sa discrétion et a agi à l’intérieur de sa compétence. La solution retenue en l’instance faisait

partie des issues possibles pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [Renvois omis] [ 33 ] La juge précise enfin sa pensée à propos des arguments de M. F... en écrivant [13] : [47] Il est en effet déraisonnable selon lui, de ne pas avoir appliqué la base de salaire d’apprenti électricien dont l’expectative de gain était de 32 219,20 $ en raison des circonstances exceptionnelles du dossier. [48] Même si l’on retenait qu’effectivement le TAQ en se basant sur l’article 46.2 de la LAT aurait pu considérer et retenir cette position afin de fixer la base salariale de M.

F..., tel n’a pas été le cas. [49] Ce constat ne rend toutefois pas la décision du TAQ déraisonnable pour autant. Tel que déjà formulé, le Tribunal est d’avis que la solution retenue par le TAQ de fixer la base salariale de M. F... sur le gain réel obtenu dans l’année précédant l’agression, fait certes

partie des issues possibles. [50] La question n’est pas de savoir si une solution est mieux qu’une autre, mais si celle retenue par le TAQ fait

partie des issues possibles au regard des faits et du droit. Pour les motifs déjà exprimés ci-haut, le Tribunal conclut que oui. [Renvoi omis] [ 34 ] Elle tranche finalement le litige en concluant [14] : [51] La solution retenue par le TAQ tranche peut-être avec un certain conformisme établi par l’IVAC en la matière, mais ne contrevient ni aux pouvoirs qu’il détient ni aux critères prévus à la Loi.

La politique interne de l’IVAC ne lie pas le TAQ. [52] Le fait que les parties aient présenté avec tant de conviction et d’arguments des positions si opposées, démontre qu’il existe justement plus d’une réponse raisonnable à la question en litige et par conséquent, celle retenue par le TAQ, bien qu’insatisfaisante pour les deux parties, ne peut être qualifiée de déraisonnable. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu d’ordonner le paiement de frais de justice. LES APPELS À LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC [ 35 ] Le PGQ tout autant que M.

F... sont insatisfaits de la décision de la Cour supérieure qu’ils tiennent, selon des arguments différents, pour erronée en droit. [ 36 ] C’est ainsi que le PGQ se voit autorisé à porter l’affaire devant notre Cour [15] . Le juge Kasirer, tel qu’il était alors, reconnaît en effet que la préoccupation exposée par le PGQ, à savoir qu’il est déraisonnable d’accepter que l’indemnité déterminée selon l’

article 18 de la LIVAC soit établie selon la base d’un salaire non déclaré, dit « au noir », que la victime ne gagnait même pas au moment de l’agression, mérite l’attention de la Cour en application de l’ art. 30 al. 2 C.p.c . [ 37 ] M. F... n’a pas cru opportun d’obtenir l’autorisation préalable que requiert l’appel d’une décision en révision judiciaire (art. 30(5°) C.p.c . ). Le PGQ souligne, vu ce défaut, que notre Cour n’a pas juridiction pour entendre l’appel de M. F.... Elle n’en fait toutefois pas un grand débat, laissant à la Cour la possibilité d’autoriser l’appel, même si les délais du deuxième alinéa de l’

article 363 C.p.c. sont écoulés. [ 38 ] Je suis d’avis qu’il y a lieu d’accorder à M. F... une permission d’appeler, nunc pro tunc , selon les moyens qui apparaissent dans sa déclaration d’appel puisqu’il répond au caractère exceptionnel de la situation : [20] En somme, lorsqu'une

partie procède par inscription en appel [désormais « déclaration d’appel »] dans le délai applicable (manifestation claire de l'intention de se pourvoir), alors qu'elle devait plutôt solliciter une permission d'appeler, et que l'autre

partie ne soulève pas sans délai l'irrégularité du pourvoi, la Cour peut, afin de sauvegarder les droits de la «

partie appelante » et sans causer un véritable préjudice à la

partie adverse, considérer l'inscription de facto comme une requête pour permission d'appeler, puis décider s'il s'agit d'un cas où une permission mériterait d'être accordée. [16] [ 39 ] En l’espèce, M. F... a clairement démontré son intention de se pourvoir en déposant sa déclaration d’appel le 9 octobre 2018 [17] , soit dans les dix jours du jugement du 2 octobre 2018 autorisant l’appel principal [18] , donc dans le délai prescrit par le deuxième alinéa de l’

article 360 C.p.c. [ 40 ] Tout en se disant d’avis que le choix du TAQ de retenir la base salariale d’un revenu non déclaré n’est pas déraisonnable, M. F... fait valoir, par sa déclaration d’appel, que le TAQ a commis une entorse déterminante à l’équité procédurale en omettant d’analyser

la méthode du calcul de la base salariale qu’il proposait et en la rejetant implicitement, sans en exposer les motifs. [ 41 ] Il soutient aussi que, compte tenu du caractère particulier de la LIVAC , le TAQ se devait de faire preuve de souplesse en analysant la base salariale applicable et en fixant la valeur de la rente annuelle sous l’angle de l’évaluation de sa perte réelle de capacité de gains pour le futur.

OBSERVATIONS PRÉLIMINAIRES : L’ARRÊT VAVILOV [19] [ 42 ] La juge de la Cour supérieure reconnaît, et les parties l’admettent, que le contrôle de la décision du TAQ devait se faire selon la norme de la décision raisonnable, selon les critères enseignés par la Cour suprême du Canada, tels qu’ils se trouvaient alors. [ 43 ] Toutefois, ni les décideurs qui ont rendu la décision du TAQ ni la juge de la Cour supérieure n’avaient pu bénéficier des enseignements plus précis qu’élabore la Cour suprême dans l’arrêt rendu le 19 décembre 2019 dans l’affaire Vavilov , afin de clarifier et de simplifier le droit relatif au contrôle judiciaire. [ 44 ] Le contrôle de la décision du TAQ doit donc s’assujettir à la norme de contrôle de la décision raisonnable telle qu’elle est exposée dans cet arrêt récent.

Il en va de même pour la décision de la Cour supérieure. [ 45 ] Je crois utile, pour les fins de l’analyse qui va suivre, d’en exposer quelques grandes lignes. [ 46 ] Je retiens que la motivation d’une décision constitue la pierre angulaire de la légitimité des institutions [20] . [ 47 ] La légitimité de la décision au regard de l’équité procédurale et de son caractère raisonnable en dépend [21] .

Bien que le critère de l’arrêt Dunsmuir soit réitéré, la norme de la décision raisonnable tient compte du contexte de l’affaire, du cadre juridique applicable et du contexte administratif dans lequel les motifs du décideur sont rendus. [ 48 ] Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin se disent d’avis que : [94] La cour de révision doit également interpréter les motifs du décideur en fonction de l’historique et du contexte de l’instance dans laquelle ils ont été rendus.

Elle peut considérer, par exemple, la preuve dont disposait le décideur, les observations des parties, les politiques ou lignes directrices accessibles au public dont a tenu compte le décideur et les décisions antérieures de l’organisme administratif en question. Cela peut expliquer un aspect du raisonnement du décideur qui ne ressort pas à l’évidence des motifs eux- mêmes; cela peut aussi révéler que ce qui semble être une lacune des motifs ne constitue pas en définitive un manque de justification, d’intelligibilité ou de transparence.

Ainsi, les parties adverses ont pu faire des concessions pour éviter que le décideur n’ait à trancher une question. De même, un décideur a pu suivre une jurisprudence administrative bien établie sur une question qu’aucune

partie n’a contestée au cours de l’instance. Ou encore, un décideur a pu adopter une interprétation énoncée dans une politique d’interprétation publiée par l’organisme administratif dont il fait partie. [95] Cela dit, les cours de révision doivent garder à l’esprit le principe suivant lequel l’exercice de tout pouvoir public doit être justifié, intelligible et transparent non pas dans l’abstrait, mais pour l’individu qui en fait l’objet. Il serait donc inacceptable qu’un décideur administratif communique à une

partie concernée des motifs écrits qui ne justifient pas sa décision, mais s’attende néanmoins à ce que sa décision soit confirmée sur la base de dossiers internes qui n’étaient pas à la disposition de cette partie. [22] [ 49 ] Ils soulignent de plus que : [99] La cour de révision doit s’assurer de bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable.

Elle doit donc se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle-ci : Dunsmuir , par. 47 et 74; Catalyst , par. 13. [23] [ 50 ] La cour de justice chargée du contrôle de la décision selon la norme de la décision raisonnable doit être convaincue que la déficience qu’invoque la

partie qui la conteste est « suffisamment capitale ou importante pour rendre cette dernière déraisonnable » [24] .

Cela peut être le cas lorsqu’une décision se présente comme étant « indéfendable sur certains rapports compte tenu des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision » [25] . [ 51 ] Sans en faire une énumération cataloguée, la Cour suprême nous invite à considérer un certain nombre d’éléments qui sont généralement utiles pour déterminer si une décision est raisonnable : [106] […] Il s’agit notamment du régime législatif applicable et de tout autre principe législatif ou principe de common law pertinent, des principes d’interprétation des lois, de la preuve portée à la connaissance du décideur et des faits dont le décideur peut prendre connaissance d’office, des observations des parties, des pratiques et décisions antérieures de l’organisme administratif et, enfin, de l’impact potentiel de la décision sur l’individu qui en fait l’objet.

Ces éléments ne doivent pas servir de liste de vérification pour l’exercice du contrôle selon la norme de la décision raisonnable et leur importance peut varier selon le contexte. L’objectif est simplement d’insister sur certains éléments du contexte pouvant amener la cour de révision à perdre confiance dans le résultat obtenu. […] [109] […] Si, en règle générale, il y a lieu de faire preuve de déférence envers l’interprétation que donne le décideur du pouvoir que lui confère la loi, ce dernier doit néanmoins justifier convenablement son interprétation.

Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne permet pas au décideur administratif de s’arroger des pouvoirs que le législateur n’a jamais voulu lui conférer. [26]

[ 52 ] Il ne faut pas perdre de vue que l’efficacité judiciaire, l’importance de préserver la certitude et la confiance du public, de même que la position avantageuse qu’occupe le décideur de première instance justifient la déférence d’une cour d’appel à l’égard des conclusions de fait tirées par une juridiction inférieure [27] . [ 53 ] Le droit d’être entendu se répercute également dans la révision du mérite d’une décision administrative. En effet, le décideur administratif doit valablement tenir compte des questions et préoccupations centrales soulevées par les parties et sa décision doit le refléter [28] .

Le fait qu’un décideur n’ait pas réussi à s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties permet de se demander s’il était effectivement attentif et sensible à la question qui lui était soumise [29] . [ 54 ] La jurisprudence constante d’un organisme administratif se doit d’être considérée par la cour de révision : [131] […] Lorsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs.

Si le décideur ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est déraisonnable. En ce sens, les attentes légitimes des parties servent à déterminer à la fois la nécessité de motiver la décision et le contenu des motifs […].

Cela veut plutôt dire qu’une décision dérogeant à une pratique de longue date ou à une jurisprudence interne établie sera raisonnable si cette dérogation est justifiée, ce qui réduit les risques d’arbitraire, lequel a un effet préjudiciable sur la confiance du public envers les décideurs administratifs et le système de justice dans son ensemble. [30] [ 55 ] Lorsque la décision à rendre amène des conséquences qui peuvent affecter la vie, la liberté, la dignité ou les moyens de subsistance d’un individu, on doit s’attendre à ce que le point de vue de l’individu sur lequel l’autorité est exercée soit examiné et que la décision qui en résulte soit exposée par une justification adéquate [31] . [ 56 ] Je retiens enfin, comme en l’espèce, le principe voulant que : [136] Lorsque l’obligation d’équité procédurale ou le régime législatif appellent la communication de motifs à la

partie touchée, mais qu’aucuns motifs n’ont été donnés, la décision doit généralement être infirmée et l’affaire, renvoyée au décideur : voir, p. ex., Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine , par. 35.

En outre, si des motifs sont communiqués, mais que ceux-ci ne justifient pas la décision de manière transparente et intelligible comme nous l’avons expliqué, la décision sera déraisonnable. […] [32] LES MOTIFS D’APPEL [ 57 ] J’ai déjà, dans les paragraphes précédents, exposé les griefs que nourrit chacune des parties appelantes à l’endroit de la décision de la Cour supérieure. [ 58 ] La vraie question à laquelle il nous faut répondre peut être formulée de la façon suivante : - Étant entendu que la norme de révision est celle de la décision raisonnable, la Cour supérieure a-t-elle erré en reconnaissant que la décision du TAQ n’était pas déraisonnable même si elle substituait sa propre évaluation de la base salariale à celle du Bureau de la révision administrative sans en exposer les motifs, et en ne motivant pas son choix de ne pas retenir le modèle d’évaluation de la base salariale proposée par M.

F...? LE CONTEXTE LÉGISLATIF APPLICABLE AU DOSSIER I

Loi sur l’indemnisation des victimes d’actes criminels (LIVAC) [33] [ 59 ] L’adoption de la LIVAC en 1971 a pour prémisse qu’il est du devoir de la société de réparer les dommages que causent les actes criminels aux victimes innocentes. L’intention arrêtée du législateur en établissant les barèmes applicables à de telles victimes visait à ce que leur traitement soit équitable au regard du traitement accordé aux victimes des accidents de travail. [ 60 ] Le ministre de la Justice de l’époque, M.

Jérôme Choquette, en expose bien le principe lorsqu’il affirme : M. le Président, dans le projet de loi, nous avons suggéré des barèmes d'indemnité. Nous avons suggéré que les barèmes soient ceux qui s'appliquent en matière d'accidents du travail. Je pense que cette suggestion rend à la fois justice à ceux qui peuvent être victimes de crimes violents et également à ceux qui sont des accidentés du travail. Ne semblerait-il pas légèrement contradictoire, sinon illogique que l'État indemnise de façon plus généreuse ceux qui sont victimes de crimes que ceux qui sont victimes d'accidents du travail?

Il me semble qu'établir une discrimination entre les accidentés du travail et les victimes de crimes violents serait une notion malvenue. C'est la raison pour laquelle je me suis rallié à cette idée que l'on établisse les barèmes des indemnités attribuables aux victimes du crime sur la même base que les barèmes des accidentés du travail. [34] [ 61 ] C’est ce qui justifie que l’

article 5 de la LIVAC prévoit que les bénéfices prévus aux sections 3, 4 et 5 de la

Loi sur les accidents de travail [35] sont versés aux victimes d’actes criminels. [ 62 ] Voici quelques articles pertinents de cette loi :

Loi sur l’indemnisation des victimes d’actes criminels 1. Dans la présente loi, les mots suivants signifient:

a) «Commission» : la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail;

c) «réclamant» : la victime, un proche visé à l’article 5.1 ou, si la victime est tuée, ses personnes à charge, les personnes visées dans les articles 6 et 6.1 et les parents visés dans l’article 7. Crime Victims Compensation Act 1. In this Act, the following words mean: (a) “Commission” : the Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail; ( c ) “claimant” : the victim, a close relation referred to in

section 5.1 or, if the victim has been killed, his dependents, the persons referred to in sections 6 and 6.1 and the parents referred to in

section 7. 5. Les avantages dont peuvent bénéficier, suivant la présente loi, la victime d’un crime ou ses personnes à charge sont les bénéfices prévus aux sections III, IV et V de la

Loi sur les accidents du travail (chapitre A - 3 ). 5. The advantages from which a crime victim or his dependents may benefit under this Act are those provided in Divisions III, IV and V of the Workers’ Compensation Act (chapter A-3 ). 11. Toute demande pour bénéficier des avantages de la présente loi, accompagnée d’un avis de l’option prévue par l’article 8, doit être adressée à la Commission dans les deux ans de la survenance du préjudice matériel ou de la blessure ou de la mort de la victime. 11. Every application for benefits under this Act, accompanied with the notice of election provided for in

section 8, must be made to the Commission within two years of the occurrence of the material damage or the injury suffered by the victim, or of his death. 15. Les dispositions de la

Loi sur les accidents du travail (

chapitre A - 3 ), à l’exception du paragraphe 1 de l’article 3, qui ne sont pas incompatibles avec la présente loi s’appliquent, en les adaptant. 15. The provisions of the Workmen’s Compensation Act (

chapter A-3 ), except subsection 1 of

section 3, that are not inconsistent with this Act apply with the necessary adjustments. 18. Lorsque l’indemnité en cas d’incapacité totale ou partielle ne peut être déterminée sur la base du salaire de la victime, la Commission l’établit elle-même suivant la méthode qu’elle croit la mieux appropriée aux circonstances. 18. Where the indemnity in a case of total or partial disability cannot be determined on the basis of the victim’s earnings, the commission itself shall establish it according to the method it considers best suited to the circumstances. 23.

Au plus tard le 30 juin de chaque année, la Commission fait rapport au ministre de ses activités dans l’application de la présente loi au cours de l’exercice précédent. Ce rapport indique notamment, eu égard à l’article 5.1, le nombre de demandes qui lui ont été présentées, celui des demandes qui ont été acceptées ainsi que le montant global des sommes versées. Le ministre dépose le rapport de la Commission devant l’Assemblée nationale dans les 30 jours qui suivent si l’Assemblée est en session ou, si elle ne siège pas, dans les 30 jours de l’ouverture de la session suivante ou de la reprise de ses travaux. 23.

Not later than 30 June each year the Commission shall file with the Minister a report of its activities, in the administration of this Act, for the preceding fiscal period. The report must state, in respect of

section 5.1, the number of applications submitted, the number of applications accepted and the total amounts paid out. The Minister shall table the report of the Commission before the National Assembly within thirty days of receiving it, if the Assembly is in session or, if it is not sitting, within thirty days of the next session or of resumption, as the case may be.

24. Le ministre des Finances rembourse à la Commission, sur production d’un état, les dépenses encourues par elle pour l’administration de la présente loi. 24. The Minister of Finance shall repay the Commission, upon production of a statement, the expenses incurred by it in the administration of this Act. 25.

Le ministre des Finances peut, à la demande de la Commission lorsque celle-ci le croit nécessaire en vue d’assurer le prompt paiement des indemnités et des rentes qu’elle décide d’accorder en vertu de la présente loi, faire de temps à autre à la Commission des dépôts de deniers à même lesquels celle-ci paie les indemnités et les rentes. 25.

The Minister of Finance may, at the request of the Commission, when it believes it necessary to ensure prompt payment of the compensation and annuities it decides to grant under this Act, deposit with the Commission from time to time money out of which it shall pay the compensation and annuities. 26. Les deniers requis aux fins des articles 24 et 25 sont pris à même le fonds consolidé du revenu. 26.

The moneys required for the purposes of sections 24 and 25 shall be taken out of the Consolidated Revenue Fund. [ 63 ] Puisque les fonds requis chaque année par la Commission afin d’indemniser Ies victimes proviennent du Fonds consolidé du revenu, ce sont tous les travailleurs et travailleuses qui, par leurs impôts, les taxes et autres redevances établis par les lois et règlements du Québec participent à la mise en œuvre de la LIVAC . II

Loi sur les accidents de travail et maladies professionnels (LATMP) [36] [ 64 ] Adoptée en 1985, cette loi avait pour but de moderniser en quelque sorte la

Loi sur les accidents de travail de façon à améliorer la situation des travailleurs et des travailleuses [37] . Elle avait aussi pour but d’harmoniser dans la mesure du possible les différents régimes d'indemnités qui existaient au Québec, tout en tenant compte des vocations particulières de chacun de ces régimes [38] . [ 65 ] Au dire du ministre du Travail de l’époque, à l’occasion de l’étude du projet de loi, « l'objectif en ce qui a trait aux indemnités est de replacer la victime dans la même situation que celle dans laquelle elle se trouvait avant son accident ou sa maladie » [39] .

Contrairement à la LIVAC , le régime de la LATMP est financé par le Fonds de la santé et de la sécurité du travail, conformément aux articles 2 et 136.11 de la

Loi sur la santé et la sécurité du travail . [ 66 ] Ce sont donc les cotisations des employeurs perçues par la Commission qui assurent le financement des prestations accordées aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles. [ 67 ] En vertu de l’article 478 al. 3 de la LATMP, les dispositions de la LAT et les règlements adoptés en vertu de celle-ci demeurent en vigueur aux fins du traitement des réclamations en application de la Loi visant à favoriser le civisme et de la LIVAC . III

Loi sur les accidents du travail (LAT) [40]

Loi sur les accidents du travail 2. 1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par:

f) «emploi» : une occupation génératrice de revenus exercée dans une industrie;

o) «revenu» : les gains bruts annuels, jusqu’à concurrence du maximum annuel assurable, établis en vertu de l’article 46, retirés par le travailleur dans l’emploi au cours duquel il a été blessé ou est décédé;

p) «revenu net retenu» : le revenu du travailleur moins les déductions pondérées par tranches de revenus, établies annuellement par règlement, en tenant compte des situations familiales précisées par règlement et en prenant en considération, pour ces fins, la

Loi sur les impôts (

chapitre I - 3 ), la Loi de l’impôt sur le revenu (Lois révisées du Canada (1985),

chapitre 1, 5 e supplément), la

Loi sur l’assurance-emploi (Lois du Canada, 1996,

chapitre 23 ), la

Loi sur l’assurance parentale (

chapitre A - 29.011 ) et la

Loi sur le régime de rentes du Québec (

chapitre R - 9 ); Workers’ compensation act 2. ( 1) In this Act, unless the context indicates otherwise, ( f ) “employment” means an occupation productive of income carried on in an industry; ( o ) “income” means the annual gross earnings, up to the maximum rate of annual earnings established under

section 46, made by the worker in the employment during which he has been injured or has died; ( p ) “weighted net income” means the income of the worker less the deductions weighted by income brackets established annually by regulation, taking into account family situations specified by regulation and taking into consideration, for those purposes, the Taxation Act (

chapter I - 3 ), the Income Tax Act (Revised Statutes of Canada, 1985,

chapter 1, 5th Supplement), the Employment Insurance Act (Statutes of Canada, 1996,

chapter 23 ), the Act respecting parental insurance (

chapter A - 29.011 ) and the Act respecting the Québec Pension Plan (

chapter R - 9 ); 38. 1. Dans le cas d’incapacité totale et permanente résultant d’un accident, le travailleur a droit, sa vie durant, à une rente équivalant annuellement à 90% de son revenu net retenu. 2. Dans le cas d’incapacité partielle et permanente, le travailleur a droit, sa vie durant, à la rente prévue par le paragraphe 1 en proportion du pourcentage de son incapacité. 38.

(1) Where permanent total disability results from an accident, the worker is entitled, for life, to an amount equal annually to 90% of his weighted net income.

(2) In the case of permanent partial disability, the worker is entitled, for life, to a payment provided for in subsection 1 according to the degree of his or her disability. 46. 1. Le maximum annuel assurable est égal à 150% d’une moyenne annuelle calculée à partir de la rémunération hebdomadaire moyenne des travailleurs de l’ensemble des activités économiques du Québec telle qu’établie par Statistique Canada pour chacun des 12 mois précédant le 1 er juillet de l’année précédant l’année pour laquelle le maximum annuel assurable est calculé.

Le maximum annuel assurable est établi au plus haut 500 $ et est applicable, pour l’année 1979 et chacune des années subséquentes, à compter du 1 er janvier de chaque année. Lorsque Statistique Canada adopte une nouvelle méthode pour déterminer la rémunération 46.

(1) The maximum rate of annual earnings is equal to 150% of a yearly average computed on the basis of the average weekly earnings of the industrial composite in Québec as established by Statistics Canada for each of the 12 months preceding 1 July of the year preceding the year for which the maximum rate of annual earnings is computed. The maximum rate of annual earnings is rounded off to the next highest $500 and is applicable, for the year 1979 and each of the subsequent years, from 1 January of each year.

hebdomadaire moyenne pour un mois donné, en modifiant soit la période utilisée, soit le champ d’observation visé, et que la moyenne annuelle calculée selon les données de la nouvelle méthode est supérieure ou inférieure de plus de 1% à celle calculée selon les données de l’ancienne méthode, les rémunérations hebdomadaires moyennes à utiliser pour établir la moyenne annuelle pour chacune des années affectées par le changement de méthode sont ajustées par la commission de façon à tenir compte des données selon la méthode utilisée par Statistique Canada le 1 er septembre 1977.

Pour l’application du présent paragraphe, la commission utilise les données fournies par Statistique Canada au 1 er octobre de l’année au cours de laquelle se termine la période de 12 mois qui sert de base au calcul du maximum annuel assurable. 2. La commission détermine le revenu du travailleur en se basant sur ses gains, y compris, le cas échéant, ses pourboires déclarés en vertu de l’

article 1019.4 de la

Loi sur les impôts (chapitre I-3 ) et attribués en vertu de l’article 42.11 de cette loi, au cours des 12 mois précédant son accident si son emploi a duré au moins 12 mois au service du même employeur, ou au cours de toute autre période moindre pendant laquelle il a été au service de son employeur, suivant la méthode qu’elle croit la mieux appropriée aux circonstances.

Si, eu égard à la période limitée pendant laquelle le travailleur a été au service de son employeur ou à la nature occasionnelle ou aux conditions spéciales de son travail, la commission ne peut déterminer ses gains d’après la méthode prévue par l’alinéa précédent, elle peut les baser sur les gains d’un travailleur de la même catégorie occupant le même emploi au service du même employeur sur une période de 12 mois précédant l’accident, ou, à défaut, d’après les gains d’un travailleur de même catégorie occupant le même emploi dans la même région économique ou dans la même localité sur une période de 12 mois précédant l’accident. 4.

L’emploi par le même employeur signifie l’emploi dans la catégorie dans laquelle le travailleur était employé lors de l’accident, sans interruption pour cause d’absence du travail due à la maladie ou à toute autre cause inévitable. 5.

Dans la computation du revenu d’un travailleur, les sommes que l’employeur avait l’habitude de lui verser pour payer certaines dépenses spéciales occasionnées par la nature de son emploi, ne doivent pas être prises en Where a new method is adopted by Statistics Canada to determine the average weekly earnings for a given month, by modifying either the time basis or the content basis, and the yearly average computed in accordance with the data of the new method is more than 1% higher or lower than that computed in accordance with the data of the former method, the average weekly earnings to be used to establish the yearly average for each of the years affected by the change of method are adjusted by the Commission in such a way as to take into account the data gathered according to the method in use by Statistics Canada on 1 September 1977.

For the application of this subsection, the Commission shall use the data supplied by Statistics Canada on 1 October of the year in which the 12-month period serving as the basis for computing the maximum rate of annual earnings terminates.

(2) The Commission determines the income of the worker, basing itself on his earnings, including, where such is the case, his tips reported under

section 1019.4 of the Taxation Act (chapter I-3 ) and attributed under

section 42.11 of that Act, during the 12 months preceding his accident if his employment was not less than 12 months in the employ of the same employer, or during any other shorter period during which he was in the employ of his employer, according to the method it deems most appropriate to the circumstances.

Where, owing to the shortness of the time during which the worker was in the employ of his employer or the casual nature of his employment or the special conditions thereof, the Commission cannot determine his earnings according to the method provided in the preceding paragraph, it may take as a basis the earnings of a worker in the same grade employed at the same work by the same employer, or if there is no worker so employed over a period of 12 months prior to the accident, according to the earnings of a worker in the same grade employed in the same class of employment in the same economic region or in the same locality over a period of 12 months prior to the accident.

(4) Employment by the same employer means employment by the same employer in the grade in which the worker was employed at the time of the accident, uninterrupted by absence from work due to illness or any other unavoidable

considération. 6. La commission peut, si elle le croit plus équitable, établir le revenu du travailleur sur la base de ses gains horaires au moment de l’accident en tenant compte de la nature et des conditions particulières de son emploi. 7. Pour les fins de la présente loi, la commission établit le revenu:

a) d’un étudiant qui, sous la responsabilité d’un établissement d’enseignement, effectue un stage non rémunéré dans une industrie, en se basant sur l’ordonnance de la commission en vigueur au jour de l’accident;

b) d’une personne qui effectue un travail non rémunéré dans une industrie, en se basant sur l’ordonnance de la commission en vigueur au jour de l’accident ou, si elle le croit plus équitable, sur les gains d’un travailleur de même catégorie occupant le même emploi dans la même région économique ou dans la même localité sur une période de 12 mois précédant l’accident. cause.

(5) In computing the income of a worker, the sums which the employer was accustomed to pay the worker for any special expenses entailed by the nature of his employment shall not be reckoned.

(6) The Commission may, if this seems more equitable to it, establish the income of the worker on the basis of his hourly earnings at the time of the accident, taking into account the nature and special conditions of his employment.

(7) For the purposes of this Act, the Commission establishes the income: (

a) of a student who, under the responsibility of a teaching institution, undergoes a non- remunerated training period in an industry, based on the order of the Commission in force on the day of the accident; (

b) of a person who carries on non- remunerated work in an industry, based on the order of the Commission in force on the day of the accident, or if it seems more equitable to it, on the earnings of a worker in the same grade employed at the same work in the same economic region or in the same locality over a period of 12 months prior to the accident.

Sous réserve de l’article 70 et du recours prévu à l’article 65, la commission a compétence exclusive pour examiner et décider toute affaire et question touchant la présente loi et disposer de toutes autres affaires ou choses au sujet desquelles un pouvoir, une autorité ou une discrétion lui sont conférés. Sauf sur une question de compétence, aucun pourvoi en contrôle judiciaire prévu au Code de procédure civile (chapitre C-25.01 ) ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre la commission ou ses membres agissant en leur qualité officielle. Un juge de la Cour d’appel peut, sur demande, annuler par procédure

sommaire toute procédure entreprise ou décision rendue à l’encontre des dispositions de l’alinéa qui précède. 4. La commission peut déléguer généralement à ceux de ses fonctionnaires qu’elle désigne ses pouvoirs pour examiner et décider toute affaire et question relative au droit à une indemnité, au quantum d’une indemnité, au taux de diminution de capacité de travail et à la recevabilité d’une demande d’un proche d’une victime d’un acte criminel visé à l’

article 5.1 de la

Loi sur l’indemnisation des victimes d’actes criminels (

chapitre I-6 ) pour des services de réadaptation psychothérapeutique. 8. La commission rend ses décisions suivant l’équité, d’après le mérite réel et la justice du cas; elle peut, par tous les moyens légaux qu’elle juge les meilleurs, s’enquérir des matières qui lui sont attribuées. Ses décisions doivent être motivées. 63.

(1) Subject to

section 70 and to the proceeding provided for in

section 65, the Commission has exclusive jurisdiction to examine into and determine all matters and questions arising under this Act and to dispose of any other matter or thing in respect of which any power, authority or discretion is conferred upon the Commission. Except on a matter of jurisdiction, no application for judicial review under the Code of Civil Procedure (chapter C-25.01 ) shall lie, nor may any injunction be granted, against the Commission or its members in their official capacity. A judge of the Court of Appeal may, on an application, annul by

summary procedure any proceeding brought or decision rendered contrary to the provisions of the preceding paragraph. ( 4) The Commission may delegate generally, to such of its functionaries as it may designate, its powers to examine into and determine all matters and questions respecting the right to an indemnity, the quantum of an indemnity , the degree of impairment of earning capacity and the admissibility of an application for psychotherapeutic rehabilitation services made by a close relation of a crime victim referred to in

section 5.1 of the Crime Victims Compensation Act (

chapter I-6 ). ( 8) The Commission shall render its decisions according to equity and upon the real merits and justice of the case; it may, by all legal means which it deems best, inquire into the matters the investigation whereof is attributed to it. Its decisions shall state the grounds on which they are based. IV

Loi sur la justice administrative (LJA) [41]

Loi sur la justice administrative 11. L’organisme est maître, dans le cadre de la loi, de la conduite de l’audience. Il doit mener les débats avec souplesse et de façon à faire apparaître le droit et à en assurer la sanction. Il décide de la recevabilité des éléments et des moyens de preuve et il peut, à cette fin, suivre les règles ordinaires de la preuve en matière civile.Il doit toutefois, même d’office, rejeter tout élément de preuve obtenu dans des conditions qui portent atteinte aux droits et libertés fondamentaux et dont l’utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice.

L’utilisation d’une preuve obtenue par la violation du droit au respect du secret professionnel est réputée déconsidérer l’administration de la justice. Act respecting administrative justice 11. The body has, within the scope of the law, full authority over the conduct of the hearing. It shall, in conducting the proceedings, be flexible and ensure that the substantive law is rendered effective and is carried out. It shall rule on the admissibility of evidence and means of proof and may, for that purpose, follow the ordinary rules of evidence applicable in civil matters.

It shall, however, even of its own initiative, reject any evidence which was obtained under such circumstances that fundamental rights and freedoms are breached and the use of which could bring the administration of justice into disrepute. The use of evidence obtained in violation of the right to professional secrecy is deemed to bring the administration of justice into disrepute. 15. Le Tribunal a le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l’exercice de sa compétence.

Lorsqu’il s’agit de la contestation d’une décision, il peut confirmer, modifier ou infirmer la décision contestée et, s’il y a lieu, rendre la décision qui, à son avis, aurait dû être prise en premier lieu. 15. The Tribunal has the power to decide any question of law or fact necessary for the exercise of its jurisdiction. In the case of the contestation of a decision, the Tribunal may confirm, vary or quash the contested decision and, if appropriate, make the decision which, in its opinion, should have been made initially. LE DOSSIER DE M.

F... [ 68 ] Tel qu’il était constitué devant le Bureau de la révision administrative ainsi que devant le TAQ, le dossier de M. F... établissait qu’il était sans emploi au moment des évènements. La lettre qu’adresse son avocate au Bureau de la révision administrative le reconnaît spécifiquement [42] : Il est vrai qu’au moment de l’acte criminel, M. F... était sans emploi. Il est aussi vrai que de façon générale, l’IVAC a pour politique administrative de fixer aux victimes sans emploi cette base salariale du salaire minimum.

De même, il est aussi vrai qu’en général, cette façon de faire pour les personnes sans emploi a été entériné[sic] par le Tribunal d’appel qu’est le Tribunal administratif du Québec et auparavant, la Commission des affaires Sociales. [ 69 ] Le curriculum vitae que M. F... a déposé dans le dossier et daté du 28 juin 2013 [43] expose bien les emplois occupés jusqu’à mars 2008 et ne fait pas mention du travail qu’il aurait pu effectuer durant l’année 2009. [ 70 ] Je constate que le TAQ ne semble pas tenir compte du dossier de M.

F... lorsqu’il affirme que son témoignage relativement à son travail au noir constitue une preuve crédible qui n’est pas contredite. [ 71 ] Le dossier de M. F..., tel que constitué, démontre bien qu’il ne conteste pas la pratique reconnue à la Commission et confirmée par le TAQ, et son prédécesseur, la Commission des affaires sociales. Son avocate y écrit aussi [44] : Il nous apparaît donc que la méthode de salaire minimum n’est ici pas représentative de la situation de M. F....

Chose certaine, cette méthode est ici très inéquitable car pour le restant de sa vie, il demeurera au salaire minimum alors qu’il était clairement dans un processus le menant à un métier devant lui procurer un revenu plus substantiel. Nous sommes donc d’opinion que la CSST devrait plutôt utiliser comme méthode appropriée celle du salaire pour le type d’emploi auquel il se prédestinait en électricité de la construction. Comme l’a souligné à juste

titre la Cour d’appel en 1994 : « (…) le législateur en édictant l’

article 18 , (…) désirait que la CSST fut équitable envers la victime (…) » (p. 6.). C’est d’ailleurs en s’inspirant de cette cause que le TAQ en mai 2005, dans la cause É…B… c. PGQ mentionnait au paragraphe [22] « (…) que l’on doit analyser tous les éléments pour établir le juste salaire et que le tout doit se faire sous la notion de « capacité de

gains ». C’est aussi en s’inspirant de cette même cause qu’en 2012, le TAQ réitère le même principe dans la cause C…S…c. PGQ aux paragraphes [51] et [52] pour déterminer un salaire qui reflète mieux la situation du requérant au moment de l’événement.

Pour ces motifs, nous vous demandons d’INFIRMER la décision rendue en l’instance et de DEMANDER à la CSST de rendre une nouvelle décision établissant comme base de salaire celui de l’emploi pour lequel il avait fait ses études. [Renvoi omis] [ 72 ] Le dossier tel que constitué établit que la fonctionnaire ainsi que le Bureau de la révision administrative ont appliqué les principes qui se dégagent de la politique adoptée par la Commission.

Cette politique est d’application constante au fil du temps et a pour objet de « préciser les règles relatives au calcul des indemnités versées aux victimes d’actes criminels ou encore, en cas de décès, à leurs personnes à charge » [45] . [ 73 ] Cette politique précise que : L’orientation adoptée par la Direction de l’IVAC repose sur le principe de la protection du revenu d’emploi de la personne victime quand il peut s’appliquer. Ce même principe a d’ailleurs été retenu pour les accidentés du travail lors de l’adoption des politiques relatives à la réparation financière, le 20 octobre 1982.

Dans les autres cas où la notion de revenu d’emploi n’existe pas ou n’existe plus, le principe de l’indemnisation fondée sur l’incapacité de la personne victime à exercer la majorité de ses activités habituelles s’applique.

La Direction de l’IVAC fixe alors des règles strictement basées sur l’équité. [46] [ 74 ] Les règles générales de la politique adoptée par la Commission établissent aussi que [47] : Le statut doit être déterminé en fonction de la situation réelle au moment de l’événement ; […] Les gains à considérer pour le calcul du revenu brut sont ceux provenant des traitements, salaires et commissions en incluant les bonis, les primes, les pourboires, les majorations pour heures supplémentaires.

Ces gains incluent également les vacances, si leur valeur en espèces n’est pas incluse dans le salaire, la rémunération et la valeur en espèces de l’utilisation à des fins personnelles d’une automobile ou d’un logement que lui fournissait l’employeur lorsque la victime en a perdu la jouissance.

Toutefois, les sommes que l’employeur avait l’habitude de verser pour rembourser certaines dépenses spéciales occasionnées par la nature de l’emploi (ex. : frais de représentation, frais de déplacement ou de participation à des congrès, frais d’acquisition d’équipement de sécurité et de vêtements de travail) sont exclus; […] Le salaire de base le plus avantageux pour la victime doit être retenu; […] Les revenus tirés du travail au noir ou d’un travail illégal ne peuvent être pris en considération. [Soulignements ajoutés] [ 75 ] Il y est aussi prévu, de façon précise, le mode de détermination du revenu brut de plusieurs cas d’emploi, tels l’emploi à temps plein, l’emploi à temps partiel, l’emploi saisonnier, l’emploi en vertu d’un contrat à durée déterminée de moins d’un an, l’emploi dans l’industrie de la construction, les cas de personnes sans emploi et même ceux des étudiants. [ 76 ] Dans tous les cas, c’est le revenu brut qui est à la base de la détermination des indemnités accordées au bénéficiaire.

Cela se comprend aisément puisque la

Loi sur les accidents de travail , à son

article 2, définit le revenu comme étant les « gains bruts annuels » retirés par le travailleur jusqu’à concurrence du maximum applicable établi en vertu de cet article. L’article 2 de la LAT expose clairement ce qui doit être considéré comme un revenu net. La conjonction de ces deux définitions, revenu et revenu net, nous permet de comprendre que le législateur n’entendait pas inclure le revenu « au noir » dans le calcul de base du revenu annuel. Il l’exprime d’ailleurs de façon claire à l’article 46.2 en précisant que, en ce qui a trait au travail à pourboires, seuls les gains provenant de pourboires déclarés selon la

Loi sur les impôts (art. 19.4) peuvent être pris en considération. La politique de la Commission en ce qui concerne l’exclusion du travail au noir découle logiquement de l’intention du législateur en regard de l’appréciation du revenu d’une victime d’un acte criminel au moment de l’évènement qui donne droit à la rente.

LA JURISPRUDENCE DU TAQ EN CE QUI CONCERNE L’APPLICATION DE L’ARTICLE 18 DE LA LIVAC ET L’ARTICLE 46.2 DE LA LAT [ 77 ] L’étude des décisions rendues par le TAQ en application de la LIVAC et de la LAT amène à constater que ses décideurs et décideuses n’ont pu façonner une jurisprudence constante établissant une règle de portée générale à l’égard de la base d’évaluation de la rente en vertu de l’article 18 de la LIVAC et de l’article 46.2 de la LAT.

[ 78 ] Rares sont les décisions où le TAQ a approuvé en toutes lettres la politique édictée par la Commission en matière de calcul des indemnités. À cet effet, je retiens la décision J.L. , dans laquelle le TAQ applique telle quelle ladite politique sans plus ample commentaire sur sa valeur interprétative [48] .

Similairement, le TAQ est d’avis, dans l’affaire J.R. , que la base salariale retenue par la Commission en présence d’une victime sans emploi au moment de l’évènement, à savoir celle du salaire minimum, est représentative de la situation réelle de cette victime et donc bien fondée [49] . [ 79 ] Toutefois, et à plusieurs reprises, le TAQ fait preuve d’une retenue certaine envers l’interprétation administrative de la Commission.

Ainsi précise-t-il que bien qu’il ne soit pas lié par la politique en cette matière, il ne peut intervenir sur la question du choix de la méthode de calcul des indemnités que si la Commission a exercé sa discrétion de manière abusive, déraisonnable, discriminatoire ou arbitraire [50] . C’est pourquoi, à l’occasion des affaires L.L. [51] , S.L. [52] , Succession C.C. [53] et F.R. [54] , le TAQ entérine la base salariale retenue par la Commission, puisque jugeant que les balises contenues à sa politique constituent un exercice raisonnable du pouvoir discrétionnaire que lui confère l’

article 18 de la LIVAC .

Quant à la décision L.M. , le TAQ y tient un raisonnement similaire : s’il détermine au final une nouvelle base salariale qu’il substitue à celle déterminée par la Commission, ce n’est pas parce que la méthode de calcul retenue par la Commission lui paraît inappropriée en elle-même, mais plutôt parce que les informations quantitatives inexactes ayant servi à l’application de cette méthode ont faussé ses résultats [55] . [ 80 ] Au sein de ce continuum de solutions jurisprudentielles se situent les décisions C.F. [56] , R.B. [57] , W.Z. [58] et A.D. [59] , dans lesquelles le TAQ semble accorder peu de poids à la politique de la Commission, mais donne raison à celle-ci en bout de ligne pour d’autres motifs: […] Toutefois, le Tribunal n’est pas lié par une telle politique et la jurisprudence penche pour une indemnisation équitable compensant la perte de gains réels, et ce, afin d’éviter une qualification juridique trop étroite susceptible de mener à une sous indemnisation.

De fait, on imagine mal pourquoi une personne occupant un emploi au sens de la loi se verrait attribuer une indemnité substantiellement plus élevée qu’une personne « sans emploi » qui a pourtant droit aux mêmes bénéfices de la loi.

C’est pourquoi la notion de « capacité de gains » doit primer sur celle du salaire. […] [60] [ 81 ] Le TAQ rappelle, à certaines occasions, que lorsque la Commission établit les indemnités payables suivant la méthode qu’elle croit la mieux appropriée aux circonstances, elle doit se montrer équitable envers la victime et « doit analyser tous les éléments susceptibles d’établir le juste salaire […] sous la houlette "de la capacité de gains" » [61] . [ 82 ] Là s’arrête néanmoins la critique, s’il en est une, du TAQ à l’égard de l’interprétation que fait la Commission de l’article 18 de la LIVAC et de l’article 46.2 de la LAT.

En effet, le TAQ tranche chaque fois que « dans le cas qui nous occupe, la preuve ne résiste pas à cette analyse et il faut conclure que [le requérant ou la requérante] ne rencontre pas les critères exigés » [62] .

Vu ce contexte, le TAQ ne substitue donc pas à la décision discrétionnaire de la Commission sa propre appréciation de ce qui lui semblerait une méthode plus appropriée dans les circonstances. [ 83 ] À l’opposé, le TAQ invoque parfois le caractère social et remédiateur de la LIVAC , comme dans les affaires S.R. et D.D. où il milite pour son interprétation large et libérale afin de favoriser l’indemnisation des victimes telle qu’envisagée par le législateur, et s’autorise de l’article 15 de la LJA pour rendre la décision qui aurait selon lui dû être rendue en premier lieu [63] . [ 84 ] Il va même plus loin dans la décision D.D. , reprochant à la Commission d’avoir systématiquement appliqué la base salariale du salaire minimum à une victime sans emploi au moment des évènements, en conformité avec sa politique, par pur automatisme et afin de se soustraire à la détermination d’une méthode de calcul des indemnités qui serait autrement mieux appropriée aux circonstances selon l’

article 18 de la LIVAC [64] . Selon le TAQ, « il ne convient pas d’établir un statut de sans emploi pour indemniser une victime d’acte criminel lorsque les dispositions de la

Loi sur les accidents de travail ne conviennent pas, elles doivent être adaptées en fonction de la situation particulière de l’IVAC et non à l’inverse » [65] . Dans cette optique, le TAQ considère que l’

article 18 de la LIVAC lui permet de faire fi d’une règle interne claire de la Commission pour plutôt s’inspirer de certaines dispositions de la LAT qui ne trouveraient pas application à première vue dans la situation d’une victime d’acte criminel donnée [66] . [ 85 ] Je note aussi que dans les affaires F.S. [67] , R.P. [68] , Affaires sociales — 350 [69] et Affaires sociales — 80 [70] , le TAQ s’arroge le pouvoir discrétionnaire de l’

article 18 de la LIVAC pour établir lui-même la base salariale qu’il juge la plus appropriée eu égard aux circonstances de la victime et, par le fait même, substituer sa propre appréciation à celle de la Commission [71] . [ 86 ] Il me faut donc constater qu’il n’existe aucun consensus jurisprudentiel sur la question de l’application de l’article 18 de la LIVAC et de l’article 46.2 de la LAT.

Chaque cas devient une espèce où le TAQ choisit, selon les circonstances qu’il juge appropriées, d’approuver et d’appliquer la politique de la Commission, de faire preuve de déférence envers cette politique en l’estimant raisonnable, ou d’écarter, voire même d’ignorer l’existence de cette politique.

L’ANALYSE [ 87 ] La Cour supérieure a donc retenu que la décision du TAQ est une décision raisonnable en ce qu’elle représente une des issues possibles du litige, pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [ 88 ] Je suis d’avis qu’il s’agit là d’une erreur justifiant l’intervention de la Cour. [ 89 ] Voici pourquoi : [ 90 ] Je note d’abord que le TAQ a commis une erreur non négligeable dans sa façon d’établir la valeur de l’indemnité qu’il croyait juste. [ 91 ] Le TAQ fixe en effet l’indemnité à 22 400 $ annuellement en se fondant sur l’affirmation de M.

F... qu’il aurait travaillé au noir pendant sept mois en 2009, à raison de 40 heures par semaine et qu’il était alors rétribué à 20 $ l’heure (20 $ x 40 x 4 x 7). Cette façon de

calculer ampute 1 848 $ à la valeur annuelle de la base salariale établie. Le TAQ aurait en effet dû considérer, pour les fins du calcul, qu’il y a 4,33 semaines dans un mois ce qui établirait la valeur de la rente annuelle à 24 248 $ (20 $ x 40 x 4,33 x 7). [ 92 ] La preuve contenue dans le dossier, telle que constituée devant le TAQ, contredisait l’affirmation de M. F... selon laquelle il occupait un emploi en 2009. Les informations contenues dans son curriculum vitae pouvaient être vues comme un aveu de sa part, établissant qu’il n’avait pas occupé d’emploi en 2009.

Je m’explique mal comment le TAQ a pu conclure que le témoignage de M. F... à ce sujet pouvait constituer une preuve crédible et non contredite. [ 93 ] Je suis en outre d’avis que la justification succincte donnée par le TAQ pour écarter la politique appliquée par le Bureau de la révision administrative ne rencontre aucunement les exigences de motivation sous-jacente à l’équité procédurale décrite par la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov , notamment aux paragraphes 109 et 131. [ 94 ] Bien que je sois prêt à reconnaître que le TAQ bénéficie de larges pouvoirs en vertu de l’article 15 de la

Loi sur la justice administrative , je ne suis pas enclin à admettre que ses décisions peuvent être rendues selon le goût du jour. [ 95 ] Il ne peut suffire de motiver la décision en affirmant que la

Loi sur la justice administrative permet au TAQ de rendre la décision qu’il croit appropriée ou encore de dire que la solution qu’il propose semble plus juste pour M. F.... Les décideurs du TAQ devaient en équité, exposer les motifs qui les justifiaient d’écarter la politique adoptée par la Commission et appliquée par le décideur administratif et le Bureau de la révision administrative. [ 96 ] La politique établie par la Commission en vertu des larges pouvoirs discrétionnaires qui lui sont conférés par l’

article 18 de la LIVAC écarte le travail au noir comme base de référence pour l’établissement du revenu de la victime. Cela se justifie par la définition du terme « revenu » tel qu’il se trouve dans la

Loi sur les accidents du travail . Cela se justifie aussi par le fait que la Commission tire sa source financière du Fonds consolidé du revenu qui reçoit les impôts, taxes et autres redevances payés par tous les travailleurs et travailleuses québécois qui participent ainsi à l’indemnisation des victimes d’actes criminels. [ 97 ] Je suis d’avis de reconnaître que le travail au noir ne doit pas être considéré pour établir le « revenu brut » d’une victime d’un acte criminel.

Lorsqu’une victime d’un acte criminel est sans emploi au moment de l’évènement, c’est le salaire minimum applicable au moment de cet évènement qui est en principe, utilisé comme base salariale à l’établissement de la rente, comme le propose et l’applique avec raison, et de façon juste, la politique de la Commission. Il peut toutefois se présenter un cas rare où cette base d’évaluation pourrait être source de préjudice pour la victime. [ 98 ] Mais il y a plus. [ 99 ] M.

F... a raison de faire valoir que la décision rendue est déraisonnable pour défaut de motivation adéquate puisqu’elle n’expose aucun motif à l’égard de ses prétentions relatives à sa perte de gains futurs qui devaient être considérés pour l’établissement de la base salariale permettant d’établir l’indemnité qu’il revendique. [ 100 ] Le dossier tel que constitué démontre bien qu’il s’agissait de l’argument que M.

F... soutenait devant le Bureau de la révision administrative tout autant que devant le TAQ, puisque, selon ses prétentions, la rente devait être établie à 32 219,20 $, en considérant les revenus d’un apprenti électricien de classe I. [ 101 ] Je crois opportun de rappeler les propos du regretté professeur Denis Lemieux qui écrivait avec sagesse : Il va de soi que le droit d’être entendu sera totalement inefficace si le décideur ne considère pas les observations présentées dans le cadre d’une procédure contradictoire.

Un organisme administratif doit donc tenir compte, lors du délibéré, des faits et des arguments apportés par une personne intéressée. S’il s’agit d’un appel, il doit se pencher sur chaque motif d’appel. Il s’agit là d’une règle qui affecte la compétence de l’autorité décisionnelle. Le refus de considérer une preuve pertinente pourra également être qualifié d’erreur de droit déraisonnable. [72] [ 102 ] L’absence de motivation adéquate laisse M.

F... dans le doute le plus absolu et dans l’incompréhension la plus totale. [ 103 ] La Cour suprême rappelle que [73] : [133] Il est bien établi que les individus ont droit à une plus grande protection procédurale lorsque la décision sous examen est susceptible d’avoir des répercussions personnelles importantes ou de leur causer un grave préjudice : Baker , par. 25. Toutefois, ce principe a également une incidence sur la manière dont une cour de justice effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Le point de vue de la

partie ou de l’individu sur lequel l’autorité est exercée est au cœur de la nécessité d’une justification adéquate. Lorsque la décision a des répercussions sévères sur les droits et intérêts de l’individu visé, les motifs fournis à ce dernier doivent refléter ces enjeux. Le principe de la justification adaptée aux questions et préoccupations soulevées veut que le décideur explique pourquoi sa décision reflète le mieux l’intention du législateur, malgré les conséquences particulièrement graves pour l’individu concerné.

Cela vaut notamment pour les décisions dont les conséquences menacent la vie, la liberté, la dignité ou les moyens de subsistance d’un individu. […] [136] Lorsque l’obligation d’équité procédurale ou le régime législatif appellent la communication de motifs à la

partie touchée, mais qu’aucuns motifs n’ont été donnés, la décision doit généralement être infirmée et l’affaire, renvoyée au décideur : voir, p. ex., Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine , par. 35. En outre, si des motifs sont communiqués, mais que ceux-ci ne justifient pas la décision de manière transparente et intelligible comme nous l’avons expliqué, la décision sera déraisonnable.

Dans de nombreux cas toutefois, ni l’obligation d’équité procédurale ni le régime législatif applicable ne requerra la présentation de motifs écrits : Baker , par. 43. [ 104 ] Pour tous ces motifs, je propose d’accorder à M. F... la permission d’appeler de la décision de la Cour supérieure du Québec du 21 juin 2018, d’accueillir l’appel de M. F..., d’accueillir l’appel du procureur général du Québec, d’annuler la décision de la Cour

supérieure du Québec et de renvoyer le dossier devant le TAQ pour que l’indemnité attribuable à M. F... soit déterminée en tenant compte de la loi ainsi que des prétentions avancées par chacune des parties. [ 105 ] Le tout sans frais de justice. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A.