2019 QCCA 2088, 2019 QCCA 2088

Municipalité du Village de Senneville c. Ville de Montréal 2019 QCCA 2088 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027292-184 (500-17-093270-166) DATE : 4 DÉCEMBRE 2019 FORMATION : LES HONORABLES JULIE DUTIL, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. MUNICIPALITÉ DU VILLAGE DE SENNEVILLE APPELANTE – demanderesse c.

VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 24 novembre 2017 et rectifié le 22 janvier 2018 par la Cour supérieure (l’honorable Marie-Anne Paquette), lequel rejette la demande en jugement déclaratoire de l’appelante et accueille les prétentions de l’intimée dans les termes suivants : [57] DÉCLARE que l’exemption applicable au Parc du Bois-de-la-Roche est celle prévue l’ article 204 (4) de la

Loi sur la fiscalité municipale , RLRQ c. F-2.1 ; [58] DÉCLARE que l’exploitation du parc agricole du Bois-de-la-Roche par la défenderesse constitue l’exercice d’une compétence d’agglomération au sens de l’

article 90 de la

Loi sur l'exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations , RLRQ c. E-20.001 ; [59] ORDONNE la préparation d’un rôle modifié conforme aux deux conclusions précédentes; [60] AVEC FRAIS DE JUSTICE. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Dutil et Bouchard, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice. JULIE DUTIL, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. Me Eric Oliver Municonseil Avocats Pour l’appelante Me Anne-Marie Lemieux Gagnier Guay Biron Pour l’intimée Date d’audience : 5 novembre 2019

MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 4 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 24 novembre 2017 et rectifié le 22 janvier 2018 par la Cour supérieure (l’honorable Marie-Anne Paquette), lequel rejette la demande en jugement déclaratoire de l’appelante et accueille les prétentions de l’intimée dans les termes suivants : [57] DÉCLARE que l’exemption applicable au Parc du Bois-de-la-Roche est celle prévue l’ article 204 (4) de la

Loi sur la fiscalité municipale , RLRQ c. F-2.1 ; [58] DÉCLARE que l’exploitation du parc agricole du Bois-de-la-Roche par la défenderesse constitue l’exercice d’une compétence d’agglomération au sens de l’

article 90 de la

Loi sur l'exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations , RLRQ c. E-20.001 ; [59] ORDONNE la préparation d’un rôle modifié conforme aux deux conclusions précédentes; [60] AVEC FRAIS DE JUSTICE [1] . [ 5 ] Les faits de cette affaire peuvent être résumés comme suit. L’intimée est propriétaire d’un vaste terrain situé sur le territoire de l’appelante. Cet immeuble est exempt de tout impôt foncier, en application du paragraphe 4 de l’

article 204 de la

Loi sur la fiscalité municipale [2] (« LFM ») : 204. Sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire: 204.

The following are exempt from all municipal or school property taxes: […] (…) 4° un immeuble compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom d’une municipalité locale et situé hors de son territoire; (4) an immovable that is included in a unit of assessment entered on the roll in the name of a local municipality and that is situated in the municipality’s territory; […] (…) [ 6 ] Bien que cet immeuble soit ainsi exempt d’impôt foncier, le premier alinéa de l’article 205 de cette même loi permettrait normalement à l’appelante de réclamer de son propriétaire une compensation pour les services municipaux qui bénéficient à l’immeuble : 205.

Toute municipalité locale peut, par règlement, imposer le paiement d’une compensation pour services municipaux aux propriétaires des immeubles situés sur son territoire et visés à l’un des paragraphes 4°, 5°, 10°, 11° et 19° de l’article 204. 205. Every local municipality may, by by-law, impose the payment of compensation for municipal services on the owners of immovables situated in its territory and referred to in any of paragraphs 4, 5, 10, 11 and 19 of

section 204. [ 7 ] Une autre loi, la

Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations [3] (« LECCMCA ») , prévoit à son

article 90 que certains propriétaires de tels immeubles n’ont pas à payer cette compensation pour les services municipaux : 90 . Une municipalité liée ne peut exiger d'une autre le paiement de la compensation prévue à l'article 205 de la Loi à l'égard d'un immeuble qui est relié à l’exercice d'une compétence d'agglomération sur une matière visée au

chapitre II du

titre III ou qui fait l'objet de règles dont la teneur est celle que prévoit l'article 42. 90 . No related municipality may require another related municipality to pay a compensation under

section 205 of the Act for an immovable that is related to the exercise of an urban agglomeration power as regards a matter that is referred to in

Chapter II of Title III or that is subject to the rules the content of which is provided for in

section 42. [Soulignement ajouté] [ 8 ] L’appelante soutient qu’elle peut charger à l’intimée une compensation pour les services municipaux dont bénéficie l’immeuble de l’intimée, alors que cette dernière se dit plutôt d’avis que toutes les conditions mentionnées à l’

article 90 LECCMCA étant remplies, elle en est exemptée. [ 9 ] Il est acquis que les parties sont des municipalités liées au sens de l’article 90 LECCMCA et que, sans l’effet de cet article, l’appelante, qui fournit des services municipaux à l’immeuble, pourrait réclamer de l’intimée le paiement d’une compensation. En appel, la seule question en litige est de savoir si la juge a erré en concluant que la condition prévue à ce même article, voulant que l’immeuble soit relié à l’exercice d’une compétence d’agglomération sur une matière visée au

chapitre II du

titre III de la LECCMCA , est remplie. [ 10 ] L’appelante soutient qu’il n’en est rien puisque l’usage agricole qui est fait de l’immeuble ne constitue pas l’exercice d’une compétence d’agglomération au sens de cet article, ni une matière à l’égard de laquelle la Communauté urbaine de Montréal (« CUM ») était compétente. La juge lui donne tort. Elle écrit que l’immeuble est un parc et est relié à l’exercice de la compétence d’agglomération qu’exerce la Ville de Montréal en matière de parcs à caractère régional, et ce, globalement au bénéfice de chaque municipalité comprise

dans l’agglomération de Montréal. En outre, elle estime que l’exercice d’une telle compétence d’agglomération ne requiert pas que le parc soit ouvert à un usage général pour le grand public. La juge conclut de plus que l’intimée, en tant que municipalité centrale de l’agglomération de Montréal qui a succédé à la CUM, exerce dans les faits sa compétence d’agglomération à l’égard du parc, d’autant plus que la validité du règlement créant le parc n’a pas été attaquée. * * * [ 11 ] Le 21 octobre 1991, la CUM achète l’immeuble en litige.

Il est inscrit à l’acte d’acquisition que l’achat est fait dans le but d’en faire un « parc intermunicipal » : ATTENDU que la Communauté représente avoir adopté les règlements et résolutions requis pour décréter et avoir effectivement décrété l'établissement de parcs régionaux sur son territoire; ATTENDU que suite à l’approbation du Gouvernement du Québec, Ia Communauté a obtenu juridiction pour établir de tels parcs sur son territoire; ATTENDU que l'établissement de ces parcs nécessite l'acquisition de terrains, bâtisses, dépendances et autres accessoires par la Communauté; ATTENDU que pour telles fins, la Communauté désire acquérir du vendeur ses titres de propriété sur l'immeuble ci-après décrit; [ 12 ] Au moment de l’achat, la CUM a déjà adopté le Règlement 72 relatif à l’établissement et à la dénomination de parcs à caractère intermunicipal [4] , lequel, comme son nom l’indique, établit des parcs intermunicipaux sur son territoire.

Le 16 août 2000, elle amende ce règlement afin de faire de l’immeuble en litige un « parc à caractère régional », le « Parc agricole du Bois-de-la-Roche ». Le règlement est de plus amendé afin de se conformer au changement de terminologie employée dans la

Loi sur la Communauté urbaine de Montréal [5] (« LCUM »), faisant en sorte que tous les parcs intermunicipaux identifiés dans ce règlement deviennent des « parcs régionaux ». [ 13 ] En 2002, toutes les municipalités de l’île de Montréal sont fusionnées, entraînant du même coup l’abolition de la CUM, devenue superflue. [ 14 ] En 2006, ce régime est remplacé et l’agglomération de Montréal est créée, laquelle se compose d’une municipalité centre, la Ville de Montréal, et de certaines des anciennes municipalités alors reconstituées. Toutes sont appelées municipalités liées.

Plusieurs pouvoirs sont redonnés aux municipalités reconstituées, alors que d’autres sont octroyés à l’intimée, mais en sa qualité de municipalité centre, pouvoirs appelés « compétences d’agglomération » . Les matières sur lesquelles portent ces compétences d’agglomération sont réputées intéresser l’ensemble des municipalités de l’agglomération.

Les décisions qui les concernent sont prises par le conseil de la Ville de Montréal, augmenté pour l’occasion de membres des municipalités liées afin d’assurer une certaine représentativité. [ 15 ] Lors de la fusion des municipalités de l’île de Montréal en 2002, l’intimée a hérité de la propriété des immeubles qui jusqu’alors appartenaient à la CUM [6] .

C’est ainsi qu’elle s’est retrouvée propriétaire de l’immeuble en litige. [ 16 ] En 2006, à la suite de l’entrée en vigueur de la LECCMCA , cet immeuble s’est retrouvé entièrement situé sur le territoire de l’appelante, tout en demeurant la propriété de l’intimée. * * * [ 17 ] Les parties conviennent que l’article 42 auquel réfère l’

article 90 LECCMCA ne s’applique pas à notre affaire, ce qui ne laisse qu’une possibilité pour que l’appelante puisse exiger le paiement de la compensation, soit celle que l’immeuble ne soit pas relié à l’exercice d’une compétence d’agglomération sur une matière visée au

chapitre II du

titre III de cette même LECCMCA . Ces matières mentionnées à ce

chapitre sont regroupées à son l’article 19, et une seule d’entre elles est susceptible de s’appliquer à notre affaire : 19 . Les matières suivantes intéressent l’ensemble formé par les municipalités liées: 19.

The following matters concern the related municipalities as a whole: […] (…) 12° dans le cas où la municipalité centrale a succédé à une municipalité régionale de comté ou à une communauté urbaine, toute autre matière sur laquelle la compétence appartient à la municipalité centrale et appartenait, en vertu d’une disposition législative, à l’organisme auquel la municipalité a succédé. (12) if the central municipality succeeded a regional county municipality or an urban community, any other matter over which the central municipality now exercises jurisdiction and over which the regional county municipality or urban community exercised jurisdiction under a legislative provision. [ 18 ] On a vu qu’en l’espèce, l’intimée a succédé en 2002 à la CUM.

Ainsi, par le jeu des articles 90 et 19 LECCMCA , l’appelante ne peut pas exiger de l’intimée le paiement d’une compensation « à l’égard d’un immeuble qui est relié à l’exercice d’une compétence d’agglomération sur une matière » dont la compétence appartenait, en vertu d’une disposition législative, à la CUM (« over which the (…) urban community exercised jurisdiction ») , et qui appartient maintenant à l’intimée (« over which [it] now exercises jurisdiction »). [ 19 ] Tel que l’

article 156 de la LCUM l’autorisait à le faire, la CUM a décrété par règlement la création d’un parc à caractère régional sur l’immeuble qu’elle avait préalablement acquis à cette fin. La compétence pour le faire était prévue dans cette loi, dont les dispositions pertinentes étaient rédigées comme suit la veille de leur abrogation [7] :

156. La Communauté peut, par règlement, déterminer les parcs, centres de loisirs et autres équipements de loisirs, non établis par elle, qui sont à caractère régional. Elle est alors chargée de l’entretien et de l’exploitation d’un tel parc, centre ou équipement. Pour l’application du présent alinéa, les centres de loisirs et autres équipements de loisirs visés sont ceux qui ont été établis par une municipalité dont le territoire est compris dans celui de la Communauté. 156.

The Community may, by by-law, determine which parks, recreational centres and other recreational facilities not established by the Community are of a regional nature. In such a case, the Community is entrusted with the maintenance and operation of such parks, centres and facilities. For the purposes of this paragraph, the recreational centres and other recreational facilities referred to are those established by a municipality whose territory is included in that of the Community.

Elle peut également, par règlement, établir des parcs , des centres de loisirs et d’autres équipements de loisirs à caractère régional . The Community may also, by by-law, establish parks , recreational centres and other recreational facilities that are of a regional nature . Pour l’application de la présente sous- section, est assimilé à un parc un espace naturel ou un corridor aménagé pour la pratique d’activités récréatives et sportives. Toutefois, un corridor aménagé exclusivement pour les fins visées à l’article 158.3 est régi par cet

article plutôt que par les autres dispositions de la présente sous- section. For the purposes of this subdivision, a natural area or a corridor for recreational and sports activities is considered to be a park . However, a corridor to be used exclusively for the purposes referred to in

section 158.3 is governed by that

section rather than by the other provisions of this subdivision. […] (…) 158.1. La Communauté peut, en rapport avec les parcs , centres de loisirs et autres équipements de loisirs à caractère régional, adopter des règlements pour : 158.1. The Community may, in respect of parks , recreation centres and other recreation equipment of a regional nature, make by-laws to

a) assurer la protection et la conservation du milieu naturel et de ses éléments; (

a) ensure the protection and conservation of the natural environment, or any specific element thereof;

b) déterminer dans quelle mesure et à quelles fins le public est admis; (

b) determine to what extent and for what purposes the public may be admitted;

c) fixer les conditions auxquelles doit se conformer une personne qui y séjourne, y circule ou se livre à une activité; (

c) fix the conditions governing any person staying, visiting or partaking in any activity in a park;

d) prohiber ou réglementer le port et le transport d’armes; (

d) prohibit or regulate the possession and transport of arms;

e) prohiber ou réglementer l’utilisation ou le stationnement de véhicules; (

e) prohibit or regulate the use or parking of vehicles;

f) prohiber le transport et la possession d’animaux ou déterminer les conditions auxquelles la possession d’animaux est permise; (

f) prohibit the transport and the possession of animals or determine the conditions on which the possession of animals may be allowed;

g) prohiber ou réglementer l’affichage; (

g) prohibit or regulate the posting of bills;

h) assurer l’ordre et la propreté et le bien- être et la tranquillité des usagers; (

h) ensure that the park is kept clean and orderly and that users enjoy peace and quiet;

i) prohiber certaines activités récréatives; (

i) prohibit certain recreational activities;

j) fixer les conditions de participation aux activités récréatives; (

j) fix the conditions for participation in recreational activities; k) (paragraphe abrogé); ( k ) (paragraph repealed);

l) prohiber ou réglementer l’exploitation de commerces ; (

l) prohibit or regulate the operation of commercial enterprises;

m) déterminer les cas où une personne peut être éloignée ou expulsée; (

m) determine the cases where a person may be refused admittance or ejected;

n) déterminer les pouvoirs et devoirs des employés. (

n) determine the powers and duties of the employees.

158.1.1. La Communauté peut, dans le parc visé, exploiter ou faire exploiter, à l’intention des usagers, des établissements d’hébergement, de restauration ou de commerce ou des stationnements. 158.1.1. The Community may operate accommodation, catering or commercial establishments, or parking lots, in the park concerned for the benefit of users, or cause such establishments to be operated. Si la Communauté adopte, en vertu du paragraphe e de l’article 158.1, un règlement relatif au stationnement des véhicules, le paragraphe 20° de l’

article 412 de la

Loi sur les cités et villes (

chapitre C - 19 ) s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, à l’égard de toute contravention au règlement. Where the Community adopts, pursuant to paragraph e of

section 158.1, a by-law relating to the parking of vehicles, paragraph 20 of

section 412 of the Cities and Towns Act (chapter C-19 ) shall apply, taking into account any necessary changes, with respect to any infraction of the by law. […] (…) 158.4. La Communauté peut fonder et maintenir, sur son territoire, des organismes ayant pour but la protection de l’environnement et la conservation des ressources, aider à leur création et à leur maintien et leur confier l’organisation et la gestion d’activités relatives aux buts qu’ils poursuivent. 158.4.

The Community may establish and maintain bodies in its territory whose objects are the protection of the environment and the conservation of resources, assist in their creation and maintenance, and entrust them with the organization and management of activities relating to the objects they pursue. Elle peut confier à des organismes à but non lucratif l’organisation et la gestion, pour son compte, d’activités dans un parc régional et, à cette fin, conclure avec eux des contrats et leur accorder les fonds nécessaires.

The Community may entrust non-profit organizations with the organization and management, on its behalf, of activities in a regional park and, to this end, may conclude contracts with them and grant them the funds required. [Soulignement ajouté] [ 20 ] La preuve présentée lors de l’audition montre que le Parc agricole du Bois-de-la-Roche créé par la CUM se compose majoritairement de terrains laissés à l’état naturel alors que le reste est voué à l’agriculture.

La gestion et l’organisation des activités agricoles sont confiées à un organisme à but non lucratif de réinsertion sociale qui emploie des personnes âgées de 18 à 35 ans afin de leur redonner le goût du travail ou des études. Les revenus générés par la vente des produits agricoles servent à payer une

partie des coûts des activités. Le parc n’est pas encore aménagé afin de permettre l’accès du public. [ 21 ] En créant ce parc, la CUM l’a affecté à une fin qui bénéficiait dès lors de façon directe ou indirecte au public. Les espaces verts laissés à l’état naturel dans plusieurs secteurs de ce vaste terrain seront, peut-être, un jour aménagés, de sorte que le public puisse y accéder. Cependant, même s’ils ne sont jamais ainsi aménagés et que le public n’y a donc jamais accès, ces espaces naturels sont réputés par la loi bénéficier à l’ensemble de l’agglomération.

Quant aux parties de terrains utilisées à des fins agricoles non commerciales, elles s’y mêlent et bénéficient elles aussi, bien qu’indirectement, aux municipalités de l’agglomération. [ 22 ] La CUM possédait le pouvoir de créer un parc régional, et elle l’a exercé. Quant à l’intimée, elle a succédé à la CUM et a hérité de la propriété du terrain en 2002 et, à

titre de municipalité centre, a continué à exercer sa compétence sur ce parc au lendemain des défusions en 2006 en l’employant à cette fin, en le soumettant aux dispositions de son Règlement relatif à la fréquentation et à la conservation des parcs régionaux de la Ville de Montréal susceptibles de s’y appliquer et en transmettant chaque année aux municipalités liées leur quote-part des coûts qui s’y rattachent. [ 23 ] Cette affectation de l’immeuble établie par règlement jouit d’une présomption de validité [8] qui était codifiée à l’article 65 LCUM et qui l’est toujours à l’

article 364 de la

Loi sur les cités et villes [9] (« LCV ») : Art. 65 LCUM : 65 . Les règlements sont exécutoires et restent en vigueur jusqu’à ce qu’ils soient remplacés, abrogés ou cassés par une autorité compétente, ou jusqu’à l’expiration de la période pour laquelle ils ont été adoptés. 65. Every by-law shall be executory and remain in force until replaced, repealed or annulled by competent authority, or until the expiry of the period for which it has been passed. Art. 364 LCV :

364. Les règlements sont exécutoires et restent en vigueur jusqu’à ce qu’ils soient remplacés, abrogés ou cassés par une autorité compétente, ou jusqu’à l’expiration de la période pour laquelle ils ont été adoptés. 364.

Every by-law is executory and remains in force until replaced, repealed or annulled by competent authority, or until the expiration of the period for which it has been made. [ 24 ] De cette présomption découlent deux conséquences : (1) le fardeau de prouver l’invalidité du règlement repose sur les épaules de celui qui le conteste ; et (2) les tribunaux doivent favoriser une interprétation qui évite les conflits entre le règlement et sa loi habilitante [10] . En l’espèce, l’appelante n’a pas demandé que le règlement décrétant le parc soit annulé.

Par conséquent, le moyen qu’elle avance, voulant que tant la CUM que l’intimée aient excédé leur compétence, ne peut tenir. [ 25 ] Il résulte de ceci que l’immeuble en litige est bien relié à l’exercice d'une compétence d'agglomération sur une matière visée au

chapitre II du

titre III de cette loi (les parcs régionaux), que les conditions prévues à l’

article 90 LECCMCA sont remplies et donc que l’appelante ne peut pas charger à l’intimée la compensation pour services municipaux. [ 26 ] Je propose donc que l’appel soit rejeté. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A.