2012 QCCA 1493, 2012 QCCA 1493

Dorval (Ville de) c. Centres de la jeunesse et de la famille Batshaw 2012 QCCA 1493 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-022071-112 (500-17-056029-104) DATE : 24 août 2012 CORAM : LES HONORABLES FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. VILLE DE DORVAL MARIO ST-JEAN, en sa qualité de directeur du Service d'aménagement urbain pour la Ville de Dorval APPELANTS - défendeurs c.

LES CENTRES DE LA JEUNESSE ET DE LA FAMILLE BATSHAW INTIMÉE - demanderesse ARRÊT [ 1 ] La Cour est saisie de l'appel du jugement par lequel, le 7 septembre 2011, la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Francine Nantel), accueille la requête introductive d'instance de l'intimée et ordonne aux appelants de délivrer le permis de construction qu'elle a sollicité. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Bich, auxquels souscrivent les juges Pelletier et Bouchard, la Cour : [ 3 ] REJETTE l'appel, avec dépens. FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A.

M e Marc-André Lechasseur M e Jean-Philippe Guay LECHASSEUR AVOCATS LTÉE Pour les appelants M e Louis Beauregard M e Vanessa Hergett BEAUREGARD AVOCATS Pour l'intimée

Date d’audience : Le 10 mai 2012 MOTIFS DE LA JUGE BICH [ 4 ] L'appel soulève diverses questions reliées à l'

article 114 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme [1] (« L.a.u . ») ainsi qu'à l'interprétation et à l'application d'un règlement de zonage municipal. I. Contexte [ 5 ] Depuis 1986, l'intimée exploite, entre autres établissements, un centre offrant des services psychosociaux et autres destinés aux adolescents en difficulté [2] . Sa clientèle est hébergée sur place, dans des unités de réadaptation ouvertes, aux termes d'ordonnances prononcées en vertu de la

Loi sur la protection de la jeunesse [3] ou de la

Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents [4] . Elle occupe à cette fin une ancienne école, entièrement réaménagée. [ 6 ] Cet immeuble se trouve dans la zone P01-03 [5] que décrit le règlement de zonage 1391A-91 applicable au territoire de l'appelante. Seuls les usages relevant de la classe « communautaire institutionnelle et administrative (p1) » y sont permis [6] , usages que l'article 4.5.1 du règlement décrit en ces termes : 4.5.1. COMMUNAUTAIRE INSTITUTIONNELLE ET ADMINISTRATIVE (p1) Cette classe d'usages comprend tout établissement utilisé aux fins d'éducation, de culture, de santé, de bien-être, de culte et d'administration publique. [ 7 ]

L'article 4.5.1.1 précise les usages autorisés sous ce chef : 4.5.1.1 LES USAGES PERMIS Cette classe d'usages comprend notamment , à moins d'indication contraire à la grille des usages et normes, les établissements suivants répondant aux exigences énoncées à l'article 4.5.1 :

a) une église et un lieu de culte;

b) une institution d'enseignement et un bureau administratif d'institution d'enseignement;

c) un hôpital;

d) un musée;

e) un couvent, un monastère et autre résidence rattachée à la pratique du culte;

f) une maison de retraite;

g) un centre d'accueil ;

h) un hôtel de Ville;

i) un cimetière;

j) un C.L.S.C.;

k) un centre communautaire;

l) un espace de stationnement placé sous l'égide de la Cité;

m) une bibliothèque;

n) un bureau administratif d'une compagnie de service public. [Je souligne.] [ 8 ] Les appelants reconnaissent que l'usage que l'intimée fait de l'immeuble depuis 1986 est conforme au règlement de zonage et qu'il est inclus dans la catégorie p1, s'agissant d'un « centre d'accueil » au sens de la disposition ci-dessus (les parties parlent indifféremment de centre d'accueil ou de réadaptation, mais s'entendent sur la légalité et la conformité de l'usage actuel). [ 9 ] En 2008, après étude, l'intimée devant réorganiser ses services et réformer son mode de fonctionnement, elle choisit son établissement de Dorval pour y concentrer celles de ses activités offertes aux adolescents qui ont besoin de services devant être prodigués dans le cadre d'une unité fermée (et ce, encore là, que ce soit en vertu de la

Loi sur la protection de la jeunesse ou de la

Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents [7] ). À cette fin, elle désire procéder à l'agrandissement de son bâtiment (le terrain a la taille requise par la réglementation municipale pertinente). La transition se ferait en plusieurs étapes que l'on peut résumer à deux temps : cohabiteraient d'abord des unités ouvertes et fermées, puis, à terme, il n'y aurait que des unités fermées [8] .

[ 10 ] Il est important de préciser que les mêmes services psychosociaux, d'intégration et de réadaptation (à des degrés d'intensité variables) seront offerts à cette future clientèle : seule change la modalité de la garde ou de l'hébergement des adolescents (et donc le niveau d'encadrement). En termes de caractéristiques physiques, les deux différences les plus notables entre les unités de garde fermée et les unités de garde ouverte sont que, dans le premier cas, les portes des chambres des résidants pourront être verrouillées automatiquement (par le moyen d'électro-aimants) et qu'il y aura une clôture de sécurité d'une douzaine de pieds autour d'une

partie de l'immeuble (on notera qu'en lui-même, le litige ne tient ni à la hauteur ni à la présence d'une clôture). [ 11 ] De manière préparatoire, en avril 2008, l'intimée informe l'appelante de ce projet et le présente plus formellement au conseil municipal le 8 décembre de la même année. L'appelante émettra en janvier 2009 le permis nécessaire à la toute première

partie du projet, qu'elle juge conforme au règlement de zonage (il s'agit du réaménagement d'une aile de l'immeuble destinée à devenir une unité de vie pour adolescents en garde ouverte), mais fait savoir que l'usage envisagé de « garde fermée » n'est pas permis, puisqu'il « s'apparente davantage à un usage de type “carcéral” qu'à l'usage actuel (centre d'accueil) » [9] .

En outre, selon l'appelante, un tel usage correspondrait, au mieux, à un usage communautaire p3, lequel n'est pas autorisé dans la zone où se trouve l'immeuble de l'intimée (P01- 03). [ 12 ] Il convient de reproduire immédiatement le descriptif que le règlement de zonage fait de la catégorie d'usages p3 : 4.5.3 COMMUNAUTAIRE SERVICE PUBLIC (p3) Cette classe d'usages comprend un établissement ou un équipement utilisé aux fins de transport de biens et de personnes, de communication, de production et de transmission d'énergie, de protection incendie, de protection civile, de protection de la personne et autres services publics. 4.5.3.1 LES USAGES PERMIS Cette classe d'usages réunit notamment les établissements et équipements suivants répondant aux exigences énoncées à l'article 4.5.3 :

a) service public léger :

i) un poste de police, ii) une caserne de pompiers, iii) un terminus d'autobus, iv) un centre de distribution téléphonique,

v) une gare, vi) une sous-station de distribution d'énergie électrique, vii) une usine de filtration, un réservoir d'eau, viii) une station de pompage et une station de contrôle pour l'évacuation des eaux usées, ix) un garage et un atelier municipal,

x) un entrepôt municipal, xi) un poste d'émission et antenne de transmission d'onde radio ou de télévision. [ 13 ] L'intimée étant plutôt d'avis que l'usage qu'elle projette correspond à l'usage de « centre d'accueil » autorisé dans la zone P01- 03, s'agissant d'un usage permis par les articles 4.5.1 et 4.5.1.1 (catégorie d'usages p1), on comprend que les échanges préliminaires avec l'appelante ne sont pas fructueux. [ 14 ] Ce n'est toutefois que le 5 novembre 2009 que l'intimée produira officiellement sa demande de permis en vue de procéder à la réalisation de son projet d'agrandissement et de réaménagement. [ 15 ] Entre-temps, cependant, le 28 septembre 2009, un conseiller municipal dépose l'avis de motion suivant (le procès-verbal de la séance du conseil municipal – il s'agit de la pièce D-13 – en fait état au point CM09 333) : Monsieur le conseiller Da Chao donne un avis de motion de présentation à une séance subséquente du conseil d'un règlement modifiant à nouveau le règlement de zonage no 1391A-91 de façon à autoriser l'usage "établissement de détention, carcéral ou de garde fermée" dans les zones I04-05, I04-13 et I04-17. [ 16 ] Le projet de règlement dont la présentation est ainsi annoncée sera déposé non pas à une séance subséquente, mais à la même séance (voir le point CM09 332 du procès-verbal D-13), sous le

titre de « Règlement modifiant à nouveau le règlement de zonage no 1391A-91 de façon à autoriser l'usage "établissement de détention, carcéral ou de garde fermée" dans les zones I04-05, I04-13 et I04- 17 ». Notons que, copie du projet ayant été remis aux membres du conseil, il n'en sera pas fait lecture publique [10] . Il ne ressort pas du procès-verbal reproduit au dossier d'appel que la greffière ou la personne qui présidait la séance, conformément au second alinéa de l'

article 356 de la

Loi sur les cités et villes [11] , ait mentionné l'objet du projet de règlement ou sa portée, du moins pas autrement qu'en faisant état de son titre.

[ 17 ] Voici le texte intégral de ce premier projet de règlement :

Article 1 : Le règlement de zonage numéro 1391A-91, tel qu'amendé, est de nouveau modifié afin d'ajouter l'alinéa suivant à l'article 7.3 [12] : «

e) Établissement de détention, carcéral ou de garde fermée tel un centre d'accueil ou de réadaptation contenant des unités sécuritaires en garde fermée. »

Article 2 : Le règlement de zonage numéro 1391A-91, tel qu'amendé, est de nouveau modifié afin d'ajouter l'article suivant : « 7.30 DISPOSITIONS PARTICULIÈRES AUX ZONES I04-05 ET I04-13 Lorsqu'indiqué à la grille des usages et normes, les dispositions suivantes s'appliquent :

a) l'usage "établissement de détention, carcéral ou de garde fermée" tel un centre d'accueil ou de réadaptation contenant des unités sécuritaires en garde fermée y est autorisé. Ces usages sont prohibés dans toute autre zone sauf dans la zone I04-17.

Article 3 : Le présent règlement entre en vigueur conformément à la loi. [ 18 ] Précisons que ce texte est aussi celui du règlement définitif, tel qu'adopté ultérieurement, sans modification. Le projet de règlement, de même que le second projet et le règlement définitif [13] sont accompagnés de surcroît des grilles d'usages et normes relatives aux zones I04-05 et I04-13.

Ces grilles, sous la rubrique « Dispositions spéciales », comportent l'indication suivante : « 7.30 », qui renvoie à l'un des articles que le règlement modificateur ajoute au règlement de zonage 1391A-91. [ 19 ] Pour en revenir au déroulement de la séance du 28 septembre 2009, le premier projet de règlement modificateur (avec les deux grilles I04-05 et I04-13) est donc adopté sans discussion par le conseil, qui prévoit également la tenue d'une assemblée publique à ce sujet, le 16 novembre 2009, à 19 h 45. [ 20 ] Signalons immédiatement que, selon les appelants, le dépôt de cet avis de motion, le 28 septembre 2009, a immédiatement enclenché l'effet de gel prescrit par l'

article 114 L.a.u. (voir infra ), auquel a succédé plus tard l'effet même du règlement modificateur ainsi annoncé. [ 21 ] Le 5 novembre 2009, comme on l'a vu (voir supra , paragr. [14]), l'intimée présente sa demande de permis pour son projet d'agrandissement et de réaménagement. [ 22 ] Le 16 novembre 2009, l'assemblée publique a lieu.

L'intimée y a été invitée, la lettre que lui envoie l'appelant St-Jean, directeur de l'urbanisme, indiquant que « la Cité a déposé un avis de motion ainsi qu'un projet de règlement afin d'autoriser ce type d'usage dans les zones I04-05, I04-13 et I04-17 », sans mentionner toutefois que le règlement entend prohiber ces usages dans toute autre zone [14] .

On constate d'ailleurs, à la lecture de la réponse de l'intimée, que celle-ci, estimant que son projet correspond à la classe d'usages p1, n'a manifestement pas compris que le règlement annoncé allait interdire ce type d'usage dans la zone qu'elle occupe [15] . [ 23 ] Le jour même, à l'issue de l'assemblée publique, le deuxième projet de règlement modificateur est adopté (il est identique au premier, avec les mêmes grilles des zones I04-05 et I04-13). [ 24 ] Le 24 novembre 2009, l'appelante rejette la demande de permis de l'intimée.

Son refus est fondé sur l'effet de gel issu de l'avis de motion du 28 septembre 2009, conformément à l'

article 114 L.a.u. , et sur l'adoption prochaine d'un règlement qui n'autorisera les « établissements de détention, carcéral ou de garde fermée tel un centre d'accueil ou de réadaptation contenant des unités sécuritaires en garde fermée » que « dans certaines zones seulement, à l'exclusion des autres zones », dont celle où est situé l'immeuble de l'intimée [16] .

L'appelante réitère aussi qu'à son avis, l'usage projeté par l'intimée déroge de toute façon au zonage applicable dans la zone P01-03. [ 25 ] Le 25 janvier 2010, le conseil adopte la version définitive du règlement modificateur RCM-1391A-87-2009 (identique aux précédentes), qui entrera en vigueur le 4 février 2010. * * [ 26 ] Le 2 février 2010, l'intimée intente contre l'appelante et le directeur de l'urbanisme de celle-ci, Mario St-Jean, un recours qui combine le déclaratoire et le mandamus.

Elle allègue essentiellement, tout comme elle le fera devant notre cour, avoir le droit de se livrer à des activités de réadaptation en unités fermées, et ce, soit parce que cet usage est permis par le règlement et la grille des usages et normes applicables à la zone P01-03 (zone où se trouve son immeuble), soit encore en vertu de la théorie des droits acquis (elle invoque à cet égard l'arrêt de la Cour suprême dans Saint-Romuald (Ville) c.

Olivier [17] en ce qu'il s'agirait ici de l'intensification d'un usage, intensification qui répondrait aux critères et conditions énoncés au paragr. 39 des motifs majoritaires du juge Binnie). [ 27 ] Les appelants rétorquent à cela que, d'une part, l'usage que projette l'intimée n'est pas et n'a jamais été permis dans la zone P01- 03 et ne fait pas

partie de la catégorie d'usages p1. D'autre part, en raison de l'avis de motion déposé le 28 septembre 2009 puis de l'adoption, le 25 janvier 2010, du règlement modificateur RCM-1391A-87-2009, l'usage particulier auquel l'intimée entend se livrer à l'avenir est désormais permis dans les seules zones I04-05, I04-13 et I04-17 et nulle part ailleurs. N'ayant jamais exercé cet usage, l'intimée n'a pas de droits acquis à cet égard. Sa demande de permis étant postérieure au dépôt de l'avis de motion, l'article 114 L.a.u. a produit son effet dès le 28 septembre 2009 et fait obstacle à toute prétention de tels droits.

[ 28 ] L'intimée allègue aussi que le règlement modificateur est en réalité totalement prohibitif, puisqu'il n'autorise qu'en apparence les établissements comme celui qu'elle projette, qui se trouvent plutôt interdits dans les faits vu l'absence de tout terrain disponible. Cela serait particulièrement vrai de la zone I04-17, qui ne compte que deux terrains, lesquels sont occupés par des sociétés qui y exploitent leurs entreprises depuis plus de 20 ans et ne manifestent aucun signe de vouloir déménager.

L'on peut préciser immédiatement qu'à l'audience devant notre cour, les appelants, par leur avocat, ont concédé qu'il était en effet impossible pour l'intimée de s'installer dans la zone I04-17, bien qu'ils contestent cette impossibilité en ce qui concerne les zones I04-05 et I04-13. [ 29 ] Pour ce qui est des zones I04-05 et I04-13, l'intimée soutient en outre que les grilles d'usages et normes applicables, qui sont déterminantes dans la désignation des usages permis dans une zone, n'ont pas été modifiées par le règlement modificateur du 25 janvier 2010, ce qui fait en sorte que l'usage « établissement de détention, carcéral ou de garde fermée » n'y est donc toujours pas permis.

Questionné à ce sujet par l'avocat de l'intimée, l'appelant St-Jean, tant lors de son interrogatoire préalable qu'au procès, parlera d'une omission. On observe en effet que le règlement modificateur ne comporte pas de disposition modifiant les grilles (comme on en trouve dans d'autres règlements modificateurs produits au dossier).

Selon l'intimée, ne suppléerait pas à ce défaut le fait que l'on trouve, au bas de chacune des grilles I04-05 et I04-13, sous la rubrique « Dispositions spéciales », la mention « 7.30 », qui renvoie à l'article 7.30 du règlement de zonage tel que modifié par le règlement litigieux. [ 30 ] En somme, combinant les restrictions légales applicables aux zones I04-05 et I04-13 aux restrictions physiques affectant ces deux zones et la zone I04-17, l'intimée conclut que le règlement modificateur est totalement prohibitif de l'usage « centre de réadaptation offrant des services en garde fermée », ce qui l'invalide.

Les appelants font plutôt valoir que les zones I04-05 et I04-13 offrent au contraire des possibilités à l'intimée, qui ne peut se plaindre, au vu de l'état du droit, de restrictions qui, même si elles sont sévères, n'engendrent pas une véritable – et totale – interdiction. [ 31 ] L'intimée soulève enfin le caractère discriminatoire du règlement modificateur, qui s'apparenterait à du people zoning , fondé en l'occurrence sur le statut social, l'âge et aussi le profil psychosocial de sa future clientèle. Le règlement serait donc nul pour cette raison également.

Inutile de dire que les appelants nient vigoureusement cette prétention qui ne trouverait aucune assise dans la preuve. [ 32 ] Selon l'intimée, si le règlement modificateur est nul, alors elle a droit au permis qu'elle réclame, l'usage qu'elle entend faire de son immeuble étant inclus dans la catégorie d'usages p1, ce que contestent également les appelants. Ceux-ci, advenant la nullité du règlement modificateur, soutiennent en effet que l'usage projeté par l'intimée ne pourrait de toute façon appartenir qu'à la catégorie d'usages p3, qui n'est pas autorisée dans la zone P01-03. II.

Jugement de première instance [ 33 ] Le 7 septembre 2011, la Cour supérieure donne raison à l'intimée. À son avis, l'usage que projette celle-ci ne change en rien la substance des activités auxquelles elle se livre depuis 1986 et fait bel et bien

partie de la catégorie d'usages p1, qui demeure permise dans la zone P01-03. L'activité de centre de réadaptation est en effet autorisée dans cette zone, peu importe la manière dont se font les activités d'un tel centre, et ce droit est conservé ici, d'autant qu'aucun préjudice n'est causé au voisinage. L'usage projeté ne peut par ailleurs être inclus dans la catégorie des usages p3, auxquels il ne s'apparente pas. La juge de première instance conclut sur ce point que : [107] Le Tribunal est d'avis qu'il s'agit en l'espèce d'un cas où la classe d'usages permet les activités projetées.

Batshaw n'offre pas ce type de garde actuellement mais il est en droit de le faire selon le règlement de zonage en vigueur à la date du dépôt de la demande de permis. [ 34 ] S'appuyant notamment sur Lacharité c. Sainte-Marthe-sur-le-Lac (Ville de) [18] , la juge estime ensuite que l'avis de motion déposé le 28 septembre 2009 par le conseiller Da Chao n'a pu produire l'effet de gel prévu par l'

article 114 L.a.u. , car il était trop imprécis. L'on ne pouvait en effet comprendre à sa lecture que non seulement le règlement dont on annonçait l'adoption autoriserait les usages de type carcéral dans les trois zones désignées, mais, surtout, qu'il les interdirait ailleurs [19] , les retranchant, implicitement, de toute autre classe d'usages (et notamment de la classe p1).

La juge explique ainsi que : [115] En l'espèce, l'avis de motion n'indique pas clairement que l'usage « établissement de détention, carcéral ou de garde fermée » sera prohibé dans d'autres zones que celles mentionnées à l'avis (I04-05, 03, 17), contrairement au règlement modificateur. [116] Comment le citoyen peut-il savoir que le permis de construction lui sera refusé, advenant l'adoption du règlement modificateur, si l'avis de motion n'indique pas que l'utilisation de l'immeuble sera prohibée dans la zone concernée? [117] Poser la question, c'est y répondre. [118] L'avis de motion ne peut ici produire un effet de gel, et ce, même si le premier projet de règlement a été déposé et adopté le même jour.

Le projet de règlement ne corrige pas une lacune contenue à un avis de motion. [ 35 ] Vu cette conclusion, la juge n'estime pas nécessaire de se pencher sur les autres moyens de contestation allégués par l'intimée et elle ordonne par ailleurs la délivrance du permis sollicité le 5 novembre 2009. III. Appel [ 36 ] Les appelants se pourvoient. [ 37 ] D'une part, ils soutiennent que, l'imprécision de l'avis de motion n'ayant jamais été alléguée ni débattue en première instance, la juge a statué ultra petita sur ce point. [ 38 ] Ils font d'autre

part valoir que, de toute façon, l'avis de motion était suffisamment précis puisqu'il était accompagné du projet de règlement modificateur, qui, lui, faisait expressément et sans équivoque état de l'interdiction désormais applicable aux autres zones. Par

conséquent, à supposer même (ce qui est contesté) que l'intimée ait pu, en vertu du règlement antérieur, dispenser des services de réadaptation à des adolescents hébergés dans des unités fermées, cette activité, avant qu'elle ne commence à s'y livrer dans les faits, a été complètement interdite dans la zone P01-03, le règlement modificateur la réservant désormais aux zones I04-05, I04-13 et I04-17. Cette interdiction a pris effet dès le 28 septembre 2009, lorsque l'avis de motion a été déposé ( art. 114 L.a.u. ), plusieurs semaines avant que l'intimée ne demande formellement son permis.

Il ne saurait donc être question de droits acquis à une activité qui n'a de facto jamais été exercée. [ 39 ] Les appelants ajoutent qu'il peut d'autant moins être question de droits acquis que l'usage « garde fermée » n'a jamais été permis dans la zone qu'occupe l'intimée, où ne sont autorisés que des usages p1, alors que la garde fermée appartient plutôt aux usages de type p3. [ 40 ] De son côté, l'intimée réitère pour l'essentiel les moyens qu'elle a fait valoir en première instance. IV. Analyse [ 41 ] Il y a lieu de rejeter l'appel.

En effet, à l'instar de la juge de première instance, j'estime que l'avis de motion déposé le 28 septembre 2009 en prévision de l'adoption du règlement modificateur RCM-1391A-87-2009 n'a pu, en raison de son imprécision et même de son caractère trompeur, produire l'effet prescrit par l'article 114 L.a.u . Par conséquent, l'intimée a droit au permis qu'elle a sollicité le 5 novembre 2009, l'usage que décrit sa demande étant conforme, ainsi que l'a constaté la juge de première instance, au zonage alors applicable à l'immeuble en cause.

À la date de l'entrée en vigueur du règlement modificateur, le 4 février 2010, l'intimée bénéficiait de droits acquis à cet égard. A. Insuffisance de l'avis de motion du 28 septembre 2009 aux fins de l'

article 114 L.a.u . [ 42 ] Avant d'aborder le fond du problème de l'insuffisance de l'avis de motion du 28 septembre 2009, il faut d'abord statuer sur la question de savoir si la juge de première instance pouvait légitimement statuer sur ce point. Les appelants lui reprochent en effet d'avoir tranché ultra petita à cet égard. [ 43 ] À vrai dire, ce dont les appelants font grief à la juge de première instance, c'est d'avoir statué sans entendre les parties et sans que le débat ne soit expressément soulevé devant elle, en violation de la règle audi alteram partem.

Aux paragraphes 45 à 50 de son mémoire, l'intimée soutient que les appelants ayant eux-mêmes accordé beaucoup d'importance à la question du gel issu de l'

article 114 L.a.u. (qui était et est toujours le fondement de sa prétention), ils ne peuvent pas se plaindre de ce que la juge se soit préalablement demandé si cet effet de gel s'était bel et bien produit. [ 44 ] À mon avis, vu la nature du débat devant elle, la juge pouvait conclure que l'effet de gel allégué par les appelants ne s'était pas produit, et ce, en raison de l'insuffisance de l'avis de motion, sujet qu'on peut considérer comme étant nécessairement implicite à tout examen de l'application de l'article 114 L.a.u .

Si l'on veut toutefois être plus exigeant à cet égard, on doit alors constater que les appelants ont maintenant eu l'occasion de s'exprimer sur le sujet (tant dans le cadre de leur mémoire qu'à l'audience), ce qui remédie au préjudice qu'ils auraient pu subir en première instance. Aucune preuve particulière n'étant nécessaire au-delà de ce qui figure au dossier d'appel, il n'est pas opportun de renvoyer l'affaire à la Cour supérieure. * * [ 45 ] Quel degré de précision doit être celui de l'avis de motion annonçant la modification d'un règlement de zonage, tel qu'en l'espèce?

À mon avis, les exigences en cette matière doivent correspondre à l'impact et à l'importance des choix municipaux en matière d'aménagement territorial, choix dont les conséquences sont – ainsi que l'illustre la présente affaire – considérables. [ 46 ] Rappelons d'abord les règles qui régissent généralement les avis de motion précédant l'adoption d'un règlement relatif au zonage.

Le juge Lorne Giroux et sa coauteure Isabelle Chouinard écrivent là-dessus que : Une jurisprudence contradictoire s'était développée sur la question de savoir ce que doit contenir l'avis de motion pour être considéré comme valable en matière de zonage. Certains jugements voulaient que la simple annonce d'une modification au règlement de zonage soit suffisante, d'autres exigeaient que soit indiquée la nature de la modification ou même que soient précisés les terrains affectés. Une étude exhaustive de cette question a été faite par le juge J. Dugas de la Cour supérieure dans la décision Lacharité c.

Ste- Marthe-sur-le-Lac . Il s'agissait de la validité d'un avis de motion d'un règlement modifiant la base d'imposition d'une taxe spéciale à l'occasion d'un emprunt. Le juge Dugas fit la distinction entre deux effets de l'avis de motion : « Cet avis a deux effets distincts , son effet primaire, son effet traditionnel qui est d'informer les conseillers qu'un règlement sera présenté et mettre le Conseil en état de légiférer en accomplissant la condition préalable imposée par le législateur.

L'avis a un effet secondaire, en matière de zonage, de lotissement et de classement : les dispositions du règlement s'appliquent par anticipation dès l'avis de motion aux demandes de permis de construction, de démolition ou de lotissement qui sont présentées après l'avis de motion. On conçoit facilement qu'avant de paralyser un propriétaire dans ses projets, on veuille savoir ce que le Conseil projette d'édicter .

Que je sache, les tribunaux ne se sont pas encore prononcés sur la question et n'ont pas eu à dire si un avis de motion qui n'indique pas dans quel sens un règlement en vigueur sera modifié peut produire un effet anticipé comme prévu aux articles 114 et 117 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme . L'argument de messieurs L'Heureux et Giroux ne manquera pas d'être invoqué au soutien de la réponse négative. L'argument est valable quand il s'agit d'apprécier l'effet secondaire de l'avis de motion . Il ne commande pas cependant qu'on repousse les règles traditionnelles quand il s'agit d'apprécier la valeur d'un avis de motion pour déclencher l'exercice du pouvoir réglementaire.

Il me paraîtrait plus conforme aux institutions que l'avis ne produise pas son effet secondaire quand il ne permet pas de savoir quels droits sont affectés , et continue quand même à produire son effet premier, mettre le conseil en état de légiférer. » Quant à l'effet primaire de l'avis de motion, le juge Dugas estima qu'un avis de motion n'indiquant pas l'objet du règlement était

insuffisant et équivalait à l'absence d'avis entraînant ainsi la nullité du règlement mais qu'un avis de motion n'indiquant pas de façon circonstanciée la mesure proposée, en l'absence de texte de loi l'exigeant, n'était pas de nullité absolue. Il ne s'agissait alors que d'une nullité relative pouvant être couverte par l'article 23 C.m. ou par l'article 11 L.c.v. en l'absence de préjudice réel chez le plaignant. La jurisprudence subséquente a suivi l'opinion du juge Dugas. Un avis de motion ne permettant pas de savoir, même

sommairement, quelles modifications ou dispositions seront proposées ne peut avoir l'effet prohibitif prévu à l'article 114 L.c.v. Il doit donc au minimum indiquer l'objet de la modification proposée et sa nature. L'avis de motion n'aura pas non plus cet effet de gel s'il indique que le projet de règlement de modification visera un secteur autre que celui d'où provient la demande de permis . [20] [Notes infrapaginales omises; je souligne.] [ 47 ] Dans le même sens, on peut citer aussi un

article précédent du juge Giroux qui, sous sa plume antérieure de professeur, écrivait ce qui suit (passage auquel renvoie d'ailleurs le juge Dugas dans l'extrait ci-dessus de l'affaire Lacharité) : Cette extension de la portée et de la durée de la prohibition de développement attachée à l'avis de motion en matière de zonage et de lotissement, pose avec encore plus d'acuité le problème du contenu de l'avis de motion. En effet, une jurisprudence contradictoire s'est récemment développée sur la question de savoir ce que doit contenir l'avis de motion pour être considéré comme valable en matière de zonage.

Certains jugements sont à l'effet que la simple annonce d'une modification au règlement de zonage est suffisante, d'autres exigent que soit indiquée la nature de la modification ou même que soient précisés les terrains affectés. Les divergences d'opinion viennent de la portée à donner au jugement de la Cour suprême dans l'arrêt Corporation d'aqueduc de St-Casimir v. Ferron et à l'arrêt de la Cour d'appel dans Beaconsfield v. Bagosy, Ciaccia et al. , qui portait sur la suffisance, non d'un avis de motion, mais d'un avis public aux personnes intéressées suite à l'adoption du règlement.

En matière de zonage, Me Jacques L'Heureux est d'avis, après étude de la jurisprudence, que l'avis de motion doit indiquer la nature de la modification projetée mais qu'il n'est pas nécessaire qu'il précise exactement les terrains affectés à condition qu'il indique de manière générale le territoire affecté . Pour notre part, nous sommes d'avis que l'avis de motion annonçant un amendement au règlement de zonage doit non seulement indiquer la nature de la modification à venir mais également préciser les terrains qui seront affectés surtout lorsque l'amendement projeté ne vise qu'une

partie seulement d'une zone existante. Notre opinion repose avant tout sur l'effet spécial que le législateur accorde à l'avis de motion en matière de zonage.

En effet, les termes mêmes employés par le législateur à l'article 114 exigent que l'avis de motion indique la nature de la modification projetée et précise le territoire affecté car, autrement, comment le citoyen et même les officiers municipaux pourront-ils savoir que le permis doit être refusé parce qu'il s'agit de l'« exécution de travaux ou l'utilisation d'un immeuble qui, advenant l'adoption du règlement de modification, seront prohibés dans la zone concernée »?

On voit immédiatement que ce ne sont pas tous les travaux, constructions ou utilisations qui sont prohibés à la suite du dépôt de l'avis de motion mais seulement ceux qui, advenant l'adoption du règlement d'amendement, seront prohibés dans la zone concernée. Par conséquent, pour les connaître il faut que l'avis de motion indique la nature de la modification qui résultera de l'amendement ainsi que le territoire visé car seules les demandes de permis originant de ce territoire peuvent être refusées.

La règle de principe en matière de réglementation c'est qu'un règlement municipal n'a pas d'application aux affaires courantes tant qu'il n'est pas entré en vigueur. Les articles 114 et 117 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme constituent une exception à cette règle en anticipant l'effet du règlement qui n'est encore qu'à l'état de projet. De plus, ces dispositions législatives constituent de sérieuses entraves au libre exercice du droit de propriété puisqu'elles permettent à un seul membre d'un conseil municipal de bloquer tout développement par un simple avis de motion. En conséquence, des dispositions de ce type sont doublement « d'application littérale et restrictive » et doivent s'interpréter « contre l'autorité publique et en faveur du propriétaire. »

À notre avis, le texte des articles 114 et 117 de même que les principes devant servir à leur interprétation ne peuvent que conduire à exiger, pour le contenu de cet avis de motion, la nature de la modification projetée ainsi qu'une identification précise du territoire visé. Il nous semble qu'en contrepartie des restrictions de plus en plus sévères imposées à ses droits individuels, le citoyen a droit à ce minimum de sécurité juridique . [21] [Notes infrapaginales omises, je souligne.] [ 48 ] Ce sont là des propos auxquels je souscris sans réserve et qui, malgré les modifications apportées à l'

article 114 L.a.u. , sont pleinement transposables à la version actuelle de cette disposition. Il n'est pas inutile d'ailleurs de comparer ici cette version avec la version antérieure, qui faisait l'objet des commentaires ci-dessus : Version actuelle de l'

article 114 (en vigueur depuis le 19 décembre 1997)

114. Lorsqu'un avis de motion a été donné en vue d'adopter ou de modifier un règlement de zonage , aucun plan de construction ne peut être approuvé ni aucun permis ou certificat accordé pour l'exécution de travaux ou l'utilisation d'un immeuble qui, advenant l'adoption du règlement faisant l'objet de l'avis de motion, seront prohibés dans la zone concernée .

Le premier alinéa cesse d'être applicable aux travaux ou à l'utilisation en question le jour qui suit de deux mois la présentation de l'avis de motion si le règlement n'est pas adopté à cette date ou, dans le cas contraire, le jour qui suit de quatre mois celui de son adoption s'il n'est pas en vigueur à cette date.

Toutefois, lorsque, dans les deux mois qui suivent la présentation de l'avis de motion, le règlement de modification fait l'objet, en vertu de l'article 128, d'un second projet de règlement, le premier alinéa cesse d'être applicable aux travaux ou à l'utilisation en question le jour qui suit de quatre mois la présentation de l'avis de motion si le règlement n'est pas adopté à cette date ou, dans le cas contraire, le jour qui suit de quatre mois celui de son adoption s'il n'est pas en vigueur à cette date. 114.

When a notice of motion has been given to adopt or amend a zoning by-law , no building plan may be approved nor may any permit or certificate be granted for the carrying out of works or use of an immovable which, if the by-law that is the subject of the notice of motion is adopted, will be prohibited in the zone concerned .

The first paragraph ceases to be applicable to the works or use in question on the date occurring two months after the filing of the notice of motion if the by-law has not been adopted by that date or, if the by-law has been adopted, on the date occurring four months after the date of its adoption if the by-law is not in force on that date. Where, however, within two months after the filing of the notice of motion, the amending by-law is the subject, under

section 128, of a second draft by-law, the first paragraph ceases to be applicable to the works or use in question on the date occurring four months after the filing of the notice of motion if the by-law has not been adopted by that date or, if the by-law has been adopted, on the date occurring four months after the date of its adoption if the by-law is not in force on that date. Version antérieure (en vigueur entre le 15 avril 1980 et le 18 décembre 1997) 114.

Lorsqu'un avis de motion a été donné en vue de modifier un règlement de zonage , aucun plan de construction ne peut être approuvé ni aucun permis ou certificat accordé pour l'exécution de travaux ou l'utilisation d'un immeuble qui, advenant l'adoption du règlement de modification, seront prohibés dans la zone concernée . Le présent

article cesse d'être applicable aux travaux en question si le règlement de modification n'est pas adopté dans les deux mois de la date de l'avis de motion ou s'il n'est pas mis en vigueur dans les quatre mois de son adoption . 114. When a notice of motion has been given to amend a zoning by-law , no building plan may be approved nor may any permit or certificate be granted for the carrying out of works or use of an immoveable which, if the amending by- law is adopted, will be prohibited in the zone concerned . This

section ceases to be applicable to the works in question if the amending by-law is not adopted within two months of the date of the notice of motion or if it is not put into force within four months of its adoption. [Je souligne.] [ 49 ] Le premier alinéa de cette disposition, que ce soit dans sa version actuelle ou dans son ancienne version, décrète le moratoire complet des projets qui « seront prohibés dans la zone concernée ».

Il est entièrement structuré autour de l'effet prohibitif de l'avis de motion : on veut empêcher, de manière anticipée, les projets qui seront interdits dès l'entrée en vigueur du règlement, et ce, afin que la volonté municipale ne puisse être, par avance, neutralisée en tout ou en partie.

Considérant l'importance de la conséquence pour les citoyens affectés, la simple logique dicte que l'avis de motion déclenchant ce moratoire indique la nature précise du règlement ou de la modification envisagée et désigne la zone qui sera visée par celui-ci, tout cela, expressément. [ 50 ] Autrement dit, afin qu'un avis de motion puisse produire l'effet prévu par l'article 114 L.a.u. , c'est-à-dire l'effet secondaire décrit par le juge Dugas dans l'affaire Lacharité , précitée, il faut qu'il indique exactement ce que sera l'objet du règlement annoncé ainsi que les territoires touchés.

Pratiquement, cela signifie que, s'il s'agit de modifier un règlement de zonage et d'affecter ainsi, que ce soit directement ou par ricochet, les usages autorisés dans une zone donnée, notamment en excluant un usage jusque-là permis et qui ne le sera plus, l'avis de motion doit le préciser, c'est-à-dire en faire mention explicitement. [ 51 ] Il faut insister sur le caractère exprès et explicite de la mention que doit contenir à cet égard l'avis de motion et sur les raisons qui motivent une telle exigence. [ 52 ] Un règlement de zonage – et c'est là un truisme – peut en effet être fort restrictif.

Ainsi, bien qu'un règlement totalement

prohibitif soit nul, l'interdiction complète d'un usage par ailleurs légitime[22] étant une cause d'invalidité reconnue[23], il demeurequ'une ville peut néanmoins limiter sévèrement cet usage, pourvu qu'il subsiste, ainsi que l'écrit le juge Chamberland dans CampingGranby inc. c. Granby (Ville de) [24], « une possibilité réelle que cet usage soit véritablement exercé »[25]. Cette possibilité peuttoutefois être mince.

Les municipalités possèdent en cette matière une très grande latitude et sont habilitées à restreindreconsidérablement – presque exclure en vérité – certaines activités, ce qui engendre des conséquences parfois radicales. C'estl'enseignement qui ressort clairement des arrêts Montréal c. Arcade Amusements Inc.[26], Ste-Anne-des-Plaines (Ville de) c. Dickie[27]et Camping Granby inc. c. Granby (Ville de), précité. [53] Or, en l'espèce, les conséquences du règlement modificateur RCM-1391A-87-2009 sont de cet ordre.

Comme on l'a vu plushaut (voir supra, paragr. [28]), les appelants, à l'audience devant la Cour, concèdent que l'usage visé par ce règlement est en réalitéimpossible dans la zone I04-17. Il est par ailleurs très fortement restreint dans les zones I04-05 et I04-13, où il ne demeure que quatrelots non construits (utilisés toutefois par leurs propriétaires actuels accessoirement à des fins industrielles) et cinq bâtiments vacants.

Celasuffit, sans doute, pour conclure qu'objectivement, le règlement n'est pas totalement prohibitif, puisqu'il reste « une possibilité réelle quecet usage soit véritablement exercé » (pour reprendre les mots du juge Chamberland dans Camping Granby), mais on conviendra qu'il n'arien pour favoriser la matérialisation du projet de l'intimée (ou de toute autre personne désireuse d'exploiter un centre de détention dansla ville de Dorval), vu les contraintes d'aménagement inhérentes à ce type d'établissement. [54] Compte tenu de tout cela, la règle s'impose, et ce, de manière générale : à conséquences draconiennes, exigences de préavisdraconiennes.

Ainsi, lorsqu'un règlement modificateur entend interdire un usage précédemment autorisé dans une zone, une mentionexplicite doit figurer à cet égard dans l'avis de motion, à défaut de quoi celui-ci n'est pas conforme à l'article 114 L.a.u. et ne peutengendrer l'effet de prohibition anticipée que prescrit cette disposition. [55] Les appelants prétendent pourtant qu'il irait de soi, par déduction nécessaire, que le fait d'autoriser un usage dans une zoneparticulière du territoire municipal signifie qu'il se trouve forcément exclu de toute autre zone.

L'on n'aurait donc pas besoin d'en faireétat dans l'avis de motion. Au soutien de cette proposition, elle cite notamment le passage suivant de l'arrêt Congrégation des témoins deJéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village)[28] : 56 En vertu du par. 113(3) Lau, une municipalité a le pouvoir de prohiber des usages particuliers dans certaines zones de sonterritoire. En principe, une municipalité peut prohiber implicitement certains usages par une énumération d’usages autorisés dans unezone (Saint-Michel-Archange (Municipalité de) c. 2419-6388 Québec Inc., (QC CA), [1992] R.J.Q. 875 (C.A.), p.883).

Ainsi, une municipalité qui énumère les usages permis dans une zone exclut par le fait même les usages non énumérés (Orford (Canton) c. Fonds de placement Hamel inc., [1995] A.Q. no 2260 (QL) (C.S.)). Les appelants prétendent que ce principe ne peuts’appliquer à l’égard de l’art. 2.2.3.3 du règlement de zonage, car la municipalité a clairement précisé que la liste des usages autorisésn’est pas exhaustive.

Comme l’a souligné le juge dissident de la Cour d’appel, cette prétention ne peut être retenue, dans le contexte dece règlement, en raison du principe d’interprétation ejusdem generis, selon lequel un terme générique qui complète une énumération doitêtre interprété en fonction du genre des autres termes. En l’espèce, la réglementation relative à la zone C-3 prévoit des usagescommerciaux.

Dans ce cadre, par conséquent, l’usage « club social » ne peut être interprété comme s’apparentant à l’affectation à unlieu de culte. [56] Avec égards, je ne crois pas que la Cour suprême affirme ici que le fait d'autoriser un usage dans une zone signifieimplicitement son exclusion d'une autre zone.

Elle explique plutôt que l'énumération des usages autorisés dans une zone signifieimplicitement la prohibition, dans cette même zone, des usages qui ne sont pas ainsi énumérés (et qui ne s' apparentent pas aux usagesénumérés)[29]. [57] Ainsi, personne n'ira prétendre, par exemple, que le fait de permettre un usage de type « résidentiel » dans un secteur de la villeprécédemment réservé à d'autres usages aurait automatiquement l'effet d'empêcher cet usage ailleurs et notamment là où il était jusque-làautorisé.

Ordinairement, si l'on veut rayer un usage de la liste des usages autorisés dans une zone, le règlement modificateur le dira.

C'estd'ailleurs justement, faut-il le souligner, ce que fait le règlement RCM-1391A-87-2009, qui prévoit en toutes lettres que l'usage« établissement de détention, carcéral ou de garde fermée tel un centre d'accueil ou de réadaptation contenant des unités sécuritaires engarde fermée » est autorisé dans les zones I04-05 et I04-13 (si la grille des usages et normes l'indique), mais prohibé dans « toute autrezone sauf dans la zone I04-17 »[30]. [58] Tout cela pour dire que l'avis de motion doit donc être explicite.

Cela signifie notamment que l'annonce de la prohibition d'unusage précédemment autorisé doit y être faite de manière expresse, de même que l'indication des secteurs visés.

C'est à cette conditionque l'avis de motion peut produire l'effet voulu par l'article 114 L.a.u. [59] Bref, pour paraphraser l'article précité du juge Giroux (voir supra, paragr. [47]), il me paraît qu'en contrepartie de la sévérité desrestrictions exceptionnelles imposées à ses droits individuels par l'effet de l'article 114 L.a.u., restrictions qui prennent effet avant mêmel'entrée en vigueur du règlement, le citoyen a droit à ce minimum de sécurité juridique qui passe par l'information contenue à l'avis demotion.

Ce renseignement doit être explicite, ce qui signifie, pour emprunter à un dictionnaire de la langue courante, qu'il doit être« réellement exprimé, formulé » et doit être « suffisamment clair et précis dans l'énoncé, qui ne peut laisser de doute »[31]. [60] En l'occurrence, l'avis de motion, on le sait[32], énonce que : Monsieur le conseiller Da Chao donne un avis de motion de présentation à une séance subséquente du conseil d'un règlement modifiant ànouveau le règlement de zonage no 1391A-91 de façon à autoriser l'usage "établissement de détention, carcéral ou de garde fermée" dansles zones I04-05, I04-13 et I04-17. [61] Manifestement, si cet avis permet de savoir que l'usage qu'on y décrit sera autorisé dans les zones I04-05, I04-13 et I04-17, il nepermet aucunement de savoir qu'il sera désormais, et surtout, interdit partout ailleurs, incluant dans la zone P01-03 où, comme nous leverrons plus loin, il était jusque-là autorisé.

En fait, le premier et principal effet du futur règlement, et même son objectif, ainsi que lachose ressort clairement de son libellé et du contexte de son adoption, est d'empêcher un tel usage ailleurs que dans les trois zonesspécialement désignées. Or, l'avis de motion ne dit rien de tel et ne le laisse pas non plus entendre. Celui qui en prend connaissance n'a

aucune raison de croire qu'il peut en aller autrement et, en ce sens, le texte de l'avis de motion est même de nature à l'induire en erreur. [ 62 ] Cela est plus vrai encore quand on constate que le règlement, dont le premier projet fut présenté lors de la même séance que l'avis de motion, ne fut pas lu à haute voix (voir supra , paragr. [16]) et que seuls ceux et celles qui l'avaient en main purent réaliser ce qu'en était la portée véritable. [ 63 ] Pour toutes ces raisons, comme la juge de première instance, je conclus que l'avis de motion, en raison de sa teneur incomplète et trompeuse, n'a pu enclencher l'application de l'

article 114 L.a.u. (et ce même s'il a pu avoir l'effet primaire décrit dans Lacharité c. Sainte-Marthe-sur-le-Lac (Ville de) [33] ). [ 64 ] Les appelants soutiennent qu'une telle règle pourrait être difficile à respecter pour les rédacteurs des avis de motion et faire en sorte que des erreurs se produisent, qui pourraient causer préjudice à la municipalité en complexifiant l'exercice de modification du règlement de zonage. Cet argument ne convainc pas. D'une part, on ne voit pas où serait la difficulté de rédiger des avis de motion qui résument et reflètent fidèlement l'objet d'un règlement projeté.

En l'espèce, d'ailleurs, il aurait été fort simple d'ajouter à l'avis de motion du conseiller Da Chao les quelques mots suivants (ou autres mots du même genre), qui auraient suffi à révéler la nature et la portée véritables du règlement projeté : Monsieur le conseiller Da Chao donne un avis de motion de présentation à une séance subséquente du conseil d'un règlement modifiant à nouveau le règlement de zonage no 1391A-91 de façon à autoriser l'usage "établissement de détention, carcéral ou de garde fermée" dans les zones I04-05, I04-13 et I04-17 et à interdire cet usage dans toute autre zone où il n'est pas déjà exercé . [ 65 ] D'autre part, vu la rigueur des effets de la modification d'un règlement de zonage, effets qui se produisent de manière anticipée en raison de l'

article 114 L.a.u. , on ne voit pas non plus pourquoi les villes, plutôt que les citoyens, ne subiraient pas les conséquences des erreurs commises à l'occasion de la préparation des avis de motion.

S'il est un cas où le formalisme s'impose pour la protection des droits des citoyens, dans une perspective d'équilibre entre ces droits et ceux de la collectivité municipale, c'est bien celui-ci. [ 66 ] Je conclus donc que, dans les circonstances, l'avis de motion du 28 septembre 2009 ne répond pas aux exigences issues de l'article 114 L.a.u. et n'a pu donner prise à l'application de cette disposition. [ 67 ] Je souligne au passage, même si cela ne suffit sans doute pas à fonder une conclusion de mauvaise foi, que l'appelante, agissant par l'intermédiaire de son directeur de l'urbanisme et co-appelant, n'a pas été parfaitement transparente lorsque, le 1 er octobre 2009, elle a écrit à l'intimée en vue de l'informer de la présentation du projet de règlement RCM-1391A-87-2009.

Comme on l'a vu précédemment (voir supra , paragr. [22]], elle s'est contentée de l'inviter à participer à l'assemblée de consultation publique du 16 novembre 2009, en l'informant du dépôt de l'avis de motion, en se gardant bien de préciser la prohibition prescrite par le projet de règlement, dont elle n'a pas cru bon de joindre copie à son envoi. L'on ne s'étonnera pas que l'intimée s'y soit laissée prendre. Qui sait ce qu'il serait ressorti d'une consultation publique à laquelle elle aurait participé?

Ce ne fut pas le cas, cependant, puisque l'intimée a compris ceci de l'invitation : Les Centres de la jeunesse et de la famille Batshaw (Centres Batshaw) n'assisteront pas à la consultation publique prévue pour le 16 novembre 2009, puisque le projet de modification de zonage mentionné ne nous concerne pas.

Les Centres Batshaw ne sont pas propriétaires d'un terrain dans les zones indiquées et ne sont pas autorisés à entreprendre un projet d'acquisition en ce sens. [34] [ 68 ] Les appelants n'avaient peut-être pas d'intention malicieuse, mais, dans les circonstances que l'on connaît, on ne peut pas dire qu'ils ont joué franc jeu avec l'intimée. [ 69 ] Cela étant, il faut maintenant se demander si l'intimée a droit au permis qu'elle a sollicité le 5 novembre 2009 et, pour cela, examiner la situation au regard du règlement 1391A-91, sans tenir compte des modifications apportées par le règlement RCM-1391A-87- 2009. B.

Conformité de l'usage projeté au zonage applicable à la zone P01-03 [ 70 ] Transposant l'arrêt Ottawa c. Boyd Builders Ltd. [35] à la situation de l'espèce, en faisant les adaptations que nécessite le fait que l'avis de motion n'a pas produit ici l'effet prévu par l'

article 114 L.a.u. , l'intimée a droit au permis qu'elle a sollicité le 5 novembre 2009, sa demande étant à cette date conforme au zonage en vigueur dans la zone P01-03 qu'elle occupe. [ 71 ] L'on a vu précédemment que seuls des usages de la catégorie « communautaire institutionnelle et administrative (p1) » étaient permis à cette époque dans la zone P01-03, usages au nombre desquels on trouve l'usage particulier « centre d'accueil ».

Ce que décrit la demande de permis de l'intimée répond-il à la définition de cet usage? [ 72 ] Il est vrai que les règlements de zonage doivent recevoir une interprétation large et libérale, qui fait primer leurs objectifs.

Cela, cependant, ne signifie pas que l'on doive en abandonner le sens aux seules volontés de la ville ni leur donner une interprétation si rigide qu'elle enlève toute élasticité à la description d'un usage. [ 73 ] En l'espèce, l'usage « centre d'accueil » inclus à la catégorie d'usages p1 comprend, de l'avis de tous, l'usage que l'intimée fait actuellement de son immeuble, qui est utilisé comme centre de réadaptation/intégration/éducation pour une clientèle d'adolescents en difficulté qui lui sont référés tant en vertu de la

Loi sur la protection de la jeunesse que de la

Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents et sont hébergées dans des unités « ouvertes ». Les appelants soutiennent cependant qu'on atteint là les limites de l'usage « centre d'accueil », qu'excède la perspective d'unités « fermées ». De son côté, l'intimée prétend que l'usage « centre d'accueil » ne saurait être restreint aux seules modalités selon lesquelles il s'exerce actuellement et qu'il faut plutôt s'attarder à la mission générale de son établissement, qui est d'offrir des services d'éducation, d'intégration sociale et de réadaptation à une clientèle adolescente.

Que ces services soient offerts en garde ouverte ou en garde fermée n'en change pas l'essence et n'affecte pas non plus, structurellement, l'immeuble si ce n'est que par des détails (comme les serrures automatiques ou la clôture), détails qui ne sauraient définir l'usage qui est fait des lieux.

[ 74 ] Il faut donner gain de cause à l'intimée. [ 75 ] Selon la terminologie actuelle qui est celle de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux (« L.s.s.s.s. »), le terme « centre d'accueil », tel qu'il figure dans l'article 4.5.1.1 du règlement de zonage, inclut [36] les centres de protection de l'enfance et de la jeunesse ( art. 82 L.s.s.s.s. ), qui dispensent les services requis en vertu de la

Loi sur la protection de la jeunesse et de la

Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents , les centres de réadaptation pour adolescents ( art. 84 et 86 L.s.s.s.s. ), qui offrent des services aux personnes ayant des difficultés d'ordre comportemental, psychosocial ou familial, ainsi que les centres jeunesse qui combinent ces vocations ( art. 87.1 L.s.s.s.s. ), comme c'est le cas de l'intimée.

Ce groupement d'activités correspond téléologiquement à celui de « centre d'accueil » au sens du règlement de zonage et s'intègre parfaitement, au sens de l'article 4.5.1 du règlement, à la catégorie des établissements destinés à l'éducation, à la santé et au bien-être des personnes. [ 76 ] À mon avis, on peut appliquer à l'interprétation du règlement, par une sorte d'analogie, les règles reconnues par les juges majoritaires de la Cour suprême dans Saint-Romuald (Ville) c.

Olivier , précité, de manière à permettre un équilibre entre les priorités de la ville, qui agit dans l'intérêt public, et ceux des propriétaires : 13 C’est dans ce contexte que doit être interprété le régime moderne des mesures de contrôle de l’aménagement du territoire, avec leur tension inhérente entre, d’une part, l’intérêt du propriétaire à utiliser sa propriété de la façon qu’ il considère optimale et, d’autre part, l’intérêt de la municipalité à ce que l’ensemble de son territoire soit organisé suivant un plan qu’ elle juge apte à maximiser les avantages et les agréments pour tous les habitants. [ 77 ] Ainsi, lorsqu'on s'interroge sur le sens à donner aux art. 4.5.1 et 4.5.1.1, qui décrivent généralement les usages p1, on doit adopter cette approche équilibrée. [ 78 ] Une telle approche requiert ici que l'on considère l'usage d'une manière qui ne soit point trop étroite, surtout qu'il s'agit d'un usage qui est lui-même d'intérêt public.

L'usage que l'intimée fait de son immeuble est celui de la réadaptation jumelée à l'éducation de personnes (en l'occurrence des adolescents en difficulté) qui résident sur place, ce qui correspond à l'une des modalités de l'usage « centre d'accueil » au sens de l'article 4.5.1.1 du règlement. Que cette offre de services se fasse selon la modalité de la garde ouverte ou fermée n'est pas déterminant. Comme l'écrit le juge Binnie dans St-Romuald (Ville) , « [u]n “usage” peut comporter un certain nombre d’activités » et, pourrait-on ajouter, comporter un certain nombre de facettes.

La Cour suprême parlait alors d'un usage protégé par droits acquis, mais il ne saurait en aller autrement d'un usage dûment autorisé, qu'il n'y a pas lieu d'interpréter d'une manière étriquée.

En l'espèce, la facette « garde fermée » paraît parfaitement compatible avec la nature de l'usage général de « centre d'accueil », tel que défini plus haut, et d'autant plus que les caractéristiques physiques liées à cette modalité ne différent guère de celles qui se rattachent à la garde ouverte. [ 79 ] Les appelants allèguent pourtant que l'usage en question appartiendrait non pas à la classe des usages p1, mais plutôt à celle des usages p3. Dans son témoignage, M.

St-Jean, invoquant une logique urbanistique, explique que le centre de détention que projette l'intimée serait en effet un usage destiné à assurer la protection du public au sens de l'article 4.5.3, qui définit la catégorie p3, et correspondrait par analogie aux usages qu'énumère l'article 4.5.3.1 (voir supra , paragr. [12]). En contre-interrogatoire, il reconnaît cependant que, sauf pour l'usage « poste de police », l'usage qu'envisage l'intimée n'a rien à voir avec ceux de la liste de l'article 4.5.3.1 [37] . Il a raison : cet usage n'est pas analogue à ceux qu'énumère cette disposition.

L'usage ainsi projeté ne s'apparente pas non plus, à l'évidence, à celui de « poste de police ». La mission première de l'établissement de l'intimée, par ailleurs, n'est pas celle de la protection du public au sens de l'article 4.5.3. [ 80 ] En outre, à supposer même que le projet de l'intimée ait une composante « protection du public », ce qui correspond à l'une des fonctions de la classe d'usages p3, cela ne l'exclut pas de la classe d'usages p1 autorisée dans la zone P01-03.

Il faut bien voir en effet que certains usages ou classes d'usage peuvent avoir des caractéristiques qui se recoupent : c'est le cas ici de l'offre de services à des adolescents en difficulté qui sont en garde fermée en vertu de la

Loi sur la protection de la jeunesse ou de la

Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents , services qui peuvent très bien faire

partie de l'usage « centre d'accueil » même s'ils possèdent une facette de protection du public. Ce serait le cas aussi, si l'on veut un autre exemple, de l'« hôpital », usage également permis dans les zones p1 (art. 4.5.1.1, paragr. c). Cet usage pourrait également avoir une composante protection du public, s'il s'agissait d'un hôpital psychiatrique ou ayant une aile psychiatrique comportant des unités de garde fermée.

On ne pourrait pas pour autant affirmer que, dès lors, cet hôpital ne peut appartenir qu'à la classe d'usages p3. * * [ 81 ] En somme, et pour récapituler : - L'avis de motion du 28 septembre 2009, annonçant l'adoption du règlement modificateur RCM-1391A-87-2009, était imprécis et n'a pas suffi à permettre l'application de l'

article 114 L.a.u. - Au 5 novembre 2009, le règlement RCM-1391A-87-2009 n'étant pas encore entré en vigueur, la demande de permis de l'intimée doit être examinée à la lumière du règlement de zonage 1391A-91, tel qu'il était alors. - L'usage décrit dans la demande de permis était conforme à cette date à l'usage « centre d'accueil » autorisé, comme élément de la catégorie d'usages p1, dans la zone P01-03 occupée par l'intimée. [ 82 ] En conséquence, je suggère de rejeter l'appel, avec dépens. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.