2016 QCCA 1018, 2016 QCCA 1018

Cummings c. Québec (Ville de) 2016 QCCA 1018 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-008368-141 (200-17-019334-135) (200-80-005423-122) DATE : 24 MAI 2016 CORAM : LES HONORABLES LOUIS ROCHETTE, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. ÉTIENNE PARENT, J.C.A. BENOIT CUMMINGS CÉLYNE CANTIN FRANCIS PELLETIER APPELANTS – Mis en cause c.

VILLE DE QUÉBEC INTIMÉE - Demanderesse et COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION DU QUÉBEC ALAIN MORISSETTE MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 27 mai 2014 par la Cour supérieure, district de Québec (l'honorable Jacques G.

Bouchard), qui a accueilli la requête en révision judiciaire de l’intimée, annulé la décision rendue le 24 octobre 2013 par la Cour du Québec, district de Québec (l’honorable François Godbout), et rétabli la décision rendue le 26 avril 2012 par la Commission d’accès à l’information du Québec (le commissaire Alain Morissette), avec dépens; [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochette, auxquels souscrivent les juges Émond et Parent, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. LOUIS ROCHETTE, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. ÉTIENNE PARENT, J.C.A.

Me Simon Roberge-Vallières PHILION, LEBLANC Pour les appelants Me Louis Ste-Marie CAIN, LAMARRE Pour l’intimée Date d’audience : 4 février 2016

MOTIFS DU JUGE ROCHETTE [ 4 ] L’interprétation de cette disposition, que l’on retrouve au Règlement sur les archives de la Sûreté du Québec et les corps municipaux concernant le personnel policier [1] et dont la légalité n’est pas remise en cause est au cœur du litige entre les parties : 4. Retrait de documents : Les documents mentionnés au paragraphe q de l’article 3 [2] peuvent, à la demande du policier concerné, être retirés du dossier après une période de 5 ans de l’imposition d’une mesure disciplinaire.

Les documents mentionnés au paragraphe r de l’article 3 peuvent être retirés du dossier après une période de 2 ans. [ 5 ] Les appelants sont des policiers à l’emploi de la Ville de Québec [Ville]. En juin et juillet 2009, ils demandent, par écrit, le retrait de leur dossier de tout document relatif à des mesures disciplinaires en application de l’article 4, le délai de cinq ans étant écoulé. La Ville leur oppose un refus, essentiellement pour les motifs suivants : Après examen et discussion avec les représentants du Service des ressources humaines, nous ne pouvons pas donner suite à votre demande.

En effet, ces différents documents font

partie intégrante du dossier de l’employé et sont nécessaires à des fins administratives et de gestion. Pour ces raisons, nous devons donc refuser votre demande. [ 6 ] Ils déposent alors une demande de rectification de leur dossier d’employé qui est également rejetée. Suit un recours en révision en matière de rectification devant la mise en cause [Commission] en vertu de l’article 135 de la

Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [Loi sur l’accès] [3] . La Ville conteste alors la compétence de la Commission à entendre le litige qui relèverait plutôt d’un arbitre de griefs. Elle ajoute que le Règlement , alors invoqué par les appelants, ne serait plus en vigueur. Les appelants répondent que la Commission a compétence exclusive pour décider toute demande de révision en vertu de la

Loi sur l’accès et plaident qu’ils n’ont pas d’autre recours. [ 7 ] Dans une décision interlocutoire rendue le 15 juillet 2011, la Commission se déclare compétente pour entendre les demandes de révision puisqu’il s’agit de « la mise en application des dispositions de la

Loi sur l’accès » [4] . Elle note au passage que les demandes de révision des appelants sont fondées sur l’article 89 de la

Loi sur l’accès : 89. Toute personne qui reçoit confirmation de l'existence dans un fichier d'un renseignement personnel la concernant peut, s'il est inexact, incomplet ou équivoque, ou si sa collecte, sa communication ou sa conservation ne sont pas autorisées par la loi, exiger que le fichier soit rectifié. [ 8 ] Elle se réfère à l’article 134.2 de cette loi : 134.2. La Commission a pour fonction de décider, à l'exclusion de tout autre tribunal, des demandes de révision faites en vertu de la présente loi et des demandes d'examen de mésententes faites en vertu de la

Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (chapitre P-39.1 ). [Soulignement ajouté] [ 9 ] La Commission conclut qu’elle peut « analyser la légalité de la conservation des renseignements dans les dossiers des demandeurs » [5] et ajoute que l’essentiel du différend est une question de droit [6] . [ 10 ] L’audition sur le fond des demandes de révision se déroule les 13 et 14 mars 2012 à Québec.

Le 26 avril 2012, la Commission rejette les demandes de révision des appelants pour des motifs sur lesquels il y a maintenant lieu de s’attarder. [ 11 ] Devant la Commission, les appelants plaident que l’article 4 du Règlement accorde un droit de retrait des documents relatifs à des mesures disciplinaires dès que les conditions prévues à la disposition sont satisfaites.

La Commission mentionne notamment, au sujet de leur position : [61] Lorsque le policier respecte les conditions énoncées précédemment, l’organisme n’aurait plus de discrétion et devrait retirer la mesure disciplinaire contenue au dossier de l’employé. […] [63] Il ajoute [7] que la preuve a démontré qu’en aucun temps l’organisme n’exercera sa discrétion, le cas échéant, de retirer quelque mesure disciplinaire que ce soit puisqu’il considère le dossier personnel comme un tout indissociable.

Ce faisant, il estime que cette conduite a pour effet pernicieux de nier au policier le droit conféré à l’article 4 du Règlement sur les archives. [64] Il prétend que le Directeur de police a un devoir d’agir et de faire droit à la demande lorsque les éléments énumérés au paragraphe [59] de la présente décision sont satisfaits. Il invite la Commission à considérer la finalité du Règlement sur les archives ainsi que le contexte de la mise en vigueur de son

article 4. [65] Il soumet que la discrétion accordée à l’organisme entraîne des effets néfastes pour le policier, en ce qu’elle affecte l’évolution de sa carrière alors qu’aucune clause de la convention collective ne permet de remédier à cette situation. [Soulignement ajouté]

[ 12 ] De son côté, la Ville s’attarde notamment à l’historique du Règlement et invite à ne pas confondre l’objet de la Loi de police [8] [Loi de police] , en vertu de laquelle il a été adopté, avec celui de la

Loi sur les archives [9] [Loi sur les archives]. Selon elle, le Règlement n’oblige pas un organisme à retirer des documents du dossier d’un policier. La Loi de police prévoit que le gouvernement peut déterminer les documents qui doivent être conservés par les corps de police et aucune contrainte n’est imposée à l’organisme pour le retrait de l’un d’eux. La Commission ajoute sur la position de l’intimée : [82] Avant l’adoption du Règlement sur les archives, les corps de police pouvaient tenir un dossier personnel sur les policiers.

Depuis l’entrée en vigueur de ce dernier règlement, ils sont maintenant forcés de le faire.

Cette obligation étant dorénavant créée envers les corps de police, le procureur soumet que l’article 4 du Règlement sur les archives ne confère certainement pas un droit de retrait au policier. […] [84] Selon sa compréhension, les demandeurs tentent de combler le vide de la convention collective alors que celle-ci prévoit qu’en matière de dotation, l’organisme doit tenir compte de la conduite du policier, sans limite de temps. [ 13 ] La Commission souligne que la demande des appelants s’appuie sur les articles 4 du Règlement et 89 de la

Loi sur l’accès [10] . Elle note que l’article 3 du Règlement prévoit que le dossier de chaque policier doit contenir un « rapport de toute mesure disciplinaire encourue par le policier » [11] . Ensuite, elle considère le fait que la rédaction de l’article 4 « semble accorder une discrétion au corps de police » [12] et se réfère à la Loi d’interprétation [13] .

Elle ajoute qu’au delà du sens grammatical des termes employés, l’adoption du Règlement, en 1978, « répondait à une préoccupation légitime, soit celle de prévoir les documents qu’un corps de police devait minimalement tenir concernant son personnel policier. C’est ce qui ressort du préambule précédant son adoption … » [14] .

L’article 2 du Règlement oblige d’ailleurs la Sûreté du Québec et tout corps de police municipal à établir et à maintenir les archives relatives au personnel mentionnées à l’article 3. [ 14 ] Après avoir convenu que, dans certaines circonstances, le pouvoir discrétionnaire peut être assorti d’un devoir, la Commission conclut que tel n’est pas le cas ici : [99] […] De ce qui précède, la Commission conclut que ce règlement fixe plutôt les balises minimales au corps de police en lui commandant la tenue de documents spécifiques.

Il est question ici d’une obligation imposée à l’organisme et non d’un droit octroyé au policier . Conséquemment, le critère qui, selon l’auteur Côté, permettrait de transformer une discrétion en devoir liant n’est pas rencontré en l’espèce. [Soulignement ajouté] [ 15 ] Élargissant la zone d’examen, la Commission se penche ensuite sur la Loi de police , loi habilitante du Règlement , telle qu’elle existait lors de l’adoption de celui-ci.

Elle écrit : [102] Quant à sa loi habilitante, la Loi de police , celle-ci imposait des devoirs à la Commission de police dont la mission était de favoriser la prévention du crime ainsi que l’efficacité des services de police au Québec. Pour ce faire, la Commission de police devait notamment établir un service central de renseignements ayant pour but de faciliter la détection des crimes. Foncièrement, ce dont il est question, c’est de la protection de la population .

Au niveau de ses pouvoirs réglementaires, la Commission de police pouvait déterminer les archives, livres et comptes que devaient tenir les corps de police municipaux. [103] Ainsi, le sens et le contexte de la loi habilitante du Règlement sur les archives s’harmonise avec la thèse que ce dernier édicte des contraintes de tenue de dossier au corps de police et non l’octroi d’un droit en faveur des policiers . [Référence omise - Soulignement ajouté] [ 16 ] Une nouvelle

Loi sur la police [15] est en vigueur depuis 2000, mais elle ne change pas les constats auxquels parvient la Commission [16] qui conclut : [106] Il aurait été facile pour le législateur d’utiliser à l’article 4 du Règlement sur les archives les termes « seront retirés du dossier » ou « doivent être retirés du dossier » en référant aux documents comportant une mesure disciplinaire si son intention avait été de consacrer un droit en faveur du policier lorsque les autres conditions sont par ailleurs satisfaites. Ce n’est pas le choix qu’il a fait.

Selon les règles d’interprétation auxquelles nous référions précédemment, le législateur a vraisemblablement voulu laissé le soin au corps de police d’exercer sa discrétion en cette matière. […] [108] […] Contrairement à l’argument avancé par les demandeurs, l’article 4 du Règlement sur les archives ne reflète pas un compromis entre les droits des parties mais offre plutôt la possibilité au corps de police, s’il l’estime opportun, de retirer des documents du dossier du policier pour lesquels il avait préalablement l’obligation de les maintenir.

Un droit ne peut être nié s’il n’existe pas a priori . [109] La preuve révèle que l’organisme a refusé l’ensemble des demandes de retrait qui lui ont été adressées sur le sujet. La Commission estime que cette ligne de conduite lui appartient et qu’elle n’a pas à s’immiscer dans l’usage du pouvoir discrétionnaire dont l’organisme dispose. C’est sa prérogative. […] [113] […] l’argument du procureur des demandeurs selon lequel l’interprétation que fait l’organisme de son pouvoir discrétionnaire aurait pour effet d’anéantir l’utilité de la disposition réglementaire litigieuse n’est pas retenu par le tribunal.

[ 17 ] Tout en réalisant l’effet perturbateur que la conservation de ces renseignements pourrait avoir sur la carrière des policiers [17] , la Commission retient, de la preuve prépondérante, « la nécessité de conserver ces données pour fins de saine gestion, particulièrement en matière de dotation » [18] . Enfin, la Commission se réfère au calendrier de conservation prévu à la

Loi sur les archives qui lie la Ville : [115] Or, le calendrier de conservation de l’organisme […], approuvé par Bibliothèque et Archives nationales, prévoit expressément que les sanctions disciplinaires contenues au dossier d’un policier sont conservées même après que les documents aient acquis le statut « inactif ». Aucune destruction n’est envisagée pour ce type de document contrairement à d’autres. * * * [ 18 ] Les appelants ont porté cette décision en appel devant la Cour du Québec, comme le prévoient les articles 147 et suivants de la

Loi sur l’accès. Bien que cet appel ne puisse être interjeté que sur une question de droit ou de compétence [19] , il requiert néanmoins l’application des normes de contrôle de la révision judiciaire. J’y reviendrai. [ 19 ] Les appelants réitèrent alors les moyens plaidés devant la Commission et soutiennent avoir un droit de retrait des mesures disciplinaires conservées à leur dossier lorsque les conditions de l’article 4 du Règlement sont remplies. Dès lors, la Ville avait un devoir d’agir et non un pouvoir discrétionnaire qu’elle n’a, de toute façon, jamais exercé en faveur des policiers. Ils ajoutent que le retrait d’une mesure disciplinaire n’entre pas en conflit avec la

Loi sur les archives qui ne trouve pas application et que la conservation au dossier du policier de mesures disciplinaires remontant à plus de cinq ans leur cause davantage de préjudice qu’elle n’est utile à la Ville. À l’audience, le juge de la Cour du Québec reformule ces moyens en deux questions. [ 20 ] Le 24 octobre 2013, la Cour du Québec fait droit aux prétentions des appelants et ordonne à la Ville de retirer les mentions des mesures disciplinaires des dossiers des appelants.

Cette décision est singulière en ce que le juge est à la fois en accord avec la Commission tout en lui reprochant de n’être pas allée plus loin que ce que les appelants demandaient. [ 21 ] Avant d’en venir là, notons que le juge est en désaccord avec l’aspect suivant de la démarche interprétative du commissaire : [98] Continuant son analyse de la question, le commissaire rappelle que le Règlement forme un tout indissociable et qu'il y a lieu d'analyser ses dispositions les unes par rapport aux autres et référant à la loi habilitante, qui faisait obligation au corps de police d'établir un service central de renseignements ayant pour but de faciliter la détection des crimes et il conclut que foncièrement, ce dont il est question, c'est de la protection de la population. [99] Il affirme alors que le sens et le contexte de la loi habilitante et du Règlement s'harmonisent avec la thèse que ce dernier édicte des contraintes de tenue de dossiers au corps de police et non l'octroi d'un droit en faveur des policiers. [100] Avec égard, une telle conclusion constitue une erreur importante parce qu'elle n'est pas nécessaire, qu'elle confond les genres, en quelque sorte, et qu'elle tend à subordonner l'exercice d'un droit à une obligation d'ordre public qui, de par la priorité et la portée que le commissaire semble lui accorder, empêche en pratique l'exercice de ce droit dévolu à un policier par l'article 4 du Règlement. [101] La Cour considère que le commissaire s'est écarté sans raison de la seule question que doit soulever l'interprétation de l'article 4 du Règlement, soit l'existence ou non d'un pouvoir discrétionnaire en faveur de la Ville et son exercice . [Soulignement ajouté] [ 22 ] En revanche, le juge, comme le commissaire avant lui, qualifie le pouvoir litigieux de discrétionnaire, s’agissant de la question capitale débattue par les parties : [112] La Cour est d'avis que l'article 4 du Règlement, de par sa rédaction même, oblige à conclure que le corps de police concerné par une demande de retrait formulée par un de ses membres, a un pouvoir discrétionnaire, en ce sens qu'il peut refuser la demande qui lui est formulée . [113] Si le législateur avait souhaité que cette disposition d'exception ait un caractère mandatoire pour un organisme chaque fois qu'une demande rencontrant toutes les conditions fixées lui était formulée, la rédaction de l'article 4 aurait été en conséquence . [Soulignement ajouté] [ 23 ] Cette détermination aurait pu sceller le sort du pourvoi devant la Cour du Québec.

Or, c’est ici que le jugement prend une tangente qui s’écarte de la difficulté d’interprétation soumise.

Le juge s’attarde maintenant à la façon dont la Ville a exercé sa discrétion et exprime son désaccord : [114] Toutefois, ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé avec discernement, au mérite de chacune des demandes soumises, et non de façon systématique et pour toujours les mêmes raisons, comme cela semble être le cas au Service de police de la Ville de Québec. [115] Un pouvoir discrétionnaire comme celui découlant des dispositions de l'article 4 du Règlement et dévolu à un service de police ne peut pas s'exercer in abstracto , sans prendre en considération le but, le sens et la portée de la loi ou du règlement qui le reconnaît. [Soulignement ajouté] [ 24 ] Le mot « semble » n’est pas anodin puisque le juge se réfère à une preuve limitée sur cette question, outre le fait que le refus transmis aux appelants emploie la même formulation pour chacun d’eux : [88] Du résumé du témoignage de madame Sandra Leboeuf-Gosselin fait par le commissaire, Me Alain Morissette, il appert qu'à la

connaissance de ce témoin qui occupe la fonction de conseillère en ressources humaines au sein du Service de police de la Ville de Québec, aucune demande de retrait de documents du même ordre que celles faisant l'objet du présent litige n'a été accueillie antérieurement par la Ville. [89] La preuve non contredite présentée devant le commissaire démontre donc que de façon systématique, toute demande de retrait de documents adressée à la direction du Service de police de la Ville de Québec en vertu de l'article 4 du Règlement et qui concerne des documents décrits au paragraphe

q) de l'article 3 du même Règlement, est refusée par la Ville. [ 25 ] Il sera à-propos de revenir sur cette question à l’étape de l’analyse. Pour le moment, voyons comment le juge complète son raisonnement. [ 26 ] De son point de vue, les articles 3 et 4 du Règlement signifient qu’une fois le délai de cinq ans écoulé, la nécessité de conserver une mesure disciplinaire au dossier du policier disparaît [20] . Aucune telle obligation administrative ne peut donc fonder le refus de la Ville [21] .

Le juge d’ajouter : [117] […] Il faut nécessairement des raisons autres que le seul fait que c'est utile pour préparer l'outil de gestion qui sera utilisé lors de concours ou d'entrevues conduites annuellement à diverses occasions . […] [120] Dans les cas soumis, la preuve administrée par le commissaire démontre que les motifs officiellement invoqués par la Ville sont peu détaillés et réfèrent exclusivement à des considérations administratives et de gestion . [121] C'est nettement insuffisant et même contraire à l'esprit du Règlement puisque le législateur a déjà statué que la nature même de ce type de documents et de renseignements qu'il collige ne pouvait pas empêcher qu'ils puissent être retirés du dossier d'un policier après l'expiration d'une période de cinq ans. [122] Il faut d'autres motifs que ceux invoqués par la Ville et, puisqu'il s'agit du dossier personnel d'un policier, les motifs doivent être reliés à la situation propre de ce policier au regard du ou des manquements disciplinaires eux-mêmes, par leur nature, leur gravité et les correctifs apportés et constatés ou non depuis l'imposition de la ou des mesures disciplinaires, et non uniquement aux besoins administratifs et de gestion du service de police . [123] La conclusion du commissaire à l'effet que le règlement édicte des contraintes de tenue de dossiers au corps de police et non l'octroi d'un droit en faveur des policiers est déraisonnable et doit être infirmée parce que contraire à la loi . […] [125] Son obligation de révision au sens de l'article 135 de la Loi d'accès commande qu'il s'assure que l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire est effectué correctement avant de conclure à sa non-intervention, ce qu'il n'a pas fait. [Soulignement ajouté] [ 27 ] En somme, la discrétion existe mais la Ville aurait, ici, refusé de l’exercer au cas par cas. [ 28 ] Enfin, le juge de la Cour du Québec conclut, en regard du prétendu conflit entre l’

article 4 et la

Loi sur les archives , que la décision de la Commission « constitue une erreur qui ne résiste pas à l’analyse sous l’angle d’une décision raisonnable » [22] . Il infirme donc la décision de la Commission, accueille la demande de retrait et ordonne notamment à la Ville de retirer des dossiers des appelants tout document en rapport avec une mesure disciplinaire. * * * [ 29 ] Le 22 novembre 2013, la Ville dépose une requête en révision judiciaire de ce jugement devant la Cour supérieure.

Elle soutient notamment que cette décision est déraisonnable puisque le juge a substitué son opinion à celle de la Commission, qui était pourtant raisonnable. Par son interprétation, le juge de la Cour du Québec nierait, par ailleurs, le droit de la Ville de faire la preuve des motifs administratifs à l’appui de sa décision de refuser le retrait des documents litigieux. [ 30 ] Le 27 mai 2014, la Cour supérieure annule la décision de la Cour du Québec, d’avis que cette dernière n’aurait pas dû intervenir. Elle écrit : [20] La décision de la CAI est parfaitement intelligible.

Elle est lisible, claire et compréhensible. Elle est transparente et repose sur des motifs qui sont bien appuyés en droit. [21] En effet, l’interprétation du Règlement faite par la CAI est bien fondée. Celle-ci a tenu compte de la disposition habilitante et de la situation qu’elle vise à corriger. L’article 4 du Règlement en cause prévoit que les documents concernant les mesures disciplinaires encourues par un policier peuvent être retirés du dossier après cinq ans.

Aussi, aux paragraphes 101 et suivants de la décision, la CAI explique avec justesse la distinction à faire entre « pouvoir » et « devoir » et sa position à cet égard est partagée par de nombreuses autorités. [22] En outre, la Ville a bien établi que la cueillette et la conservation des mesures disciplinaires en cause sont nécessaires à l’exercice de ses attributions et que leurs retraits contreviendraient à la

Loi sur les archives et à son cahier de conservation. [23] Que l’on soit d’accord ou non avec la décision de la CAI, il faut reconnaître que celle-ci n’est certainement pas déraisonnable, bien au contraire. Dans les circonstances, la Cour du Québec aurait du s’abstenir d’y substituer sa propre appréciation. Ce faisant, elle a

rendu une décision déraisonnable justifiant l’intervention de la Cour. [Références omises] [ 31 ] Les appelants ont été autorisés, le 25 juin 2014, à faire appel de ce jugement.

Au soutien de leur requête pour permission de faire appel, ils allèguent que : la Cour supérieure n’a pas analysé le caractère raisonnable du jugement de la Cour du Québec, s’attardant plutôt à la décision de la Commission; la décision de la Cour du Québec est raisonnable, celle de la Commission déraisonnable; la Ville possède bel et bien un pouvoir discrétionnaire , mais elle ne pouvait se lier à l’avance et décider, de façon systématique, de ne pas l’exercer en refusant les demandes des appelants « sans en considérer le mérite au cas par cas » [23] . [ 32 ] Les appelants ajoutent que la Commission aurait dû « rechercher d’autres motifs reliés à la situation propre du policier en question […] plutôt que de se retrancher derrière un refus automatique » [24] .

La Commission « devait s’assurer que le pouvoir discrétionnaire issu du Règlement était exercé légalement et conformément à son objet » [25] . [ 33 ] Enfin, la conclusion de la Commission selon laquelle les demandes de retrait entreraient en conflit avec le calendrier de conservation adopté en vertu de la

Loi sur les archives serait déraisonnable. * * * [ 34 ] Arrêtons-nous d’abord à la norme de contrôle applicable puis aux motifs de fond invoqués par les appelants. [ 35 ] D’entrée de jeu, il faut considérer le droit d’appel conféré à la Cour du Québec par l’article 147 de la

Loi sur l’accès comme s’il s’agissait d’un contrôle judiciaire commandant la mise en œuvre des normes utilisées en matière de révision judiciaire, soit celles de la décision correcte ou de la décision raisonnable. Le juge Gascon rappelait encore récemment, dans l’arrêt Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville de) [26] : Lorsqu’une cour de justice contrôle la décision d’un tribunal administratif spécialisé, la norme d’intervention doit être déterminée en fonction des principes du droit administratif.

C’est le cas lorsque le contrôle s’exerce par suite d’une demande de révision judiciaire, mais aussi lorsqu’il procède par voie d’appel prévu par une loi […] [Références omises - Soulignement ajouté] [ 36 ] Les parties conviennent, à juste titre, que la norme d’intervention relative à l’appel par la Cour du Québec de la décision rendue par la Commission est celle de la décision raisonnable.

Les juges Bastarache et LeBel écrivent à ce sujet, dans l’arrêt Dunsmuir [27] : [47] La norme déférente du caractère raisonnable procède du principe à l’origine des deux normes antérieures de raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables.

La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [ 37 ] Cela étant rappelé, le test permettant de déterminer si l’intervention de la Cour supérieure était justifiée dans les circonstances est relativement simple.

Il nous faut d’abord revenir à la décision de la Commission. Si elle est raisonnable, la Cour du Québec ne devait pas intervenir et la Cour supérieure a eu raison d’accueillir la requête en révision judiciaire contre le jugement de cette dernière. En revanche, si la décision de la Commission est déraisonnable, l’intervention de la Cour du Québec était justifiée mais il faudra encore étudier ce jugement à l’aune de la « raisonnabilité ».

Dans la négative, la Cour supérieure se devait d’intervenir. [ 38 ] Pour les motifs qui suivent, j’estime que la décision de la Commission n’est pas déraisonnable et que la Cour du Québec a eu tort d’intervenir. [ 39 ] L’article 4 du Règlement n’est pas clair et devait être interprété. Il s’agit d’une pure question de droit. Les appelants assimilaient le pouvoir conféré à la Ville à un pouvoir lié. Cinq ans après l’imposition d’une mesure disciplinaire et à la demande du policier concerné, celle-ci devait être retirée du dossier du policier. Donc, pas de discrétion et un droit de retrait unilatéral.

La Ville revendiquait, de son côté, l’entière discrétion de faire droit ou non à une demande de retrait. [ 40 ] Au terme d’un cheminement qui répond à la question litigieuse , la Commission décide que les termes utilisés semblent accorder une discrétion au corps de police [28] , que l’adoption du règlement répondait à une préoccupation légitime [29] et que le pouvoir conféré à la Ville ne peut être qualifié de pouvoir lié : [99] Est-ce que, comme le prétend le procureur des demandeurs, la finalité de ce règlement milite en faveur de la mise en œuvre d’un droit au bénéfice du policier concerné et, conséquemment, imposerait à l’organisme un devoir d’agir ?

La Commission ne le croit pas. De ce qui précède, la Commission conclut que ce règlement fixe plutôt les balises minimales au corps de police en lui commandant la tenue de documents spécifiques. Il est question ici d’une obligation imposée à l’organisme et non d’un droit octroyé au policier . Conséquemment, le critère qui, selon l’auteur Côté, permettrait de transformer une discrétion en devoir liant n’est pas rencontré en l’espèce. [30] [Soulignement ajouté] [ 41 ] La Commission d’ajouter :

[103] […] le sens et le contexte de la loi habilitante du Règlement sur les archives s’harmonise avec la thèse que ce dernier édicte des contraintes de tenue de dossier au corps de police et non l’octroi d’un droit en faveur des policiers. […] [108] Ainsi, la présomption de pouvoir discrétionnaire à laquelle réfère le professeur Côté n’est pas repoussée par le contexte, la matière ou l’objet de ce règlement.

Contrairement à l’argument avancé par les demandeurs, l’article 4 du Règlement sur les archives ne reflète pas un compromis entre les droits des parties mais offre plutôt la possibilité au corps de police, s’il l’estime opportun, de retirer des documents du dossier du policier pour lesquels il avait préalablement l’obligation de les maintenir. Un droit ne peut être nié s’il n’existe pas a priori . [ 42 ] Devant la Cour, les appelants reconnaissent maintenant que l’article 4 du Règlement accorde à la Ville un pouvoir discrétionnaire, ce qui constitue un changement de taille.

Dès lors, il n’est plus contesté que les appelants n’ont pas un droit de retrait mais bien un droit de faire une demande de retrait [31] . [ 43 ] Ils reprochent toutefois à la Ville d’avoir rejeté leurs demandes de façon systématique, sans les étudier au cas par cas. En somme, il n’est plus question ici d’absence de discrétion, mais du refus d’exercer une discrétion conférée par le législateur. [ 44 ] Les appelants maintiennent néanmoins, comme ils l’avaient fait devant la Commission, qu’ils ont un « droit de retrait » « à la demande du policier ».

S’appuyant sur la décision de la Cour du Québec, ils voient là une première erreur déraisonnable de la Commission. Ils ajoutent que le détenteur d’un pouvoir discrétionnaire ne peut « se lier d’avance ». La preuve révélerait que la Ville a exercé son pouvoir « sans prendre en considération le mérite de chacune des demandes » [32] , ce qui équivaudrait à l’exercice illégal d’un pouvoir discrétionnaire.

Les « considérations administratives » invoquées par la Ville priveraient le Règlement d’effet. [ 45 ] Ces moyens avancés par les appelants doivent être rejetés. [ 46 ] La Commission relate ainsi la seule preuve administrée sur le refus des demandes des appelants : [109] La preuve révèle que l’organisme a refusé l’ensemble des demandes de retrait qui lui ont été adressées sur le sujet. La Commission estime que cette ligne de conduite lui appartient et qu’elle n’a pas à s’immiscer dans l’usage du pouvoir discrétionnaire dont l’organisme dispose.

C’est sa prérogative. [110] Quant aux effets perturbateurs que la conservation de ces renseignements pourrait avoir sur la carrière des policiers, c’est malheureusement la réalité à laquelle tout employé est susceptible d’être confronté lorsqu’un reproche lui est adressé. [111] Au surplus, les témoignages de M me Leboeuf-Gosselin et M. Gagné démontrent de façon prépondérante la nécessité de conserver ces données pour fins de saine gestion, particulièrement en matière de dotation .

En fait, ces informations contribuent à parfaire un outil de gestion essentiel compte tenu qu’il serait utopique de croire que la direction puisse garder en mémoire les événements survenus au fil des ans qui impliquent chacun de ses 750 policiers sous sa responsabilité, lesquels sont affectés dans différents arrondissements. [112] L’objectif de conservation de ces renseignements est bienveillant et s’appuie aisément sur l’utilité d’une connaissance globale et complète des effectifs afin d’offrir un service de sécurité publique de qualité à la population.

En ce sens, l’esprit et la lettre des articles 72 et 73 de la

Loi sur l’accès sont respectés. Selon la preuve faite, les fins pour lesquelles les renseignements ont été recueillis ne sont pas encore accomplies . [113] Ainsi, l’argument du procureur des demandeurs selon lequel l’interprétation que fait l’organisme de son pouvoir discrétionnaire aurait pour effet d’anéantir l’utilité de la disposition réglementaire litigieuse n’est pas retenu par le tribunal . [Soulignement ajouté] [ 47 ] Les déterminations de fait auxquelles parvient la Commission ne sont pas remises en question, les appelants ayant encore moins prétendu qu’elles sont déraisonnables.

La ligne de conduite que s’est donnée la Ville s’appuie sur une nécessité de conserver les mesures disciplinaires et les « fins pour lesquelles les renseignements ont été recueillis ne sont pas encore accomplies ». Et cela, dans le contexte où il est question, de l’avis de la Commission, d’une obligation imposée à l’organisme et non d’un droit octroyé au policier. [ 48 ] Au surplus, il est opportun de rappeler que le moyen relatif à l’exercice illégal d’un pouvoir discrétionnaire n’a pas été plaidé devant la Commission, même de façon subsidiaire, par les appelants.

Leur inscription en appel devant la Cour du Québec n’en fait pas état, invoquant simplement que, selon la preuve faite devant la Commission, la Ville « n’a jamais fait droit à aucune demande de retrait et […] toute demande future sera rejetée » [33] .

De fait, c’est plutôt le juge de la Cour du Québec qui, après avoir convenu que la Ville disposait bien d’un pouvoir discrétionnaire, exige qu’il soit exercé au cas par cas, pour d’autres motifs que considérations administratives et de gestion [34] : [122] Il faut d'autres motifs que ceux invoqués par la Ville et, puisqu'il s'agit du dossier personnel d'un policier, les motifs doivent être reliés à la situation propre de ce policier au regard du ou des manquements disciplinaires eux-mêmes, par leur nature, leur gravité et les correctifs apportés et constatés ou non depuis l'imposition de la ou des mesures disciplinaires, et non uniquement aux besoins administratifs et de gestion du service de police. [35] [ 49 ] Le litige entre les parties est, dès lors, singulièrement différent de ce qu’il était devant la Commission.

J’estime que le juge de la Cour du Québec n’aurait pas dû mettre de l’avant cette question nouvelle, soulevée dans une situation s’apparentant à un contrôle judiciaire, donc sur laquelle le décideur administratif n’avait pas eu l’opportunité de se prononcer [36] . Il y va du respect de la volonté du législateur de permettre au décideur spécialisé de se prononcer en premier sur une telle question et de donner son avis [37] . [ 50 ] La décision de la Commission est bien expliquée, transparente et intelligible.

Elle appartient « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » et ne peut être qualifiée de déraisonnable.

[ 51 ] Enfin, les appelants estiment que la Commission commet une dernière erreur qui commandait l’intervention de la Cour du Québec, aux paragraphes suivants de sa décision : [114] En ce qui concerne l’harmonisation qui devrait prévaloir entre le Règlement sur les archives et d’autres lois, la Commission constate que la

Loi sur les archives précitée prévoit que le calendrier de conservation lie l’organisme public et que nul ne peut éliminer un de ses documents actif, semi-actif ou permanent sous peine de s’exposer à une sanction de nature pénale. [115] Or, le calendrier de conservation de l’organisme (O-1 et O-8), approuvé par Bibliothèque et Archives nationales, prévoit expressément que les sanctions disciplinaires contenues au dossier d’un policier sont conservées même après que les documents aient acquis le statut « inactif ».

Aucune destruction n’est envisagée pour ce type de document contrairement à d’autres. [116] Ainsi, force est de conclure que l’interprétation que propose l’organisme de la portée de l’article 4 du Règlement sur les archives s’arrime parfaitement avec ses obligations en matière de conservation de documents de cette nature. Souscrire aux prétentions du procureur des demandeurs aurait pour effet de créer un conflit entre la norme réglementaire et l’application d’une règle édictée en vertu de la

Loi sur les archives . Rappelons que les auteurs nous enseignent que le règlement est subordonné aux lois et non l’inverse. [ 52 ] De l’avis des appelants, le calendrier de conservation adopté par la Ville en vertu de la

Loi sur les archives va à l’encontre du Règlement et ne peut avoir préséance sur celui-ci [38] .

Ils plaident, en prenant appui sur le jugement de la Cour du Québec, que : la Loi sur les archives oblige les organismes à tenir à jour un calendrier de conservation mais c’est la Ville qui décide « quels sont les documents inactifs qui doivent être conservés » [39] ; la Ville s’impose « elle-même une contrainte qui la justifie […] à refuser toute demande de retrait de documents au regard des dispositions de l’article 4 du Règlement » [40] . [ 53 ] La Ville s’est dotée d’un calendrier de conservation qui a été approuvé par Bibliothèque et Archives nationales du Québec [BAnQ].

Ce calendrier s’inspire grandement, pour dire le moins, des balises proposées pour son établissement dans le Recueil de gestion des archives à l’intention des services de police [Recueil] élaboré par BAnQ [41] .

Il est précisé au Recueil : Le recueil réalisé par Bibliothèque et Archives nationales du Québec, en collaboration avec différents partenaires du milieu policier et municipal, constitue une référence sur laquelle les gestionnaires des services de police peuvent s’appuyer pour élaborer ou revoir leurs propres outils de gestion documentaire. [42] [ 54 ] On prévoit au Recueil que les documents relatifs aux mesures disciplinaires doivent être conservés même lorsqu’ils sont devenus « inactifs » [43] . [ 55 ] Je conviens que cet argument, qui pourrait être qualifié d’ obiter dans le raisonnement de la Commission, n’est pas décisif.

Mais il faut rappeler que la révision judiciaire et tout exercice qui s’y apparente ne consistent pas à rechercher une erreur « phrase par phrase » [44] mais à évaluer le raisonnement du décideur administratif de façon globale pour s’assurer qu’il fait

partie des issues possibles acceptables [45] . [ 56 ] C’est bien cet exercice qui me convainc que la décision de la Commission fait

partie des issues possibles acceptables. Pour ces motifs, je propose de rejeter le pourvoi, avec les frais de justice. LOUIS ROCHETTE, J.C.A.