2015 QCCA 249, 2015 QCCA 249

Constructions Bricon ltée (Proposition de) 2015 QCCA 249 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-023903-131 (505-11-011691-123) DATE : 12 février 2015 CORAM : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A.

DANS L'AFFAIRE DE LA PROPOSITION CONCORDATAIRE DE LES CONSTRUCTIONS BRICON LTÉE : MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE COMTÉ BROME-MISSISQUOI APPELANTE – requérante et LES CONSTRUCTIONS BRICON LTÉE INTIMÉE – débitrice et BLUMER LAPOINTE TULL & ASSOCIÉS SYNDIC INC., agissant in re : la proposition de Les Constructions Bricon ltée INTIMÉE – syndic-intimé ARRÊT [ 1 ] Statuant sur l'appel d'un jugement rendu le 12 septembre 2013 par la Cour supérieure, district de Longueuil (l'honorable Gary D.D.

Morrison), qui rejette un appel d'une décision du syndic ayant rejeté la demande de l'appelante pour la reconnaissance d'une créance de rang prioritaire; [ 2 ] Pour les motifs du juge Kasirer, auxquels souscrivent les juges Morissette et Dutil, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec dépens. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. Me Elaine Francis Paradis, Lemieux, Francis Pour l'appelante Me Jonathan Warin Lavery, De Billy Pour l'intimée-débitrice Date d’audience : Le 15 janvier 2015 MOTIFS DU JUGE KASIRER

[ 4 ] La Cour supérieure rejette la demande de la Municipalité régionale de comté Brome-Missisquoi pour que soit reconnue une créance de rang prioritaire aux fins de la distribution des biens de sa débitrice Les Constructions Bricon ltée. Siégeant en appel de la décision du syndic chargé d’examiner les réclamations faites dans le cadre de la proposition concordataire de Bricon, le juge statue que les droits réclamés par la MRC ne sont pas payables à

titre de « taxes municipales / municipal taxes » au sens de l’ article 136 (1)

e) de la

Loi sur la faillite et l’insolvabilité [1] . [ 5 ] La MRC se pourvoit. [ 6 ] Bricon, un exploitant de carrière ou de sablière, reconnaît avoir une dette à l’égard de la MRC pour des droits payables en application de la

Loi sur les compétences municipales [2] . L’appelante soutient qu’il faut qualifier ces droits comme des taxes, et plus précisément comme des taxes municipales au sens de la LFI , ce qui lui donnerait le statut de créancière prioritaire. Quant à Bricon, elle est d’avis que les droits réclamés par la MRC ne sont pas des taxes mais plutôt des redevances réglementaires se rapportant à un régime d’entretien des voies publiques, de sorte que cette dernière ne peut être qu’une créancière ordinaire aux fins de la proposition concordataire. [ 7 ] Le juge voit la question autrement.

Bien qu’il partage l’avis de Bricon selon lequel le prélèvement en question n’est pas une taxe, il qualifie les droits payables sous la LCM comme des frais d’utilisation imposés aux exploitants de carrières ou de sablières pour transporter des substances désignées sur les voies publiques de la MRC. [ 8 ] Rappelons que l’ article 136(1) de la LFI [3] prévoit, sous réserve des créances garanties, que les montants provenant des biens d’un failli sont distribués d’après un ordre de priorité de paiement qui place les taxes municipales au cinquième rang : 136. (1) […]

e) les taxes municipales établies ou perçues à l’encontre du failli dans les deux années précédant sa faillite et qui ne constituent pas une créance garantie sur les immeubles ou les biens réels du failli, mais ne dépassant pas la valeur de l’intérêt ou, dans la province de Québec, la valeur du droit du failli sur les biens à l’égard desquels ont été imposées les taxes telles qu’elles ont été déclarées par le syndic; […]. 136. (1) […] (

e) municipal taxes assessed or levied against the bankrupt, within the two years immediately preceding the bankruptcy, that do not constitute a secured claim against the real property or immovables of the bankrupt, but not exceeding the value of the interest or, in the Province of Quebec, the value of the right of the bankrupt in the property in respect of which the taxes were imposed as declared by the trustee; […]. [ 9 ] La seule question qui se pose en appel est celle de savoir si les droits payables en vertu de la loi provinciale constituent des « taxes municipales » au sens de la LFI . *** I Le contexte [ 10 ] Les faits de l’affaire ne sont pas contestés. [ 11 ] Bricon dépose une proposition concordataire à ses créanciers en vertu de la LFI pour laquelle le cabinet Blumer Lapointe Tull et associés est nommé syndic. [ 12 ] La MRC présente au syndic une preuve de réclamation pour les droits payables par Bricon en vertu des articles 78.1 et suivants et 110.1 de la LCM , le tout en lien avec l’exploitation par cette dernière d’une carrière ou d’une sablière située sur le territoire de Brome- Missisquoi. [ 13 ] Selon les articles 78.1 et 78.2 de la LCM , Bricon doit payer des droits (en anglais « duties ») à un fonds régional réservé à la réfection et à l’entretien des voies publiques, constitué par règlement de la MRC [4] , lorsque certaines substances sont transportées hors de son site d’exploitation et transitent par les voies publiques sur le territoire de la MRC.

Les droits payables par Bricon sont calculés en fonction du volume de substances transportées. L’

article 78.8 de la LCM prévoit par ailleurs que le droit payable constitue une créance prioritaire sur les meubles du débiteur, au même

titre et selon le même rang que les créances des municipalités visées par le paragraphe 5 ° de l’

article 2651 C.c.Q. , et qu’il est garanti par une hypothèque légale sur ces meubles [5] . [ 14 ] La somme réclamée est de 165 227,10 $. Puisque le bilan de Bricon indique que le passif déclaré est supérieur à la valeur des actifs par un montant d’environ 10 M$ et que les créances garanties sont substantielles, la proposition énonce que les réclamations non garanties sont compromises.

Dans les circonstances, la MRC demande au syndic d’être reconnue créancière garantie ou prioritaire en tant que titulaire d’une créance d’une municipalité. [ 15 ] Non seulement le syndic rejette-t-il la demande de la MRC pour une créance garantie, mais il statue que la créance n’a pas, non plus, de rang prioritaire, puisque la priorité établie par le droit provincial ne s’applique pas en matière de faillite et d'insolvabilité. II Le jugement de première instance [ 16 ] En appel de la décision du syndic devant la Cour supérieure, la MRC soutient que sa créance est due à

titre de paiement pour des taxes municipales au sens de l’article 136(1)

e) de la LFI et, par conséquent, le syndic aurait dû lui reconnaître le statut de créancière prioritaire. [ 17 ] Le juge conclut que la créance de la MRC ne se rapporte pas à des taxes municipales au sens de l’ article 136(1)

e) de la LFI .

Comme je l’ai noté plus haut, il est d’avis que les droits à payer en vertu de la LCM ne sont pas des redevances réglementaires puisqu’il n’y voit aucun régime réglementaire mis en place par les autorités publiques. Il qualifie plutôt les droits payables comme des frais d’utilisation des voies publiques par des exploitants de carrière ou de sablière comme Bricon. De plus, statue le juge, les lois provinciales n’ont pas pour effet de donner un statut prioritaire à la créance de la MRC en matière de proposition ou de faillite. Il rejette l’appel par la MRC de la décision du syndic, avec dépens.

III L’appel et les prétentions des parties [ 18 ] En appel, la MRC renonce à son argument selon lequel les articles 78.1 de la LCM et 2651, al. 5 C.c.Q. donnent à sa créance un statut prioritaire en matière de faillite. Elle accepte, à bon droit, les explications du juge sur ce point : c’est l’

article 136 de la LFI qui établit l’ordre de priorité des réclamations lors de la proposition concordataire, et non les règles du droit provincial [6] . Bien que le droit provincial puisse validement modifier l'ordre de priorité entre les créanciers dans un autre contexte, dès qu'il y a proposition ou faillite, c'est l' article 136(1) de la LFI qui détermine le statut et l'ordre de priorité des réclamations [7] . [ 19 ] Pour la MRC, le sens à donner à l’expression « taxes municipales » dans le cadre de la LFI englobe les créances pour le non- paiement des droits payables en vertu de la LCM .

En ce sens, elle formule la seule question en appel ainsi : Les droits exigibles des exploitants de carrières et de sablières pour la constitution d’un fonds réservé à la réfection des voies publiques constituent-ils une « taxe municipale » au sens de l’ article 136

(1) e) LFI conférant à la MRC le droit d’être payée selon le rang prioritaire prévu à cet article? *** [ 20 ] La MRC présente deux principaux moyens d’appel. [ 21 ] Elle soutient d’abord que les droits payables sous la LCM et le Règlement sont des taxes et que le juge a appliqué le mauvais test jurisprudentiel pour guider son analyse sur ce point. [ 22 ] Deuxièmement, elle plaide que même si un prélèvement municipal constitue une redevance réglementaire, rien ne s’oppose à ce qu’il soit qualifié de taxe municipale aux fins de la LFI .

Elle donne, en guise d’exemple, des tarifications et taxes spéciales permises par la législation provinciale qui, à son avis, doivent être qualifiées comme des taxes municipales au même

titre que les droits en l’espèce. La MRC ajoute que le juge a erré en omettant d’interpréter l’expression « taxes municipales » à l’ article 136(1)

e) de la LFI en fonction de son objectif qui, dit l’appelante, est de stabiliser les finances municipales. [ 23 ] Bricon est d’avis que le juge se méprend en refusant de qualifier les droits payables comme redevances réglementaires, mais que l’erreur est sans conséquence puisque le juge a conclu correctement que le prélèvement de la MRC n’est pas une taxe. Partant, dit- elle, il ne peut être considéré comme une taxe municipale au sens de l’ article 136(1)

e) de la LFI . IV Le fond du pourvoi [ 24 ] Je propose d’analyser les deux principaux moyens d’appel tour à tour avant de considérer, dans un troisième temps, l’opportunité de qualifier les droits payables sous la LCM comme des frais d’utilisation, comme l’a fait le premier juge. [ 25 ] Il convient toutefois de préciser au départ que les deux parties reconnaissent – du moins aux fins du présent litige – que la loi provinciale imposant la redevance payable par Bricon est constitutionnellement valide.

Le débat devant la Cour n’a pas porté sur la question de savoir si le mécanisme législatif mis sur pied par la LCM constitue une forme de taxation indirecte interdite à la province en vertu de l’ article 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les parties n'ont pas traité, non plus, de la question de savoir si le droit payable doit être qualifié de prélèvement valide en regard de la compétence provinciale en matière de ressources non renouvelables ou autrement. Je suis d’accord avec les parties qu’il n’est pas nécessaire de se prononcer sur ces questions.

IV.1 Les droits payables en vertu de la LCM sont-ils des taxes? [ 26 ] La priorité de l’ article 136(1)

e) de la LFI s’appliquera si le droit payable sous la LCM est une taxe municipale. Le législateur n’a pas défini le terme « taxes municipales / municipal taxes » dans la LFI . [ 27 ] Il faudra minimalement que les droits payables en vertu de la LCM soient qualifiés juridiquement de taxes, sinon la réclamation de la MRC ne peut être une taxe municipale [8] . [ 28 ] La question de savoir si un prélèvement comme celui mis en place par la LCM est de la nature d’une taxe survient souvent, bien entendu, en matière constitutionnelle.

Toutefois, la qualification du prélèvement en tant que taxe ou redevance réglementaire est un exercice préalable et indépendant de la question de savoir si la taxe ou la redevance mise en place par le législateur est ultra vires pour la province [9] . La thèse de la MRC que le prélèvement est une taxe est certes pertinente à une éventuelle analyse de la constitutionnalité de ce volet de la LCM en raison de la compétence limitée de la province en matière de taxation, mais elle ne décide pas de la question. [ 29 ] Dans Première Nation de Westbank c.

British Columbia Hydro and Power Authority [10] , le juge Gonthier explique que pour déterminer si un prélèvement gouvernemental comme celui établi par les articles 78.1 et suivants de la LCM constitue une taxe, c’est l’objectif principal du régime législatif qui est l’élément déterminant : Dans tous les cas, le tribunal doit identifier la caractéristique principale du prélèvement contesté. […] Même si, dans l’environnement réglementaire d’aujourd’hui, plusieurs redevances comportent des éléments de taxation et des éléments de réglementation, la tâche essentielle du tribunal est de déterminer si, de par son caractère véritable, l’objet principal du prélèvement est: (1) de taxer, c. - à - d., percevoir des revenus à des fins générales; (2) de financer ou de créer un régime de réglementation, c. - à - d., être une redevance de nature réglementaire ou être accessoire ou rattaché à un régime de réglementation; ou, (3) de recevoir paiement pour des services directement rendus, c. - à - d., être des frais d’utilisation.

[Soulignement dans le texte.] [ 30 ] Laquelle de ces qualifications doit-on donner au droit payable en vertu de la LCM ? Le droit en litige comporte, certes, des « éléments de taxation et des éléments de réglementation », comme dit le juge Gonthier, mais est-il une taxe, une redevance réglementaire ou des frais d'utilisation imposés à Bricon? [ 31 ] Notons d’emblée que les qualifications respectives de « taxe » et de « redevance réglementaire » reflètent deux catégories étanches.

Un prélèvement peut avoir des « éléments » de taxation et de réglementation, mais il n’est susceptible que d’une seule qualification selon son objet principal ou caractère véritable. Autrement dit, si l’objet principal des droits payables sous la LCM en fait une redevance réglementaire, ils ne peuvent être une taxe, même s'ils ont des caractéristiques accessoires qui laisseraient entendre qu'il s'agit d'une taxe.

Comme le juge Rothstein l'écrit dans 620 Connaught Ltd. , en distinguant une taxe d'une redevance de nature réglementaire, c’est l’objet principal, et non les caractéristiques accessoires, qui est l’élément « déterminant » [11] . Cela dit, les frais d’utilisation ne sont pas une troisième catégorie étanche de prélèvement, mais plutôt un sous-ensemble des redevances de nature réglementaire. J’y reviendrai. [ 32 ] La MRC soutient que le juge aurait dû appliquer les quatre critères définissant une taxe selon la Cour suprême dans Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction [12] .

Selon les enseignements de cet arrêt, une redevance doit être qualifiée de taxe si elle est (

i) obligatoire et exigible en vertu d’une loi, (ii) imposée sous l’autorité du législateur, (iii) perçue par un organisme public, et (iv) établie pour une fin publique. [ 33 ] Selon la MRC, les droits payables par Bricon répondent à tous ces critères, de sorte qu’ils doivent impérativement être qualifiés de taxes. En adoptant une démarche axée sur la qualification du caractère véritable des droits payables en droit constitutionnel, le juge se serait mal dirigé en droit.

Si le juge avait correctement appliqué Lawson , il serait arrivé à la conclusion que les droits constituent des taxes et non des frais d’utilisation. [ 34 ] L’argument de la MRC est mal fondé. [ 35 ] Pour savoir si les droits payables en vertu de la LCM constituent une taxe, une redevance réglementaire ou des frais d’utilisation, le juge ne devait pas se contenter de limiter son analyse aux critères énoncés dans l’arrêt Lawson . Comme le juge Gonthier le note dans Westbank , « le point de départ naturel en matière de qualification de prélèvements gouvernementaux est l’arrêt de notre Cour Lawson c.

Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction , [1930] R.C.S. 357 » [13] . Toutefois, la Cour suprême explique – et contrairement à la position soutenue par la MRC en l’espèce – que les quatre indicateurs d’une taxe identifiés dans Lawson ne permettent pas, à eux seuls, de distinguer une taxe d’une redevance de nature réglementaire ou des frais d’utilisation. [ 36 ] Dans Association canadienne des radiodiffuseurs c.

Canada [14] , le juge Ryer de la Cour d’appel fédérale propose une synthèse très utile des critères identifiés par la jurisprudence pour distinguer une « taxe » d’une « redevance réglementaire » : [41] Dans l’arrêt Lawson , la Cour suprême du Canada avait identifié quatre caractéristiques d’une taxe, mais l’arrêt Westbank a ajouté un cinquième élément de distinction entre une taxe et une redevance de nature réglementaire.

Au paragraphe 43 de l’arrêt Westbank , le juge Gonthier a résumé les cinq éléments de la manière suivante : La redevance est-elle : (1) obligatoire et exigible en vertu d’une loi, (2) imposée sous l’autorité du législateur, (3) perçue par un organisme public, (4) pour une fin d’intérêt public, (5) sans aucun lien avec une forme de régime de réglementation?

Si la réponse à toutes ces questions est affirmative, le prélèvement en question sera habituellement qualifié de taxe. [42] Le cinquième élément prévoit que même si le prélèvement possède toutes les autres caractéristiques d’une taxe, il sera une redevance de nature réglementaire, et non une taxe, s’il est relié à un régime de réglementation . […]. [Soulignement ajouté.] [ 37 ] Le juge Ryer expose bien le droit applicable à l’exercice de qualification qui doit être effectué en l’espèce : même si les droits payables sous la LCM possèdent toutes les autres caractéristiques d’une taxe retenues par la Cour suprême dans l’affaire Lawson , ils doivent aussi, selon ce cinquième critère, être « sans aucun lien avec une forme de régime de réglementation » pour constituer une taxe. [ 38 ] Pour démontrer que le droit prévu à la LCM est une taxe, la MRC doit établir – outre les facteurs identifiés dans Lawson – que le prélèvement n’est pas lié à un régime de réglementation. [ 39 ] Toujours dans Westbank , le juge Gonthier établit une analyse en deux étapes pour déterminer si un prélèvement comme les droits payables en l’espèce est lié à un régime de réglementation.

Dans un premier temps, le tribunal doit conclure qu’il existe un régime de réglementation mis en place par le législateur et que ce régime est applicable à la personne visée. Dans un deuxième temps, le tribunal doit pouvoir constater une relation entre la redevance et le régime lui-même [15] . [ 40 ] L’exercice tient, selon la démarche retenue par la Cour suprême dans Westbank , d’une analyse du « caractère véritable » du prélèvement établi par la LCM et le Règlement adopté par la MRC [16] .

Pour déterminer si le droit payable est une taxe ou une redevance réglementaire, il faudra d’abord examiner si les règles de la LCM et du Règlement portant sur l’établissement, la destination, le financement et l’administration du fonds régional réservé à la réfection et à l’entretien de certaines voies publiques dans Brome- Missisquoi constituent un « régime réglementaire ».

Ensuite, il faudra vérifier s’il y a un lien entre le régime et les droits payables par les exploitants de carrières et de sablières comme Bricon. [ 41 ] Notons tout de suite que la MRC n’offre aucune analyse du caractère véritable du prélèvement dans son argumentation en appel. Elle a tort de ne pas se prêter à cette analyse qui, seule, permettra de déterminer si le prélèvement en litige est une taxe ou une redevance réglementaire. IV.1.a L’existence d’un régime réglementaire établi par la LCM et le Règlement

[ 42 ] Quant au premier volet du test identifié dans Westbank [17] , la Cour suprême explique ainsi comment examiner les éléments qui permettent de constater l’existence d’un régime réglementaire : […] Les facteurs à examiner pour identifier un régime de réglementation comportent : (1) l’existence d’un code de réglementation complet et détaillé; (2) un objectif spécifique destiné à influencer certains comportements individuels; (3) des coûts réels ou dûment estimés de la réglementation; (4) un lien entre la réglementation et la personne qui fait l’objet de la réglementation, cette personne bénéficiant de la réglementation ou en ayant créé le besoin.

Il ne s’agit que d’une liste de facteurs à examiner; il n’est pas nécessaire qu’ils soient tous présents pour conclure à l’existence d’un régime de réglementation. La liste n’est pas exhaustive non plus. [ 43 ] Ayant ces facteurs à l’esprit, je suis d’avis que la LCM et le Règlement de la MRC mettent sur pied un régime de réglementation.

Ce régime vise certainement Bricon, qui a son site sur le territoire de la MRC. [ 44 ] La lecture des dispositions de la LCM et du Règlement fait voir un « code de réglementation complet et détaillé », pour reprendre le mot du juge Gonthier, ayant trait ici à la constitution et à l’administration du fonds destiné à la réfection et à l’entretien de certaines voies publiques touchées par l’exploitation des carrières et sablières.

Par ailleurs, on peut y déceler, par la simple lecture des textes, un « lien entre la réglementation et la personne qui fait l’objet de la réglementation, cette personne bénéficiant de la réglementation ou en ayant créé le besoin », c’est-à-dire entre la réglementation visant le fonds, d’une part, et les exploitants de carrières ou de sablières qui transportent les substances désignées sur ces voies publiques, d’autre part. [ 45 ] Pour se convaincre de l’existence de ce régime réglementaire, il suffit de regarder de plus près certaines des dispositions de la LCM et du Règlement. [ 46 ] Forte de sa compétence en matière de transport (art. 4, al. 8 LCM ), une municipalité peut réglementer les voies publiques dont la gestion ne relève pas du gouvernement du Québec ou celui du Canada (art. 66 LCM ).

Les articles 78.1 à 78.15 s’inscrivent dans le même

chapitre de la LCM portant sur le transport, dans la

Section I.1 intitulée « Fonds local réservé à la réfection et à l’entretien de certaines voies publiques / Local fund for the repair and maintenance of certain public roads ». [ 47 ] L’

article 78.1 , al. 1 de la LCM prévoit l’établissement du fonds et impose un devoir à la municipalité ou la MRC, le cas échéant, d’en constituer un si son territoire comprend le site d’une carrière ou d’une sablière [18] . [ 48 ] Par l'article 3 du Règlement refondu nº 06-0908, le conseil de la MRC Brome-Missisquoi décrète la constitution d’un Fonds régional réservé à la réfection et à l’entretien de certaines voies publiques, en s’appuyant sur l’

article 110.1 de la LCM . [ 49 ] La LCM définit à la fois les exploitants et les substances visées, par le biais de renvois à d’autres lois et règlements. On notera que les textes ne traitent pas de l’ensemble du réseau routier mais seulement des voies publiques touchées par le transport des substances fait par les exploitants. [ 50 ] Le deuxième alinéa de l’

article 78.1 de la LCM fixe la destination du fonds et l’usage des droits payables par les exploitants. Les sommes versées au fonds ne peuvent être utilisées par la MRC pour une fin autre que celle définie par la loi. L’article 78.1, al. 2 énonce : Les sommes versées au fonds doivent être utilisées, soustraction faite de celles consacrées aux coûts d'administration du régime prévu par la présente

section : The sums paid into the fund, other than those reserved for the administrative costs of the scheme set up under this division, must be used for 1° à la réfection ou à l'entretien de tout ou

partie de voies publiques par lesquelles transitent ou sont susceptibles de transiter des substances à l'égard desquelles un droit est payable en vertu de l'article 78.2; (1) the repair and maintenance of all or part of the public roads on which substances on which duties are payable under

section 78.2 are or could be transported; 2° à des travaux visant à pallier les inconvénients liés au transport de ces substances. (2) work to compensate for inconveniences related to the transportation of those substances. [ 51 ] L’article 4 du Règlement reprend, dans des termes presque identiques, les énoncés de la LCM concernant la destination du Fonds régional. Le Règlement de la MRC prévoit, en détail, le mécanisme pour la perception des droits versés au Fonds par les exploitants de carrières et sablières à Brome-Missisquoi ainsi que la façon dont les sommes sont réparties entre les municipalités concernées.

Les articles 4.1 et 4.2 prévoient, en détail, les critères d’attribution des sommes aux municipalités de la MRC dans lesquelles les sites de carrières et sablières se trouvent ainsi que les municipalités limitrophes. Une formule y est précisée afin de calculer la répartition des droits selon la fréquence probable à laquelle les exploitants transitent sur le territoire de la municipalité en question. [ 52 ] Seuls les exploitants sont appelés à contribuer au fonds. Le lien entre le fonds et les droits payables par les exploitants est

précisé à l’article 78.2 : 78.2. Il est pourvu aux besoins du fonds par un droit payable par chaque exploitant d'un site visé à l'article 78.1. Ce droit est payable pour l'ensemble des substances visées au deuxième alinéa qui sont transportées hors du site, si tout ou

partie d'entre elles sont susceptibles de transiter par les voies publiques municipales. 78.2. The fund is to be made up of duties payable by each operator of a site referred to in

section 78.1. The duties are payable on all the substances referred to in the second paragraph that are transported outside the site, if all or some of the substances are likely to be transported on municipal public roads. […]. […]. [ 53 ] Les droits à percevoir sont calculés en fonction des normes prévues à la LCM et au Règlement. Ils ne sont pas fixés en fonction de la valeur foncière ou locative du site ou encore de sa superficie, mais calculés selon une formule mathématique précise basée sur le volume métrique des substances qui sont transportées, hors du site, sur les voies publiques.

Les droits payables par mètre cube sont fixés, selon l’exercice visé, aux articles 78.3 et 78.4. L’article 78.5 exige que tout exploitant d’un site concerné déclare à la municipalité, selon des modalités fixées par règlement, si des substances provenant du site sont susceptibles de transiter par des voies municipales durant la période couverte par la déclaration.

L’article 78.7 prévoit que le droit payable par un exploitant est exigible à compter du trentième jour suivant la date du compte envoyé par la municipalité, présumément en vue de permettre aux exploitants de facturer les clients auxquels les substances sont livrées. L’article 78.8, comme nous l’avons vu, édicte que le droit constitue une créance prioritaire sur les meubles du débiteur comme des créances visées par l’

article 2651 , al. 5 C.c.Q . L’article 78.9 établit que la créance résultant du droit se prescrit par trois ans. [ 54 ] Les articles 78.13 et 78.14 prévoient la possibilité de conclure des ententes sur les droits versés entre municipalités concernées lorsqu’elles sont touchées, ensemble, par l’activité d’un exploitant. L’article 78.15 dispose que les règles lient l’État et ses mandataires. [ 55 ] Les règles ayant trait à la comptabilité du fonds et la date d’exigibilité de paiement des droits sont établies au Règlement. La MRC est chargée de l’administration du « régime » par l’article 15 du Règlement.

L’article 15.1 énonce qu’elle perçoit les droits imposés et les attribue aux municipalités locales qui y ont droit. Il est prévu qu’un fonctionnaire municipal soit désigné pour veiller à l’application du Règlement. L’article 16 prévoit un ensemble de dispositions pénales pour le non-respect du Règlement, dont des amendes. [ 56 ] Le seul texte qui pourrait laisser entendre que le droit payable est une taxe – et la disposition n’a pas été soulevée par les parties – est l’

article 78.11 LCM qui prévoit que les articles 505 à 510 de la

Loi sur les cités et villes [19] ou les articles 1013 à 1020 du Code municipal [20] , selon le cas, s’appliquent au recouvrement du droit exigible. Ces lois de droit municipal portent sur la poursuite en recouvrement de taxes, y compris la saisie et vente pour défaut de paiement des taxes non foncières. À mon avis, l’application de ces dispositions au droit exigible impayé sous la LCM ne change pas le caractère véritable du prélèvement.

Le rapprochement du droit exigible aux taxes non foncières est fait pour une fin précise – le recouvrement – et cet élément n’est qu’accessoire à l’objet principal du prélèvement comme redevance réglementaire [21] . [ 57 ] Bref, pour ce qui est du premier volet de l’analyse dans Westbank , il est clair que la MRC établit, en application de la LCM , un régime réglementaire détaillé – un code complet – pour la réfection et l’entretien des voies publiques municipales touchées par le transport entrepris par les exploitants.

Il est tout aussi clair que la LCM et le Règlement établissent un lien entre la réglementation et la personne qui en fait l’objet, c’est-à-dire les exploitants, dont Bricon.

IV.1.b Le lien entre le régime et le droit payable sous la LCM et le Règlement [ 58 ] Qu’en est-il du deuxième volet du test, c’est-à-dire la question de savoir si un lien existe entre le prélèvement et le régime lui- même? [ 59 ] Quant au deuxième volet du test identifié dans Westbank [22] , le juge Gonthier explique comment évaluer si le prélèvement en question est lié au régime de réglementation : […] Pour qu’une redevance soit «liée» ou «rattachée» à ce régime de réglementation, le tribunal doit pouvoir établir une relation entre la redevance et le régime lui-même.

Il en est ainsi lorsque les revenus sont liés aux coûts du régime de réglementation ou lorsque les redevances elles-mêmes ont un objet de réglementation, comme la réglementation d’un comportement donné. [ 60 ] Là encore, il n’y a pas de doute. La contribution de Bricon, sous forme de droits payables au « Fonds régional réservé à la réfection et à l’entretien de certaines voies publiques » en vertu des articles 78.1 et suivants et 110.1, est désignée par le législateur comme étant directement en lien avec ce régime réglementaire.

On peut même dire plus : les revenus provenant des droits ne peuvent être utilisés à une autre fin, selon la directive énoncée à l’article 78.1, al. 2. Contrairement à la gestion normale du budget, le Règlement constituant le fonds prévoit une comptabilité propre à l’administration du régime, distincte des finances de la MRC.

L’article 5 du Règlement, qui précise les droits à percevoir par la MRC, confirme ce lien entre le droit payable et le régime [23] . [ 61 ] L’auteur François Girard cite les articles 78.1 et suivants LCM comme un exemple type de redevance réglementaire établie par la loi, en s’inspirant directement des enseignements de la Cour suprême [24] .

Quant au lien entre les droits payables par les carrières et sablières et le régime mis sur pied pour réglementer les voies publiques concernées, l’auteur écrit : Finalement, sur le lien entre la redevance et le régime, soit une correspondance entre les revenus et les coûts, on voit que le législateur n’y est pas allé de main morte pour assurer un tel lien : création d’un fonds destiné à recevoir les sommes perçues, prélèvement d’une redevances auprès des seules exploitations qui entraînent ou sont susceptibles d’entraîner un transit sur les voies publiques municipales, utilisation du fonds aux seules fins de réparer ou d’entretenir les voies sur lesquelles transitent ou sont susceptibles de transiter les substances visées.

On a visiblement appris des arrêts de la Cour suprême [25] .

[ 62 ] Il me semble évident que les droits payables sous la LCM ont comme objet principal, pour reprendre l’expression du juge Gonthier, « de financer ou de créer un régime de réglementation » [26] . L’énoncé de l’objet de réglementation dans la LCM est précis : le financement de la réfection et de l’entretien des voies publiques touchées par le passage des camions des exploitants. Les textes ne le disent pas formellement, mais on comprend que le législateur tient les exploitants en

partie responsables de l’état des voies publiques sur lesquelles ils transitent, et ce, en raison de la localisation de leurs sites dans la MRC et de la nature des substances transportées. Comme le note l’auteure Marie-Andrée Simard à l'égard des articles 78.1 et suivants de la LCM , « ces dispositions ont été adoptées afin de créer un mécanisme visant à compenser les dommages causés par les exploitants de carrières et de sablières au réseau routier municipal » [27] . [ 63 ] Les deux volets du test dans Westbank sont donc satisfaits.

Pour revenir sur le cinquième critère identifié par le juge Gonthier dans cet arrêt pour identifier une taxe, on ne peut pas dire qu’il y a une absence de lien entre la redevance et un régime réglementaire. Contrairement à ce que soutient la MRC, compte tenu du caractère véritable des droits payables sous la LCM , ils doivent être qualifiés de redevances réglementaires et non de taxes. [ 64 ] Dans les circonstances, la créance de la MRC se rapportant aux droits non payés n'est pas une « taxe municipale » au sens de l’ article 136(1)

e) de la LFI . [ 65 ] Avec égards pour le juge, il se méprend quand il conclut, au paragraphe 43 de ses motifs, que les droits prévus à la LCM ne sont pas « rattachés » à un régime réglementaire, et notamment quand il écrit, au paragraphe 45 : « Ça prendrait des règlements pour créer un tel régime. Dans le présent cas, la preuve ne révèle pas l’existence de tels règlements municip[aux] ou d’un régime réglementaire connexe. Et même si un régime réglementaire existait par rapport à l’

article 78.2 LCM, cela serait un régime concernant principalement la voirie publique et non pas la règlementation des carrières et sablières comme tel ». [ 66 ] Le juge semble voir une nécessité, pour conclure à l'existence d'un régime réglementaire, de règlements municipaux. Or, un régime est réglementaire en raison d’un ensemble concerté de règles mises sur pied pour contrôler le comportement des personnes visées et non pas en raison de la présence ou l'absence de règlements municipaux. De toute façon, il existe, dans ce cas, le Règlement de la MRC qui complète le régime réglementaire mis en place par la LCM .

Le tout forme un régime réglementaire complexe et détaillé directement relié aux droits payés par Bricon. [ 67 ] Cela dit, la méprise du juge ne porte pas à conséquence. Sa conclusion selon laquelle la redevance n’est pas une taxe est bien fondée. IV.2 Si les droits payables sont des redevances réglementaires, sont-elles néanmoins des « taxes municipales » au sens de la LFI ? [ 68 ] La MRC soutient que même si les droits payables sous la LCM et le Règlement se rapportent à un régime réglementaire, ils sont néanmoins des taxes municipales.

Elle donne certains exemples de ce qu’elle qualifie de taxe municipale qui, à son avis, sont analogues aux droits que les exploitants de carrières et de sablières doivent payer au fonds régional. [ 69 ] Ce moyen d’appel est mal fondé. [ 70 ] Comme je l’ai écrit plus haut, la qualification du droit en litige comme redevance réglementaire le place dans une catégorie juridique distincte des prélèvements, qui sont considérés comme des taxes [28] . La même analyse s’applique pour les taxes qui sont d’ordre municipal [29] .

Même si, en l’espèce, la preuve au dossier est muette quant au coût des « services » offerts aux exploitants ou même des dommages qu’ils causent aux voies publiques, le lien entre le prélèvement et l’entretien des voies publiques est incontestable puisque, selon les articles 78.1 et 78.2, les sommes versées au fonds régional ne peuvent être utilisées à une autre fin. [ 71 ] Quant aux exemples donnés par l’appelante, aucun des prélèvements cités n’offre une analogie adéquate avec la LCM et son régime réglementaire.

La taxe spéciale imposée en fonction de la valeur foncière ou la valeur locative n’a rien à voir avec les droits prélevés calculés sur le volume métrique des substances transportées par les exploitants de carrières [30] . L’appelante ne fait aucun effort pour démontrer comment, ayant un mécanisme comme le fonds régional, la redevance sous la LCM peut être considérée comme une taxe municipale [31] . Elle cite la notion de tarification employée dans la

Loi sur la fiscalité municipale [32] , sans autres explications [33] , en négligeant de dire que la tarification doit être liée au bénéfice reçu par Bricon. Quel est le bénéfice reçu par l'intimée quand les autres usagers, même ceux qui transportent des charges plus lourdes, peuvent utiliser les voies publiques de la MRC sans payer de droits? [34] [ 72 ] Finalement, quant à la prétendue erreur du juge dans l’interprétation de l’ article 136(1)

e) LFI , l’argument de la MRC qu’il aurait omis de considérer l’objectif de la loi est sans fondement. La « stabilisation des finances municipales » est peut-être un bienfait de la règle donnant priorité aux créances sur les taxes municipales à la faillite, mais comme énoncé de l’objectif du législateur, l’explication manque de nuances. Pourquoi le législateur fédéral donne-t-il priorité aux taxes municipales et non aux autres créances de la municipalité?

Certes, le législateur cherche à favoriser l’intérêt public en priorisant le paiement des taxes municipales, mais il cherche à le faire tout en reconnaissant l’importance de la considération de l’égalité de principe des créanciers à la faillite. Je ne vois rien dans le jugement dont appel qui laisse entendre que le juge a mal compris ces considérations. IV.3 Les droits payables sous la LCM sont-ils des frais d’utilisation? [ 73 ] La conclusion selon laquelle les droits payables ne sont pas des taxes mais plutôt des redevances réglementaires suffit pour décider du sort de l’appel.

Que les droits soient qualifiés de « redevance réglementaire » ou de « frais d’utilisation », le résultat est le même : ils ne sont pas des taxes municipales au sens de l’ article 136(1)

e) LFI . Il est important de noter, dans ce contexte, que les frais d’utilisation sont, comme explique le juge Gonthier dans Westbank , « un sous-ensemble des ‘redevances de nature réglementaire’ » [35] . Par conséquent, une fois que les droits sous la LCM sont qualifiés de redevances réglementaires, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la qualification que le juge donne aux droits payables comme des frais d’utilisation des voies publiques. [ 74 ] Compte tenu du peu de preuve qu’il y a au dossier, il serait peut-être même hardi de le faire.

Dans 620 Connaught , le juge Rothstein rappelle que les frais d’utilisation, contrairement aux redevances réglementaires, sont des droits prélevés pour l’utilisation d’installation ou de services gouvernementaux. « [I]l doit exister » écrit-il, « un lien clair entre la somme exigée et ce qu’il en coûte au gouvernement pour fournir les services ou les installations » [36] . La preuve ne dit rien sur ce qu’il en coûte aux municipalités de la MRC

pour fournir des voies publiques en bon état de fonctionnement aux exploitants. Nous savons qu’il y a un lien à faire entre le droit prélevé et l’entretien des routes – il n’est pas permis d’utiliser les sommes versées au fonds à une autre fin – mais le dossier en première instance n’en dit pas plus. [ 75 ] De toute façon, pour rejeter l’appel, il suffit de dire que le juge ne se trompe pas quand il écrit, au paragraphe 49 de ses motifs, que « le caractère véritable et l’objet principal du droit en question n’est pas de taxer […] ». [ 76 ] Je propose donc de rejeter l’appel, avec dépens. NICHOLAS KASIRER, J.C.A.