2019 QCCA 1403, 2019 QCCA 1403

Procureure générale du Québec c. 9105425 Canada Association 2019 QCCA 1403 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027340-181 (705-17-007187-162) DATE : 22 août 2019 CORAM : LES HONORABLES MANON SAVARD, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC APPELANTE / INTIMÉE INCIDENTE – mise en cause c. 9105425 CANADA ASSOCIATION CORPORATION DE L’AÉROPORT DE MASCOUCHE INTIMÉES / APPELANTES INCIDENTES – défenderesses et VILLE DE MASCOUCHE MISE EN CAUSE – demanderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA MIS EN CAUSE – mis en cause et CANADIAN OWNERS AND PILOTS ASSOCIATION INTERVENANTE ARRÊT [ 1 ] L’appelante, la procureure générale du Québec (« PGQ »), se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Joliette (honorable Martin Castonguay), qui, le 16 février 2018, rejette sa demande introductive d’instance en injonction permanente et déclare constitutionnellement inapplicable l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement visant l’obtention d’un certificat d’autorisation à l’égard du projet d’aérodrome des intimées [1] . * * * [ 2 ] À l’origine, les intimées, 9105425 Canada Association et Corporation de l’aéroport de Mascouche, souhaitent aménager un aérodrome sur un terrain (« les Lots ») situé principalement dans les limites de Ville de Mascouche, mise en cause en l’instance. Elles débutent des travaux de déboisement le 2 décembre 2016. [ 3 ] Or, une

partie importante des Lots est constituée de milieux humides et hydriques (« milieux humides ») et l’

article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement [2] (« L.q.e. ») oblige toute personne qui désire réaliser des travaux dans de tels milieux à obtenir au préalable une autorisation ministérielle. [ 4 ] Estimant que les intimées n’ont pas obtenu une telle autorisation, dès le 9 décembre 2016, Ville de Mascouche obtient une première ordonnance de sauvegarde visant à faire cesser et à interdire aux intimées d’entreprendre toute activité susceptible de détruire ou d’endommager les milieux humides, les cours d’eau et les boisés sur les Lots [3] .

Cette ordonnance sera renouvelée par la suite, par la Cour supérieure ou notre Cour, pour valoir jusqu’à jugement au fond [4] ou jusqu’à ce qu’un certificat d’autorisation soit délivré en vertu de l’article 22 L.q.e. De fait, les travaux en vue de la construction de l’aérodrome sur les Lots n’ont jamais repris. [ 5 ] Appelé à trancher le fond du litige, le juge de première instance conclut que cette disposition est constitutionnellement inapplicable à l’aménagement d’un aérodrome par les intimées en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences. [ 6 ] La PGQ se pourvoit.

Elle considère que le jugement de première instance aurait pour effet de créer un « vide juridique » et de « remettre entre les mains des promoteurs le choix de prendre ou non des mesures pour minimiser les impacts de leur projet sur l’environnement ». Les doctrines de l’exclusivité des compétences et de la prépondérance fédérale, plaide-t-elle, ne s’appliquent pas aux faits de l’espèce, de sorte qu’elle invite la Cour à conclure que l’

article 22 L.q.e. est constitutionnellement applicable et opérant. Sur l’ensemble de ces questions, Ville de Mascouche fait sienne la position de la PGQ. [ 7 ] Les intimées contestent vigoureusement l’appel de la PGQ, tout comme le procureur général du Canada (« PGC ») et Canadian

Owners and Pilots Association (« COPA »), respectivement mis en cause et intervenante en appel [5] . Selon eux, l’emplacement et l’aménagement d’un aérodrome touchent au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique, laquelle est protégée de toute entrave provinciale en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Puisque l’

article 22 L.q.e. crée une telle entrave en ce que son application subordonne la réalisation de l’aérodrome à l’obtention d’une autorisation ministérielle provinciale, le juge aurait à bon droit conclu à son inapplicabilité. Ils ajoutent que, de toute façon, l’

article 22 L.q.e. est inopérant suivant la doctrine de la prépondérance fédérale. [ 8 ] Les intimées forment également un appel incident. Elles reprochent au juge de première instance de ne pas s’être prononcé sur la validité constitutionnelle du régime de compensation mis en place par les articles 46.0.1 et 46.0.12 L.q.e et l’

article 57 de la Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques [6] (« LCCMHH »). Selon elles, un tel régime constitue une taxation indirecte ultra vires de la législature provinciale. [ 9 ] La PGQ conteste cet appel incident et demande l’autorisation de déposer une preuve nouvelle indispensable, soit l’analyse d’impact du Règlement sur la compensation pour l’atteinte aux milieux humides et hydriques [7] qui est entré en vigueur durant l’instance en appel et remplace l’

article 57 LCCMHH . Les intimées ne contestent pas cette requête pour preuve nouvelle. [ 10 ] En cours de délibéré, la PGQ informe la Cour qu’une entente de principe est intervenue entre Ville de Mascouche et les intimées dans le cadre d’un autre litige impliquant ces parties, selon laquelle la première rachèterait les Lots sur lesquels les secondes prévoyaient construire l’aérodrome et procéderait à certains travaux de reboisement et de réhabilitation dans le but de les vendre à un tiers qui n’entend pas y exploiter un aérodrome.

Les intimées, quant à elles, renonceraient à leur projet d’aménager un aérodrome dans la MRC Les Moulins. [ 11 ] Sauf le PGC et COPA qui s’en remettent à la discrétion de la Cour, les parties demandent néanmoins à la Cour de se prononcer sur le pourvoi, malgré l’entente intervenue entre Ville de Mascouche et les intimées. Celui-ci soulève, écrivent-elles, un débat qui déborde le seul intérêt des parties. * * * [ 12 ] Tout récemment, dans Procureure générale du Québec c. Vidéotron [8] , la Cour a revu les règles applicables à la doctrine du caractère théorique d’un débat, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’y revenir.

Il suffit de rappeler que la démarche suivie en semblables matières comporte une analyse en deux temps : il faut d’abord se demander si la question soulevée par le différend est devenue purement théorique et, dans l’affirmative, décider si la Cour doit exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre l’affaire. [ 13 ] Appliquant ces règles aux faits de l’espèce, la Cour estime que le pourvoi est maintenant théorique et qu’il n’y a pas lieu de trancher le fond du litige.

a) Le caractère théorique du pourvoi de la PGQ [ 14 ] À la lumière des informations limitées communiquées à la Cour, on comprend qu’à première vue [9] , le « substratum » du pourvoi a disparu, vu l’engagement des intimées de ne pas construire l’aérodrome projeté sur les Lots ou sur le territoire de la MRC Les Moulins.

Les conclusions de nature injonctive recherchées par Ville de Mascouche, qui a engagé la procédure en justice à l’origine du pourvoi, n’ont plus leur raison d’être en ce qu’elles cherchaient à faire interdire l’aménagement par les intimées de l’aérodrome sur les Lots. [ 15 ] La question de savoir si, au regard de la doctrine de l’exclusivité des compétences ou de celle de la prépondérance fédérale, l’

article 22 L.q.e. est inapplicable ou inopérant à l’égard du projet d’aérodrome projeté par les intimées sur les Lots, devient par conséquent sans objet.

Trancher cette question devient inutile dans la mesure où il n’y a « plus de litige actuel ni de différend concret à trancher » [10] entre Ville de Mascouche et les intimées ou entre la PGQ et les intimées. [ 16 ] Dans leurs observations écrites soumises, à la demande de la Cour, sur l’impact de l’entente intervenue avec Ville de Mascouche à l’égard du présent dossier, les intimées contestent le caractère théorique de l’appel au motif, entre autres, que l’entente « contient des conditions suspensives, de sorte qu’elle pourrait devenir caduque » [11] . [ 17 ] De son côté, Ville de Mascouche confirme l’existence de l’entente, sans par ailleurs souligner son caractère conditionnel.

Elle invite néanmoins la Cour à se prononcer sur le pourvoi puisque, selon l’entente, les intimées auraient l’intention de réaliser leur projet d’aérodrome, mais sur un autre site que les Lots [12] .

Signalons que les parties signataires de l’entente n’ont pas jugé utile de transmettre à la Cour une copie de celle-ci, ni même d’en préciser la teneur. [ 18 ] La PGQ ajoute que même si la Cour devait conclure que Ville de Mascouche n’a plus d’intérêt direct dans l’issue du litige, un débat accessoire serait susceptible de subsister en raison de travaux de déboisement effectués par les intimées avant que Ville de Mascouche n’obtienne une ordonnance de sauvegarde pour faire cesser les travaux [13] . [ 19 ] Dans un tel contexte, plaide la PGQ, la détermination de savoir si les intimées ont procédé à un tel déboisement en contravention à la L.q.e. pourrait avoir des conséquences accessoires vu le pouvoir du ministre du Développement durable, de l’environnement et de la Lutte contre les changements climatiques d’exiger, le cas échéant, une remise en état des lieux ou des mesures correctrices ou compensatoires eu égard à la destruction des milieux humides, en vertu de l’

article 114 L.q.e. L’exercice de ce pouvoir pourrait être contesté par les intimées pour les mêmes motifs que ceux invoqués dans le présent dossier si la Cour ne statue pas sur le fond du pourvoi. [ 20 ] Cet argument ne convainc pas la Cour que le débat, dont elle est saisie, n’est pas théorique. D’une part, la PGQ n’a pas, à ce stade, manifesté son intention de produire une telle réclamation.

D’autre part, on comprend des seules informations communiquées quant à la teneur de l’entente que Ville de Mascouche se serait engagée à procéder à des travaux de réhabilitation et de reboisement des Lots, bien qu’on ignore leur étendue. Le litige potentiel concernant la réhabilitation est, à cette étape, purement spéculatif et pourrait, le cas échéant, être soumis à un autre forum. [ 21 ] Le pourvoi de la PGQ étant théorique, il est nécessaire d’aborder la deuxième étape de l’analyse portant sur l’exercice du pouvoir

discrétionnaire.

b) L’application des critères relatifs à l’exercice du pouvoir discrétionnaire [22] Aux fins de la détermination du second volet de l’analyse, à savoir l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour, il est utile dereprendre les propos de cette Cour dans l’arrêt Vidéotron[14] : [40] La deuxième étape de l’analyse consiste à exercer le pouvoir discrétionnaire de juger ou non l’affaire malgré soncaractère théorique. Pour ce faire, la Cour suprême formule des lignes directrices fondées sur les trois assises de la doctrine du caractèrethéorique : (

i) le système contradictoire; (ii) l’économie des ressources judiciaires; et (iii) la fonction du tribunal dans l’élaboration du droit45. [41] Dans l’arrêt récent Impérial Tobacco Canada ltée c. Conseil québécois sur le tabac et la santé46, la Cour résume ainsices trois facteurs : [1203] En ce qui concerne le système contradictoire, la Cour suprême mentionne qu’il est l’un des principes fondamentaux du systèmejuridique canadien et qu’il tend à garantir aux parties ayant intérêt dans un litige l’occasion de débattre de tous ses aspects.

Elle rajouteque cette exigence peut être remplie malgré la disparition du litige actuel, si le débat contradictoire demeure, par exemple quant auxconséquences accessoires à la solution du litige. [1204] En ce qui concerne l’économie des ressources judiciaires, elle impose de les « rationner et répartir » entre les justiciables. LaCour suprême mentionne que cette économie n’empêche pas d’entendre des affaires devenues théoriques quand la décision du tribunal« aura des effets concrets sur les droits des parties, même si elle ne résout pas le litige qui a donné naissance à l’action ».

Elle ajoute qu’ilpeut être justifié « de consacrer des ressources judiciaires à des questions théoriques de nature répétitive et de courte durée », mais qu’ilest normalement préférable d’attendre et de trancher la question dans un véritable contexte contradictoire.

Finalement, la Cour suprêmeécrit qu’il est justifié d’utiliser les ressources judiciaires pour répondre à une question théorique d’importance nationale, pourvu qu’il yait un coût social si celle-ci est laissée sans réponse. [1205] Pour ce qui est de la fonction du tribunal, la Cour suprême invite les tribunaux à la prudence et à ne pas s’écarter du rôletraditionnel de trancher des différends et de contribuer à l’élaboration du droit sans empiéter sur les rôles de l’exécutif et du législatif. […]47 [Soulignement dans l’original; renvois omis] [42] Conformément à ces lignes directrices, la Cour doit tenir compte de chacune des raisons d’être de la doctrine du caractèrethéorique, tout en gardant à l’esprit qu’il ne s’agit pas d’un processus mécanique et que « [l’]absence d’un facteur peut prévaloir, malgré la présence de l’un ou des deux autres, ou inversement »48. ________________ 45. [Borowski c.

Canada (Procureur général), (CSC), [1989] 1 R.C.S. 342], p. 358 à 363. 46. Impérial Tobacco Canada ltée c. Conseil québécois sur le tabac et la santé, 2019 QCCA 358. 47. Id., paragr. 1203-1205. 48. Borowski c. Canada (Procureur général), supra, note [45], p. 363. [23] Qu’en est-il en l’espèce? [24] Tout comme dans l’arrêt Vidéotron[15], le premier critère, celui ayant trait à l’exigence d’un débat contradictoire, ne pose pas deproblème ici.

Les parties ont eu l’occasion de plaider le pourvoi au fond, l’entente étant intervenue en cours de délibéré. [25] Le moment auquel cette entente intervient a également un impact sur le deuxième critère qui se rapporte à l’économie desressources judiciaires. Dans Borowski c. Canada (Procureur général)[16], la Cour suprême enseigne que le fait qu’un tribunal a entendule pourvoi au fond ne compromet pas pour autant son pouvoir discrétionnaire. Ici, comme on le sait, l’entente intervient pendant ledélibéré, de sorte que le refus de se prononcer ne permettrait aucune économie à ce niveau.

On peut donc dire que ce critère est icineutre. [26] En ce qui concerne le dernier critère, soit la fonction du tribunal dans l’élaboration du droit, il est vrai que la question soulevée parle pourvoi est susceptible d’être d’intérêt. D’autres aérodromes seront sans contredit construits à l’avenir au Québec. D’ailleurs, selon lesobservations de Ville de Mascouche, l’entente intervenue reflète l’intention des intimées de réaliser leur projet d’aérodrome sur un autresite. [27] On ignore cependant si le projet se réalisera et, le cas échéant, à quel endroit et dans quel type de milieu (humide ou autre).

De fait,on ne sait pas encore si le ministre du transport fédéral délivrera aux intimées un certificat les autorisant à exploiter un aérodrome[17] oumême si une évaluation environnementale sera requise en vertu de la

Loi canadienne sur l’évaluation environnementale[18]. En somme,on ignore tout du projet à venir. [28] Ayant à l’esprit la règle de prudence qui s’impose en pareilles circonstances, d’autant qu’il s’agit en l’espèce de déterminerl’applicabilité d’une disposition législative dans le contexte d’un débat constitutionnel (suivant la doctrine de l’exclusivité descompétences et de la prépondérance fédérale), il ne nous apparaît pas opportun de nous prononcer dans le présent dossier, alors que leprojet d’aérodrome visé par les conclusions de nature injonctive recherchées par Ville de Mascouche, dans la procédure judiciaire à

l’origine du pourvoi, n’aura pas lieu. [29] Ceci irait à l’encontre du principe de retenue judiciaire en matière constitutionnelle notamment évoqué par la Cour suprême dansl’arrêt Phillips c. Nouvelle-Écosse[19] et plus récemment dans l’arrêt Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureurgénéral)[20]. [30] C’est en vertu de ce même principe de retenue judiciaire que, dans l’affaire R. v.

Executive Helicopter[21], la Cour d’appel del’Ontario refusait de trancher un pourvoi portant sur le partage de compétences constitutionnelles à l’égard de la construction d’unestructure liée aux activités d’un aérodrome, une fois cette structure enlevée et la demande de permis devenue sans objet. L’appelanteinvoquait l’intérêt de la justice pour justifier l’exercice de la discrétion de la Cour afin de trancher le pourvoi, en soutenant que d’autresmunicipalités et propriétaires d’hélicoptères pourraient bénéficier de la décision à rendre.

Elle s’exprimait ainsi : 1 There is no question — and it is agreed — that the structure alleged to be in violation of the city by-law and the zoning by-law hasbeen removed since August 1992. The appeal is therefore moot, and the only issue is whether the Court should exercise its cleardiscretion to hear the appeal. The appellant's position is that it is in the interest of the administration of justice to hear the appeal becauseof the interest generated by the decisions below in other municipalities and by helicopter owners everywhere. He relies on VicRestaurant Inc. v.

Montreal (City) (1958), (SCC), 17 D.L.R. (2d) 81. We disagree. It would be inappropriate for thisCourt to make any pronouncement on a contested constitutional issue in the absence of a full factual underpinning. [31] Une telle approche peut être transposée en l’espèce.

Le présent cas s’inscrit dans un contexte où l’on oppose notamment la doctrinede l’exclusivité des compétences à la compétence provinciale en matière d’environnement, alors que d’autres litiges, soulevant desquestions semblables, sont pendants devant les tribunaux[22]. [32] Dans ce contexte, il n’y a pas lieu, à notre avis, de trancher le présent pourvoi, jugeant préférable de laisser les tribunaux déciderdes questions constitutionnelles en dehors d’un contexte théorique.

L’importance de la protection environnementale et la complexité dela législation en cette matière justifient de ne pas décider des questions soumises dans un vacuum factuel. [33] La prudence s’impose et le caractère hautement théorique de l’appel (selon les informations en notre possession) ne milite toutsimplement pas en faveur de l’exercice par cette Cour de son pouvoir discrétionnaire pour trancher un pourvoi dans un tel contexte.

Dèslors, la Cour n’exprime aucune opinion sur le fond du pourvoi, qu’il s’agisse de l’appel principal ou de l’appel incident. [34] Dans ce contexte, il n’y a pas lieu non plus d’accueillir la demande de la PGQ en vue de présenter une preuve nouvelleindispensable, laquelle devient sans objet.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [35] REJETTE l’appel, en raison du caractère théorique du pourvoi; [36] REJETTE l’appel incident, en raison du caractère théorique du pourvoi; [37] REJETTE la requête pour permission de présenter une preuve nouvelle indispensable, faute d’objet; [38] LE TOUT sans frais de justice, vu les circonstances. MANON SAVARD, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A.

Me Samuel ChayerBERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC)Pour l’appelante / intimée incidente Me Christine Dubreuil-DuchaineMe Jonathan CoulombeSODAVEX INC.Pour les intimées / appelantes incidentes Me François GuimontDUNTON, RAINVILLEPour la mise en cause Me Linda MercierMe Caroline Laverdière

MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA Pour le mis en cause Me Eric Vallières MCMILLAN Pour l’intervenante Dates d’audience : 20 et 21 novembre 2018