2013 QCCA 1968, 2013 QCCA 1968

Morin c. 9247-9104 Québec inc. 2013 QCCA 1968 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N o : 200-09-007928-127 (200-17-016396-129) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : 15 novembre 2013 CORAM : LES HONORABLES FRANCE THIBAULT, J.C.A. (JT1086) GUY GAGNON, J.C.A. (JG1348) CLÉMENT GASCON, J.C.A. (JG1793) PARTIES APPELANTES AVOCAT HUGO MORIN et HUGUETTE LÉTOURNEAU Me MICHEL BERNIER (ABSENT) Pour: Me MARC-ANDRÉ GRAVEL (Gravel, Bernier) PARTIES INTIMÉES AVOCATS 9247-9104 QUÉBEC INC. Me PIERRE J. BEAUCHAMP (ABSENT) (Pateras & Iezzoni) PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA Me LINDA MERCIER (ABSENTE) Me CAROLINE LAVERDIÈRE (ABSENTE) (Joyal, Leblanc) PARTIES MISES EN CAUSE AVOCATS

VILLE DE NEUVILLE Me DANIEL CHÉNARD (ABSENT) PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Me DOMINIQUE ROUSSEAU (ABSENTE) (Chamberland, Gagnon) COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC Me MICHEL BLAIS (ABSENT) (Cardinal, Landry) En appel d'un jugement rendu le 23 novembre 2012 par l'honorable Pierre Ouellet de la Cour supérieure, district de Québec. NATURE DE L'APPEL : Procédure civile (moyen déclinatoire) Greffière : Marianik Faille (TF0891) Salle : 4.33 AUDITION 9 h 30 Continuation de l’audience du 14 novembre 2013; Arrêt. (

s) Greffière audiencière PAR LA COUR

ARRÊT [ 1 ] Ce pourvoi soulève une question bien circonscrite.

Qui, de la Cour supérieure ou de la Cour fédérale, a compétence pour statuer sur la conclusion suivante recherchée par les appelants dans le litige qui les oppose à leur voisin immédiat, l’intimée 9247-9104 Québec inc. (Neuville Aéro), qui veut exploiter un aérodrome sur sa propriété : Déclarer que l’aéroport construit et opéré par la défenderesse est situé dans une zone bâtie au sens du Règlement de l’aviation canadien . [ 2 ] Dans le jugement entrepris rendu par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Pierre Ouellet), le 23 novembre 2012, le juge a donné raison à l’intimée et au mis en cause, le Procureur général du Canada (PGC).

Il a accueilli l’exception déclinatoire du PGC et déclaré la Cour supérieure non compétente à se prononcer sur cette conclusion. [ 3 ] Les appelants reprochent au premier juge : 1. de ne pas avoir tenu compte du fait que le ministre des Transports du Canada (le Ministre) n’avait, en réalité, pas rendu de décision sur la question de savoir si l’aérodrome de l’intimée est situé ou non dans une zone bâtie; 2. d’avoir erré en concluant que la question relevait d’un contrôle judiciaire d’une décision du Ministre alors qu’il n’en avait pas rendue; 3. de ne pas avoir tenu compte du fait que la Cour fédérale n’a pas de compétence exclusive en matière d’aéronautique; et 4. de ne pas avoir retenu que, comme simples voisins de l’aérodrome, ils n’avaient pas l’intérêt juridique pour présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. [ 4 ] De l’avis de la Cour, les moyens des appelants sont mal fondés. [ 5 ] La

Loi sur l’aéronautique [1] charge le Ministre du développement et de la réglementation de l’aéronautique ainsi que du contrôle de tous les secteurs liés à ce domaine. Cela inclut les activités exercées aux aérodromes ainsi que leur emplacement et leur exploitation. À ce chapitre, le Règlement de l’aviation canadien ( RAC ) [2] comporte des exigences règlementaires visant les aérodromes, aéroports et héliports. Tant la

Loi sur l’aéronautique que le RAC prévoient par contre que le Ministre n’a pas à autoriser ou délivrer de permis ou autre document pour la construction d’un aérodrome. Si tout aéroport est un aérodrome, un aérodrome n’est pas nécessairement un aéroport. [ 6 ]

Le paragraphe 302.01

(1) RAC , qui est au cœur du litige, édicte ceci : 302.01

(1) Sous réserve du paragraphe (2), la présente sous-partie s’applique :

a) aux aérodromes situés dans la zone bâtie d’une ville ou d’un village;

b) aux aérodromes terrestres utilisés par un exploitant aérien afin de fournir un service aérien régulier de transport de passagers;

c) à tout autre aérodrome, autre qu’un aérodrome visé au paragraphe (2), pour lequel le ministre est d’avis que le respect des exigences nécessaires à la délivrance d’un certificat d’aéroport serait dans l’intérêt public et augmenterait la sécurité quant à l’utilisation de l’aérodrome. [ 7 ] Si un aérodrome est situé dans la zone bâtie d’une ville, il y a alors obligation d’obtenir un certificat du Ministre pour son implantation. La détermination du statut d’un aérodrome en vertu du paragraphe 302.01

(1) RAC et, le cas échéant, la délivrance d’un certificat d’aéroport, se situent au cœur de la compétence et des pouvoirs du Ministre comme régulateur de l’industrie aéronautique. [ 8 ] Les appelants ne contestent pas vraiment que, aux termes de cette disposition, le Ministre est celui qui doit prendre cette décision.

Ils plaident plutôt qu’il n’aurait rien décidé en l’espèce, d’où, à leurs yeux, la compétence concurrente de la Cour supérieure pour statuer sur le sujet. [ 9 ] Avec égards, que le Ministre ait pris ou non cette décision ne change rien au débat actuel relatif à la compétence du tribunal appelé à statuer sur la conclusion recherchée par les appelants. [ 10 ] Une contestation, soit de la décision du Ministre, soit de son absence de prise de position sur le sujet, relève du contrôle judiciaire de ses gestes. Or, le paragraphe 18 (1) de la

Loi sur les cours fédérales [3] édicte qu’une demande soit en révision judiciaire soit en jugement déclaratoire intentée à l’encontre du Ministre est du ressort exclusif de la Cour fédérale. Il est acquis que le Ministre est un office fédéral [4] aux termes de cet

article :

(1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compé​tence exclusive, en première instance, pour :

a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;

b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral. […] 18.

(1) Subject to

section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction: (

a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and (

b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal. (…) [ 11 ] Selon le paragraphe 18 (3) de cette loi, de telles demandes constituent une demande de contrôle judiciaire visée par cette disposition : 18. […]

(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire. 18. (…)

(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under

section 18.1. [ 12 ] Bref, qu’il s’agisse de contester la décision du Ministre ou de se plaindre qu’il ne l’a pas rendue alors qu’il le devait, statuer sur le sujet relève de la compétence exclusive de la Cour fédérale. [ 13 ] Cela étant, le premier juge a raison d’affirmer ceci dans son jugement : [49] La conclusion recherchée par les demandeurs consiste à demander à notre Cour de « déclarer que l’aéroport … est situé dans une zone bâtie au sens du Règlement de l’aviation canadien » . [50] Que le ministre des Transports ait prononcé ou non une décision quant à la détermination de la zone bâtie dans ce secteur de Neuville, l’on demande à notre cour de déclarer qu’il s’agit effectivement d’une zone bâtie au sens du Règlement. [51] Comme la Cour suprême l’a bien établi dans l’arrêt COPA , la détermination de l’emplacement est de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. [52] La conclusion recherchée par les demandeurs équivaut à demander à la Cour supérieure de se prononcer au lieu et place du ministre des Transports du Canada. [53] Or, le recours approprié pour contester la légalité ou le bien-fondé d’une décision du ministre en vertu de la Loi ou du Règlement, c’est la révision judiciaire. [54] Tout comme si le ministre n’a pas statué sur la question alors qu’il devait le faire, il existe également un recours extraordinaire : c’est le mandamus ou la requête pour jugement déclaratoire. [ 14 ] Le véritable objet du litige, et l’objectif poursuivi par les appelants par leur conclusion déclaratoire, est d’attaquer la décision du Ministre ou son absence de prise de position sur la question.

Comme le juge le souligne, le remède recherché par les appelants vise donc directement l’exercice d’un pouvoir par un office fédéral, c’est-à-dire soit de contredire une décision rendue par le Ministre et de la priver de ses effets, soit de demander à la Cour supérieure de s’y substituer et de la rendre à sa place. [ 15 ] Dans Stephkan Holdings inc. c.

Agence du revenu du Canada [5] , la Cour rappelle que, pour déterminer le tribunal compétent à entendre une demande, il faut en cerner la nature essentielle, sur la foi d’une « appréciation globale réaliste du résultat concret visé par le demandeur ». [ 16 ] La conclusion déclaratoire recherchée ici par les appelants invite la Cour supérieure à déterminer le statut d’un aérodrome et décider en définitive de l’obligation d’obtenir un certificat d’aéroport au lieu et à la place du Ministre. Ce type de réparation est propre au contrôle judiciaire prévu à l’

article 18 de la

Loi sur les cours fédérales . C’est à la Cour fédérale qu’il appartient de se prononcer à cet égard. [ 17 ] L’argument des appelants voulant que l’

article 23

b) de la

Loi sur les cours fédérales fasse état que la Cour fédérale «[…] a compétence concurrente, en première instance, …en matière…d’aéronautique […]» ne leur est d’aucun secours. Cette disposition attributive de compétence à un tribunal qui tire sa juridiction de la loi ne confère d’aucune manière une compétence concurrente à la Cour supérieure sur une demande de contrôle judiciaire que cette même loi, à son

article 18 , confère exclusivement à la Cour fédérale. [ 18 ]

Malgré cette réalité incontournable, les appelants insistent sur deux autres points dans leur exposé et à l’audience. D’une part, ils soutiennent qu’ils n’auraient pas l’intérêt juridique pour intenter eux-mêmes un recours devant la Cour fédérale sur la question. D’autre part, ils estiment inopportun et disproportionné de devoir scinder leur débat et poursuivre le litige à la fois en Cour supérieure contre l’intimée et en Cour fédérale contre le PGC. [ 19 ] Aucune de ces prétentions n’est convaincante.

[ 20 ] Ce n’est ni à la Cour ni à la Cour supérieure de statuer sur l’existence ou non d’un intérêt juridique des appelants à s’adresser à la Cour fédérale . Comme le souligne à juste

titre le PGC, cette question, le cas échéant, fera l’objet d’une analyse par la Cour fédérale au moment opportun, en tenant compte du litige alors entrepris et du paragraphe 18.1 (1) de la

Loi sur les cours fédérales qui prévoit : 18.1

(1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande. […] 18.1

(1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought. (…) [ 21 ] Il est prématuré d’affirmer que les appelants seraient sans recours.

De toute façon, un tel constat ne conférerait pas à la Cour supérieure une compétence qui ne lui appartient pas. [ 22 ] De la même manière, que les appelants soient forcés de continuer un recours devant la Cour supérieure et une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale au regard de l’exploitation de l’aérodrome voisin de l’intimée ne suffit pas pour conférer à la Cour supérieure une compétence qui est du ressort exclusif de la Cour fédérale. [ 23 ] Du reste, les inconvénients dont les appelants font état laissent perplexe.

Ils reconnaissent en effet que toute déclaration de la Cour supérieure dans le sens souhaité ne lierait pas le Ministre, si bien que toute contestation d’une prise de position différente de sa part devrait forcément se faire en Cour fédérale. Autrement dit, à toutes fins pratiques, leur démarche en Cour supérieure ne serait pas utile. [ 24 ] Puisque le premier juge a accueilli l’exception déclinatoire du PGC sans frais, la Cour est d’avis qu’il y a lieu de faire de même au stade de l’appel. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 25 ] REJETTE l’appel, sans frais. FRANCE THIBAULT, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A.

CLÉMENT GASCON, J.C.A.