2012 QCCA 1303, 2012 QCCA 1303

Commission des transports du Québec c. Khallouki 2012 QCCA 1303 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-022625-123 (500-17-070643-120) DATE : 17 JUILLET 2012 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L'HONORABLE JACQUES DUFRESNE, J.C.A. COMMISSION DES TRANSPORTS DU QUÉBEC REQUÉRANTE – défenderesse c.

SAID KHALLOUKI INTIMÉ – demandeur et VILLE DE MONTRÉAL BUREAU DU TAXI ET DU REMORQUAGE DE LA VILLE DE MONTRÉAL MIS EN CAUSE – défendeurs JUGEMENT [ 1 ] Je suis saisi d'une requête visant à faire annuler une ordonnance prononcée le 4 avril 2012 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Diane Marcelin), qui sursoit à l'ordonnance que la requérante a elle-même prononcée le 16 décembre 2011, suspendant le permis de chauffeur de taxi de l'intimé, Said Khallouki, jusqu'à ce que le tribunal compétent rende un jugement final sur les deux chefs d'accusation portés contre lui, l'un pour avoir violé un engagement de garder la paix et d'avoir une bonne conduite, l'autre pour s'être livré à des voies de fait le 4 mai 2011. [ 2 ] Le jugement, objet de la présente requête, qui prononce le sursis de l'ordonnance de suspendre le permis de taxi [1] de l'intimé, ordonne l'exécution provisoire du sursis, et ce, nonobstant appel. [ 3 ] La requérante invoque l'

article 27 de la

Loi sur les transports [2] (la Loi ). Cette disposition comporte à la fois une clause privative usuelle au premier alinéa et une clause dite de renfort au deuxième alinéa.

L'article 27 est ainsi libellé : 27. Sauf sur une question de compétence, aucun recours en vertu de l'

article 33 du Code de procédure civile (chapitre C-25 ) ou recours extraordinaire au sens de ce code ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre la Commission ou ses membres agissant en leur qualité officielle. Un juge de la Cour d'appel peut, sur requête, annuler par procédure

sommaire toute procédure entreprise ou décision rendue à l'encontre des dispositions du premier alinéa. LE CONTEXTE [ 4 ] La décision de la Commission du 16 décembre 2011 est fonction plus particulièrement des articles 26 et 82 de la Loi concernant les services de transport par taxi [3] (la Loi sur le taxi ). Le pouvoir de la Commission de suspendre un permis de chauffeur de taxi, dès la mise en accusation pour une infraction ou un acte visé à l'un ou l'autre des paragraphes 2° à 4° du premier alinéa de l'article 26, puise sa source au 3 e alinéa de l'

article 82 de la

Loi sur le taxi . Ces dispositions sont ainsi libellées : 26.

Pour obtenir, maintenir ou renouveler un permis de chauffeur de taxi, une personne doit: […] 2° ne pas avoir été déclarée coupable, au cours des cinq dernières années, d'une infraction criminelle ou d'un acte criminel commis à l'occasion de l'exploitation d'un service de transport par taxi; 3° ne pas avoir été déclaré coupable, au cours des cinq dernières années, d'une infraction criminelle ou d'un acte criminel ayant un lien avec les aptitudes requises et la conduite nécessaire pour exercer le métier de chauffeur de taxi; 4° ne pas avoir été déclarée coupable, au cours des cinq dernières années, d'une infraction criminelle ou d'un acte criminel concernant le trafic de stupéfiants, leur importation ou leur exportation et la culture de pavot et de chanvre indien et visés selon le cas aux articles 5, 6 et 7 de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (Lois du Canada, 1996,

chapitre 19 );

[…] 82. […] La Commission peut aussi, lorsqu'elle est informée ou constate qu'un titulaire de permis de chauffeur de taxi est mis en accusation pour un acte ou une infraction visé à l'un ou l'autre des paragraphes 2° à 4° du premier alinéa de l'article 26, faire enquête pour déterminer si cet empêchement compromet la sécurité des usagers et, le cas échéant, ordonner à la Société ou à l'autorité visée à l'article 25 de suspendre le permis de chauffeur de taxi de cette personne jusqu'à ce qu'un tribunal rende jugement.

La Société ou une autorité doit suspendre le permis de chauffeur de taxi d'un titulaire dès la réception d'un avis de suspension de la Commission. [ 5 ] Il peut aussi être utile de prendre connaissance des articles 31.1 et 31.2 de la Loi sur le taxi , particulièrement en ce qui a trait à la nature des accusations criminelles auxquelles réfère l'

article 26 de la

Loi sur le taxi : 31.1. Un corps de police du Québec est tenu de fournir, dans les cas et selon les conditions déterminés par règlement, les renseignements permettant de constater la présence de tout empêchement visé au deuxième alinéa de l'article 11, au premier alinéa et aux paragraphes 1° et 2° du troisième alinéa de l'article 18, au premier alinéa de l'article 25 et aux paragraphes 2°, 3° et 4° du premier alinéa de l'

article 26 , y compris une mise en accusation. 31.2.

Pour l'application de l'article 31.1, la vérification doit porter sur toute inconduite à caractère sexuel, omission de fournir les choses nécessaires à la vie et conduite criminelle d'un véhicule à moteur, sur tout comportement violent, acte de négligence criminelle et de fraude ainsi que sur tout vol, incendie criminel et délit relatif aux drogues et stupéfiants. [ 6 ] Informée par le Bureau de taxi et de remorquage de la Ville de Montréal (BTRVM) des accusations criminelles portées contre l'intimé, la Commission convoque ce dernier en l'informant qu'elle entend faire enquête « […] afin de déterminer s'il s'agit d'empêchements compromettant la sécurité des usagers et, le cas échéant, ordonner à la Société de l'assurance automobile du Québec (SAAQ) ou au BTRVM de suspendre le permis de chauffeur de taxi de Said Khallouki jusqu'à ce qu'un tribunal rende jugement sur ces mises en accusation ». [ 7 ] Une audience publique est tenue par la Commission le 2 décembre 2011.

L'intimé est présent et représenté par son avocat. L'intimé a aussi l'occasion de témoigner devant la Commission.

Il indique alors avoir plaidé non coupable aux deux chefs d'accusation ainsi libellés : Le 4 mai 2011, près du 900 René-Lévesque Ouest, district de Montréal, Said Khallouki (1960-[...]) étant une personne liée par un engagement prévu aux articles 810(1) ou 810.1 du Code criminel , imposé le 20 avril 2011, dans le dossier portant le numéro 111-359- 402, de la Cour municipale de Montréal, du district judiciaire de Montréal, a illégalement violé ledit engagement, à savoir : garder la paix et avoir une bonne conduite, commettant ainsi l’infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure

sommaire prévue à l’

article 811

b) du Code criminel; Le 4 mai 2011, près du 900, René-Lévesque Ouest, district de Montréal, Said Khallouki (1960-[...]) s’est illégalement livré à des voies de fait sur la personne de Mathieu Corriveau, commettant ainsi l’infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure

sommaire prévue à l’

article 266

b) du Code criminel . DÉCISION DE LA COMMISSION [ 8 ] La décision de la Commission, objet de la requête en révision judiciaire, fait état du contexte d'application du pouvoir de la Commission de suspendre un permis de chauffeur de taxi en vertu de l'

article 82 de la Loi sur le taxi : [51] L’

article 82 de la Loi constitue une exception au processus judiciaire normal puisqu’il autorise l’imposition de sanction sur simple mise en accusation.

Ceci permet à la Commission d’agir de façon préventive, afin de rassurer le public tout en assurant l’objet de la Loi en regard de la sécurité des usagers. [52] Il est établi que la Commission doit, dans un esprit de prévention, faire primer l’intérêt public sur l’intérêt privé d’un titulaire de permis de chauffeur de taxi. [53] De plus, la Commission n’a pas à apprécier la bonne foi du titulaire de permis de chauffeur de taxi, l’état de son dossier disciplinaire ou de conduite, ni quelque préjudice financier qu’il pourrait subir suite à la décision qu’elle rend.

La Commission doit déterminer uniquement si les mises en accusation constituent un empêchement qui compromet la sécurité des usagers. [54] La Commission a déjà arrêté le mécanisme du régime de protection établi au troisième alinéa de l’

article 82 de la Loi , qu’elle a défini en quatre étapes [Référence omise] et elle le reproduit ici : 1) « Information ou constatation de la mise en accusation d’un titulaire de permis de chauffeur de taxi; 2) Identification des chefs au regard des infractions ou actes énoncés aux paragraphes 2° à 4° de premier alinéa de l’

article 26 de la Loi ; 3) Enquête de la Commission afin de déterminer si ces infractions ou actes sont un empêchement qui compromet la sécurité des usagers; 4) Le cas échéant, ordre de suspendre le permis de chauffeur de taxi jusqu’à ce qu’un tribunal rende jugement. » [ 9 ] Le commissaire qui rend la décision, objet du sursis ordonné par la Cour supérieure, indique qu'il doit tenir pour avérés les actes d'accusation :

[57] Les décisions antérieures de la Commission indiquent qu’elle doit considérer comme avérés les actes d’accusation. La Commission n’a pas à en évaluer la pertinence ou le bien fondé. [ 10 ] Puis, satisfait que les actes reprochés ont un lien avec les attitudes requises et la conduite nécessaire pour exercer le métier de chauffeur de taxi, ce qui est visé par le paragraphe 3 de l'

article 26 de la Loi sur le taxi , le commissaire procède à déterminer si l'événement auquel réfèrent ces actes d'accusation est un empêchement au sens du troisième alinéa de l'

article 82 de la

Loi sur le taxi . Son analyse sur cette question tient dans les paragraphes suivants : [65] Tout comportement violent est expressément considéré comme un empêchement par l’article 31.2 de la Loi . [66] Le chef d’accusation porté contre Said Khallouki en vertu de l’

article 266

b) du Code criminel fait expressément référence à des voies de fait. Les voies de fait constituent, en soi, un comportement violent. [67] C’est ce même comportement violent qui a été la cause de la mise en accusation de Said Khallouki en vertu de l’

article 811

b) du Code criminel , pour avoir violé un engagement de garder la paix et d’avoir une bonne conduite. [68] La Commission considère qu’un tel comportement violent constitue un empêchement qui compromet la sécurité des usagers tel que prévu au troisième alinéa de l’

article 82 de la Loi . [ 11 ] De cette analyse, le commissaire conclut que l'intérêt public dicte à la Commission d'ordonner la suspension du permis de chauffeur de taxi de l'intimé mis en accusation pour des infractions criminelles. DÉCISION DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 12 ] L'intimé signifie une requête en révision judiciaire de la décision de la Commission du 16 décembre 2011 et présente une requête en sursis de cette décision en vertu de l’

article 834.1 C.p.c. , d'où le jugement rendu par la Cour supérieure le 4 avril 2012, qui ordonne le sursis de l'ordonnance de la Commission de suspendre le permis de taxi de l'intimé en ces termes : PRONONCE le sursis de l'ordonnance de suspendre le permis de taxi de Said Khallouki jusqu'au jugement du tribunal compétent relativement aux accusations de voies de fait et de bris de conditions portées contre lui ou encore jusqu'au jugement de la Cour supérieure relativement à la requête en révision, si ce jugement est rendu avant le jugement sur les plaintes de nature criminelle; [ 13 ] La juge de première instance est consciente que pour obtenir un sursis de la décision de la Commission, l'intimé doit la convaincre que la requête en révision judiciaire soulève, à première vue du moins, une question sérieuse, que l'intérêt public n'est pas affecté par le sursis et que la prépondérance des inconvénients penche en sa faveur.

Elle conclut que les exigences pour un sursis sont satisfaites en l'espèce et s'en explique en ces termes : [11] Dans les faits et selon sa jurisprudence, la Commission gomme entièrement la présomption d'innocence. Quels que soient les gestes reprochés qui n'ont pas encore été jugés comme fondés, l'intérêt du public exige que le permis soit suspendu. La Commission n'évalue pas si les gestes sont sérieux, s'ils ont eu des conséquences physiques ou psychologiques et elle ne se soucie pas du sérieux de la preuve, des circonstances entourant ces accusations.

Notons que pour condamner un individu sur une accusation de voies de fait punissable sur déclaration

sommaire de culpabilité comme c'est le cas ici, il faut quand même une preuve hors de tout doute raisonnable. [12] Ce n'est pas le rôle de la soussignée de se prononcer sur la validité de l'

article 82 de la Loi qui n'est pas contestée. Toutefois, en interprétant sa Loi comme elle fait et en faisant comme le commissaire le fait ici, il y a dans cela une question sérieuse de soulevée qui devra être tranchée par le juge qui entendra la demande de révision judiciaire. […] [16] De l'avis de la soussignée, permettre à Monsieur d'avoir son permis de taxi durant l'instance ne compromet pas l'intérêt public et la sécurité des usagers, d'autant plus que l'altercation entre lui et le plaignant ne touche pas au transport du public par taxi.

Les scénarios apocalyptiques soulevés par le Procureur de la Commission ne sont que des suppositions. [17] Enfin ce qui concerne la balance des inconvénients, il faut voir que la Commission ne subit aucun inconvénient dans le cas sous étude tandis que Monsieur risque de perdre sa voiture, de se retrouver dans l'indigence avec son fils dont il est le seul soutien. ANALYSE [ 14 ] L'avocat de la requérante met d’abord l’accent sur le commentaire de la juge de première instance selon lequel « [d]ans les faits et selon sa jurisprudence, la Commission gomme entièrement la présomption d'innocence ».

Il fait observer que la Loi sur le taxi jouit d'une présomption de validité, d'autant que sa légalité n'est pas attaquée par l’intimé. Il ajoute que la juge impose, à tort, la notion de présomption d'innocence à l'examen de la Commission, lequel est assujetti notamment aux articles 26 (3) (4), 31.1 et 31.2 de la

Loi sur le taxi . Or, fait-il remarquer, le critère de « l'empêchement » mentionné à l'article 31.2 de cette loi trouve application lorsqu'il s'agit d'un comportement violent. Selon la requérante, il existe a priori une présomption qu'une accusation portée devant la justice criminelle constitue en soi un « empêchement » au sens de la

Loi sur le taxi . [ 15 ] En outre, la Commission plaide que la juge s'est immiscée dans la compétence de la Commission et qu'elle a substitué son opinion à celle du commissaire, et ce, sans déterminer que la décision de ce dernier est déraisonnable.

Enfin, elle craint les répercussions de l’octroi d’une telle ordonnance de sursis, qui est, par nature, intérimaire, et risque de stériliser le pouvoir de la Commission en vertu de la Loi sur le taxi. [ 16 ] L'intimé soutient, au contraire, que la Commission a commis une erreur juridictionnelle en transformant en règle absolue son intervention en cas d'accusation criminelle et qu'elle a, au surplus, rendu une décision déraisonnable dans la mesure où elle n'a pas examiné les circonstances de l'espèce.

[ 17 ] Mon collègue, le juge André Rochon, saisi d'une requête analogue à la présente [4] , précise, d’entrée de jeu, l’objectif d’une clause de renfort : elle « vise à accroître la force dissuasive de la clause privative » [5] à laquelle elle se rattache. [ 18 ] L’exercice du pouvoir d’annulation ou de cassation conféré à un juge de la Cour siégeant à

titre de juge unique par une clause de renfort n’est pas monnaie courante. Dans Régie des permis d'alcool [6] , comme dans Dodd [7] , les requêtes en cassation visaient des jugements au fond, dans le premier cas en évocation (avant que ne soit complétée l’enquête de la Régie), dans le second, en révision judiciaire.

Il faut rappeler ici qu’à l’époque de ces deux jugements l’appel d’un jugement rendu par la Cour supérieure en matière de révision judiciaire était appelable de plein droit et non, comme c’est le cas aujourd’hui, sur autorisation d’un juge ( art. 26 , 2 e alinéa, paragraphe 4 C.p.c. ). [ 19 ] Dans Régie des permis d'alcool , précité, le juge LeBel conclut à un devoir de prudence de la part du juge unique, somme toute, « une certaine réserve s’impose » à ce dernier [8] . [ 20 ] Dans Dodd , le juge Chamberland réitère l’enseignement des juges de la Cour qui « ont insisté sur la prudence et la circonspection avec lesquelles il convient d’aborder l’étude d’une telle requête ».

La procédure de cassation dont il était saisi était celle de l’article 140 du Code du travail . [ 21 ] Au contraire de ces deux affaires, la requête dont était saisi mon collègue, le juge Rochon, concernait, comme en l'espèce, une ordonnance de sursis prononcée par une juge de la Cour supérieure à l'égard d'une décision de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec dans l'attente de l'audition au fond d'une requête en révision judiciaire qui recherchait l’annulation de cette décision.

Le contexte procédural était donc semblable à la requête dont je suis saisi. [ 22 ] À l’instar de mon collègue le juge Rochon, j’acquiesce d’emblée aux règles de prudence et de réserve énoncées par les juges LeBel et Chamberland dans les affaires précitées. Le juge LeBel écrit que : Le juge unique doit se souvenir alors qu'il n ' est pas le banc de la Cour et qu'il exerce un rôle d'exception.

Cette prudence se justifie encore par l'évolution du régime procédural de la révision judiciaire et des appels [9] . [ 23 ] Le juge Rochon ajoute, à propos de l'exercice du pouvoir d'annulation d'un jugement de la Cour supérieure par un juge seul de la Cour en vertu d'une clause de renfort, processus qui déroge au mode de fonctionnement collégial d’une cour d’appel : « Ce pouvoir doit, en conséquence, être utilisé avec parcimonie. La rareté de ce genre de requête, témoigne, me semble-t-il, de son caractère particulier » [10] . [ 24 ] Le jugement dont je suis saisi ne tranche pas le fond du litige.

Il prononce une ordonnance de sursis de la décision du décideur administratif auquel le législateur a confié le pouvoir de suspendre un permis de chauffeur de taxi en cas d’accusations pénales, après enquête toutefois conformément à l’ article 82(3) de la Loi sur le taxi .

Advenant l’acquittement de l’intimé des accusations pénales portées contre lui ou le retrait des plaintes, l'ordonnance de la Commission devient caduque. [ 25 ] Comme il s'agit d'une ordonnance de sursis de la décision du décideur administratif auquel le législateur a confié la mission d'appliquer la Loi sur le taxi , et non d’un jugement sur le fond de la révision judiciaire, la prudence est certes de mise, mais encore faut-il garder à l’esprit que le sursis octroyé, par nature temporaire, vise une décision de la Commission qui est, elle-même, par nature, intérimaire, c'est-à-dire qu’elle a été rendue dans l'attente du sort des plaintes pénales. [ 26 ] Le contexte est donc fort particulier, d’autant que le pouvoir confié à la Commission de suspendre le permis de chauffeur de taxi d'une personne faisant l'objet d'une accusation criminelle jusqu'à ce que le tribunal compétent décide du sort de la plainte pénale est, en soi, exceptionnel, dans la mesure où une sanction aux conséquences significatives (l’empêchement de travailler et de tirer en conséquence un revenu) est imposée avant même de connaître le sort des plaintes pénales. [ 27 ] Cela dit, j'estime qu'il n'y a pas lieu en l'espèce de faire droit à la requête de la Commission.

Je m’en explique. [ 28 ] D'abord, la juge applique, sans grande surprise, les critères jurisprudentiels bien établis en matière de sursis [11] . [ 29 ] Par ailleurs, il ne faut pas voir dans l'opinion que la juge exprime lorsqu'elle affirme que « […] la Commission gomme entièrement la présomption d'innocence » le fondement principal de sa décision d’ordonner un sursis. Il s’agit là davantage d’un simple obiter , auquel on peut être tenté de donner une portée plus grande, ne serait-ce qu’à cause du choix du verbe employé ou du fait que cette affirmation se situe au début de son analyse.

Il faut toutefois s’en garder. [ 30 ] En effet, le motif principal de sa décision d'octroyer le sursis tient davantage, sinon essentiellement, au constat d'une absence d'examen véritable des faits à l'origine des plaintes pénales et de leurs conséquences. À ce sujet, la juge écrit : « [l]a Commission n'évalue pas si les gestes sont sérieux, s'ils ont eu des conséquences physiques ou psychologiques et elle ne se soucie pas du sérieux de la preuve, des circonstances entourant ces accusations ».

Voilà ce qui emporte réellement sa décision. [ 31 ] En somme, ce qui davantage convainc la juge de première instance de la présence d'une question sérieuse dans la requête en révision judiciaire tient à l’absence d’examen des gestes à l'origine de l'accusation de voies de fait, l'autre chef de bris de conditions étant subordonné à la condamnation sur le premier chef. La juge se garde bien, par ailleurs, de se prononcer sur la validité de la Loi sur le taxi, qui n'est pas contestée. [ 32 ] À propos de l’application de ce premier critère (l’existence d’une question sérieuse), la juge a raison.

Il faut reconnaître que la conclusion de la Commission selon laquelle le comportement violent de l'intimé constitue un empêchement qui compromet la sécurité des usagers du transport par taxi est fondée, pour l'essentiel, sur de simples inférences plutôt que sur un examen des circonstances à l'origine des accusations. [ 33 ] Or, l' article 82(3) de la Loi sur le taxi impose à la Commission de « faire enquête pour déterminer si cet empêchement compromet la sécurité des usagers du transport par taxi » [Je souligne]. L’expression « faire enquête » implique d’apprécier les faits à

l’origine des accusations et d’en mesurer l’incidence à l’égard de la sécurité des usagers, exercice auquel ne semble pas s’être livrée la Commission.

Les paragraphes 65 à 69 de la décision de la Commission cités précédemment paraissent donner raison à la juge sur ce point, et ce, sans pour autant anticiper sur ce que le jugement au fond déterminera à la lumière des normes d'intervention préconisées par la Cour suprême en matière de révision judiciaire [12] . [ 34 ] Dans ce contexte, alors que le pouvoir conféré à la Commission par l' article 82(3) de la Loi sur le taxi s’exerce dans le cadre d’un régime d'exception, par lequel une sanction est imposée avant condamnation, la conclusion de la juge de première instance selon laquelle la balance des inconvénients pèse, en l'espèce, en faveur de l'intimé est justifiée en l’absence d’une analyse propre aux circonstances particulières de l’espèce. [ 35 ] Bref, ne décelant pas de faille dans le jugement de la Cour supérieure octroyant l’ordonnance de sursis, qui résulte de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, la requête en annulation de cette décision présentée en vertu du deuxième alinéa de l’

article 27 de la Loi doit être rejetée. POUR CES MOTIFS, le soussigné : [ 36 ] REJETTE la requête en annulation par procédure

sommaire de l’ordonnance de sursis prononcée par la Cour supérieure le 4 avril 2012, avec dépens. JACQUES DUFRESNE, J.C.A. Me Christian Daneau Commission des transports du Québec Pour la requérante Me Julius Grey GREY CASGRAIN Pour l'intimé Me Philippe Berthelet CHAREST GAGNIER BIRON DAGENAIS Pour la mise en cause Ville de Montréal Date d’audience : 5 juin 2012