2012 QCCA 2020, 2012 QCCA 2020

Blackwell c. Barkmere (Ville de) 2012 QCCA 2020 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020812-103 (700-17-006284-094) DATE : 13 NOVEMBRE 2012 CORAM : LES HONORABLES ALLAN R. HILTON, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. MARVIN BLACKWELL SALAM SAKKAL APPELANTS - Demandeurs c.

VILLE DE BARKMERE INTIMÉE - Défenderesse ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 31 mai 2010 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l'honorable Danièle Mayrand), qui rejette la requête introductive d'instance pour l'émission d'un bref en mandamus des appelants, avec dépens. [ 2 ] Pour les motifs du juge Fournier, auxquels souscrivent les juges Hilton et Bouchard , LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l'appel; [ 4 ] INFIRME le jugement de première instance; [ 5 ] ACCUEILLE la requête des appelants aux seules fins de DÉCLARER que les appelants ont droit au permis de construction d'un accès véhiculaire conformément à la réglementation municipale applicable le 28 septembre 2007, dans la mesure où ils déposent une demande formelle de permis et paient les droits exigibles dans un délai de neuf mois à compter du dépôt de l'arrêt, avec dépens contre l'intimée autant en Cour supérieure qu'en Cour d'appel.

ALLAN R. HILTON, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. Me Saeb Z. Kilani Me Louis Georges Brunet GAGNON & BRUNET Pour les appelants Me Mario Paul-Hus Municonseil Avocats Pour l'intimée Date d’audience : 2 février 2012

MOTIFS DU JUGE FOURNIER [ 6 ] Il s'agit de l'appel d'un jugement rendu le 31 mai 2010 par la Cour supérieure, district de Terrebonne, qui rejette la requête introductive d'instance pour l'émission d'un bref de mandamus des appelants, avec dépens. LE CONTEXTE [ 7 ] Les appelants, Marvin Blackwell et Salam Sakkal sont voisins et possèdent chacun une propriété en bordure du Lac des Écorces dans la ville de Barkmere. Il n'est pas contesté que leurs propriétés sont enclavées. Ils n'ont aucun accès direct à la route.

Ils accèdent plutôt à leurs propriétés par bateau en été, en traversant le lac sur une distance de plus de trois kilomètres, et en hiver sur la glace. [ 8 ] Blackwell, maintenant septuagénaire, veut un accès sécuritaire à son cottage. Quant à Sakkal, il est père de deux jeunes enfants et considère aussi l'accès à sa résidence périlleuse.

Avec l'accord de Sakkal, Blackwell entreprend des démarches auprès de l'intimée, la Ville, afin de pouvoir aménager un accès terrestre aux propriétés. [ 9 ] Le 28 septembre 2007, Blackwell écrit une lettre au maire en lui demandant la permission de construire un accès véhiculaire. L'accès véhiculaire projeté reliera les propriétés des appelants à un chemin public.

Il devra passer par l’« Estate of Elsie Miller » (Miller Estate), une propriété voisine, puis par un terrain appartenant à l'État et qui est situé dans une municipalité voisine. [ 10 ] Le même jour, Blackwell envoie une demande au ministère des Ressources naturelles et de la Faune concernant l'accès véhiculaire devant passer sur le terrain de l'État. Le ministère lui répond que la demande sera analysée. [ 11 ] Le 18 octobre 2007, le directeur général de la Ville, Mike Trudel, répond à la lettre de Blackwell.

Il exige, avant d'étudier la demande de permis, des informations supplémentaires et certains documents, dont un plan détaillé de l'accès projeté et une autorisation expresse du « Miller Estate ». [ 12 ] De plus, le directeur général souligne que le plan d'urbanisme ne permet pas le développement de nouvelles rues privées, qu'un sondage récent indique que les citoyens de la Ville désirent maintenir l'accès aux résidences en bordure du lac par bateau et qu'une étude environnementale des environs du lac est en cours. [ 13 ] Le 30 octobre suivant, Blackwell répond au maire de la Ville et lui indique qu'il collaborera.

Il lui explique que leurs propriétés sont utilisées toute l'année et qu'un accès sécuritaire est essentiel : […] Safe access in other than during the summer period however is a major concern. In this respect over the years we have had our share of significant mishaps. We have been lost in fog, nearly swamped by high waves, fallen into blow holes in the ice, and experienced broken bones and major surgery after our boat hit the Island opposite Priests Pointe on a dark, rainy, foggy night. We have no desire to repeat any of these happenings.

Very simply, for us, a year round road access now is a must. [ 14 ] Le 2 novembre 2007, le ministère indique à Blackwell que l'étude de sa demande est suspendue, à la suite d'une recommandation de la Ville, afin de permettre à cette dernière de compléter l'évaluation environnementale du bassin versant. [ 15 ] Le 8 décembre 2007, le conseil municipal de la Ville adopte une première résolution (résolution 07-116) selon laquelle aucun nouveau permis de construction d'accès véhiculaire et de chemin ne sera octroyé avant la fin des études du Comité consultatif en urbanisme : QUE la ville de Barkmere n'octroiera aucun nouveau permis en lien avec l'aménagement ou la construction de nouveaux chemins, accès véhiculaires ou sentiers dont les noms, en date d'aujourd'hui, ne figurent pas dans les règlements de la Ville et n'y figureront pas d'ici l'achèvement des études et la formulation de recommandations par le CCU concernant la construction de chemins. [ 16 ] Le 16 décembre 2007, le directeur général envoie un courriel à Blackwell lui expliquant que malgré le moratoire sur la construction d'accès véhiculaire, le conseil municipal accepte de recevoir formellement la demande et d'en étudier la possibilité.

Voici ce qu'il écrit : I wish to inform you on our latest position on this matter. Council has agreed that since your request as sent to us before the freeze on road construction that we accept to formally receive your demand and study its possibility. [ 17 ] Le 12 avril 2008, le conseil municipal adopte une deuxième résolution (résolution 08-34). Cette fois-ci, il s'agit d'une résolution de contrôle intérimaire interdisant la construction d'accès véhiculaire et de rue privée. Cette résolution est fondée sur l'

article 112 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme [1] (LAU). En vertu de cette disposition, un conseil municipal peut interdire certains actes durant la période de modification du plan d'urbanisme. [ 18 ] Le 12 juillet 2008, le conseil municipal adopte le « Règlement de contrôle intérimaire n o 171 ». Les dispositions 6 et 7 de ce Règlement interdisent désormais la construction de rue privée et d'accès véhiculaire sur le territoire de la Ville :

Article 6 : Les demandes d'opérations cadastrales visant à créer des rues privées sont interdites. Cette interdiction ne s'applique pas aux chemins forestiers uniquement pour l'exploitation de ressource forestière, sur les terres publiques.

Article 7 : L'aménagement d'un accès véhiculaire ne donnant pas accès direct à une rue publique ou à une rue privée identifiée à

l'article 5, au paragraphe

a) est interdit. [ 19 ] Le 22 octobre 2008, Blackwell transmet à la Ville les documents exigés pour l'obtention de son permis, soit un plan détaillé de l'accès véhiculaire projeté et une copie de la servitude notariée relative au passage sur la propriété Miller. Il indique aussi que le ministère ne s'implique pas lorsque le chemin est moins d'un kilomètre en longueur.

Finalement, il se plaint des coûts importants engendrés par les demandes de la Ville, alors que plusieurs citoyens ont construit des accès ou des rues sans permis. [ 20 ] Le 26 novembre 2008, le directeur général de la Ville répond à Blackwell que la Ville commence à étudier sa demande et exige la transmission d'un rapport environnemental et de plans en grandeur réelle : In light of the information you have provided to the town, the Barkmere Council has instructed the building inspector and myself to begin processing your request. […] To that end, the building inspector will ask the town's legal adviser, environmental consultants and any other consultant related to such request to review the materials you have submitted and to make any required visits to the site of the vehicular access to be constructed. [ 21 ] Il termine la lettre en écrivant : « I look forward to working co-operatively with you on this matter ». [ 22 ] Le 19 décembre 2008, Blackwell transmet les documents exigés par la Ville. [ 23 ] La Ville répond à la demande de permis le 18 mars 2009, soit près de deux ans après la demande initiale des appelants.

Elle refuse l'octroi du permis au motif que le projet d'accès véhiculaire n'est pas conforme à la définition d'accès véhiculaire prévue au règlement municipal. Elle indique aussi que la demande a été analysée « conformément aux règlements d'urbanisme en vigueur en date du 1 er novembre 2008 », c'est-à-dire, avant l'entrée en vigueur du Règlement n o 171.

Pour terminer, la Ville indique « qu'un projet de rue privée serait envisageable » et que cela nécessiterait des opérations cadastrales. [ 24 ] On propose à Blackwell de demander un permis pour la construction d'une rue privée qui nécessite d'importants investissements tant pour les opérations cadastrales que pour les exigences techniques de la construction. [ 25 ] S'engagent des discussions et des correspondances qui aboutissent au refus de la Ville qui est exprimé dans une lettre du 15 juillet 2009 où l'inspectrice municipale écrit : Cette lettre fait suite à la communication du 18 mars 2009.

Puisqu'aucuns nouveaux documents ne nous a été présenté je vous informe que votre demande de permis pour aménager un accès véhiculaire a été fermé et aucun permis ne pourra être émis selon la demande initiale. Nous serons prêts à recevoir une nouvelle demande sur les formulaires prescrits par la ville de Barkmere lorsque la réglementation d'urbanisme entrera en vigueur conformément à la loi.

Votre projet, plans et documents devront s'y conformer. [Transcrit tel quel] [ 26 ] La lettre annonce donc que Blackwell ne pourra plus asseoir sa demande sur l'ancien Règlement. [ 27 ] Insatisfaits, le 30 juillet 2009, les appelants entreprennent un recours en mandamus afin d'obtenir une ordonnance de la Cour supérieure enjoignant à la Ville d'émettre un permis de construction d'accès véhiculaire. JUGEMENT DONT APPEL [ 28 ] La Cour supérieure refuse d'émettre l'ordonnance demandée pour deux motifs. Essentiellement, la juge fonde sa décision sur les Règlements municipaux 90 et 92.

Voici les dispositions pertinentes de ces règlements que cite la juge d'instance : [22]

L'article 2.4a du Règlement 92 définit la notion d'un accès véhiculaire : Aménagement qui permet aux véhicules d'avoir accès à une route à partir d'un terrain situé en bordure de l'emprise de celle-ci. Un accès peut être également désigné comme entrée charretière. En vertu de la

Loi sur la voirie (L.R.Q., c. v-9 ), une personne voulant utiliser un terrain qui nécessite un accès à une route sous responsabilité du ministère des Transports doit, avant de construire cet accès, obtenir l'autorisation du ministre. [23] Les articles 14.1 et 14.3 du Règlement 90 prescrivent ceci : 14.1 Les prescriptions suivantes s'appliquent tant aux rues publiques que privées.

Aucun ouvrage relatif à la construction d'une rue n'est autorisé sans l'obtention au préalable d'un permis de lotissement. 14.3 Accès véhiculaire / Vehicular access Un accès véhiculaire à un terrain est permis à condition que sa construction respecte la nature du sol tel que mentionné à l'article 14.23.1. 14.3.1. Emprise d'un accès véhiculaire / Width L'emprise maximale de tout accès véhiculaire est de 6 m (19,68 pi) et ne doit jamais empiéter à l'intérieur d'une ligne mesurée à 60 m (196,8 pi) des hautes eaux. [2]

(Soulignement au jugement de première instance) [ 29 ] D'abord, la juge de première instance est d'avis qu'un accès véhiculaire est restreint aux accès construits sur des propriétés situées en bordure de la route à laquelle ils donnent accès. Autrement dit, les appelants ne peuvent pas construire un accès véhiculaire, car leurs propriétés ne bordent aucune route, non plus le lot voisin Miller pour lequel ils bénéficient d'une servitude. [ 30 ] Ensuite, la juge est d'avis que la largeur de l'accès projeté excède la largeur de six mètres permise par le Règlement.

En effet, sur le plan transmis par les appelants à l'intimée, il est possible de constater que le chemin sera, à plusieurs endroits, d'une largeur de 6,70 mètres. [ 31 ] Elle souligne le fait que les appelants sont propriétaires d'immeubles enclavés et conclut ensuite que le droit de passage permis par une telle situation ( articles 997 et 998 C.c.Q. ) doit s'exercer en tenant compte de la réglementation municipale.

En bref, le tracé choisi doit respecter les conditions prescrites par la Ville. [ 32 ] Elle indique aussi qu'en vertu de la réglementation antérieure, à condition d'obtenir au préalable un permis de lotissement, les appelants auraient pu se prévaloir d'un permis pour la construction d'une rue privée. [ 33 ]

Malgré le comportement de la Ville et de son directeur général, la juge estime que l'ampleur des documents sollicités et les délais ne peuvent avoir comme conséquence d'obliger la Ville à délivrer un permis lorsque les prescriptions réglementaires ne sont pas satisfaites.

De plus, elle considère qu'il n'est pas pertinent de retenir que la Ville aurait pu informer, dès le départ, les appelants de l'impossibilité d'obtenir un permis pour un accès véhiculaire. [ 34 ] En guise de conclusion, la juge de première instance mentionne qu'elle aurait exercé sa discrétion et refusé le mandamus pour des raisons d'intérêt public.

L'INSCRIPTION EN APPEL ET LES PRÉTENTIONS DES PARTIES [ 35 ] Les appelants demandent à la Cour d'appel d'infirmer le jugement de la Cour supérieure et d'accorder la demande en mandamus afin d'obliger la Ville intimée à leur émettre un permis de construction d'un accès véhiculaire. [ 36 ] Les appelants sont d'avis que la juge commet une erreur manifeste en interprétant les règlements municipaux. Selon eux, elle ajoute une exigence additionnelle en concluant que leurs propriétés doivent être adjacentes à une route pour permettre l'émission d'un permis pour la construction d'un accès véhiculaire.

Ils plaident qu'en ayant accès au terrain situé en bordure de la route, en vertu de la servitude obtenue de la « Miller Estate », la condition prescrite à l'article 2.4a du Règlement 92 est remplie. Autrement, une propriété enclavée ne pourrait jamais jouir d'un accès véhiculaire. Ils prétendent aussi qu'il n'a pas été question de la largeur de l'accès projeté en première instance.

Selon eux, le plan fourni illustre plutôt la largeur de la servitude accordée par Miller, non pas la largeur de l'emprise de l'accès véhiculaire. [ 37 ] Ensuite, les appelants plaident les articles 997 et 998 du Code civil du Québec , l'article 6 de la Charte québécoise des droits et libertés et invitent la Cour à adopter la solution retenue dans la décision Les entreprises Roger Pilon inc. c.

Ville de Bois-des-Filion et al. [3] [ 38 ] Ils insistent aussi sur le fait que la Ville aurait pu leur indiquer que la demande de permis était, dès le début, non conforme à la définition législative d'accès véhiculaire, au lieu de les entraîner dans ce long processus coûteux. [ 39 ] La Ville répond que la juge applique adéquatement les règlements à la demande de permis. Selon elle, un accès véhiculaire n'est qu'un « driveway », c'est-à-dire une allée devant lier une propriété adjacente à la route à cette même route.

Elle souligne aussi le problème de la largeur de l'accès véhiculaire projeté. [ 40 ] Elle plaide ensuite que la demande des appelants n'est pas complète, notamment, que les droits exigibles du permis n'ont pas été payés. Ainsi, la Cour ne pouvait émettre l'ordonnance de mandamus . De plus, selon la Ville, les appelants ne jouiraient pas d'un droit acquis à l'obtention d'un permis. [ 41 ] La Ville estime que l'

article 997 C.c.Q. n'a pas pour effet de neutraliser les règlements municipaux. Selon elle, les propriétaires d'immeubles enclavés doivent respecter les prescriptions réglementaires. LES QUESTIONS EN LITIGE [ 42 ] À mon avis, le pourvoi soulève les questions suivantes :

a) L'interprétation des règlements de la Ville.

b) Le comportement de la Ville en termes d'attente légitime de l'administré.

c) Le droit au permis demandé. ANALYSE

a) L'interprétation des règlements de la Ville [ 43 ] Dans un premier temps et avec respect, je considère que l'interprétation que la juge de première instance donne à la définition

d'accès véhiculaire est erronée. L'accès véhiculaire, selon le Règlement 92 de la Ville, est défini en ces termes : Aménagement qui permet aux véhicules d'avoir accès à une route à partir d'un terrain situé en bordure de l'emprise de celle-ci. Un accès peut être également désigné comme entrée charretière. [ 44 ] J'estime que la juge de première instance ajoute au Règlement 92, alors que l'exigence de la propriété du terrain situé en bordure de l'emprise de la route n'apparaît pas au règlement. À

titre de propriétaires des fonds dominants d'une servitude de passage consentie par Miller, ils peuvent passer sur le terrain Miller. Pour ce qui est des terres de l'État bordant la route, celui-ci ne s'implique pas lorsque le chemin est de moins d'un kilomètre ou à tout le moins il n'appartient pas à la Ville de décider à sa place.

Aussi, les propriétés enclavées des appelants jouissent d'un droit de passage menant à la route publique en vertu des articles 997 et 998 du Code civil du Québec . [ 45 ] D'ailleurs, le fait pour le conseil municipal d'avoir adopté l'article 7 du Règlement de contrôle intérimaire [4] renforce la position des appelants. Pourquoi avoir décrété que l'aménagement direct à une rue publique ou privée est interdit si la définition de l'accès véhiculaire comportait déjà cette limite?

En posant la question, on y répond. [ 46 ] L'objet de la demande est précisément d'avoir accès à la route à partir d'un terrain situé en bordure de la route, fut-il la propriété d'un tiers qui au surcroît est débiteur de l'obligation prévue à l'

article 997 C.c.Q. de fournir l'assiette d'un passage pour éviter l'enclave. [ 47 ] Là où le bât blesse, c'est que l'accès véhiculaire pour lequel le permis est demandé débouche sur un chemin public qui est situé à l'extérieur du territoire de la Ville, soit le terrain appartenant à l'État. Comme ce terrain n’est pas situé sur le territoire de la Ville, celle- ci ne pourrait émettre de permis ayant effet à l'extérieur de son territoire. [ 48 ] L'enclave persiste et les appelants seraient, en fin de compte, condamnés à demeurer en situation d'enclave, alors qu'un simple accès véhiculaire les en affranchirait.

On voit que pour se rendre à la route, les appelants doivent traverser un immeuble appartenant à l'État. Cet immeuble contribue à la situation d'enclave des appelants. Au sens de l'

article 997 C.c.Q ., le propriétaire d'un lot qui en enclave un autre a l'obligation de fournir un passage nécessaire à l'utilisateur et l'exploitation du fonds enclavé. [ 49 ] L'

article 997 C.c.Q. crée donc une obligation.

Ceci étant, cette obligation qui résulte de la loi par l'effet combiné des articles 1373 et 1376 C.c.Q. s'impose aussi à l'État. [ 50 ] C'est du moins l'opinion du professeur Lamontagne qui écrit [5] : [308] Le droit de passage s'exerce contre le voisin à qui le passage peut être «le plus naturellement réclamé» (998 C.c.Q. ), même l'État (pourvu que le droit de passage ne soit pas contraire à la destination du bien du domaine public (916 C.c.Q., id. 399 C.c.B.-C.)). [ 51 ] On comprend donc, dans cette perspective, que le seul obstacle à l'affranchissement des appelants réside dans l'interprétation restrictive par la Ville de son Règlement, tel qu'il s'appliquait à l'époque. [ 52 ] La Ville comme la juge de première instance ont raison d'affirmer que l'

article 997 C.c.Q. doit s'appliquer, en tenant compte de la réglementation municipale applicable.

Par contre, la réglementation municipale ne doit pas être interprétée comme faisant obstacle à l'exercice d'un droit garanti par la Charte des droits et libertés . [ 53 ] La situation des appelants n'est pas couverte par le Règlement municipal et je ne pense pas qu'il faille lire la réglementation municipale comme comportant l'obligation pour les propriétaires enclavés de le demeurer, à moins d'engager des frais complètement disproportionnés avec l'avantage d'un accès simple et moderne à leur propriété. [ 54 ] La lecture du Règlement par la juge de première instance fait en sorte que les appelants condamnés à être enclavés sont privés de la jouissance de leur propriété, un droit que garantit l'

article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne [6] . [ 55 ] Le Règlement ne prévoit pas que le terrain situé en bordure de la route doit appartenir à celui qui demande le permis de construction d'un accès véhiculaire, il définit simplement ce qu'est un accès véhiculaire. [ 56 ] Le projet des appelants rencontre la définition d'accès véhiculaire même si le terrain en bordure de la route appartient à un tiers, l'État, qui se trouve débiteur de l'obligation de céder un passage comme prévu à l'

article 997 C.c.Q . [ 57 ] La Ville a eu raison de traiter la demande de permis selon la réglementation en vigueur à la date de la demande initiale, c'est-à- dire, avant l'entrée en vigueur de la résolution de contrôle intérimaire et du Règlement de contrôle intérimaire n o 171. En effet, l'abrogation d'un règlement n'affecte ni les droits acquis ni les procédures intentées (

article 12 de la Loi d'interprétation [7] ). La demande de permis a été initiée en temps utile, et ce, même si toutes les conditions de forme n'ont pas été satisfaites de façon rigoureuse. [ 58 ] La Ville plaide, avec raison, que l'attitude des fonctionnaires ne permet pas un usage illégal et contraire à la réglementation. Ce n'est pas ce qui est en cause ici. Le permis demandé est conforme à la réglementation municipale en vigueur à l'époque et c'est la position qu'a adoptée la Ville tout au long du dossier.

b) Le comportement de la Ville en termes d'attente légitime de l'administré [ 59 ] Toutefois, pour résoudre l'affaire, il est nécessaire de considérer le comportement de la Ville envers les appelants. [ 60 ] D'abord, la Ville a laissé croire aux appelants, par leur approche informelle, que leur demande était en ordre. À plusieurs reprises, Blackwell a été rassuré par la Ville, alors qu'on lui répétait qu'on poursuivait l'étude de sa demande de permis. [ 61 ] Ensuite, la Ville a exigé, d'une manière répétée, l'envoi d'information et de documents additionnels. Les appelants ont collaboré.

Ils lui ont fait parvenir plan après plan, un rapport d'étude environnemental et une copie de l'acte de servitude notariée. Ils ont aussi entrepris les démarches appropriées auprès du gouvernement provincial.

[62] Entre-temps, le conseil municipal gèle les demandes de permis et modifie la réglementation applicable en adoptant le Règlement de contrôle intérimaire no 71. Désormais, il semblerait que même la rue privée n'est plus une option pour les appelants jusqu'àl'adoption du nouveau règlement. [63] Lors de la dernière communication avec les appelants par courriel, la Ville, par la voix de son directeur général, exprime le désirde coopérer avec Blackwell pour l'émission du permis.

Elle l'informe qu'elle étudiera les documents qu'il lui a fait parvenir. [64] La Ville a véritablement fait naître chez ses administrés l'expectative non pas d'un traitement qui contreviendrait à la législation,mais celle d'un traitement conforme à l'ancien Règlement. [65] Je suis donc d'avis que la Ville devait appliquer l'ancien Règlement et même si de façon stricte les exigences de forme n'ont pasété remplies.

LE DROIT AU PERMIS [66] Par contre, l'arrêt à rendre ne pourra être que déclaratoire sur la question du règlement applicable à la demande de permis alorsque le mandamus est hors portée tant que les conditions du Règlement n'ont pas toutes été remplies. [67] Comme l'argument basé sur la définition d'accès véhiculaire tombe, l'argumentaire de la Ville porte à faux. L'attitude desfonctionnaires a fait en sorte que les appelants pouvaient en toute quiétude comprendre qu'ils seraient traités conformément à l'ancienneréglementation.

Le permis ne pouvait non plus être refusé à cause d'une divergence de largeur entre la largeur de l'assiette prévue auxplans et celle de la réglementation. Les appelants pouvaient s'attendre à la collaboration promise par le directeur général de la Ville quidisait dans sa lettre du 26 novembre à Blackwell : « I look forward to working co-operatively with you on this matter ». [68] D'ailleurs, la lettre de la Ville du 18 mars 2009 ne contient aucune mention de ce défaut technique. [69] Dans l'affaire Centre hospitalier Mont-Sinaï c.

Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux[8], les juges de la majoritérefusaient, face à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire du ministre de la Santé de recourir à la doctrine de la préclusion promissoirecomme l'avait fait la Cour d'appel pour forcer le ministre à suivre une politique annoncée.

On lit dans les motifs de la majorité écrits parle juge Binnie, le passage suivant : 39 La Cour d’appel du Québec a conclu ( (QC CA), [1998] R.J.Q. 2707) que, même si le ministre n’étaitpas tenu de délivrer le permis modifié en vertu de la théorie de l’expectative légitime, ses affirmations et son comportement antérieursl’empêchaient de refuser de le faire. La preuve en l’espèce était plus que suffisante pour établir l’existence d’une expectative légitime. En décidant que la préclusion pouvait être invoquée, le juge Robert s’est fondé notamment sur les décisions Transport Lessard etAurchem, précitées.

Il y a aussi lieu de mentionner l’affaire Bawolak c. Exroy Resources Ltd., (QC CA), [1993]R.D.J. 192 (C.A.), et l’article de D. J. Mullan, intitulé « Canada Assistance Plan — Denying Legitimate Expectation a Fair Start? »(1993), 7 Admin. L.R. (2d) 269, p. 290. Le juge Robert a souligné que la question de la possibilité d’invoquer la préclusion contre unministre a été laissée en suspens par notre Cour dans l’arrêt Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), (CSC), [1997] 1 R.C.S. 12, le juge Major, par. 57. Voir également P.

McDonald, « Contradictory Government Action: Estoppel of Statutory Authorities » (1979), 17 Osgoode Hall L.J. 160, p. 180-181. 40 Je suis d’accord avec le juge Robert pour dire que, dans certains cas particuliers, la préclusion peut être invoquée contreune autorité publique, y compris un ministre. L’analyse intéressante de McDonald, loc. cit., illustre les différentes circonstances danslesquelles la question s’est posée ainsi que les diverses réponses données par les tribunaux.

Une forme de préclusion a été appliquée nonseulement par la Cour d’appel du Québec dans Transport Lessard, précité, mais aussi par la Cour d’appel de l’Ontario dans Re Multi-Malls Inc. and Minister of Transportation and Communications (1976), (ON CA), 14 O.R. (2d) 49, et par notre Cour(quoique contre une municipalité) dans Commission hydro-électrique de Kenora (Ville) c. Vacationland Dairy Co-operative Ltd., (CSC), [1994] 1 R.C.S. 80. Il a déjà été question de la décision rendue dans Aurchem par le juge Strayer, de la

Section depremière instance de la Cour fédérale, qui a interdit à un registraire minier de refuser d’enregistrer des concessions. Plusieurs décisionspertinentes ont été rendues en Grande-Bretagne, dont de nombreuses ont été rendues par lord Denning, notamment Robertson c. Ministerof Pensions, [1949] 1 K.B. 227, p. 231, et Lever Finance Ltd. c. Westminster (City) London Borough Council, [1971] 1 Q.B. 222 (C.A.),mais aussi North Western Gas Board c.

Manchester Corp., [1963] 3 All E.R. 442 (C.A.), le lord juge Sellers, p. 451. 41 Dans les décisions anglaises plus récentes, la préclusion a également été intégrée dans la rubrique générale de l’équité;voir Coughlan, précité, par. 80 : [traduction] Comme le maître des rôles lord Donaldson l’a dit dans R. c. ITC, ex p TSW (5 février 1992) (non publié) : « Le critèreapplicable en droit public est l’équité, et non pas une adaptation du droit des contrats ou la préclusion ». 42 Il faut souligner que les conditions d’application de la préclusion vont bien au-delà de celles de la théorie de l’expectativelégitime.

Comme je l’ai mentionné, il n’est pas (absolument) nécessaire, dans le cas de l’expectative légitime, que le demandeur ait euune connaissance personnelle de la conduite de l’autorité, qu’il s’y soit fié, et ce, à son détriment.

Par contre, le demandeur qui invoquela préclusion doit nettement satisfaire à des exigences plus strictes en matière de preuve. 43 Aux États-Unis (où le droit administratif est fortement influencé par la clause d’application régulière de la loi figurantdans la Constitution), les tribunaux hésitent à permettre que la préclusion soit invoquée contre le gouvernement, et ce, tant pour desraisons de politique générale que pour des raisons d’ordre juridique : [traduction] Le gouvernement fédéral met en œuvre des centaines de programmes de réglementation et de prestations extrêmementcomplexes.

Des millions de fonctionnaires renseignent quotidiennement des citoyens au sujet de leurs droits et obligations en vertu deces programmes. Les renseignements erronés sont à la fois inévitables et habituels. L’Internal Revenue Service (IRS) est un bonexemple de cette situation. Il compte parmi les organismes fédéraux les plus respectés en raison de sa compétence. Pourtant, chaqueannée, le General Accounting Office (GAO) mène une étude des renseignements fournis par l’IRS aux contribuables et, chaque année,

cette étude démontre que l’IRS donne des renseignements erronés dans une proportion de 10 à 20 pour 100 des cas. Certainscontribuables subissent un préjudice en se fiant aux renseignements reçus de l’IRS, mais des millions de contribuables profitent de ladisponibilité de cet organisme. 44 La Cour suprême des États-Unis a cependant refusé d’écarter entièrement la préclusion en droit public (du moins enthéorie), notamment dans les arrêts Office of Personnel Management c. Richmond, 496 U.S. 414 (1990), p. 423, et United States c.Pennsylvania Industrial Chemical Corp., 411 U.S. 655 (1973). L’arrêt United States c.

Asmar, 827 F.2d 907 (3rd Cir. 1987), p. 911,note 4, énumère des décisions où des cours de circuit ont permis que la préclusion soit invoquée contre le gouvernement dans descirconstances exceptionnelles.

Les professeurs Davis et Pierce, op. cit., indiquent, à la p. 231, que pour invoquer avec succès lapréclusion en equity aux États-Unis, il faut à tout le moins démontrer ce qui suit : [traduction] « (1) un renseignement non équivoque aété donné par une autorité inhabituelle; (2) un individu s’est fié raisonnablement à ce renseignement; (3) l’individu en cause a, de ce fait,subi un préjudice extrême; (4) une injustice flagrante sera causée à l’individu si le tribunal ne retient pas la préclusion invoquée ». 45 En l’espèce, le juge Robert a adopté la définition de droit privé de la préclusion promissoire (promissory estoppel) fourniepar le juge Sopinka dans l’arrêt Maracle c.

Travellers Indemnity Co. of Canada, (CSC), [1991] 2 R.C.S. 50, p. 57 : Les principes de l’irrecevabilité fondée sur une promesse [promissory estoppel] sont bien établis. Il incombe à la

partie qui invoque cetteexception d’établir que l’autre

partie a, [1] par ses paroles ou sa conduite, fait une promesse ou donné une assurance [2] destinées àmodifier leurs rapports juridiques et à inciter à l’accomplissement de certains actes. De plus, le destinataire des déclarations doit prouverque, [3] sur la foi de celles-ci, [4] il a pris une mesure quelconque ou a de quelque manière changé sa position. . . [L]a promesse doit être non équivoque, mais [. . .] elle peut s’inférer des circonstances. 46 Si la présente affaire relevait du droit privé, je conviendrais que les éléments de la préclusion promissoire sont présents.

La preuve est plus que suffisante pour que s’applique l’équité procédurale ou la théorie de l’expectative légitime. Lorsque les ministresqui se sont succédé ont fait des affirmations claires et précises, ils entendaient que les intimés agissent en conséquence et c’est ce que cesderniers ont fait. Ces ministres ont encouragé la nouvelle combinaison de lits de courte durée et de lits de longue durée en sachantqu’elle aurait un effet sur les rapports juridiques, à savoir le respect du permis existant par les intimés et la nécessité subséquente demodifier le permis.

Des assurances ont été données quant à la délivrance d’un permis modifié. Si on permet au ministre de revenir sursa promesse de délivrer un permis modifié après que les intimés aient changé les activités de leur hôpital et qu’ils aient notammenteffectué la campagne de financement et le déménagement à Montréal, les intimés affirment qu’ils auront agi, à leur détriment, sur la foides promesses du ministre. 47 Toutefois, l’affaire ne relève pas du droit privé.

La préclusion en droit public exige clairement que l’on déterminel’intention que le législateur avait en conférant le pouvoir dont on cherche à empêcher l’exercice. La loi est suprême. Des circonstancesqui pourraient par ailleurs donner lieu à la préclusion peuvent devoir céder le pas à un intérêt public prépondérant exprimé dans le textelégislatif. Comme le juge Rand l’a affirmé dans l’arrêt St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, (SCC), [1950] R.C.S. 211, p. 220 : [traduction] « il ne peut pas y avoir préclusion face à une disposition explicite d’une loi » (jesouligne).

Voir également The King c. Dominion of Canada Postage Stamp Vending Co., (SCC), [1930] R.C.S. 500. 48 En l’espèce, le ministre est mandaté en termes larges pour agir dans l’intérêt public, et s’il juge qu’il est contraire àl’intérêt public de délivrer le permis modifié, le tribunal ne doit pas, selon moi, l’empêcher de faire ce qu’il considère être son devoir. Ce qui est en cause n’est pas tant le pouvoir du ministre de modifier ses politiques que le sort des individus aux prises avec une suite dedécisions ministérielles contradictoires sur le même sujet.

Sur le plan de l’interprétation législative, il semble ressortir du critère généralde l’art. 138 (« l’intérêt public ») que le législateur a voulu que ce soit le ministre, et non pas les tribunaux, qui détermine les mesurestransitoires nécessaires pour passer de l’ancienne politique (autorisant une combinaison de 57 lits de longue durée et de 50 lits de courteduré

e) à la nouvelle politique (selon laquelle les 50 lits de courte durée ne seraient permis que s’ils étaient assortis de services dediagnostic et de traitement améliorés en plus de la salle d’opération, des laboratoires et des installations de radiologie déjà en place). [Je souligne] [70] Face à un pouvoir lié, la question se pose différemment.

N'eût été de l'interprétation erronée du fonctionnaire municipal aumoment du refus, les appelants avaient acquis, sous réserve de remplir les autres conditions, la certitude d'obtenir le permis demandé etc'est la raison pour laquelle ils ont engagé des frais et démarches en vue de rencontrer les exigences de la Ville. [71] La Ville est donc maintenant malvenue de soulever que les appelants n'ont aucun droit acquis à l'émission du permis en vertu del'ancien Règlement. [72] Cela dit, je ne crois pas qu'il soit possible d'émettre l'ordonnance de mandamus (art. 844 C.p.c.).

Les conditions pour l'obtentiond'un permis ne sont pas toutes satisfaites. Les appelants n'ont notamment pas payé le prix prescrit. [73] De plus, il n'est pas pertinent de retenir que la Ville ait toléré que d'autres propriétaires aient construit des accès véhiculaires oudes routes privées sans permis.

Cela ne crée certainement pas de droit au permis pour les appelants[9]. [74] Comme nous sommes déjà au mois de novembre et qu'il est possible que d'autres opérations d'arpentage soient nécessaires, jecrois opportun d'accorder aux appelants un délai de neuf mois pour compléter les formalités. [75] Je propose donc d'accueillir l'appel, d'infirmer le jugement de première instance et d'accueillir la requête des appelants auxseules fins de déclarer que les appelants ont droit au permis de construction d'un accès véhiculaire conformément à la réglementationmunicipale applicable le 28 septembre 2007, dans la mesure où ils déposent une demande formelle de permis et paient les droitsexigibles dans un délai de neuf mois à compter du dépôt de l'arrêt, avec dépens contre l'intimée autant en Cour supérieure qu'en Courd'appel.

JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. [5] Denys-Claude LAMONTAGNE, Les servitudes , dans Chambre des notaires du Québec, Répertoire de droit , « Biens », Doctrine- Document 4, no 64, p. 58.