2018 QCCA 859, 2018 QCCA 859

Syndicat des professionnelles et professionnels municipaux de Montréal c. Ville de Montréal 2018 QCCA 859 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-026593-178 (500-17-094642-165) DATE : 1 er juin 2018 CORAM : LES HONORABLES ALLAN R. HILTON, J.C.A. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. SYNDICAT DES PROFESSIONNELLES ET PROFESSIONNELS MUNICIPAUX DE MONTRÉAL SYNDICAT PROFESSIONNEL DES SCIENTIFIQUES À PRATIQUE EXCLUSIVE DE MONTRÉAL SYNDICATS DES EMPLOYÉES ET EMPLOYÉS PROFESSIONNELS-LES ET DE BUREAU (SEPB),

SECTION LOCALE 571 (UNITÉ JURISTE) SYNDICATS DES EMPLOYÉES ET EMPLOYÉS PROFESSIONNELS-LES ET DE BUREAU (SEPB),

SECTION LOCALE 571 (UNITÉ ARCHITECTE) APPELANTS – demandeurs c.

VILLE DE MONTRÉAL PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTIMÉES – mises en cause -et- RENÉ BEAUPRÉ, ès qualités d’arbitre MIS EN CAUSE – défendeur -et- FRATERNITÉ DES POLICIERS ET POLICIÈRES DE MONTRÉAL FÉDÉRATION DES POLICIERS ET POLICIÈRES MUNICIPAUX DU QUÉBEC SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE ASSOCIATION DES POMPIERS DE MONTRÉAL ASSOCIATION DES POMPIERS DE LAVAL ASSOCIATION DES POMPIERS ET POMPIÈRES DE GATINEAU ASSOCIATION DES POMPIERS ET POMPIÈRES DE L’AGGLOMÉRATION DE LONGUEUIL CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX SYNDICAT DES POMPIERS ET POMPIÈRES DE QUÉBEC (SPQ) FÉDÉRATION INDÉPENDANTE DES SYNDICATS AUTONOMES CENTRALE DES SYNDICATS DÉMOCRATIQUES SYNDICAT DES EMPLOYÉS ET EMPLOYÉES PROFESSIONNELS-LES ET DE BUREAU,

SECTION LOCALE 610 ASSOCIATION DES POMPIERS PROFESSIONNELS DE QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient, avec autorisation, contre un jugement du 4 janvier 2017 de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Chantal Lamarche), qui se prononce sur leur recours en contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision interlocutoire du 27 juin 2016 de l’arbitre René Beaupré. [ 2 ] Pour les motifs du juge Mainville, auxquels souscrivent les juge Hilton et Doyon, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice en appel en faveur de l’intimée la Ville de Montréal. ALLAN R. HILTON, J.C.A. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A.

M e Katty Duranleau TRUDEL AVOCATS Pour les appelants M e Frédéric Poirier BÉLANGER, SAUVÉ Pour Ville de Montréal M e Michel Déom BERNARD ROY (JUSTICE-QUÉBEC) DIRECTION GÉNÉRALE DES AFFAIRES JURIDIQUES ET LÉGISLATIVES Pour la procureure générale du Québec M e Laurent Roy ROY BÉLANGER AVOCATS Pour Fraternité des policiers et policières de Montréal, Syndicat des pompiers et pompières du Québec (SPQ), Association des pompiers professionnels de Québec et Fédération des policiers et policières municipaux du Québec M e Yves Morin LAMOUREUX MORIN AVOCATS INC.

Pour Syndicat canadien de la fonction publique M e Maude Pépin Hallé LAROCHE MARTIN Pour Confédération des syndicats nationaux M e Sophie Cloutier POUDRIER BRADET, AVOCATS Pour Fédération indépendante des syndicats autonomes et Centrale des syndicats démocratiques M e Claude Leblanc PHILION, LEBLANC, BEAUDRY, AVOCATS Pour Association des pompiers de Montréal (APM), Association des pompiers de Laval (APL), Association des pompiers et pompières de Gatineau et Association des pompiers et pompières de l’agglomération de Longueuil Date d’audience : 6 novembre 2017 MOTIFS DU JUGE MAINVILLE [ 4 ] Le Syndicat des professionnelles et professionnels municipaux de Montréal, le Syndicat professionnel des scientifiques à pratique exclusive de Montréal, le Syndicat des employées et employés professionnels-les et de bureau (SEPB)

section locale 571 (Unité juriste) et le Syndicat des employées et employés professionnels-les et de bureau (SEPB)

section locale 571 (Unité architecte) (collectivement les « Syndicats ») sont accrédités selon la loi pour représenter divers employés professionnels de la Ville de Montréal (la « Ville »).

Ils se pourvoient, avec autorisation, contre un jugement du 4 janvier 2017 de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Chantal Lamarche) ( 2017 QCCS 12 ), qui se prononce sur leur recours en contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision interlocutoire du 27 juin 2016 de l’arbitre René Beaupré ( 2016 QCTA 489 ). [ 5 ] Par sa décision interlocutoire, l’arbitre René Beaupré (l’« arbitre Beaupré ») rejetait la demande des Syndicats de suspendre l’instruction du différend qui les oppose à la Ville portant sur les régimes de retraite dont bénéficient leurs membres jusqu’à ce que la Cour supérieure se prononce sur les recours entrepris par les Syndicats sur la question de la validité constitutionnelle de la Loi favorisant la santé financière et la pérennité des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal [1] (la « Loi 15 »), entrée en vigueur le 5 décembre 2014. [ 6 ] Par son jugement du 4 janvier 2017, la Cour supérieure déclarait que l’arbitre Beaupré avait rendu une décision raisonnable en refusant de suspendre l’arbitrage.

Pour les motifs qui suivent, je propose de rejeter l’appel des Syndicats à l’encontre de ce jugement. LE CONTEXTE [ 7 ] Les Syndicats représentent 2 278 employés de la Ville répartis entre 1 680 professionnels généraux, 130 juristes, 410 scientifiques et 58 architectes [2] . Il n’est pas contesté que les régimes de retraite de ceux-ci sont établis par la Ville et visés par les dispositions de l’annexe C de la Charte de la Ville de Montréal [3] .

Ainsi, contrairement à la situation qui prévaut pour les policiers de Montréal, les Syndicats ne contestent pas l’assujettissement des régimes de retraite de leurs membres à la Loi 15. [ 8 ] Contrairement au régime de retraite des policiers de Montréal, les régimes de retraite des membres des Syndicats sont (

a) administrés par le Bureau des régimes de retraite établi par la Ville [4] ; et (

b) avaient tous des déficits actuariels importants au 31 décembre 2013 [5] . Un historique du régime de retraite des professionnels de la Ville est brossé à la sentence arbitrale du 5 janvier 2017 de l’arbitre Beaupré [6] . [ 9 ] La Loi 15 est décrite dans le jugement rendu ce même jour dans le dossier opposant la Fraternité des policiers et policières de Montréal (« Fraternité ») et la Ville dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174. [ 10 ] Il suffit de noter ici que cette loi prévoit que les régimes de retraite à prestations déterminées établis par un organisme municipal doivent être modifiés, à compter du 1 er janvier 2014, afin d’y prévoir (

a) que la cotisation d’exercice est partagée en parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs; (

b) que le déficit afférent, le cas échéant, est assumé à parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs; et (

c) qu’un fonds de stabilisation sera établi, alimenté par une cotisation de stabilisation partagée à parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs et ayant pour but de mettre le régime à l’abri d’écarts défavorables. De plus, la loi précise qu’à compter du 1 er janvier 2014, la cotisation d’exercice ne doit pas excéder 18 % de la masse salariale des participants actifs. Diverses autres mesures importantes sont prévues par la loi, dont la suspension de l’indexation des prestations des retraités dans certaines circonstances.

[ 11 ] La Loi 15 prévoit une période de négociation en vue de permettre aux organismes municipaux et aux participants actifs de convenir d’une entente pour modifier le régime de retraite de façon à s’y conformer. En cas d’échec des négociations à l’expiration de la période de négociation, un arbitre est nommé pour régler le différend. L’entente ou, selon le cas, la décision arbitrale est transmise à Retraite Québec pour enregistrement; cette dernière peut refuser de l’enregistrer en raison de non-conformité à la Loi 15 ou à la

Loi sur les régimes complémentaires de retraite [7] . [ 12 ] Comme les policiers de Montréal, les Syndicats contestent la constitutionnalité de la Loi 15 en regard du droit d’association énoncé dans l’ alinéa 2

d) de la Charte canadienne des droits et libertés [8] (« Charte canadienne »). À ces fins, les Syndicats ont intenté des recours en Cour supérieure afin d’obtenir une déclaration d’invalidité constitutionnelle de la Loi 15. Ces recours ont été réunis avec les nombreux autres recours judiciaires entrepris à cette fin sous la gestion du juge Benoit Moulin de la Cour supérieure afin qu’ils soient tous instruits en même temps [9] .

Ces recours sont toujours pendants devant la Cour supérieure. [ 13 ] Une pléiade d’autres recours judiciaires ont été entrepris dans la foulée des arbitrages résultant de la Loi 15, plusieurs syndicats du secteur municipal, y compris les Syndicats appelants, ayant requis la suspension des arbitrages pour le temps requis afin de résoudre ces litiges constitutionnels. La Cour est d'ailleurs saisie de deux appels portant sur ces questions, l’un dans le présent dossier d’appel impliquant les Syndicats et la Ville et l’autre dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 impliquant la Fraternité et la Ville.

L’arrêt de la Cour dans cet autre dossier a été rendu en même temps que celui-ci. [ 14 ]

Malgré les recours judiciaires entrepris, l’arbitre Beaupré fut nommé sous la Loi 15 afin de trancher le différend qui oppose les Syndicats et la Ville de Montréal quant à l’entente dont ils doivent convenir en vertu de cette loi afin de modifier les régimes de retraite applicables. Lors de la première séance d’audition tenue le 16 mai 2016, les Syndicats ont saisi l’arbitre Beaupré de leur moyen voulant que la Loi 15 soit elle-même inconstitutionnelle parce que contraire à la Charte canadienne .

Les Syndicats estiment que l’arbitre désigné pour agir en vertu de la Loi 15 possède une compétence concurrente avec celle de la Cour supérieure pour décider de cette question constitutionnelle. Les Syndicats ont d’ailleurs transmis à la procureure générale du Québec (la « PGQ ») un avis suivant l’

article 76 du Code de procédure civile (« C.p.c. ») afin de l’informer que la question constitutionnelle serait soulevée devant l’arbitre Beaupré. [ 15 ] En raison toutefois des recours déjà intentés devant la Cour supérieure sur la question constitutionnelle, les Syndicats ont demandé à l’arbitre Beaupré de suspendre l’arbitrage en attendant que les tribunaux statuent sur la question. [ 16 ] Les associations syndicales mises en cause représentent divers salariés du secteur municipal dont les régimes de retraite sont touchés par la Loi 15.

Celles-ci ont présenté à l’arbitre Beaupré une demande d’intervention, laquelle a été accueillie aux fins de l’examen des pouvoirs et de la compétence de l’arbitre pour décider tant de la demande de suspension de l’arbitrage que de la question de la validité constitutionnelle de la Loi 15 [10] . [ 17 ] Le 27 juin 2016, l’arbitre Beaupré rend sa décision interlocutoire portant sur la suspension. Il conclut que la Loi 15 n’attribue ni expressément ni implicitement à l’arbitre le pouvoir de trancher une question de droit.

Comme conséquence logique de cette conclusion, l’arbitre de la Loi 15 n’aurait donc pas la compétence pour trancher la question de la validité constitutionnelle de cette loi. [ 18 ] Il estime aussi que l’arbitre de la Loi 15 n’a pas non plus le pouvoir de suspendre l’instance puisque l’

article 638 C.p.c. portant sur le pouvoir d’un arbitre de rendre toute mesure provisionnelle ou propre à sauvegarder les droits des parties ne fait pas

partie des dispositions du C.p.c. auxquelles la Loi 15 réfère. Par ailleurs, l’arbitre Beaupré affirme que, même s’il pouvait faire droit à une demande provisionnelle de suspension d’instance, il ne l’aurait pas accordée en l’espèce puisque, à son avis, les critères de la question sérieuse, du préjudice irréparable et de la prépondérance des inconvénients ne sont pas tous satisfaits. [ 19 ] Le 11 juillet 2016, les Syndicats se sont pourvus en contrôle judiciaire à l’encontre de la décision interlocutoire de l’arbitre Beaupré portant sur la suspension.

Toujours le 11 juillet 2016, les Syndicats ont présenté à la Cour supérieure une demande pour l’obtention d’une ordonnance de sursis fondée sur l’

article 530 C.p.c. par laquelle ils cherchaient la suspension des audiences devant l’arbitre jusqu’à ce qu’il soit statué sur le pourvoi en contrôle judiciaire.

Dans un jugement rendu séance tenante le 13 juillet 2016, la Cour supérieure a rejeté cette demande de sursis [11] . [ 20 ] Le 4 janvier 2017, la Cour supérieure rend son jugement sur le recours en contrôle judiciaire et déclare raisonnable la conclusion énoncée dans la décision interlocutoire de l’arbitre Beaupré refusant la suspension de l’arbitrage. [ 21 ] Le lendemain, soit le 5 janvier 2017, l’arbitre Beaupré prononce sa sentence arbitrale au fond afin de rendre les régimes de retraite en cause conformes à la Loi 15 [12] .

Les Syndicats se sont alors pourvus en contrôle judiciaire à l’encontre de cette sentence au fond (dossier C.S. n° 500-17-097346-178). [ 22 ] Le 30 mars 2017, l’honorable Marie St-Pierre accueille la demande des Syndicats pour permission d’appeler du jugement du 4 janvier 2017 de la Cour supérieure, déclarant raisonnable la décision de l’arbitre Beaupré refusant de suspendre l’arbitrage [13] . Elle ordonne que l’appel des Syndicats soit joint pour audition à celui de la Fraternité dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES [ 23 ] Étant donné que l’appel porte en large

partie sur la compétence de l’arbitre nommé sous la Loi 15, il y a lieu de reproduire ici les articles pertinents de cette loi portant sur l’arbitrage et la décision arbitrale : 37. À l’expiration de la période de négociation, un arbitre est nommé pour régler le différend si aucune entente n’a été transmise au ministre. Un arbitre peut aussi être nommé avant la fin de cette période à la demande conjointe des parties ou sur réception du rapport du conciliateur prévu à l’article 36. 37.

At the expiry of the negotiation period, an arbitrator is appointed to settle the dispute if no agreement has been sent to the Minister. An arbitrator may also be appointed before the end of such a period at the joint 38. Le ministre dresse, à partir de critères et de profils de compétence et d’expérience qu’il détermine, une liste d’arbitres. Cette liste est publiée à la Gazette officielle du Québec . […] 38. The Minister draws up a list of arbitrators on the basis of the criteria and the expertise and experience profiles determined by the Minister.

This list is published in the Gazette officielle du Québec. (…) 39. L’arbitre est choisi conjointement par les parties à même la liste prévue à l’article 38. En cas de mésentente entre les parties, le ministre nomme l’arbitre. […] 39. The arbitrator is chosen jointly by the parties from the same list as that provided for in

section 38. If the parties cannot agree, the Minister appoints the arbitrator. (…) 43. L’arbitre doit rendre sa décision dans les six mois suivant la date où il a été saisi du différend. […] 43. The arbitrator must render a decision within six months after the dispute is referred to him or her. (…)

46. L’arbitre statue conformément aux règles de droit. Il doit prendre en considération, notamment, la capacité de payer des contribuables, l’équité intergénérationnelle, la pérennité du régime de retraite, le respect du partage des coûts et des objectifs visés par la présente loi, les congés de cotisation ainsi que les améliorations apportées au régime. En outre, l’arbitre doit prendre en considération les concessions antérieures qu’ont consenties les participants à l’égard d’autres éléments de la rémunération globale.

La décision de l’arbitre, dès qu’elle est rendue, lie les parties et n’est pas susceptible d’appel. 46. The arbitrator renders a decision in accordance with the rules of law. The arbitrator must take into account, among other considerations, taxpayers’ ability to pay, intergenerational equity, the sustainability of the pension plan, compliance with cost-sharing principles and the objectives set out in this Act, contribution holidays and any improvements made to the plan.

In addition, the arbitrator must take into account the past concessions granted by the members with respect to other elements of the overall remuneration. The arbitrator’s decision is binding on the parties from the time it is rendered. No appeal lies from the arbitrator’s decision. 47. L’arbitre transmet au ministre une copie de sa décision. 47. The arbitrator sends a copy of the decision to the Minister. 48. Les chapitres III et V du

titre II du livre VII, à l’exception de l’

article 643 , du Code de procédure civile (chapitre C-25.01) s’appliquent à l’arbitrage prévu par la présente loi compte tenu des adaptations nécessaires. 48. Chapters III and V of Title II of Book VII, except

article 643, of the Code of Civil Procedure (chapter C-25.01) apply, with the necessary modifications, to arbitration provided for in this Act. 49. Sauf sur une question de compétence, aucun pourvoi en contrôle judiciaire prévu au Code de procédure civile (chapitre C-25.01) ne peut être exercé ni aucune injonction accordée contre un arbitre agissant en sa qualité officielle. […] 49.

Except on a question of jurisdiction, no applications for judicial review under the Code of Civil Procedure (chapter C-25.01) may be exercised, nor any injunction granted, against an arbitrator acting in his or her official capacity. (…) 50. Dès qu’une entente a été transmise au ministre en application des articles 30 ou 35 ou dès qu’une décision arbitrale lui a été transmise en application de l’article 47, les modifications au régime de retraite qui en découlent sont communiquées à Retraite Québec pour enregistrement. […] 50. As soon as an agreement has been sent to the Minister under

section 30 or 35 or after an arbitration decision has been sent to the Minister under

section 47, the resulting amendments to the pension plan are communicated to Retraite Québec for registration. (…) 52. Lorsque Retraite Québec est dans l’impossibilité d’enregistrer une modification au régime découlant d’une entente ou de la décision d’un arbitre en raison de sa non-conformité à la présente loi ou à la

Loi sur les régimes complémentaires de retraite (chapitre R-15.1), elle doit en aviser le comité de retraite. […] Lorsque les modifications résultent d’une décision arbitrale, le comité de retraite avise l’arbitre qui a rendu la décision de la décision de Retraite Québec et lui demande de modifier cette décision dans les 30 jours. 52.

If Retraite Québec is unable to register an amendment to the plan resulting from an agreement or from an arbitrator’s decision because of its non-compliance with this Act or the Supplemental Pension Plans Act (chapter R- 15.1), the Board must inform the pension committee. (…) If the amendments result from an arbitrator’s decision, the pension committee notifies the arbitrator that rendered the decision of Retraite Québec’s decision and asks the arbitrator to amend his or her decision within 30 days. [ 24 ] Les dispositions pertinentes du C.p.c. auxquelles réfère l’article 48 de la Loi 15 sont les suivantes : 632.

L’arbitre procède à l’arbitrage suivant la procédure qu’il détermine; il est cependant tenu de veiller au respect des principes de la contradiction et de la proportionnalité. Il a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence, y compris celui de faire prêter serment, de nommer un expert ou de statuer sur sa propre compétence. Une

partie peut, dans les 30 jours après avoir été avisée de la décision de l’arbitre sur sa compétence, demander au tribunal de se prononcer sur la question. La décision du tribunal qui reconnaît la compétence de l’arbitre est sans appel. Tant que le tribunal n’a pas statué, l’arbitre peut poursuivre la procédure arbitrale et rendre sa sentence. 632. Arbitrators conduct the arbitration according to the procedure they determine; they are required, however, to see that the adversarial principle and the principle of proportionality are observed.

Arbitrators have all the necessary powers to exercise their jurisdiction, including the power to administer oaths, the power to appoint an expert and the power to rule on their own jurisdiction. If an arbitrator rules on the arbitrator’s own jurisdiction, a party, within 30 days after being advised of the decision, may ask the court to rule on the matter. A decision of the court recognizing the jurisdiction of the arbitrator cannot be appealed. For so long as the court has not made its ruling, the arbitrator may continue the arbitration proceedings and make an award. 636.

La décision prise en cours d’arbitrage doit l’être sur-le-champ ou, si cela ne se peut, dans les plus brefs délais; si elle est écrite, elle doit être signée comme le sera la sentence arbitrale. […] 636. Decisions during arbitration proceedings are made immediately or, if they cannot be made immediately, as soon as possible; if they are in writing, they must be signed, as must the arbitration award. (…)

642. La sentence arbitrale lie les parties. Elle doit être écrite, motivée et signée par le ou les arbitres; elle indique la date et le lieu où elle a été rendue. La sentence est réputée avoir été rendue à cette date et en ce lieu. […] 642. The arbitration award is binding on the parties. It must be made in writing and be signed by the arbitrator or arbitrators, and include reasons. It must state its date and the place where it was made. The award is deemed to have been made on that date and at that place. (…) LA DÉCISION INTERLOCUTOIRE DE L’ARBITRE [ 25 ] L’arbitre Beaupré formule ainsi les questions que soulève la demande de suspension des Syndicats : (

a) L’arbitre de la Loi 15 a-t-il la compétence pour trancher la question de la validité constitutionnelle de celle-ci au regard de la Charte canadienne ? (

b) L’arbitre de la Loi 15 a-t-il le pouvoir de suspendre l’audience dans l’attente de la décision de la Cour supérieure sur la question de la validité constitutionnelle de la Loi 15 au regard de la Charte canadienne et, dans l’affirmative, (

c) quels sont les critères applicables en semblable matière [14] ? [ 26 ] Il note que l’audition des recours constitutionnels institués en Cour supérieure est prévue pour l’automne 2017 [15] . Il a aussi en main la décision interlocutoire du 1 er juin 2016 de l’arbitre Claude Martin accueillant la demande de suspension de la Fraternité et qui fait l’objet de l’arrêt de cette Cour rendu ce même jour dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 [16] . [ 27 ] L’arbitre Beaupré est d’avis qu’aucune disposition de la Loi 15 ne lui attribue expressément le pouvoir de trancher une question de droit [17] .

Le législateur, selon lui, n’a pas non plus attribué implicitement ce pouvoir [18] . Pour l’arbitre Beaupré, « [s]a mission est de régler, dans un court laps de temps, le différend entre les parties quant aux modifications à apporter à leur régime de retraite » [19] . Ainsi, à son avis, l’arbitre de la Loi 15 n’a pas la compétence pour trancher la question de la validité constitutionnelle de cette loi au regard de la Charte canadienne [20] . [ 28 ] Quant à la suspension d’audience, l’arbitre Beaupré estime important de bien qualifier la demande des Syndicats [21] .

S’il faut analyser leur demande sous l’angle de la gestion d’instance fondée sur l’

article 632 C.p.c. , comme le veulent les Syndicats, les critères énoncés dans la décision Manioli Investments Inc. c. Investissements MLC [22] seraient alors pertinents puisqu’il s’agirait « de permettre une meilleure administration de la justice et [d’]éviter la multiplication des recours en attendant la décision de la Cour supérieure sur la validité de la Loi 15 » [23] . Par contre, s’il faut assimiler la demande des Syndicats à une « ordonnance de sursis » ou à une « suspension de l’instance » assujettie aux principes énoncés dans l’arrêt Manitoba (Procureur général) c.

Metropolitan Stores Ltd. [24] (« Metropolitan Stores »), l’arbitre de la Loi 15 n’aurait pas alors le pouvoir d’y faire droit puisque l’

article 638 C.p.c. portant sur le pouvoir d’un arbitre de rendre toute mesure provisionnelle ou propre à sauvegarder les droits des parties ne fait pas

partie des dispositions du C.p.c. auxquelles l’article 48 de la Loi 15 réfère [25] . [ 29 ] L’arbitre Beaupré ne peut se convaincre de traiter la demande des Syndicats comme « une simple demande de gestion d’instance assimilable à une demande de remise […] compte tenu des effets inéluctables qu’aurait une telle suspension sur l’application de la Loi et l’atteinte de ses objectifs » [26] .

Il s’exprime comme suit à cet égard : [84] Que demandent les Syndicats en la présente instance : ils demandent au tribunal de suspendre les audiences en attendant d’obtenir une décision des tribunaux sur la constitutionnalité de la Loi 15. Cela m’apparait tout à fait similaire à ce que le juge Beetz qualifie de suspension d’instance, sans égard aux distinctions sémantiques de suspension d’audience ou de suspension d’instance. [85] Les faits sont d’ailleurs assez similaires dans les deux dossiers.

Dans Metropolitan Stores , l’Employeur demande de suspendre l’instance pendant qu’il conteste la constitutionnalité du Labour Relation Act du Manitoba en alléguant qu’elle contrevenait à la Charte des droits et libertés. Les Syndicats, dans le présent dossier, allèguent la même chose à l’égard de la Loi 15. Dans les deux cas, les demandeurs revendiquent de suspendre l’audience jusqu’à décision des tribunaux supérieurs.

Le juge Beetz considère qu’une telle demande doit être traitée selon les mêmes règles qu’une requête en injonction interlocutoire. [ 30 ] En raison du calendrier de la Cour supérieure dans les dossiers où la validité constitutionnelle de la Loi 15 est contestée, l’arbitre Beaupré note que la demande des Syndicats a pour effet de retarder l’application de la Loi 15 dans leur dossier [27] .

Bref, accueillir la demande des Syndicats pourrait contrecarrer l’objectif de célérité et la préoccupation d’urgence du législateur [28] ; en outre, selon lui, la Cour supérieure « ne pourra[it] jamais remédier […] aux effets occasionnés par le retard à corriger les régimes de retraite à l’intérieur des délais prévus par la Loi 15 » alors qu’il serait possible, selon les conclusions mêmes des recours constitutionnels institués à l’encontre de la Loi 15, de remettre les régimes de retraite dans l’état où ils se trouvaient avant l’entrée en vigueur de cette loi [29] . [ 31 ] L’arbitre Beaupré conclut que la demande des Syndicats s’assimile davantage à une demande provisionnelle de suspension d’instance et que la Loi 15 ne lui octroie pas ce pouvoir [30] .

Par ailleurs, il affirme que, même s’il pouvait faire droit à une demande provisionnelle de suspension d’instance, il ne l’aurait pas accordée en l’espèce puisque, à son avis, les critères de l’arrêt Metropolitan Stores ne sont pas remplis [31] .

Les parties reconnaissent l’existence d’une « question sérieuse »; toutefois, il n’y a aucune preuve de préjudice irréparable ou sur la prépondérance des inconvénients, puisque « les Syndicats n’ont pas présenté de preuve sur le préjudice irréparable qu’ils subiraient si leur demande n’était pas acceptée ni sur la prépondérance des inconvénients » [32] . [ 32 ] En outre, l’arbitre Beaupré se dit d’avis que « [l]’intérêt public commande que l’atteinte des objectifs de la Loi se réalise tant pour les contribuables municipaux que pour les employés afin d’assurer la pérennité de leur régime de retraite » [33] .

Il rejette donc la requête des Syndicats en suspension d’audience. LE JUGEMENT DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 33 ] La juge de révision était saisie à la fois de la demande de contrôle judiciaire des Syndicats portant sur la décision interlocutoire de l’arbitre Beaupré et des demandes de contrôle judiciaire de la Fraternité, de la Ville et de la PGQ visant une décision interlocutoire du 1 er juin 2016 d’un autre arbitre nommé sous la Loi 15, soit Me Claude Martin, qui, contrairement à l’arbitre Beaupré, avait accueilli la demande de suspension de l’arbitrage.

Tel que déjà noté, la décision de la juge portant sur la décision interlocutoire de l’arbitre Martin a fait l’objet d’un appel dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174. Cet appel fut entendu avec celui des Syndicats et il fait l’objet d’un arrêt de cette Cour rendu en même temps que celui-ci.

Seuls les aspects du jugement de la Cour supérieure portant sur la décision interlocutoire de l’arbitre Beaupré seront traités ici. [ 34 ] La juge énonce trois questions dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision de l’arbitre Beaupré : (1) l’arbitre détient-il la compétence pour déclarer la Loi 15 inopérante et inapplicable aux régimes de retraite des membres des Syndicats? (2) détient-il la compétence pour se prononcer sur une demande de suspendre l’arbitrage; et (3) dans l’affirmative, était-il opportun de suspendre l’arbitrage jusqu’à la décision de la Cour supérieure sur les recours constitutionnels visant la Loi 15 [34] ? [ 35 ] La juge applique la norme de contrôle de la décision correcte quant à la première question, soit celle de la compétence de l’arbitre pour décider de la validité constitutionnelle de la Loi 15, puisqu’il s’agirait d’une véritable question de compétence aux connotations constitutionnelles [35] .

Elle applique la norme de contrôle de la décision raisonnable pour les deux autres questions portant sur la compétence de l’arbitre pour se prononcer sur une demande de suspendre l’arbitrage et sur l’opportunité d’y faire droit [36] . [ 36 ] La juge est d’avis que la Loi 15 attribue expressément à l’arbitre la compétence pour trancher des questions de droit puisqu’il doit « statue[r] conformément aux règles de droit » en vertu de l’article 46 de celle-ci, lequel doit être lu avec l’

article 632 C.p.c. selon lequel l’arbitre a « tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence » [37] . Elle ajoute que, si elle avait conclu à l’absence de disposition expresse portant sur la compétence pour trancher des questions de droit, elle aurait néanmoins conclu que la Loi 15 attribue implicitement cette compétence à l’arbitre [38] . [ 37 ] La juge rejette l’argument selon lequel les délais auxquels l’arbitre de la Loi 15 est assujetti pour rendre sa décision empêchent de conclure qu’il a compétence pour trancher des questions de droit.

Elle note que le législateur impose couramment de tels délais aux tribunaux administratifs sans que cela leur retire la compétence pour trancher des questions de droit et qu’il serait contre-productif de retirer ce pouvoir à l’arbitre de la Loi 15 dans ce cas-ci [39] .

Toutefois, elle opine que la longueur des délais susceptibles de découler d’un débat constitutionnel complexe est un élément qui peut être pris en considération lorsqu’il s’agit de décider si le législateur a voulu exclure les questions relatives à la Charte canadienne des questions soumises à l’arbitre de la Loi 15 pour examen [40] . [ 38 ] Puisque l’arbitre de la Loi 15 possède la compétence pour trancher des questions de droit, la juge reconnaît qu’elle doit présumer qu’il peut aussi se prononcer sur la constitutionnalité de sa loi constitutive au regard de la Charte canadienne .

Elle estime toutefois que cette présomption est repoussée dans ce cas-ci. Pour ce faire, elle se

fonde uniquement sur des « considérations pratiques », bien qu’elle reconnaisse que de telles considérations ne sont en général pas suffisantes pour réfuter cette présomption [41] . [ 39 ] Quant au caractère raisonnable de la décision de l’arbitre portant sur sa compétence pour se prononcer sur la demande de suspension de l’arbitrage, contrairement à l’arbitre Beaupré qui estimait qu’il s’agissait là d’une mesure provisionnelle ou de sauvegarde au sens de l’

article 638 C.p.c. , la juge est plutôt d’avis qu’il s’agit là d’une mesure de gestion de l’instance qui relève de la compétence de l’arbitre de la Loi 15 sous l’

article 632 C.p.c ., auquel réfère l’article 48 de cette loi [42] . [ 40 ]

Malgré cela, elle est d’avis qu’une seule solution s’imposait dans ce cas-ci, soit le refus d’accorder la suspension [43] .

Appliquant les critères de Metropolitan Stores , la juge estime que la preuve est insuffisante pour justifier la suspension de l’audition, particulièrement en regard du critère de l’intérêt public [44] . [ 41 ] La juge déclare donc que l’arbitre Beaupré n’est pas compétent pour se saisir de la question de la validité constitutionnelle de la Loi 15, mais qu’il est compétent pour décider de suspendre l’arbitrage; elle conclut que la décision de l’arbitre de refuser cette suspension est raisonnable [45] .

QUESTION PRÉLIMINAIRE : L’APPEL EST-IL DEVENU THÉORIQUE? [ 42 ] La Ville prétend que l’appel des Syndicats serait théorique parce que l’arbitre Beaupré a rendu sa décision arbitrale sous la Loi 15 au fond le 5 janvier 2017 [46] . La question de la suspension de l’arbitrage ne se poserait donc plus dans le cas des Syndicats. La juge St-Pierre, qui était saisie de la requête pour permission d’appeler, n’a pas refusé cette permission au motif que l’appel serait devenu théorique.

La juge St-Pierre a plutôt énoncé qu’une question de principe portant sur la compétence de l’arbitre de la Loi 15 pour se prononcer sur la constitutionnalité de cette loi méritait l’attention de la Cour [47] . Même si ce jugement d’un juge unique ne lie pas la Cour, je suis d’accord avec la juge St-Pierre sur ce point. [ 43 ] Il faut noter que, dans sa décision arbitrale au fond du 5 janvier 2017, l’arbitre Beaupré réserve sa compétence sur la question des ententes de transfert [48] .

Ainsi, la question de la suspension de l’arbitrage n’est pas à proprement parler théorique puisque l’arbitre pourrait toujours se prononcer sur cette dernière question. Cependant, l’importance de la question de la suspension est maintenant largement réduite. [ 44 ] Cela étant, même si l’appel était devenu entièrement théorique, je serais d’avis que la Cour devrait néanmoins se prononcer. En effet, ce dossier et le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 concernant la Fraternité, décidé en même temps, sont des dossiers de principe auxquels de nombreux intervenants syndicaux du monde municipal sont intervenus.

Ceux-ci sont tous aux prises avec des problèmes similaires dans le cadre de divers arbitrages sous la Loi 15 et ils sont tous intervenus dans le but d’obtenir une réponse aux questions de compétence que soulèvent ces deux appels. En statuant aujourd’hui, la Cour mettra fin à ces controverses au bénéfice des nombreux justiciables du secteur municipal qui se trouvent dans une situation similaire [49] . LES QUESTIONS EN LITIGE [ 45 ] Je reformulerais comme suit les questions en litige : (

a) Quelles sont les normes de contrôle applicables? (

b) L’arbitre de la Loi 15 détient-il la compétence pour décider des questions de droit, y compris la validité constitutionnelle de la Loi 15? (

c) L’arbitre de la Loi 15 détient-il la compétence pour suspendre la procédure d’arbitrage? ANALYSE Première question : les normes de contrôle [ 46 ] La question portant sur les normes de contrôle fut traitée dans l’arrêt de la Cour rendu en même temps dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 concernant la Fraternité et il n’y a pas lieu de reprendre ici l’analyse. Il suffit de constater que la juge de révision a correctement identifié les normes de contrôle applicables, soit (

a) celle de la décision correcte quant à la compétence de l’arbitre de la Loi 15 pour trancher les questions de droit découlant de l’application de cette loi, y compris la question de la validité constitutionnelle de la loi au regard de la Charte canadienne ; et (

b) celle de la décision raisonnable en regard de la décision interlocutoire de l’arbitre de refuser la suspension de l’arbitrage, y compris la question de ses pouvoirs d’ordonner une telle suspension. Deuxième question : la compétence pour décider des questions de droit, y compris la validité constitutionnelle de la Loi 15 [ 47 ] Cette question a aussi été traitée dans l’arrêt de la Cour rendu en même temps dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 concernant la Fraternité. Il n’y a pas lieu de reprendre l’analyse ici. [ 48 ] En bref, tel que l’a résumé la juge Abella dans R. c.

Conway [50] , les considérations suivantes déterminent si un tribunal administratif détient le pouvoir d’examiner la validité d’une disposition législative au regard de la Charte canadienne : - Le tribunal administratif a-t-il expressément ou implicitement compétence, suivant sa loi habilitante, pour trancher une question de droit découlant d’une disposition législative?

Dans l’affirmative, il est présumé avoir le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition au regard de la Charte canadienne . - L’intention du législateur de soustraire la Charte canadienne au champ de compétence du tribunal administratif ressort-elle clairement de la loi constituant ce dernier?

Dans l’affirmative, la présomption de compétence constitutionnelle est réfutée. [ 49 ] Je suis d’accord avec la juge de révision que l’article 46 de la Loi 15, lequel prévoit que « [l]’arbitre statue conformément aux règles de droit », confère explicitement à l’arbitre la compétence pour trancher des questions de droit [51] . Il est d’ailleurs manifeste que la mission que la Loi 15 confère à l’arbitre requiert que ce dernier se prononce sur des questions de droit, ne serait-ce que pour l’interprétation des dispositions souvent hautement techniques de la loi elle-même, de la

Loi sur les régimes complémentaires de retraite dont il doit tenir compte et des divers contrats compliqués que constituent les régimes de retraite du secteur municipal. [ 50 ] La compétence de l’arbitre de la Loi 15 de trancher les questions de droit découlant de l’application de cette loi est présumée englober celle de se prononcer sur les questions constitutionnelles. Or, la juge de révision a réfuté cette présomption en s’appuyant sur des considérations erronées, soit des « considérations pratiques » [52] .

À cet égard, il faut distinguer, d’une part, entre la compétence de l’arbitre de la Loi 15 pour se prononcer sur les questions constitutionnelles – où les « considérations pratiques » ne sont généralement pas pertinentes – et, d’autre part, la discrétion de l’arbitre de la Loi 15 de ne pas exercer sa compétence sur les questions constitutionnelles lorsqu’un tribunal de droit commun est lui-même saisi de ces mêmes questions constitutionnelles – où les considérations d’ordre pratique pourraient alors être pertinentes à l’exercice de cette discrétion. [ 51 ] Dans le cadre du mandat confié à l’arbitre par la Loi 15, c’est-à-dire celui de rendre le régime de retraite conforme aux dispositions de cette loi, une foule d’options pourraient se présenter, dont des options discriminatoires au sens de la Charte canadienne .

On n’a qu’à penser à des modifications qui traiteraient différemment les hommes et les femmes quant à leurs contributions au régime ou quant au moment de la retraite ou qui feraient assumer une contribution additionnelle aux jeunes participants actifs qui ne serait pas fondée sur des considérations actuarielles ou, encore, qui imposeraient une retraite tardive à ces derniers. À ces égards, on ne peut douter que l’arbitre de la Loi 15 peut décider si de telles modifications d’un régime de retraite dont il est saisi sont discriminatoires.

Quant à moi, aucune « considération pratique » ne permettrait à l’arbitre de sanctionner une discrimination interdite par la Charte canadienne au motif qu’il n’aurait pas la compétence voulue. [ 52 ] Cela étant, bien qu’il ait compétence pour se prononcer sur les questions constitutionnelles, l’arbitre conserve toujours la discrétion de ne pas se prononcer sur ces questions lorsque celles-ci font l’objet d’un recours devant un tribunal de droit commun et qu’il estime préférable de laisser à ce tribunal le soin de trancher ces questions.

Dans Metropolitan Stores , le juge Beetz a précisé qu’une cour supérieure détenait la compétence pour ordonner la suspension de l’instance engagée devant un tribunal administratif pendant que le demandeur conteste devant elle la constitutionnalité d’une disposition législative [53] ; selon moi, ses propos doivent être compris comme reconnaissant aussi la compétence d’un tribunal administratif pour suspendre l’audition des arguments qu’on souhaite lui présenter sur la constitutionnalité d’une disposition législative lorsque le tribunal administratif est saisi en premier lieu de la demande de suspension et qu’une cour supérieure est saisie de la même question constitutionnelle (à moins, bien sûr, que le législateur lui ait clairement retiré cette compétence, ce qui n’est pas le cas en l’espèce) [54] .

[ 53 ] Ainsi, dans des cas exceptionnels et si les circonstances s’y prêtent, le tribunal administratif pourra préférer attendre la décision des tribunaux de droit commun sur une question constitutionnelle plutôt que se prononcer d’emblée sur la question. C’est alors que les considérations pratiques peuvent devenir pertinentes, non pas pour retirer au tribunal administratif sa compétence sur les questions constitutionnelles, mais plutôt pour lui permettre d’exercer sa discrétion de trancher ou non une question constitutionnelle dont les parties à l’arbitrage ont saisi un tribunal de droit commun.

Troisième question : la compétence de l’arbitre pour suspendre la procédure d’arbitrage [ 54 ] Cette question a aussi été traitée dans l’arrêt de la Cour rendu en même temps dans le dossier d’appel n° 500-09-026571-174 concernant la Fraternité. Il y a lieu encore une fois de référer à cette analyse. [ 55 ] En résumé, je suis d’accord avec la juge de révision que la suspension de l’arbitrage ne constitue pas une mesure provisionnelle au sens de l’

article 638 C.p.c. , mais plutôt une mesure de gestion de l’instance d’arbitrage visée par l’

article 632 C.p.c. En fin de compte, la décision de suspendre ou non l’arbitrage relève du pouvoir discrétionnaire de l’arbitre.

Dans la mesure où ce pouvoir discrétionnaire est exercé judiciairement, c’est-à-dire selon les critères juridiques pertinents, la cour de révision ne peut intervenir dans la décision de l’arbitre à moins que celle-ci ne soit déraisonnable. [ 56 ] Même si un processus d’arbitrage est suspendu par un arbitre de la Loi 15 le temps requis pour permettre aux tribunaux de droit commun de traiter de certaines questions y afférentes, cela n’a pas nécessairement pour effet de rendre la Loi 15 inopérante ou d’empêcher d’assurer la conformité d’un régime de retraite avec la loi.

La suspension de l’arbitrage est, dans chaque cas, une décision d’opportunité qui relève de la discrétion de l’arbitre saisi du différend en fonction des circonstances propres à chaque affaire. Dans certains cas, la suspension sera justifiée, dans d’autres pas. [ 57 ] Les critères régissant le pouvoir d’un tribunal administratif de suspendre l’instance engagée devant lui jusqu’à ce qu’un tribunal de droit commun statue sur une contestation constitutionnelle présentant un lien indéniable avec un différend dont il est saisi sont ceux de l’arrêt Metropolitan Stores [55] .

Même si cet arrêt porte sur la suspension des procédures devant un tribunal administratif par une cour supérieure dans le cadre d’une contestation constitutionnelle, les critères sont largement les mêmes lorsqu’il s’agit pour un tribunal administratif de suspendre des procédures pendantes devant lui au motif qu’un tribunal de droit commun est aussi saisi de la question constitutionnelle. [ 58 ] Les critères de Metropolitan Stores comprennent une question sérieuse, un préjudice irréparable (c’est-à-dire qui ne peut être compensé par des dommages-intérêts ou qui peut difficilement l’être) et la prépondérance des inconvénients, ce qui comprend le facteur de l’intérêt public [56] . [ 59 ] C’est généralement le facteur de l’intérêt public qui assure que de telles suspensions sont rares.

En effet, en évaluant la prépondérance des inconvénients, l’arbitre doit tenir pour acquis que la mesure législative, en l’occurrence la Loi 15, a été adoptée pour le bien du public et qu’elle sert un objectif d’intérêt général valable. La présomption que l’intérêt public commande l’application de la loi joue un grand rôle en décidant de suspendre ou non l’arbitrage.

Il s’ensuit que la suspension n’est accordée que dans des cas manifestes [57] . [ 60 ] Ainsi, le mandat précis de l’arbitre de la Loi 15 combiné à la présomption que la Loi 15 a été adoptée pour le bien du public et qu’elle sert un objectif d’intérêt général valable militeront donc fortement à l’encontre d’une suspension lorsque la demande de suspension se fonde sur un recours constitutionnel.

C’est d’ailleurs en ce sens que se sont prononcés la plupart des arbitres de la loi 15 [58] . [ 61 ] Dans ce cas-ci, il n’est pas contesté que les Syndicats n’ont présenté aucune preuve sur la question du préjudice irréparable ou de la prépondérance des inconvénients [59] . En l’occurrence, il n’était pas loisible pour l’arbitre Beaupré de suspendre l’arbitrage. CONCLUSIONS [ 62 ] En conclusion, l’arbitre nommé en vertu de la Loi 15 détient la compétence pour décider des questions de droit et pour décider de sa propre compétence.

De plus, vu que l’arbitre de la Loi 15 détient la compétence pour décider des questions de droit, on doit aussi présumer qu’il est compétent pour décider des questions constitutionnelles qui peuvent se soulever dans l’exercice de son mandat. Cette présomption n’est pas repoussée dans ce cas-ci.

En l’occurrence, l’arbitre de la Loi 15 est aussi compétent pour décider de la constitutionnalité de la Loi 15. [ 63 ] Cela étant, il est loisible à l’arbitre de la Loi 15 de refuser d’exercer sa compétence pour décider de la question de la constitutionnalité de la Loi 15 vu que les tribunaux de droit commun sont saisis des mêmes questions entre les mêmes parties. [ 64 ] Dans la mesure où l’arbitre de la Loi 15 décide de ne pas exercer sa compétence pour décider de cette question afin d’en déférer aux tribunaux de droit commun, il peut alors décider de suspendre ou non l’arbitrage pour le temps requis par les tribunaux pour répondre à la question.

Il s’agit là d’une mesure de gestion qui relève des pouvoirs discrétionnaires de l’arbitre.

Cette discrétion doit s’exercer judiciairement, c’est-à-dire selon les critères appropriés, lesquels sont ceux énoncés dans Metropolitan Stores , soit une question sérieuse, un préjudice irréparable et la prépondérance des inconvénients, ce qui comprend le facteur de l’intérêt public. [ 65 ] Cela dit, le mandat précis de l’arbitre de la Loi 15 combiné à la présomption que la Loi 15 a été adoptée pour le bien du public et qu’elle sert un objectif d’intérêt général militeront fortement à l’encontre d’une suspension lorsque la demande de suspension se fonde sur un recours constitutionnel. [ 66 ] La décision de l’arbitre à l’égard de la suspension est révisée selon la norme de la décision raisonnable, c’est-à-dire si la décision est rationnelle et intelligible et si elle appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [ 67 ] Dans ce cas-ci, vu que les Syndicats n’ont présenté aucune preuve sur la question du préjudice irréparable ou de la prépondérance des inconvénients, il n’était pas loisible pour l’arbitre Beaupré de suspendre l’arbitrage. [ 68 ] Pour l’ensemble de ces motifs, je rejetterais donc l’appel du jugement de première instance portant sur le dossier C.S. n° 500-17-094642-165, le tout avec frais de justice en appel en faveur de la Ville.

ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A.