2021 NBCA 31, 2021 NBCA 31

COURT OF APPEAL OF COUR D’APPEL DU NEW BRUNSWICK NOUVEAU-BRUNSWICK 34-21-CA PATRICIA APPLEBY APPELLANT PATRICIA APPLEBY APPELANTE - and - - et - WORKPLACE HEALTH, SAFETY and COMPENSATION COMMISSION RESPONDENT COMMISSION DE LA SANTÉ, DE LA SÉCURITÉ ET DE L’INDEMNISATION DES ACCIDENTS AU TRAVAIL INTIMÉE Appleby v. Workplace Health, Safety and Compensation Commission , 2021 NBCA 31 CORAM: The Honourable Justice Green The Honourable Justice French The Honourable Justice LeBlond Appleby c.

Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail, 2021 NBCA 31 CORAM : l’honorable juge Green l’honorable juge French l’honorable juge LeBlond Appeal from a decision of the Workers’ Compensation Appeals Tribunal: February 8, 2021 Appel d’une décision du Tribunal d’appel des accidents au travail : le 8 février 2021 History of Case: Historique de la cause : Decision under appeal: Unreported Décision frappée d’appel : inédite Preliminary or incidental proceedings: None Procédures préliminaires ou accessoires : aucune Appeal heard: June 9, 2021 Appel entendu : le 9 juin 2021

Judgment rendered: June 9, 2021 Reasons delivered: August 12, 2021 Jugement rendu : le 9 juin 2021 Motifs déposés : le 12 août 2021 Reasons for judgment by: The Honourable Justice LeBlond Concurred in by: The Honourable Justice Green The Honourable Justice French Counsel at hearing: Patricia Appleby on her own behalf For the Respondent: Matthew Robert Letson Motifs de jugement : l’honorable juge LeBlond Souscrivent aux motifs : l’honorable juge Green l’honorable juge French Avocats à l’audience : Patricia Appleby en son propre nom Pour l’intimée : Matthew Robert Letson THE COURT On June 9, 2021, the Court allowed the appeal with reasons to follow.

These reasons are set out in the accompanying text. LA COUR Le 9 juin 2021, la Cour a accueilli l’appel et a indiqué que les motifs suivraient. Ces motifs sont exposés dans le texte qui suit. The judgment of the Court was delivered by LEBLOND, J.A. I. Introduction [ 1 ] George Appleby was tragically killed in a workplace accident on September 28, 1992, leaving as survivors his wife, the appellant, Patricia Appleby, and two sons. As a result, Mrs.

Appleby immediately began receiving surviving spouse benefits from the respondent Commission in accordance with s. 38.6(2) of the Workers Compensation Act , R.S.N.B. 1973, c. W-13 . In addition, in accordance with s. 38.7(1) of the Act , as of the first day payment of these benefits was initiated, the Commission began setting aside an amount equal to eight percent of the benefits paid pursuant to s. 38.6(2) . The amount set aside, together with “accrued interest ,” would be available to fund a pension for Mrs. Appleby once she reached the age of 65.

She reached that milestone on January 20, 2019. [ 2 ] At the time of her husband’s death, Mrs. Appleby was employed, and she continued working. In April 2015, while planning her eventual retirement, she requested a printout of the calculation of the amount of the fund that had been accumulating

for almost 23 years. It showed the Commission had applied “negative interest” for certain periods of negative returns in the market, thus reducing the amount of her fund. Mrs. Appleby challenged the Commission’s authority to do this. The Commission released a decision on July 13, 2015 maintaining its position. Mrs. Appleby appealed the decision to the Workplace Compensation Appeals Tribunal (“Tribunal”), and it allowed Mrs. Appleby’s appeal in a decision released October 11, 2016. It interpreted the words “accrued interest” in s. 38.7(1), as it then read, to mean “increases” in value over time.

It further held there was no legislative authority to permit the Commission to apply “negative interest.” The Commission was directed to recalculate Mrs. Appleby’s fund from its inception, in September 1992, and to use zero in lieu of negative rates for all periods where negative rates had been used.

Significantly, the Commission did not appeal this decision, and its counsel confirmed at the hearing of the present appeal that the Commission took no issue at the 2016 hearing before the Tribunal with the Commission’s written position of July 13, 2015, constituting a “decision” subject to appeal. [ 3 ] The day following the release of the Tribunal decision, on October 12, 2016, the Commission wrote to Mrs.

Appleby and advised her, “[…] effective September 28, 1992 […] the Commission will not be using any negative interest amounts in your annuity pension fund” (italics in original). [ 4 ] On July 10, 2019, the Commission provided Mrs. Appleby with an updated printout of the calculation of her fund. Contrary to the Tribunal decision of October 2016 and the subsequent written assurance from the Commission that negative interest rates would not be used, such rates were in fact used.

The Commission indicated it was then relying on an amendment to the Act proclaimed in December 2016, which then permitted the use of negative rates. [ 5 ] Notwithstanding some initial indications from the Commission that it would reverse the negative rates, in the end, it chose not to do so, and Mrs. Appleby was once again subjected to the rigours of the appeal process. The second Tribunal decision, released February 8, 2021, denied her appeal. As will be seen, the decision is flawed in many respects and reflects several errors of law.

It refers to provisions from the Act as well as a Commission policy, both of which have no application to Mrs. Appleby’s circumstances. It errs in the

interpretation and application of s. 38.7(1) and, finally, it dismisses the Tribunal decision of October 2016 as being “moot.” [ 6 ] At the conclusion of the appeal hearing, I joined with my colleagues in allowing the appeal, with reasons to follow. Pending the release of the reasons now contained in the text below, the Commission was directed to immediately recalculate Mrs.

Appleby’s pension fund in accordance with the versions of s. 38.7(1) of the Act and s. 3 of Regulation 82-210 titled Pension Fund Regulation – Workers’ Compensation Act (the “ Regulation ”) as those provisions read prior to December 16, 2016 and were interpreted by the Tribunal decision of October 11, 2016. Specifically, the Commission was directed to apply a factor of zero to any period of negative return. This calculation was ordered for the period from September 28, 1992 to December 16, 2016.

Thereafter, all further calculations of interest are to be made in accordance with the amended versions of s. 38.7(1) of the Act and s. 3(1) of the Regulation proclaimed December 16, 2016. II. Preliminary Matter [ 7 ] At the opening of the hearing, we heard Mrs. Appleby’s preliminary motion whereby she sought to place new evidence before the Court. We advised that our ruling would be part of these reasons. The new evidence consisted of three documents. The first is a clean printout of the pension fund record maintained by the Commission.

A marked-up version already formed part of the Record, and counsel for the Commission had no objection to including the clean copy. It is admitted. [ 8 ] The second document consists of a spreadsheet prepared by Mrs. Appleby’s financial consultant purporting to show what her pension fund would total without the application of negative rates. While this document could have been available prior to the Tribunal hearing and therefore does not technically meet that requirement for admissibility, no serious objection was made by the Commission’s counsel, and it is admitted.

However, no reliance was placed on it in formulating these reasons. [ 9 ] The third document is a letter written by a former member of the Commission’s Board of Directors advocating for Mrs. Appleby and expressing his personal views on the application and

interpretation of the amended legislation. It is inadmissible for many reasons, not the least of which is it is irrelevant. It is not admitted into the Record. III. Factual Context [ 10 ] From the date of her husband’s death until she made her first inquiry about the status of her pension fund, Mrs.

Appleby had no reason to be concerned with the manner in which the Commission dealt with her benefits. She received her monthly surviving spouse benefits and, in response to her inquiry, one of the Commission’s pension officers confirmed, in a letter dated April 22, 2015, the amounts “paid and set aside to date ” (underscore in original). As noted, it was the printout attached to this letter, showing the use of negative rates that caused concern. Mrs.

Appleby’s workers’ advocate requested an explanation, and the response received from the pension officer on July 13, 2015, refers to the Commission’s Policy No. 21-040 titled “Interest on Claim-Related Benefits & Employer Accounts” and, in particular, s. 3.1, which provided: 3.1 Annuities […] The rate of return is the quarterly rate of return of the investment portfolio of the Pension Fund and may be positive or negative. […] 3.1 Prestations de rente […] Le taux de rendement est le taux de rendement trimestriel du portefeuille de placements de la Caisse de retraite, qu’il soit positif ou négatif. […] [ 11 ] I pause to note no legislative authority for the use of negative rates was cited in support of the Commission’s position in this letter. [ 12 ] On December 8, 2015, with the assistance of her workers’ advocate, Mrs.

Appleby gave notice of her intention to appeal the Commission’s decision on the ground s. 3.1 of Policy 21-040 was inconsistent with the Act in its

interpretation of “accrued interest.” Mrs. Appleby’s position was that the word “accrued” could only reference positive rates and not negative ones. She cited three previous Tribunal decisions on point, all of which supported her position. [ 13 ] On December 21, 2015, the same pension officer wrote to supplement her letter of July 13, 2015.

She wrote her earlier letter referred to “ current legislation and policy” (italics in original) and was intended for “informational purposes only.” She then wrote “more importantly, it did not contain any decision on this matter per se since Patricia Appleby’s annuity set-aside calculations [are] not due until her 65 th birthday (January 2019).” [ 14 ] Three points need to be made about the December 21 st letter. First, the pension officer’s letter of July 13, 2015, did not cite any legislation.

It referred strictly to a policy provision. [ 15 ] Second, the notion that no “decision” was made by the Commission was quickly dispelled by its counsel before us. As noted, that was the decision that was the subject of the first appeal before the Tribunal , and the Commission did not challenge the fact a decision had been made. [ 16 ] Finally, the pension officer’s basis for suggesting there had not been a decision, that is, that Mrs.

Appleby’s annuity set-aside calculations would not be due until her 65 th birthday, conflates the notion of calculation of the fund with the notion of entitlement to purchase an annuity with the money accumulated in the fund to provide pension payments.

As will be seen, the fund is to be calculated periodically from its inception while entitlement to purchase can only occur when the recipient reaches the age of 65. [ 17 ] Nothing in the Record before us indicates what motivated the December 21, 2015 letter written five months after the Commission’s letter setting out its position. [ 18 ] Nevertheless, on April 4, 2016, the Commission wrote to Mrs. Appleby’s workers’ advocate and clearly confirmed the subject matter of the appeal was “the July 13, 2015 decision ” and the fact it “was based on the Commission’s Policy 21- 040 […].” [ 19 ] As noted, Mrs.

Appleby was successful on her appeal. The Chairperson of the Tribunal invoked the plain and ordinary meaning of the phrase “accrued interest” to mean increase in value over time. She noted her

interpretation was consistent with

those contained in three previous decisions of the Tribunal , all of which held there was no legislative authority to apply negative interest to a pension fund. She also noted that following one of these decisions, Policy No. 21-206 titled “Funding Annuity Benefits” dealing with pension funds for injured workers had been amended to exclude the use of negative rates. However, for reasons that are not clear from the Record, the companion Policy 21-040 with respect to funds for surviving spouses was not similarly amended.

She therefore held Policy 21-040 was inconsistent with the Act and directed the Commission to recalculate Mrs. Appleby’s fund as noted above. No appeal of this decision was taken by the Commission and, as I indicated above, the Commission, through a different pension officer, wrote to Mrs. Appleby on October 12, 2016, to confirm negative rates would not be used in her case. [ 20 ] Curiously, that day, October 12, 2016, an entry was made in the Commission’s log wherein its author, who had not had any contact with Mrs.

Appleby or her advocate up to that point, stated she considered the decision to be “early” because Mrs. Appleby’s annuity entitlement calculations would not take place until the first quarter of 2019. She was also conflating calculation of the fund with entitlement to the annuity. The log entry then indicates she suggested the pension officer who authored the October 12, 2016 letter to Mrs.

Appleby advise her the Tribunal decision and directions would be applied “when time comes to make the proper calculations.” That suggestion was completely contrary to the clear and unequivocal language of the decision. [ 21 ] Thankfully, the letter made no such comment. As far as Mrs.

Appleby was entitled to assume, the Commission had already made the corrections to the calculation of her fund as directed by the Tribunal decision. [ 22 ] On November 28, 2018, almost two years after s. 38.7(1) was amended to allow for negative interest, the same pension officer who had written the October 12, 2016 letter wrote to Mrs.

Appleby to confirm the monthly benefits she had been receiving would terminate February 1, 2019, and to advise that the pension fund that had been accumulating “along with the accrued interest” was about to be forwarded to the appropriate people to begin the administration of pension payments. The letter made no mention of the return to the use of negative interest rates. [ 23 ] On November 29, 2018, Mrs. Appleby was advised of the amount then showing in her pension fund during a telephone conversation with the pension officer who had just written to her. The log entry by this individual shows Mrs.

Appleby asked whether this amount reflected removal of negative rates. He advised he would review and call her back. His review noted negative rates were still being applied since the inception of the fund. His second log entry for that day shows he discussed the “process for cancelling negative interest” with other people in his department. The log entry then notes the pension officer called Mrs. Appleby back to confirm the fund amount he had provided reflected negative rates and to advise that the Commission’s software did not permit their removal.

As a result, he told her the negative amounts could only be deleted and readjusted manually, “which is generally done at age 65,” giving the impression this was standard practice. He advised he would call her back once he had additional information. [ 24 ] By April 15, 2019, Mrs. Appleby had not heard further, and she contacted the pension officer. His log entry confirms he had no further information for her, except that he was waiting to receive the latest quarterly interest rate and that she should hear back shortly on the negative rate issue. [ 25 ] Mrs.

Appleby and the pension officer next spoke on May 27, 2019. He advised her that he would be following up with Rachel Cyr, a senior pension officer, and someone would contact her. After consulting with Ms. Cyr, the pension officer’s next log entry for the same day documents his call to Mrs. Appleby, during which he explained the reason for the delay was the Tribunal decision did not reflect the way Ms. Cyr “normally calculates annuities.” He explained further that Ms. Cyr was waiting for direction on how to proceed. [ 26 ] On May 31, 2019, Ms. Cyr logged a telephone conversation she had with Mrs.

Appleby, during which she advised she had not heard from Legal Services with respect to the Tribunal decision. [ 27 ] Ms. Cyr’s next log entry is on June 10, 2019, in which she recorded her next conversation with Mrs. Appleby. She advised she had not received any direction on how to do the calculation in light of the Tribunal decision. Mrs. Appleby, understandably, expressed frustration. She was by then five months past her 65 th birthday and still had no answers. Ms. Cyr apologized for the delay. [ 28 ] The next log entry by Ms. Cyr was made June 17, 2019, and dealt with another conversation with Mrs. Appleby.

She advised her that Legal Services had confirmed the calculations of interest with respect to her pension fund had to be made in accordance with the legislation in effect at the time she reached 65. Mrs. Appleby advised this was contrary to the Tribunal decision. Ms. Cyr’s justification was that the decision was released before the legislative amendments of December 2016 and before she attained 65, the implication being the decision was no longer applicable.

[ 29 ] On July 10, 2019, Ms. Cyr wrote Mrs. Appleby to confirm the amount in her pension fund, net of negative rates, and advised her of the annuity purchase options. [ 30 ] On August 29, 2019, facing the need to appeal a second time, Mrs. Appleby served notice of her intention to appeal the decision of July 10, 2019. The appeal was heard November 17, 2020, and the decision was released February 8, 2021 (Decision #2). Mrs. Appleby’s appeal was denied, and she appeals further to this Court. A.

The Tribunal Decision #2 [ 31 ] Without analyzing the finality of the first Tribunal decision, pursuant to ss. 21(12) and 21(12.1) of the Workplace Health, Safety and Compensation Commission and Workers’ Compensation Appeals Tribunal Act , S.N.B. 2014, c. 49 (“ WHSCC & WCAT Act ”), the Chairperson who authored Decision #2 held, because the calculation of the final annuity “was not applicable at the time” the first Tribunal decision was released, given Mrs. Appleby had not yet turned 65, “no action was taken by the Commission” (para. 14).

On its face, that assertion is incorrect because, as noted, the Commission immediately advised it would not be applying negative rates to Mrs. Appleby’s fund and, indeed, the pension people were waiting for direction on how to calculate the fund in light of the earlier Tribunal decision. [ 32 ] Decision #2 reflects an error of law in that it conflates the calculation function with the moment a beneficiary can purchase an annuity to begin receiving pension payments.

The author of Decision #2 held the “calculation of her final annuity” prior to age 65 “is irrelevant because it became effective, pursuant to subsection 38.22(1) of the WC Act , when the recipient turns 65” (para. 15). That ruling constitutes an error of law.

Section 38.22 applies to pensions for injured workers, not surviving spouses of deceased workers. More importantly, on a proper

interpretation of the legislation, the calculation function of the fund is a completely separate element from the timing of entitlement to purchase an annuity. [ 33 ] Finally, Decision #2 termed the first Tribunal decision moot because of the subsequent change to the legislation. This is a further error of law on two fronts: (1) it ignores its finality and binding effect on the Commission pursuant to ss. 21(12) and (12.1) noted above; and (2) it ignores the common law and transitional law principles that apply with respect to vested rights or legitimate expectations. IV. Grounds of Appeal [ 34 ] Mrs.

Appleby raises a number of grounds of appeal. Those upon which this appeal is to be determined are that the Tribunal erred in law in failing: a) “to consider or correctly interpret and apply the Workers’ Compensation Act , R.S.N.B. 1973, c. W-13 , and in particular

section […] 38.7(1) of the Act ;” b) “to consider or to correctly interpret and apply the Workplace Health, Safety and Compensation Commission and Workers’ Compensation Appeals Tribunal Act , S.N.B. 1994, c. W-14 , and in particular s. 21(9)(

a) and s. 21(12) of the Act ;” c) “to consider or to correctly interpret and apply An Act to Amend the Workplace Health, Safety and Compensation Commission and Workers’ Compensation Appeals Tribunal Act , S.N.B. 2016, c. 48 , and in particular ss. 14(1) and (2) of the Act ;” d) “to consider or to correctly interpret and apply the

Interpretation Act, R.S.N.B. 1973, c. I-13 , and in particular s[s]. 8(1), (2), (3) and (4), and s. 12 ;” e) “to consider or to correctly interpret and apply the principles governing the temporal application and temporal operation of An Act to Amend the Workplace Health, Safety and Compensation Commission and Workers’ Compensation Appeals Tribunal Act ;”

f) “to consider or to interpret and apply the principles governing the vesting of the Appellant’s rights and interests as a result of Chairperson Shelley Dumouchel’s decision dated October 11, 2016;” g) “to consider that the repeal of the underlying legislation on which Shelley Dumouchel’s decision was based did not invalidate or limit the application of Chairperson Shelly Dumouchel’s decision;” and h) “to consider that the Respondent had undertaken and agreed on October 12, 2016, that it would not use any negative interest amounts in calculating her annuity and/or pension fund and that as such the Respondent waived the right to apply a negative interest rate and/or is estopped from doing so.” V.

Standard of Review [ 35 ] All the grounds raise questions of law relating to statutory

interpretation and/or the application of common law principles. They are all subject to review on a correctness standard. VI. Analysis [ 36 ] Mrs. Appleby’s entitlement to dependent spouse benefits upon her husband’s death is governed by s. 38.6(2) of the Act and, in her case, they were payable until she reached the age of 65.

These benefits are not in dispute. [ 37 ] In addition, pursuant to s. 38.7(1), while benefits are paid to the dependent spouse, the Commission is mandated to set aside, in a fund designated for the dependent spouse, an amount equal to eight percent of the benefits paid pursuant to s. 38.6(2). For the purposes of this appeal, at the time the Commission created the fund for Mrs.

Appleby and began paying into it, s. 38.7(1) read as follows: 38.7(1) Where benefits are paid to a dependent surviving spouse under subsection 38.6(2) the Commission shall, as of the first day benefits are paid under that subsection, set aside an amount equal to eight per cent of the benefits paid under that subsection, and that amount together with accrued interest shall be used to provide a pension for the dependent surviving spouse at age sixty-five or at the expiration of the two-year period mentioned in that subsection, as the case may be. 38.7(1) Dans le cas où sont versées des prestations de conjoint survivant à charge en application du paragraphe 38.6(2), la Commission doit, à compter du premier jour du versement des prestations prévues à ce paragraphe, réserver un montant égal à huit pour cent des prestations versées sous le régime de ce paragraphe à partir de cette date, lequel montant et les intérêts courus serviront à payer une pension au conjoint survivant à charge à l’âge de soixante-cinq ans ou à l’expiration de la période de deux ans mentionnée à ce paragraphe, selon le cas. [ 38 ] The fund thus created is to be administered as provided by the Regulation ( s. 38.7 of the Act ).

At the time Mrs. Appleby’s fund was created, the relevant provisions of the Regulation read as follows:

(1) The Pension Fund established for the payment of pensions in accordance with sections 38.3 and 38.7 of the Act shall form part of the Accident Fund but shall be maintained separately and managed as follows: (

a) separate accounts for each claimant shall be established; (

b) the amount to which each claimant is entitled shall be calculated monthly, charged to industry and credited to the claimant’s account; […] (

e) the Pension Fund and each claimant’s account shall be credited quarterly with interest at the average yield rate of the investment portfolio during that quarter[.] [Emphasis added.] 3

(1) La Caisse de retraite établie pour le versement de pensions conformément aux articles 38.3 et 38.7 de la Loi fait

partie de la Caisse des accidents, mais elle est maintenue distinctement et gérée de la façon suivante :

a) des comptes distincts pour chaque réclamant doivent être ouverts ;

b) le montant auquel chaque réclamant a droit doit être calculé mensuellement, mis à la charge de l’industrie et crédité au compte du réclamant ; […]

e) la Caisse de retraite et chaque compte de réclamant doit être crédité trimestriellement des intérêts au taux moyen de rendement du portefeuille d’investissement pour ce trimestre[.] [C’est moi qui souligne.] [ 39 ] As of December 16, 2016, s. 38.7(1) was amended and now reads as follows: 38.7

(1) Where benefits are paid to a dependent surviving spouse under subsection 38.6(2) the Commission shall, as of the first day benefits are paid under that subsection, set aside an amount equal to eight per cent of the benefits paid under that subsection, and that amount together with the rate of return, whether positive or negative, applied to the amount shall be used to provide a pension for the dependent surviving spouse at age sixty- five or at the expiration of the two-year period mentioned in that subsection, as the case may be. 38.7

(1) Dans le cas où sont versées des prestations de conjoint survivant à charge en application du paragraphe 38.6(2), la Commission doit, à compter du premier jour du versement des prestations prévues à ce paragraphe, réserver un montant égal à huit pour cent des prestations versées sous le régime de ce paragraphe à partir de cette date, lequel montant et son rendement, qu’il soit positif ou négatif, serviront à payer une pension au conjoint survivant à charge à l’âge de soixante-cinq ans ou à l’expiration de la période de deux ans mentionnée à ce paragraphe, selon le cas. [ 40 ] At the same time, companion amendments were made to the Regulation , the relevant provisions of which now read:

(1) The Pension Fund established for the payment of pensions in accordance with sections 38.22, 38.54 and 38.7 of the Act shall form part of the Accident Fund but shall be maintained separately and managed as follows: (

a) separate accounts for each claimant shall be established; (

b) the amount to which each claimant is entitled shall be calculated monthly, charged to industry and credited to the claimant’s account; […] (

e) the Pension Fund and each claimant’s account shall be credited quarterly with the return, whether positive or negative , at the average yield rate of the investment portfolio during that quarter[.] [Emphasis added.] 3

(1) La Caisse de retraite établie pour le versement de pensions conformément aux articles 38.22, 38.54 et 38.7 de la Loi fait

partie de la Caisse des accidents, mais elle est maintenue distinctement et gérée de la façon suivante :

a) des comptes distincts pour chaque réclamant doivent être ouverts;

b) le montant auquel chaque réclamant a droit doit être calculé mensuellement, mis à la charge de l’industrie et crédité au compte du réclamant; […]

e) la Caisse de retraite et chaque compte de réclamant doit être crédité trimestriellement du rendement, qu’il soit positif ou négatif , au taux moyen de rendement du portefeuille d’investissement pour ce trimestre[.] [C’est moi qui souligne.] [ 41 ] The differences between the two versions are self-evident and bear directly on the central issue in this appeal.

Section 38.7(1) addresses two things: (1) the creation and maintenance of the fund with accrued interest; and (2) its availability to the dependent spouse, once that person reaches the age of 65, to purchase an annuity. Pursuant to s. 3 of the Regulation , the dependent spouse’s entitlement is to be calculated monthly (and not once that person reaches 65) and that amount is also charged monthly to industry and credited to the claimant spouse’s account. [ 42 ] The substantive differences between the original and amended versions of s. 38.7(1) of the Act and s. 3(1) (

e) of the Regulation deal with the substitution of “accrued interest” in the original version for “rate of return, whether positive or negative,” in the amended version of s. 38.7(1) and “interest” in the original version for “return, whether positive or negative” in the amended version of s. 3(1) (e). [ 43 ] When read as a whole, the original versions were consistent. Pursuant to s. 38.7(1), the fund accrued interest from the time it was created until its eventual beneficiary reached the age of

Section 3 of the Regulation provided for two calculations to be made with respect to the fund: the first, a monthly calculation of the amount to be placed in the fund and charged to industry ( s. 3(1) (b)); the second, a quarterly calculation for interest at the average yield rate of the Commission’s investment portfolio for that quarter ( s. 3(1) (e)). [ 44 ] Section 3(2) of the Regulation provided that, once the beneficiary of the pension reaches 65, that person would have to determine which annuity option he/she wishes to select, and it would be funded by “the accumulated capital and interest in the claimant’s account.” [ 45 ] The binding effect of the first Tribunal decision left no room for the Commission to reduce Mrs.

Appleby’s fund with “negative interest” in any given quarter where the Commission’s investment portfolio generated negative returns. In at least four Tribunal decisions, including the one involving Mrs. Appleby’s situation, the rulings were to the effect no negative interest could be charged to those claimants’ accounts. All these decisions were final decisions pursuant to s. 21(12) of the WHSCC & WCAT Act . The Commission’s attempt to justify applying negative rates by way of Policy 21-040 was ruled inconsistent with the Act in Mrs. Appleby’s case.

I note a companion Policy 21-206 dealing with the pension benefits of injured workers that also provided for negative interest was amended by the Commission following the release of Tribunal decision 20157737 in November 2015 to provide that negative return quarters would be accounted for as zero. However, Policy 21-040 was not concurrently amended.

[ 46 ] As a result, the Commission determined it should not have to credit claimants’ pension accounts with zero interest for quarters in which its investment portfolio had actually lost money. The remedial solution was the proclamation, on December 16, 2016, of Bill 15,

An Act to Amend the Workplace Health, Safety and Compensation Commission and Workers’ Compensation Appeals Tribunal Act , 3 rd Sess. 58 th Leg. New Brunswick, 2016, c. 48 . The amended provisions referenced above permitted the debiting of pension funds with negative rates if the investment portfolio’s rate of return in any given quarter was negative.

I make no comment on whether there is an inconsistency between the language of the amended s. 38.7(1), which speaks of “applying” a rate of return, whether positive or negative, to the amount of the fund and the language of the amended regulation, which speaks of “crediting” the fund with the quarterly return, whether positive or negative. That issue is not before us on this appeal. [ 47 ] One other point needs to be made before addressing Mrs. Appleby’s situation. The Commission argues all calculations of the fund and accrued interest can be made only once its beneficiary reaches age 65.

This was the pretext used in Mrs. Appleby’s case to use the amended legislation to apply negative rates since her fund’s inception because she turned 65 after the December 2016 amendments. This position completely ignored the finality of the Tribunal decision of October 2016. As noted, the calculation of the benefit to be added to the fund is to be done monthly, and the calculation of the accrued interest on the amount of the benefits is to be credited quarterly. Therefore, none of these operations is to be done only when the claimant attains age 65.

The only relevance of the claimant attaining age 65 is that it is the age the claimant must reach before the purchase of the selected annuity option can take place. The purchase is made with the total amount of the fund, including interest, as calculated during the lifetime of the fund. As will be seen in Mrs. Appleby’s case, the interest cannot be negative interest up to December 16, 2016. Thereafter, her fund’s quarterly interest calculations are governed by the amended legislation in light of the law I discuss below. [ 48 ] The Record establishes Mrs.

Appleby was carefully planning her retirement with professional assistance. That is why she requested the printout of her pension fund calculation in 2015. Once her challenge of the Commission’s use of negative rates was successful, she relied on what she expected would be revised pension calculations going forward. The problem is that, contrary to the clear directions given in the October 2016 Tribunal decision, the Commission did not revise its calculations, notwithstanding its written assurance it would do so, thus upending Mrs.

Appleby’s retirement plans. [ 49 ] This particular set of facts brings into play the law with respect to the doctrine of legitimate expectation and the rules governing the temporal application of legislation. Section 8(1) (

c) of the

Interpretation Act , R.S.N.B. 1973, c. I-13 , provides that an amendment to legislation does not affect any right or privilege “acquired, accrued, accruing or incurred” under the repealed enactment. What, if any, right acquired, accrued, accruing or incurred up to December 16, 2016, can Mrs.

Appleby invoke? [ 50 ] Two of the law’s great virtues are stability and fairness. “Citizens must have knowledge of the law before acting so they can adjust their conduct to avoid undesirable consequences and secure desirable ones”: Sullivan on the Construction of Statutes (LexisNexis Canada, 6 th ed., September 2014, at p. 753). The Federal Court of Appeal held in Merck Frosst Canada & Co. v. Apotex Inc. , 2011 FCA 329 , [2011] F.C.J. No. 1664 (QL) , with reference to the Supreme Court’s decision in British Columbia v.

Imperial Tobacco Canada Ltd. , 2005 SCC 49 , [2005] 2 S.C.R. 473 : “It is unfair to change the rules later and catch those who planned their affairs under the former law” (para. 53). The issue is the recognition of vested or accrued rights. Courts are required to determine, in situations such as these, whether the particular expectation or interest is of sufficient importance to be recognized as a right and “[…] sufficiently defined and in the control of the claimant [at the moment of repeal or legislative amendment] to be recognized as vested or accrued”: Sullivan, par. 818.

It is a judgment call, which is predicated on the presumption vested or accrued rights that cannot be defeated without causing grave injustice should be protected because it would be arbitrary and unfair to take them away (see, generally, “ Dreidger on the Construction of Statutes ” at p. 533). It is a common rule of legislative amendments that legislatures do not intend to remove vested or accrued rights without an express statement to that effect in the amending provision.

As will be seen below, the transitional provisions in the amending legislation contain no such statement. [ 51 ] More recently, the Supreme Court provided greater clarity as to when a right is vested. In Dikranian v. Quebec (Attorney General) , 2005 SCC 73 , [2005] 3 S.C.R. 530 , Bastarache J. wrote, citing P.A. Côté: The

Interpretation of Legislation in Canada , 3 rd ed. (Scarborough, ON: Carswell, 2000): […] (1) the individual’s legal (juridical) situation must be tangible and concrete rather than general and abstract; and (2) this legal situation must have been sufficiently constituted at the time of the new statute’s commencement (Côté, at pp. 160-61). […] [para. 37] [ 52 ] Relying on a particular statute is not sufficient to argue for a vested right. Bastarache J., quoting further from Côté, noted two important elements must be present to make the argument: the right must vest in a specific individual and the individual’s situation must have materialized.

[53] In my opinion, Mrs. Appleby can make the argument and benefit from the presumption. She challenged theCommission’s decision to apply negative rates to her fund before the legislation was amended and obtained a favourable final decisionfrom the Tribunal on the issue, later confirmed in writing by the Commission. To borrow the words of Bastarache J., her legal situationwas “tangible and concrete” and was “sufficiently constituted” as a result of the Tribunal decision before the legislation was amended. [54] The Commission’s attempt to deprive Mrs. Appleby of her vested or accrued right runs contrary to the specificadmonition the Supreme Court gave in Gustavson Drilling

(1964) Ltd. v. M.N.R, (SCC), [1977] 1 S.C.R. 271. It held theenactment of new legislation “[…] does not reach into the past and declare that the law or the rights of parties as of an earlier date shallbe taken to be something other than they were as of that earlier date” (at p. 279) (emphasis added). However, Mrs. Appleby cannot anddoes not claim continuance of her vested right beyond the date of the enactment in her case, namely December 16, 2016.

GustavsonDrilling makes clear that “[n]o one has a vested right to continuance of the law as it stood in the past” (at p. 282). [55] Moreover, there is nothing in the amended legislation to indicate the Legislature intended to take away vestedor accrued rights such as Mrs. Appleby’s. In fact, a contrary intention is discerned.

Bill 15 contains transitional provisions that state that,for any decision taken by the Tribunal between April 1, 2015 and December 16, 2016 (which would capture the decision of October 16,2016), the Commission is given the right to appeal any such decision to this Court within a specified period (s. 13). It chose not to do soin Mrs. Appleby’s case. Bill 15 provides a certain immunity from suit in favour of the Commission as a result of adverse effects createdby the amendments. The immunity does not apply to Mrs.

Appleby’s vested or accrued rights, and that is consistent with the commonlaw presumption that legislatures do not intend such bad effects without an express or implied statement of intent or of legislativepurpose. There are none in this case. [56] It is for these reasons that, on June 9, 2021, I joined my colleagues in allowing Mrs. Appleby’s appeal. VII. Disposition [57] Although Mrs. Appleby was self-represented before us, she confirmed she had retained counsel to assist her infiling her Notice of Appeal.

While the Court typically does not award costs to self-represented litigants, in my view, her request for costsin the amount of $1,000 is justified. I would therefore order costs of $1,000 plus reasonable disbursements. Version française de la décision de la Cour rendue par LE JUGE LEBLOND I. Introduction [1] George Appleby est mort tragiquement dans un accident du travail le 28 septembre 1992 laissant comme survivants son épouse, l’appelante Patricia Appleby, et deux fils.

En conséquence, Mme Appleby a immédiatement commencé à recevoirdes prestations de conjointe survivante de la Commission intimée conformément au par. 38.6(2) de la

Loi sur les accidents du travail,L.R.N.-B. 1973, ch. W-13. En outre, conformément au par. 38.7(1) de la Loi, la Commission a commencé à réserver un montant égal àhuit pour cent des prestations versées sous le régime du par. 38.6(2) à compter du premier jour du versement de ces prestations. Le montant réservé et les « intérêts courus » serviraient à payer une pension à Mme Appleby à l’âge de 65 ans. Elle a eu 65 ans le20 janvier 2019. [2] Au moment du décès de son mari, Mme Appleby avait un emploi, et elle a continué à travailler.

En avril 2015,alors qu’elle planifiait sa retraite éventuelle, elle a demandé un imprimé du calcul du montant du fonds qui s’accumulait depuis près de23 ans. Cet imprimé montrait que la Commission avait appliqué des « intérêts négatifs » pour certaines périodes de rendement négatif des marchés, réduisant ainsi le montant du fonds qui lui était destiné. Mme Appleby a contesté le pouvoir de la Commission d’agir ainsi. La Commission a rendu une décision le 13 juillet 2015, confirmant sa position. Mme Appleby a interjeté appel de la décision auprès du

Tribunal d’appel des accidents au travail (le Tribunal), et le Tribunal a accueilli l’appel de M me Appleby dans une décision rendue le 11 octobre 2016. Le Tribunal a interprété les termes « intérêts courus » employés au par. 38.7(1), tel qu’il était alors libellé, comme signifiant les [TRADUCTION] « augmentations » de valeur au fil du temps. Il a aussi conclu qu’aucune disposition législative ne permettait à la Commission d’appliquer des [TRADUCTION] « intérêts négatifs ».

Le Tribunal a ordonné à la Commission de faire un nouveau calcul du fonds de M me Appleby à compter de sa création en septembre 1992 et de remplacer les taux négatifs par zéro pour toutes les périodes pendant lesquelles des taux négatifs avaient été utilisés.

Il est significatif que la Commission n’a pas interjeté appel de cette décision, et son avocat a confirmé à l’audition du présent appel que la Commission n’avait pas contesté, lors de l’audience de 2016 devant le Tribunal, le fait que la position écrite de la Commission datée du 13 juillet 2015 constituait une « décision » susceptible d’appel. [3] Le lendemain de la décision du Tribunal, soit le 12 octobre 2016, la Commission a écrit à M me Appleby pour l’aviser de ce qui suit : [TRADUCTION] « […] à compter du 28 septembre 1992 […] la Commission n ’utilisera pas de montants d’intérêts négatifs dans votre fonds de pension » (en italique dans l’original). [4] Le 10 juillet 2019, la Commission a fourni à M me Appleby un imprimé mis à jour du calcul de son fonds.

Contrairement à la décision rendue par le Tribunal en octobre 2016 et à la confirmation écrite subséquente envoyée par la Commission portant que les taux d’intérêt négatifs ne seraient pas utilisés, de tels taux ont en fait été utilisés. La Commission a indiqué qu’elle se fondait alors sur une modification apportée à la Loi qui a été promulguée en décembre 2016, modification qui permettait d’utiliser des taux négatifs. [5]

Malgré quelques indications initiales de la part de la Commission qu’elle annulerait les taux négatifs, en fin de compte, elle a décidé de ne pas le faire, et M me Appleby a dû de nouveau subir les rigueurs du processus d’appel. La deuxième décision du Tribunal, rendue le 8 février 2021, a rejeté son appel. Comme nous le verrons, la décision est défectueuse à de nombreux égards et révèle plusieurs erreurs de droit. Elle renvoie à des dispositions de la Loi et à une politique de la Commission qui n’ont aucune application à la situation de M me Appleby .

On y trouve des erreurs dans l’interprétation et l’application du par. 38.7(1) et, enfin, elle écarte la décision que le Tribunal a rendue en octobre 2016 en la qualifiant de [TRADUCTION] « théorique ». [6] À la fin de l’audition de l’appel, je me suis associé à mes collègues pour accueillir l’appel, les motifs devant suivre.

En attendant la publication des motifs qui se retrouvent maintenant dans le texte ci-dessous, il a été enjoint à la Commission de faire un nouveau calcul du fonds de pension de M me Appleby immédiatement en conformité avec les versions du par. 38.7(1) de la Loi et de l’art. 3 du Règlement 82-210 intitulé Règlement sur la Caisse de retraite –

Loi sur les accidents du travail (le Règlement ) qui étaient en vigueur avant le 16 décembre 2016 et qui ont été interprétées par le Tribunal dans la décision qu’il a rendue le 11 octobre 2016. En particulier, il a été enjoint à la Commission d’appliquer un facteur zéro à toute période de rendement négatif. Ce calcul devait s’appliquer pour la période allant du 28 septembre 1992 au 16 décembre 2016. Par la suite, tous les autres calculs d’intérêt doivent être effectués conformément aux versions modifiées du par. 38.7(1) de la Loi et du par. 3(1) du Règlement qui ont été promulguées le 16 décembre 2016. II.

Question préjudicielle [7] À l’ouverture de l’audience, nous avons été saisis de la motion préliminaire de M me Appleby par laquelle celle-ci demandait l’autorisation de présenter de nouveaux éléments de preuve à la Cour. Nous avons indiqué que notre décision sur la motion ferait

partie des présents motifs. Les nouveaux éléments de preuve étaient constitués de trois documents. Le premier document est un imprimé intact du dossier du fonds de pension tenu par la Commission. Une version annotée faisait déjà

partie du dossier, et l’avocat de la Commission ne s’est pas opposé à l’inclusion de la copie intacte. Celle-ci est donc admise en preuve. [8] Le deuxième document est une feuille de calcul préparée par le conseiller financier de M me Appleby qui est censé montrer à quel montant se chiffrerait son fonds de pension sans l’application des taux négatifs. Même si ce document aurait pu être accessible avant l’audience devant le Tribunal et, techniquement parlant, ne remplit donc pas cette condition d’admissibilité, l’avocat de la Commission n’a pas opposé d’objection sérieuse; il est donc admis en preuve.

Nous ne nous sommes toutefois pas fondés sur ce document pour formuler les présents motifs. [9] Le troisième document est une lettre écrite par un ancien membre du conseil d’administration de la Commission en défense de M me Appleby , dans laquelle l’auteur exprime ses opinions sur l’application et l’interprétation des dispositions législatives modifiées. Ce document est inadmissible pour plusieurs raisons, parmi les plus importantes étant son manque de pertinence. Il n’est donc pas admis au dossier.

III. Contexte factuel [10] À compter de la date du décès de son mari jusqu’à sa première demande concernant l’état de son fonds de pension, M me Appleby n’avait aucune raison de se préoccuper de la gestion de ses prestations par la Commission. Elle recevait ses prestations mensuelles de conjointe survivante, et, en réponse à sa demande, un des agents des pensions de la Commission a confirmé, par lettre datée du 22 avril 2015, les sommes [TRADUCTION] « payées et réservées à ce jour » (souligné dans l’original).

Comme nous l’avons indiqué, c’est l’imprimé joint à cette lettre, qui montrait l’utilisation de taux négatifs, qui a soulevé des préoccupations.

Le défenseur du travailleur de M me Appleby a demandé une explication, et la réponse reçue de l’agente des pensions le 13 juillet 2015 renvoie à la Politique 21-040 de la Commission intitulée « Intérêts sur les prestations liées aux réclamations et les comptes d’employeurs », notamment à l’art. 3.1, qui prévoyait ce qui suit : 3.1 Annuities […] The rate of return is the quarterly rate of return of the investment portfolio of the Pension Fund and may be positive or negative. […] 3.1 Prestations de rente […] Le taux de rendement est le taux de rendement trimestriel du portefeuille de placements de la Caisse de retraite, qu’il soit positif ou négatif. […] [11] Je fais remarquer ici qu’aucun fondement législatif à l’utilisation de taux négatifs n’a été cité dans cette lettre à l’appui de la position de la Commission. [12] Le 8 décembre 2015, avec l’aide de son défenseur du travailleur, M me Appleby a signifié son intention de faire appel de la décision de la Commission, au motif que l’art. 3.1 de la Politique 21-040 était incompatible avec la Loi en ce qui a trait à l’interprétation des termes « intérêts courus ».

Selon M me Appleby , le terme « courus » ne pouvait viser que des taux positifs et non des taux négatifs. Elle a cité trois décisions antérieures du Tribunal sur ce point; les trois étayaient sa position. [13] Le 21 décembre 2015, la même agente des pensions a écrit un complément à sa lettre du 13 juillet 2015. Elle a indiqué que sa lettre antérieure renvoyait [TRADUCTION] « aux dispositions législatives et à la politique actuelles » (en italique dans l’original) et ne se voulait [TRADUCTION] « qu’une lettre d’information ».

Elle a ensuite indiqué : [TRADUCTION] « plus important encore, elle ne contenait aucune décision sur cette question comme telle, puisque le calcul des montants réservés pour l’achat de la rente de M me Appleby [ne doit] pas être fait avant son soixante-cinquième anniversaire de naissance (janvier 2019) ». [14] Il y a trois précisions à apporter concernant la lettre du 21 décembre. Premièrement, la lettre de l’agente des pensions datée du 13 juillet 2015 ne citait aucune disposition législative.

Elle ne mentionnait qu’une disposition d’une politique. [15] Deuxièmement, la notion que la Commission n’avait pris aucune [TRADUCTION] « décision » a été rapidement dissipée par son avocat devant notre Cour.

Comme nous l’avons indiqué, c’est cette décision qui était l’objet du premier appel interjeté devant le Tribunal, et la Commission n’a pas contesté le fait qu’une décision avait été prise. [16] Enfin, en invoquant le fait que le calcul des montants réservés pour l’achat de la rente de M me Appleby ne devait être fait qu’à son soixante-cinquième anniversaire de naissance pour affirmer qu’aucune décision n’avait été prise, l’agente des pensions a confondu la notion de calcul du fonds et la notion de droit d’acheter une rente avec les sommes accumulées dans le fonds pour assurer le paiement des prestations de pension.

Comme nous le verrons, la valeur du fonds doit être calculée périodiquement à partir de la création du fonds, alors que le droit à l’achat d’une rente ne peut se matérialiser que lorsque le bénéficiaire atteint l’âge de 65 ans. [17] Rien dans le dossier en appel n’indique ce qui a poussé l’agente à écrire la lettre du 21 décembre 2015, qui a été rédigée cinq mois après la lettre dans laquelle la Commission faisait état de sa position.

[18] Néanmoins, la Commission a écrit au défenseur du travailleur de M me Appleby le 4 avril 2016 et a clairement confirmé que l’objet de l’appel était [TRADUCTION] « la décision du 13 juillet 2015 » et que cette décision [TRADUCTION] « était fondée sur la Politique 21-040 de la Commission […] ». [19] Comme nous l’avons indiqué, M me Appleby a eu gain de cause en appel. La présidente du Tribunal a invoqué le sens ordinaire du terme « intérêts courus », soit l’augmentation de la valeur au fil du temps.

Elle a fait remarquer que son interprétation était compatible avec les interprétations que l’on trouve dans trois décisions antérieures du Tribunal, qui ont toutes conclu qu’il n’y avait aucun fondement législatif permettant d’appliquer un taux d’intérêt négatif à un fonds de pension. Elle a également fait remarquer que, après une de ces décisions, la Politique 21-206 intitulée Financement des prestations de rente , qui traite de fonds de pension pour travailleurs ayant subi des lésions, avait été modifiée pour exclure l’utilisation de taux négatifs.

Toutefois, pour des motifs qui ne se dégagent pas clairement du dossier, la politique connexe, soit la Politique 21-040, qui traite des fonds des conjoints survivants, n’a pas fait l’objet de modifications semblables. La présidente du Tribunal a donc conclu que la Politique 21-040 était incompatible avec la Loi , et elle a enjoint à la Commission de faire un nouveau calcul du fonds de M me Appleby de la manière indiquée ci-dessus.

La Commission n’a pas fait appel de cette décision et, comme je l’ai indiqué ci-dessus, elle a écrit à M me Appleby le 12 octobre 2016, par l’entremise d’un autre agent des pensions, pour confirmer que des taux négatifs ne seraient pas utilisés dans son cas. [20] Curieusement, ce jour-là, soit le 12 octobre 2016, une entrée a été faite dans le journal de la Commission dans laquelle l’auteure, qui n’avait jusqu’alors eu aucun contact avec M me Appleby ou avec son défenseur du travailleur, a indiqué qu’elle considérait que la décision était [TRADUCTION] « prématurée », puisque le calcul du droit de M me Appleby à une rente ne se ferait qu’au premier trimestre de 2019.

Elle aussi confondait le calcul du fonds et le droit à une rente. L’entrée dans le journal indique ensuite qu’elle a suggéré que l’agent des pensions qui avait rédigé la lettre adressée à M me Appleby le 12 octobre 2016 avise celle-ci que la décision et les directives du Tribunal seraient appliquées [TRADUCTION] « lorsqu’adviendra le moment de faire les calculs indiqués ». Cette suggestion allait carrément à l’encontre des termes clairs et sans équivoque de la décision. [21] Heureusement, la lettre ne contenait aucun commentaire de ce genre.

M me Appleby était en droit de présumer que la Commission avait déjà apporté les corrections au calcul de son fonds selon les directives prévues dans la décision du Tribunal. [22] Le 28 novembre 2018, près de deux ans après que le par. 38.7(1) fut modifié pour permettre l’application d’un taux d’intérêt négatif, le même agent des pensions qui avait rédigé la lettre du 12 octobre 2016 a écrit à M me Appleby pour confirmer que les prestations mensuelles qu’elle recevait prendraient fin le 1 er février 2019 et pour l’informer que le fonds de pension qui s’était accumulé [TRADUCTION] « avec les intérêts courus » était sur le point d’être transféré aux personnes chargées de commencer l’administration des prestations de pension.

La lettre ne faisait aucune mention du retour à l’application de taux d’intérêt négatifs. [23] Le 29 novembre 2018, M me Appleby a été informée du montant qui se trouvait alors dans son fonds de pension lors d’une conversation téléphonique avec l’agent des pensions qui venait tout juste de lui écrire. L’entrée faite au journal par cette personne montre que M me Appleby a demandé si ce montant reflétait le retrait des taux négatifs. Il l’a informée qu’il examinerait la question et la rappellerait. Son examen a révélé que l’on continuait d’appliquer des taux négatifs depuis la création du fonds.

Sa deuxième entrée au journal pour cette journée-là montre qu’il a discuté du [TRADUCTION] « processus d’annulation de l’intérêt négatif » avec d’autres personnes dans son service. L’entrée au journal montre ensuite que l’agent des pensions a rappelé M me Appleby pour confirmer que le montant du fonds qu’il lui avait indiqué reflétait des taux négatifs et pour l’aviser que le logiciel de la Commission ne permettait pas de les enlever.

En conséquence, il lui a dit que les montants négatifs ne pouvaient être supprimés et rajustés que manuellement, [TRADUCTION] « ce qui se fait habituellement lorsque la personne atteint l’âge de 65 ans », donnant ainsi l’impression qu’il s’agissait d’une pratique courante. Il l’a informée qu’il la rappellerait dès qu’il aurait plus d’information. [24] Au 15 avril 2019, M me Appleby n’avait pas eu d’autres nouvelles, et elle a communiqué avec l’agent des pensions.

L’entrée au journal faite par ce dernier confirme qu’il n’avait pas d’information additionnelle pour elle, si ce n’est qu’il attendait de recevoir le dernier taux d’intérêt trimestriel et que M me Appleby devrait recevoir sous peu de l’information sur la question des taux négatifs. [25] M me Appleby et l’agent des pensions se sont ensuite parlé le 27 mai 2019. Celui-ci a avisé M me Appleby qu’il ferait un suivi auprès de Rachel Cyr, une agente supérieure des pensions, et que quelqu’un communiquerait avec elle.

Le même jour, après avoir consulté M me Cyr, l’agent des pensions a fait une nouvelle entrée au journal pour faire état de l’appel qu’il a fait à M me Appleby, durant lequel il a expliqué que le retard était attribuable au fait que la décision du Tribunal ne reflétait pas la manière dont M me Cyr [TRADUCTION] « calcule normalement les rentes ». Il a en outre expliqué que M me Cyr attendait des directives sur la manière

de procéder. [26] Le 31 mai 2019, M me Cyr a inscrit au journal une conversation téléphonique qu’elle a eue avec M me Appleby, au cours de laquelle elle a informé M me Appleby qu’elle n’avait pas eu de nouvelles des services juridiques relativement à la décision du Tribunal. [27] La prochaine entrée de M me Cyr au journal a été faite le 10 juin 2019; elle a consigné sa conversation suivante avec M me Appleby. Elle a informé M me Appleby qu’elle n’avait pas reçu de directives sur la manière de faire le calcul à la lumière de la décision du Tribunal. M me Appleby a exprimé ses frustrations, ce qui se comprend.

On dépassait alors son soixante-cinquième anniversaire de naissance de cinq mois, et elle n’avait toujours pas de réponses. M me Cyr s’est excusée du retard. [28] La prochaine entrée que M me Cyr a inscrite au journal est datée du 17 juin 2019 et portait sur une autre conversation avec M me Appleby. M me Cyr a informé celle-ci que les services juridiques avaient confirmé que le calcul de l’intérêt pour son fonds de pension devait être fait selon la législation en vigueur au moment où elle a atteint l’âge de 65 ans. M me Appleby l’a informée que cette méthode était contraire à la décision du Tribunal.

Pour justifier, M me Cyr a dit que la décision avait été rendue avant les modifications législatives de décembre 2016 et avant que M me Appleby n’ait atteint l’âge de 65 ans, laissant entendre que la décision n’était plus applicable. [29] Le 10 juillet 2019, M me Cyr a écrit à M me Appleby pour confirmer le montant net de son fonds de pension, reflétant l’application de taux négatifs, et l’a informée de ses options pour l’achat d’une rente. [30] Le 29 août 2019, estimant qu’elle devait faire appel une deuxième fois, M me Appleby a signifié un avis de son intention de faire appel de la décision du 10 juillet 2019.

L’appel a été entendu le 17 novembre 2020, et la décision a été rendue le 8 février 2021 (la deuxième décision). L’appel de M me Appleby a été rejeté, et elle interjette appel devant notre Cour. A. La deuxième décision du Tribunal [31] Sans analyser le caractère définitif de la première décision du Tribunal aux termes des par. 21(12) et 21(12.1) de la

Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail et le Tribunal d’appel des accidents au travail , L.N.-B. 2014, ch. 49 (

Loi sur la CSSIAC et le TAAT ), la présidente du Tribunal qui a rédigé la deuxième décision a conclu que, étant donné que le calcul de la rente définitive [TRADUCTION] « n’était pas applicable au moment où » la première décision du Tribunal a été rendue, M me Appleby n’ayant pas encore atteint l’âge de 65 ans, [TRADUCTION] « aucune mesure n’a été prise par la Commission » (par. 14).

À première vue, cette affirmation est erronée puisque, comme nous l’avons indiqué, la Commission a immédiatement informé M me Appleby qu’elle n’appliquerait pas de taux négatifs à son fonds et, en effet, les personnes chargées des pensions attendaient des directives sur la manière de calculer le fonds à la lumière de la décision antérieure du Tribunal. [32] La deuxième décision reflète une erreur de droit en ce sens qu’elle confond l’exercice de calcul de la rente et le moment auquel un bénéficiaire peut acheter une rente en vue de recevoir des prestations de pension.

L’auteure de la deuxième décision a conclu que [TRADUCTION] « le calcul de sa rente définitive » avant l’âge de 65 ans [TRADUCTION] « n’a aucune pertinence, puisque, par application du par. 38.22(1) de la

Loi sur les accidents du travail , le calcul ne prend effet que lorsque le bénéficiaire atteint l’âge de 65 ans » (par. 15). Cette décision constitue une erreur de droit. L’art. 38.22 s’applique aux pensions des travailleurs ayant subi des lésions et non aux conjoints survivants de travailleurs décédés.

Plus important encore, lorsque l’on interprète la législation correctement, l’exercice de calcul du fonds est un élément tout à fait distinct du moment où se matérialise le droit d’acheter une rente. [33] Enfin, la deuxième décision a qualifié la première décision du Tribunal de théorique en raison du changement apporté à la législation par la suite.

Il s’agit là d’une autre erreur de droit à deux égards : 1) la décision ne tient pas compte du caractère définitif de la décision et de sa force obligatoire pour la Commission aux termes des par. 21(12) et (12.1) mentionnés ci-dessus, et 2) elle ne tient pas compte des principes de common law et de droit transitoire qui s’appliquent à l’égard des droits dévolus ou des attentes légitimes. IV. Moyens d’appel

[34] M me Appleby soulève un certain nombre de moyens d’appel. Dans le cadre du présent appel, nous devons décider si le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant : a) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer correctement la

Loi sur les accidents du travail , L.R.N.-B. 1973, ch. W-13, plus particulièrement le paragraphe […] 38.7(1) de la Loi ; » b) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer correctement la

Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail et le Tribunal d’appel des accidents au travail , L.N.-B. 1994, ch. W-14 , plus particulièrement l’alinéa 21(9)

a) et le paragraphe 21(12) de la Loi ; » c) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer correctement la Loi modifiant la

Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail et le Tribunal d’appel des accidents au travail , L.N.-B. 2016, ch. 48 , plus particulièrement les paragraphes 14(1) et (2) de la Loi ; » d) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer correctement la Loi d’interprétation , L.R.N.-B. 1973, ch. I-13, plus particulièrement les paragraphes 8(1), (2), (3) et (4) et l’article 12; » e) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer correctement les principes régissant l’application dans le temps de la Loi modifiant la

Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail et le Tribunal d’appel des accidents au travail ; » f) [TRADUCTION] « de prendre en compte ou d’interpréter et d’appliquer les principes régissant la dévolution des droits et intérêts de l’appelante par suite de la décision rendue par la présidente, Shelley Dumouchel, le 11 octobre 2016; » g) [TRADUCTION] « de considérer que l’abrogation des dispositions législatives sur lesquelles était fondée la décision rendue par Shelley Dumouchel n’a pas eu pour effet d’invalider ou de limiter l’application de cette décision; » h) [TRADUCTION] « de considérer que l’intimée s’était engagée, le 12 octobre 2016, à ne pas utiliser de montants d’intérêts négatifs dans le calcul de la rente ou du fonds de pension et qu’elle a ainsi renoncé au droit d’appliquer un taux d’intérêt négatif ou est précluse de le faire. »

V. Norme de contrôle [35] Tous les moyens d’appel soulèvent des questions de droit portant sur l’interprétation des lois ou l’application de principes de common law. Ils donnent tous lieu à un contrôle selon la norme de la décision correcte. VI. Analyse [36] Le droit de M me Appleby à des prestations de conjoint à charge au décès de son mari est régi par le par. 38.6(2) de la Loi et, dans son cas, ces prestations étaient payables jusqu’à ce qu’elle atteigne l’âge de 65 ans.

Ces prestations ne sont pas en litige. [37] En outre, en application du par. 38.7(1), pendant que des prestations sont versées au conjoint à charge, la Commission doit réserver, dans un fonds établi au nom du conjoint à charge, un montant égal à huit pour cent des prestations versées conformément au par. 38.6(2). Pour les fins du présent appel, au moment où la Commission a créé le fonds pour M me Appleby et a commencé à y faire des versements, le par. 38.7(1) était libellé ainsi :

38.7(1) Where benefits are paid to a dependent surviving spouse under subsection 38.6(2) the Commission shall, as of the first day benefits are paid under that subsection, set aside an amount equal to eight per cent of the benefits paid under that subsection, and that amount together with accrued interest shall be used to provide a pension for the dependent surviving spouse at age sixty-five or at the expiration of the two-year period mentioned in that subsection, as the case may be. 38.7(1) Dans le cas où sont versées des prestations de conjoint survivant à charge en application du paragraphe 38.6(2), la Commission doit, à compter du premier jour du versement des prestations prévues à ce paragraphe, réserver un montant égal à huit pour cent des prestations versées sous le régime de ce paragraphe à partir de cette date, lequel montant et les intérêts courus serviront à payer une pension au conjoint survivant à charge à l’âge de soixante-cinq ans ou à l’expiration de la période de deux ans mentionnée à ce paragraphe, selon le cas. [38] Le fonds ainsi créé doit être administré conformément au Règlement (art. 38.7 de la Loi ).

Au moment où le fonds de M me Appleby a été créé, les dispositions pertinentes du Règlement étaient libellées ainsi : 3

(1) The Pension Fund established for the payment of pensions in accordance with sections 38.3 and 38.7 of the Act shall form part of the Accident Fund but shall be maintained separately and managed as follows: (

a) separate accounts for each claimant shall be established; (

b) the amount to which each claimant is entitled shall be calculated monthly, charged to industry and credited to the claimant’s account; […] (

e) the Pension Fund and each claimant’s account shall be credited quarterly with interest at the average yield rate of the investment portfolio during that quarter[.] [Emphasis added.] 3

(1) La Caisse de retraite établie pour le versement de pensions conformément aux articles 38.3 et 38.7 de la Loi fait

partie de la Caisse des accidents, mais elle est maintenue distinctement et gérée de la façon suivante :

a) des comptes distincts pour chaque réclamant doivent être ouverts ;

b) le montant auquel chaque réclamant a droit doit être calculé mensuellement, mis à la charge de l’industrie et crédité au compte du réclamant ; […]

e) la Caisse de retraite et chaque compte de réclamant doit être crédité trimestriellement des intérêts au taux moyen de rendement du portefeuille d’investissement pour ce trimestre[.] [C’est moi qui souligne.] [39] Le par. 38.7(1) a été modifié en date du 16 décembre 2016 et est maintenant libellé ainsi :

38.7

(1) Where benefits are paid to a dependent surviving spouse under subsection 38.6(2) the Commission shall, as of the first day benefits are paid under that subsection, set aside an amount equal to eight per cent of the benefits paid under that subsection, and that amount together with the rate of return, whether positive or negative, applied to the amount shall be used to provide a pension for the dependent surviving spouse at age sixty- five or at the expiration of the two-year period mentioned in that subsection, as the case may be. 38.7

(1) Dans le cas où sont versées des prestations de conjoint survivant à charge en application du paragraphe 38.6(2), la Commission doit, à compter du premier jour du versement des prestations prévues à ce paragraphe, réserver un montant égal à huit pour cent des prestations versées sous le régime de ce paragraphe à partir de cette date, lequel montant et son rendement, qu’il soit positif ou négatif, serviront à payer une pension au conjoint survivant à charge à l’âge de soixante-cinq ans ou à l’expiration de la période de deux ans mentionnée à ce paragraphe, selon le cas. [40] Au même moment, des modifications connexes ont été apportées au Règlement ; les dispositions pertinentes du Règlement sont maintenant libellées ainsi : 3

(1) The Pension Fund established for the payment of pensions in accordance with sections 38.22, 38.54 and 38.7 of the Act shall form part of the Accident Fund but shall be maintained separately and managed as follows: (

a) separate accounts for each claimant shall be established; (

b) the amount to which each claimant is entitled shall be calculated monthly, charged to industry and credited to the claimant’s account; […] (

e) the Pension Fund and each claimant’s account shall be credited quarterly with the return, whether positive or negative , at the average yield rate of the investment portfolio during that quarter[.] [Emphasis added.] 3

(1) La Caisse de retraite établie pour le versement de pensions conformément aux articles 38.22, 38.54 et 38.7 de la Loi fait

partie de la Caisse des accidents, mais elle est maintenue distinctement et gérée de la façon suivante :

a) des comptes distincts pour chaque réclamant doivent être ouverts;

b) le montant auquel chaque réclamant a droit doit être calculé mensuellement, mis à la charge de l’industrie et crédité au compte du réclamant; […]

e) la Caisse de retraite et chaque compte de réclamant doit être crédité trimestriellement du rendement, qu’il soit positif ou négatif , au taux moyen de rendement du portefeuille d’investissement pour ce trimestre[.] [C’est moi qui souligne.] [41] Les différences entre les deux versions sont évidentes en soi et portent directement sur la question au cœur du présent appel.

Le paragraphe 38.7(1) porte sur deux éléments : 1) la création et le maintien du fonds, y compris les intérêts courus; et 2) la disponibilité de ce fonds pour que le conjoint à charge puisse acheter une rente lorsqu’il atteint l’âge de 65 ans. Aux termes de l’art. 3 du Règlement , le montant auquel le conjoint à charge a droit doit être calculé mensuellement (et non au moment où cette personne atteint l’âge de 65 ans), et ce montant est aussi mensuellement mis à la charge de l’industrie et crédité au compte du conjoint réclamant. [42] Les différences fondamentales entre la version originale et la version modifiée du par. 38.7(1) de la Loi et de l’al. 3(1)

e) du Règlement portent sur le remplacement des termes « intérêts courus » dans la version originale par les termes « rendement, qu’il soit positif ou négatif » dans la version modifiée du par. 38.7(1), et sur le remplacement du terme « intérêts » dans la version originale de l’al. 3(1)

e) par les termes « rendement, qu’il soit positif ou négatif » dans la version modifiée.

[43] Lues globalement, les versions originales étaient cohérentes. Aux termes du par. 38.7(1), les intérêts couraient sur le fonds à partir du moment de la création de celui-ci jusqu’à ce que son bénéficiaire éventuel atteigne l’âge de 65 ans.

L’article 3 du Règlement prévoyait deux calculs à faire à l’égard du fonds : le premier, un calcul mensuel du montant à verser au fonds et à mettre à la charge de l’industrie (al. 3(1)b)); le second, un calcul trimestriel des intérêts au taux moyen de rendement du portefeuille d’investissement de la Commission pour ce trimestre (al. 3(1)e)). [44] Le paragraphe 3(2) du Règlement prévoyait que, lorsqu’elle atteignait l’âge de 65 ans, la personne devant bénéficier de la pension aurait à décider quelle option de rente elle voulait choisir, et les fonds proviendraient du « capital accumulé et des intérêts du compte du réclamant ». [45] L’effet obligatoire de la première décision du Tribunal ne permettait aucunement à la Commission de réduire le fonds de M me Appleby par l’application d’« intérêts négatifs » dans un trimestre où le portefeuille d’investissement de la Commission générait des rendements négatifs.

Dans au moins quatre décisions, notamment celle portant sur la situation de M me Appleby, le Tribunal a conclu qu’aucun intérêt négatif ne pouvait être imputé aux comptes des réclamants visés. Toutes ces décisions étaient des décisions définitives aux termes du par. 21(12) de la

Loi sur la CSSIAC et le TAAT . La tentative de la Commission de justifier l’application de taux négatifs en invoquant la Politique 21-040 a été jugée incompatible avec la Loi dans le cas de M me Appleby. Je fais remarquer qu’une politique connexe, soit la Politique 21-206 portant sur les prestations de pension des travailleurs ayant subi des lésions, qui prévoyait elle aussi des intérêts négatifs, a été modifiée par la Commission après que le Tribunal eût rendu sa décision n o 20157737 en novembre 2015 afin de prévoir qu’un facteur de zéro serait appliqué à l’égard de tout trimestre de rendement négatif.

La Politique 21-040 n’a toutefois pas été modifiée en même temps. [46] En conséquence, la Commission a décidé qu’elle ne devrait pas avoir à créditer des intérêts de zéro aux comptes de pension des réclamants pour les trimestres au cours desquels son portefeuille d’investissement avait en fait perdu de l’argent. La solution pour remédier à cette situation a été l’adoption, le 16 décembre 2016, du projet de loi 15, Loi modifiant la

Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail et le Tribunal d’appel des accidents au travail , 3 e session, 58 e législature, Nouveau-Brunswick, 2016, ch. 48 . Les dispositions modifiées mentionnées ci-dessus permettaient d’appliquer des taux négatifs aux fonds de pension si le taux de rendement du portefeuille d’investissement dans un trimestre donné était négatif.

Je ne me prononce pas sur la question de savoir s’il y a un manque de cohérence entre le libellé de la version modifiée du par. 38.7(1), qui [dans la version anglaise] parle d’[TRADUCTION] « appliquer » un taux de rendement, qu’il soit positif ou négatif, au montant du fonds, et le libellé du règlement modifié, qui parle de « crédit[er] » le fonds du rendement trimestriel, qu’il soit positif ou négatif. Nous ne sommes pas saisis de cette question dans le présent appel. [47] Il reste un point à préciser avant d’aborder la situation de M me Appleby.

La Commission fait valoir que tous les calculs du fonds et des intérêts courus ne peuvent être faits que lorsque le bénéficiaire atteint l’âge de 65 ans. C’est le prétexte qui a été utilisé dans le cas de M me Appleby pour justifier l’utilisation des dispositions législatives modifiées afin d’appliquer des taux négatifs à compter de la création de son compte, puisqu’elle a eu 65 ans après les modifications apportées en décembre 2016. Cette position n’a tenu aucun compte du caractère définitif de la décision rendue par le Tribunal en octobre 2016.

Comme nous l’avons indiqué, le calcul du montant à ajouter au fonds doit se faire mensuellement, et les intérêts courus doivent être crédités trimestriellement. Par conséquent, aucune de ces opérations n’est à faire que lorsque le réclamant atteint l’âge de 65 ans. L’âge de 65 ans n’est pertinent qu’en ce qu’il s’agit de l’âge que le réclamant doit atteindre avant que l’on puisse acheter la rente choisie. L’achat se fait à partir du montant total du fonds, y compris l’intérêt, montant qui est calculé sur la durée du fonds.

Comme nous le verrons, dans le cas de M me Appleby, l’intérêt jusqu’au 16 décembre 2016 ne peut être négatif. Par la suite, les calculs trimestriels de l’intérêt sont régis par les dispositions législatives modifiées, compte tenu des principes de droit que j’aborde ci-dessous. [48] Le dossier révèle que M me Appleby planifiait soigneusement sa retraite avec l’aide de professionnels. C’est pour cette raison qu’elle a demandé un imprimé du calcul de son fonds de pension en 2015.

Après avoir eu gain de cause dans sa contestation de l’utilisation de taux négatifs par la Commission, elle s’est fiée sur ce qu’elle prévoyait être désormais des calculs révisés de sa pension.

Le problème vient du fait que, contrairement aux directives claires données dans la décision rendue par le Tribunal en octobre 2016, la Commission n’a pas révisé ses calculs, malgré le fait qu’elle avait confirmé à M me Appleby par écrit qu’elle le ferait, modifiant ainsi les projets de retraite de cette dernière. [49] Cet ensemble particulier de faits fait entrer en ligne de compte le droit relatif à la doctrine des attentes raisonnables et les règles régissant l’application des lois dans le temps. L’alinéa 8(1)

c) de la Loi d’interprétation , L.R.N.-B. 1973, ch. I- 13, dispose qu’une modification législative ne porte pas atteinte aux droits ou privilèges « acquis, nés, naissant ou encourus » en application du texte législatif abrogé. Quel droit acquis, né, naissant ou encouru au 16 décembre 2016 M me Appleby peut-elle invoquer, le cas échéant?

[50] Deux des grandes vertus du droit sont la stabilité et l’équité. [TRADUCTION] « Les citoyens doiventconnaître le droit avant d’agir pour pouvoir modifier leur comportement de manière à éviter les conséquences qui sont peu souhaitables et à obtenir celles qui sont souhaitables » : Sullivan on the Construction of Statutes (LexisNexis Canada, 6e éd., septembre 2014, p. 753). Dans Merck Frosst Canada & Co. c. Apotex Inc., 2011 CAF 329, [2011] A.C.F. no 1664 (QL), la Cour d’appel fédérale, citant ladécision de la Cour suprême du Canada dans Colombie-Britannique c.

Imperial Tobacco Canada Ltée., 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S.473, a dit ce qui suit : « Il est injuste de changer ultérieurement les règles et de punir ceux qui avaient planifié leurs actions en fonctionde l’ancienne loi » (par. 53). La question porte sur la reconnaissance de droits dévolus ou acquis.

Les tribunaux doivent décider, dans dessituations comme celle dont nous sommes saisis, si l’attente ou l’intérêt particulier est suffisamment important pour être reconnu commeun droit et [TRADUCTION] « […] suffisamment défini et sous le contrôle du réclamant [au moment de l’abrogation ou de lamodification législative] pour être reconnu comme étant dévolu ou acquis » : Sullivan, par. 818.

C’est une question de jugement quirepose sur la présomption que des droits dévolus ou acquis que l’on ne peut abolir sans causer de préjudice grave doivent être protégésparce qu’il serait arbitraire et injuste de les enlever (voir, de façon générale, Dreidger on the Construction of Statutes, p. 533). Il est unerègle commune applicable aux modifications législatives que le législateur n’a pas l’intention de retirer des droits dévolus ou acquis sansdéclaration expresse à cet effet dans la disposition modificative.

Comme nous le verrons plus loin, les dispositions transitoires de lalégislation modificative ne contiennent aucune déclaration de ce genre. [51] Plus récemment, la Cour s

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