2022 QCCA 1683, 2022 QCCA 1683

Municipalité de Saint-François-du-Lac c. Rainville 2022 QCCA 1683 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029477-213 (405-17-002541-188) DATE : 23 novembre 2022 FORMATION : LES HONORABLES FRANÇOIS DOYON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. MUNICIPALITÉ DE SAINT-FRANÇOIS-DU-LAC APPELANTE/INTIMÉE INCIDENTE – demanderesse/défenderesse reconventionnelle c.

RENÉ RAINVILLE NICOLE LAFLAMME INTIMÉS/APPELANTS INCIDENTS – défendeurs/demandeurs reconventionnels ARRÊT [ 1 ] La municipalité de Saint-François-du-Lac (la « Municipalité ») conteste en appel la décision du juge de la Cour supérieure (l'honorable Jean-Guy Dubois) [1] , qui refuse d'ordonner la démolition du bâtiment propriété des intimés René Rainville et Nicole Laflamme, comme l'autorise l'

article 227 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (« L.A.U. ») [2] , et ce, en dépit de sa conclusion selon laquelle le bâtiment litigieux est érigé en contravention du Règlement de zonage (le « Règlement ») [3] . [ 2 ] Les intimés répondent à ce pourvoi par un appel incident dans lequel ils reprochent au juge d'avoir rejeté leur réclamation pour dommages matériels, troubles, ennuis et inconvénients causés par la faute de la Municipalité. À

titre préventif, si la Cour devait ordonner la destruction du bâtiment, les intimés demandent de condamner la Municipalité à leur rembourser 293 081,66 $ correspondant au coût des travaux encourus pour sa construction. La responsabilité de la Municipalité serait ici engagée essentiellement en raison d'un permis délivré contrairement aux prescriptions du Règlement . [ 3 ] L'appel principal et l'appel incident soulèvent des questions communes. Elles portent principalement sur la légalité des travaux entrepris sur le bâtiment des intimés implanté sur le lot [...] du cadastre du Québec et sur le pouvoir discrétionnaire conféré au juge par l’

article 227 L.A.U . [ 4 ] Les intimés se défendent en soulevant une faute de l'inspecteur municipal qui leur aurait laissé « croire qu'il n'y avait pas de problème » [4] . Étonnamment, cette faute est mise de l'avant pour contester la conclusion du juge selon laquelle le bâtiment est érigé en contravention du Règlement (l'appel principal). Elle est aussi invoquée pour justifier leur réclamation en dommages matériels et moraux et elle est reprise à nouveau pour soutenir leur droit à une indemnisation en cas de démolition du bâtiment.

Finalement, les intimés demandent à la Cour de se pencher sur la déclaration d'abus prononcée par le juge à la suite du rejet de leur demande reconventionnelle (l'appel incident).

i) La construction des intimés [ 5 ] L'immeuble des intimés est situé dans une zone faisant

partie d'une plaine inondable qui peut l'être à l'occasion d'une crue de récurrence de 20 ans.

L'article 5.1.5 du Règlement interdit la construction de tout nouvel ouvrage dans cette zone. Les ouvrages existants peuvent toutefois être entretenus, réparés ou même modernisés (art. 5.1.5.1a)) : 5.1.5.1 Construction, ouvrage et travaux permis

Malgré le principe énoncé précédemment, peuvent être réalisés dans ces zones les constructions, les ouvrages et les travaux suivants, si leur réalisation n’est pas incompatible avec les mesures de protection applicable pour les rives et littorales :

a) Les travaux qui sont destinés à maintenir en bon état les terrains, à entretenir, à réparer, à moderniser ou à démolir les constructions et ouvrages existants , à la condition que ces travaux n’augmentent pas la superficie de la propriété exposée aux inondations. […]. [5] [Soulignement ajouté] [ 6 ] Le 21 septembre 2017, l'intimé René Rainville demande un permis de construction (permis 17-117F) pour la transformation de

sa maison mobile nécessitant des travaux évalués à 150 000 $ [6] . Le permis en question décrit ainsi les travaux envisagés sur la maison mobile des intimés : RÉNOVATION MAJEURE DE LA MAISON MOBILE INCLUANT TRAVAUX D'IMMUNISATION (FONDATION 12' °50') EN CONFORMITÉ AVEC L'ARTICLE 5.1.9. DUR (sic) RÈGLEMENT DE ZONAGE; AJOUT D'UN ÉTAGE SUR

PARTIE ARRIÈRE (24' °17', SOIT EN PORTE-À-FAUX SUR 5') [Retranscrit tel quel] [ 7 ] Le 20 novembre 2017, la Municipalité met les intimés en demeure de cesser les travaux entrepris à la suite d’un permis antérieur [7] , car ils ne correspondent pas à la notion de – Rénovation d'un ouvrage existant –, mais consiste plutôt en la construction d'un tout nouveau bâtiment [8] .

Le 16 janvier 2018, la Municipalité, cette fois par l’entremise de ses avocats, demande à nouveau aux intimés de cesser les travaux, car ils ont mené à la construction d'un tout nouveau bâtiment distinct de la maison mobile [9] . [ 8 ] Le juge rejette sans hésitation la thèse des intimés selon laquelle les travaux ne portaient que sur la modernisation de la maison mobile : [184] Il est important de présenter des photos prises par monsieur Niquet et qui sont présentées par la pièce P-10 qu’il y a lieu d’inclure à l’annexe « A » du présent jugement. […] [186] On voit la maison mobile et on voit une construction complètement neuve tout près. […] [188] Il est clair lorsqu’on prend connaissance du permis du mois de septembre 2017, quand on mentionne « rénovation majeure de la maison mobile», ce n’est définitivement pas ce que les défendeurs ont fait, tel que les photos nous le présentent. […] [190] Lorsqu’on analyse la preuve et qu’on voit en plus les photos, on voit bien que les défendeurs via monsieur René Rainville, ont tout simplement pris le bout d’un mur de la maison mobile et l’ont « plaqué » à la construction nouvelle. [191] Cela va carrément à l’encontre du permis et du Règlement de zonage. [Soulignements ajoutés] [ 9 ] Ces déterminations sont amplement soutenues par la preuve, notamment par les photos P-10 et P-14 qui montrent la présence simultanée de deux bâtiments distincts sur l'immeuble des intimés, dont la maison mobile.

Ces preuves sont également appuyées par le témoignage de l'inspecteur municipal Marcel Niquette, un témoin cru par le juge. [ 10 ] En somme, les intimés ne font pas voir que le juge a commis une erreur manifeste et déterminante en retenant une preuve factuelle qui démontre la présence d'une nouvelle entité sur leur immeuble, dont l'existence n'est manifestement pas le fruit de travaux de modernisation au sens où l'entend l'exception prévue à l'article 5.1.5.1a) du Règlement .

Ce faisant, les intimés ont contrevenu au Règlement ainsi qu'à leur permis de construction 17-117F . ii) La faute de la Municipalité [ 11 ] Dans leur contestation de l'appel principal et dans leur appel incident, les intimés et appelants incidents soutiennent avoir subi des dommages matériels et moraux du fait de la faute de la Municipalité qui aurait fait montre de négligence dans la délivrance du permis de construction et dans l'application du Règlement . [ 12 ] En ce qui a trait à la contestation de l'appel de la Municipalité, les fautes reprochées à cette dernière ne peuvent faire disparaître la situation dérogatoire qui caractérise la nouvelle entité, construite en marge du Règlement .

Ni l’erreur ni la tolérance de la part d’un fonctionnaire à l’égard d’une contravention à un règlement municipal ne peut créer un droit en faveur d’un justiciable ni l'immuniser contre sa propre faute et encore moins modifier un règlement [10] . [ 13 ] Ce passage tiré de l'opinion de la juge Bélanger dans l'arrêt Carleton-sur-Mer (Ville de) résume bien la logique qui sous-tend le droit applicable à cette question : « Tant le citoyen que la municipalité sont tenus de respecter la loi et la réglementation municipale » [11] . [ 14 ] Maintenant, si on considère le même argument dans le cadre de l'appel incident, les déterminations du juge portant sur la faute de la Municipalité ne laissent place à aucune intervention de la Cour : [235] Il y a d’abord une mise en demeure qui est expédiée par monsieur Niquet le 20 juin 2017 mentionnant que les défendeurs ne respectent pas les dimensions avec les nouvelles fondations. [236] Elle est suivie d’une 2 ième mise en demeure expédiée par les procureurs (P-8) le 29 juin 2017. [237] Par la suite il y a une autre mise en demeure (P-11) datée du 20 novembre 2017 où on indique carrément aux défendeurs qu’ils sont en infraction suivie de la mise en demeure des procureurs de la municipalité le 16 janvier 2018. [238] Suivant ces mises en demeure, on indique de cesser tous les travaux et de procéder à la démolition de l’immeuble et à la remise du terrain dans certains délais (mise en demeure des avocats de la municipalité P-13).

[239] Comment les défendeurs peuvent-ils mentionner qu’ils sont privés de leur résidence et qu’ils ont des troubles et inconvénients alors qu’ils sont avisés qu’ils ne respectent pas la règlementation ? […] [243] S’il s’était conformé au début à la règlementation, il n’aurait pas eu de problème de même que son épouse. [Soulignement ajouté] [ 15 ] Tout d'abord, l'argumentaire des intimés n'indique pas en quoi consiste l'irrégularité invoquée de nature à vicier la délivrance du permis 17-117F.

Ensuite, les intimés sont incapables de démontrer comment, à la lecture du permis, une personne raisonnable pourrait y déceler une autorisation, même implicite, de construire une nouvelle entité en remplacement de celle déjà existante. [ 16 ] De plus, l'inspecteur municipal a témoigné qu'il avait informé l'intimé Rainville de l'impossibilité de construire un nouveau bâtiment sur l'emplacement actuel de la maison mobile [12] .

La preuve révèle aussi que, le 27 avril 2017, l'inspecteur municipal a fait parvenir à l'intimé une copie du Règlement [13] . [ 17 ] Après avoir lu le Règlement, l'intimé Rainville dit n’avoir posé aucune question ni demandé de précisions à l'inspecteur municipal [14] . Or, la Municipalité « n’est pas obligée de fournir des renseignements à celui qui n’en demande pas » [15] . [ 18 ] La preuve fait aussi voir que l'intimé Rainville est un homme d’affaires ayant 30 ans d’expérience dans les domaines de la construction et de l’immobilier.

Il a notamment œuvré dans les secteurs industriel, commercial et résidentiel [16] . Il reconnaît avoir « [p]as mal d’expérience » sur les chantiers de construction [17] . En tant que chargé de projet, il dit avoir « toujours » fait lui-même les demandes de permis de construction [18] et, à cette fin, s’être adressé à des municipalités entre 50 et 60 fois [19] . [ 19 ] Il appartenait aux intimés « de vérifier la légalité de [leur] projet en faisait appel, le cas échéant, aux services d'un juriste pour se faire expliquer toutes les dispositions réglementaires applicables à [leur] projet » [20] .

Leur manque de diligence ne saurait leur être favorable [21] . [ 20 ] En résumé, les intimés ne démontrent aucune erreur manifeste et déterminante dans la conclusion du juge selon laquelle la Municipalité et son préposé n'ont pas commis de faute envers eux. Cela suffit pour rejeter l’argument des intimés basé sur la faute de la Municipalité. iii) Le juge a-t-il erré dans l'application du pouvoir discrétionnaire conféré par l'

article 227 L.A.U. ? [ 21 ] Lorsqu’une municipalité établit devant un tribunal l'existence d'une contravention à son règlement de zonage, elle peut ensuite invoquer l’

article 227 L.A.U. au soutien d'une demande de démolition de l’entité dérogatoire [22] . Cette disposition confère toutefois au juge un pouvoir discrétionnaire ténu, l'autorisant à rejeter une telle demande [23] . [ 22 ] Dans les arrêts Marenger et Bibeau, la Cour rappelle que ce pouvoir est « très limité[ e ] » [24] et « de nature tout à fait exceptionnelle » [25] .

Dans Marenger , la Cour ajoute que l'arrêt Chapdelaine « est d’application restrictive et ne saurait être une panacée à toutes les situations d’illégalité » [26] . [ 23 ] Encore tout récemment, la Cour résumait l’état de la jurisprudence en rappelant que le pouvoir de rejeter le recours en démolition d’une municipalité « doit toutefois se cantonner à des situations exceptionnelles », et réitérait que ce pouvoir « limité » requiert la présence de circonstances particulières, voire rarissimes [27] . [ 24 ] Avec égards pour le juge, la Cour est d'avis qu'il a exercé son pouvoir de manière déraisonnable [28] .

Dans la présente affaire, rien ne fait voir l'existence de circonstances exceptionnelles. D'ailleurs, le juge n'en pointe aucune dans son jugement. [ 25 ] Le juge justifie le maintien de la situation dérogatoire sur la base de ces seules considérations : (

i) « la construction n’occupe pas plus de superficie que ce qui existait auparavant » [29] ; (ii) la situation présente bénéficie à l’appelante au point de vue fiscal [30] ; (iii) « il n’y aura toujours qu’un bâtiment sur le lot » [31] ; et (iv) « l’environnement, le bien-être général de la demanderesse n’en seront pas changés » [32] . [ 26 ] Or, aucune de ces justifications ne relève d'une situation exceptionnelle.

Le raisonnement du juge omet tout simplement de considérer l’intérêt de la justice ainsi résumé par le juge Moore dans l'arrêt Bibeau [33] : [85] Si, dans certains cas, l’intérêt de la justice commande que l’on écarte la démolition au motif que celle-ci, disproportionnée au manquement reproché, choquerait le sentiment d’équité, ce même intérêt de la justice peut aussi, parfois, justifier la démolition, sans laquelle un citoyen pourrait parvenir à ses fins en adoptant la stratégie du « fait accompli » . […]. [Renvoi omis; soulignement ajouté] [ 27 ] La situation que présente ce dossier est plutôt simple.

D'une part, le juge reconnaît que la Municipalité n'a commis aucune faute. D'autre part, il considère que les intimés « [ont] jou[é] sur les mots » [34] . Il leur reproche aussi d'avoir continué les travaux après les mises en demeure [35] . Plus loin dans son jugement, il ajoute que « les défendeurs ont été les artisans de leur propre malheur » [36] . [ 28 ] En fait, la preuve révèle trois fautes inexcusables de la part des intimés : - Confrontés à un règlement clair dûment porté à leur connaissance, ils ont décidé de l'ignorer en commençant la construction d'une nouvelle entité;

- Ils ont ensuite « jou[é] sur les mots » en tentant cette fois de contourner le Règlement en prenant « le bout d'un mur de la maison mobile [pour le] plaque[r] à la construction nouvelle » [37] pour ensuite soutenir qu'il s'agissait d'une rénovation de la maison mobile alors que les photos P-10 et P-14 démontrent clairement l'existence de deux bâtiments distincts sur leur immeuble; [38] - Finalement, les intimés ont décidé de poursuivre les travaux après la réception des mises en demeure de la Municipalité. [ 29 ] Les intimés ont donc choisi d'appliquer la théorie du « fait accompli » en croyant probablement que le statu quo demeurerait.

Ils ne peuvent certes pas espérer une telle conclusion après avoir sciemment violé la réglementation applicable : « [l]a personne en contravention de la réglementation municipale doit avoir été diligente et de bonne foi [et] ne doit pas avoir connu la contravention préalablement » [39] [ 30 ] De plus, l’argument selon lequel la Municipalité « y gagne au change » n'a absolument rien à voir avec une situation exceptionnelle invoquée par la jurisprudence, sans compter que cette justification constitue ni plus ni moins une façon d'acheter le droit de contrevenir à un règlement municipal et de maintenir une situation dérogatoire, ce qui s’avère inacceptable au regard de l’intérêt public. [ 31 ] Les autres justifications selon lesquelles le nouveau bâtiment n'occupe pas une plus grande superficie que la maison mobile et qu'il demeurera toujours un seul bâtiment sur l'immeuble font peu de cas de la situation dérogatoire de la nouvelle entité et reviennent à nier l'application du Règlement . [ 32 ] Finalement, en ce qui a trait à « l'environnement et au bien-être de la défenderesse », il convient de rappeler que ces questions ne relèvent pas, au premier plan, des tribunaux, mais bien des municipalités, dont le pouvoir de réglementer « demeure le fruit de choix politiques et d’une vision globale de [leur] territoire […] dans l’intérêt de l’ensemble de [leurs] citoyens » [40] .

L’objectif d’une ordonnance de démolition est « d’assurer le respect de la réglementation de la Ville » qui est à même de juger « de ce qui est esthétique, responsable ou sécuritaire » [41] . [ 33 ] En somme, les intimés échouent à démontrer l'existence des critères qui auraient pu autoriser le juge à exercer son pouvoir discrétionnaire en leur faveur. Au contraire, l’intérêt de la justice commande que le Règlement , lequel est explicite et adopté pour le bien commun, soit appliqué et respecté. [ 34 ] Une ordonnance de démolition aurait dû émaner du Tribunal comme le demandait la Municipalité.

Cette erreur justifie l'intervention de la Cour.

Compte tenu de la période de l'année durant laquelle l'ordonnance de démolition doit s'appliquer, il est accordé aux intimés un délai de neuf mois à compter de l'arrêt de la Cour pour procéder à la démolition de la nouvelle entité se trouvant présentement sur le lot [...] du cadastre du Québec. iv) La réclamation des intimés pour les coûts de construction en cas de démolition [ 35 ] La réclamation des intimés au montant de 293 081,66 $ pour les coûts de construction en cas de démolition de leur bâtiment se heurte à deux obstacles dirimants. [ 36 ] Le premier découle du constat du juge, inattaquable en appel, selon lequel la Municipalité n'a pas commis de faute.

Le second vient de l'absence d'intérêt juridique des intimés pour réclamer des sommes entièrement payées par une tierce partie, en l'occurrence la société Services Techniques R.R. Inc. dont les actionnaires sont l'intimé René Rainville et la « Fiducie Familiale René Rainville » [42] . Le principe de la personnalité juridique distincte d'une société s'oppose à l'invitation de l'intimé Rainville faite à la Cour de confondre ses intérêts personnels avec ceux de la société Services Techniques R.R. Inc.

v) La déclaration d'abus [ 37 ] Finalement, les appelants incidents s'en prennent à la conclusion du juge selon laquelle leur demande reconventionnelle est abusive. [ 38 ] Dans l'arrêt Ouellet , la Cour résume en ces termes l’état de la jurisprudence sur la norme d'intervention en matière de déclaration d'abus [43] : [16] Le moyen soulevé par Brisson en lien avec la délimitation de la Période d’abus procédural doit également échouer.

Signalons d’abord que le pouvoir d’intervention de la Cour à l’égard d’une conclusion voulant qu’un recours soit abusif est limité , puisqu’elle relève de la discrétion du juge de première instance et demeure essentiellement une question de fait .

La norme d’intervention est donc élevée et la Cour doit faire preuve d’une grande déférence et n’intervenir qu’en cas de démonstration d’une erreur manifeste et déterminante . [Renvoi omis; soulignement ajouté] [ 39 ] Le juge constate chez les appelants incidents une forme d'intention de nuire : « Cela donne l’impression que l’on veut en imposer à la demanderesse pour essayer de la bloquer dans son recours et non pas de faire valoir des éléments probants appropriés à l’encontre de la demande. » [44] .

Cette conclusion factuelle est hors d'atteinte en appel. [ 40 ] Subsidiairement, même si on devait conclure que la conduite des appelants incidents ne démontre pas clairement une intention de nuire, elle n'en constitue pas moins un comportement blâmable [45] ou, si on aime mieux, une conduite objectivement fautive [46] . [ 41 ] Le juge retient que la conduite fautive des appelants a eu des conséquences sur « tout le travail qui a dû être fait par les procureurs de [l’intimée incidente] pour vérifier les éléments de la défense et demande reconventionnelle amendée et de voir à se préparer en conséquence » [47] .

Or, le juge avait conclu précédemment que le recours pour dommages moraux était manifestement mal fondé puisque cet aspect de la demande reconventionnelle était prescrit [48] et que les coûts de construction dont on demande le

remboursement en cas de destruction de l'immeuble avaient été absorbés entièrement par une tierce

partie [49] . Finalement, le juge note que les appelants incidents réclament un montant gonflé par des coûts qui n’ont aucun lien avec le permis (exemple : des feux d'artifice [50] ) alors que certains ont été encourus après les mises en demeure. [ 42 ] Le dossier démontre que les appelants incidents ont déposé en vrac une multitude de factures sans en faire le tri au préalable et sans limiter leur réclamation aux coûts de construction du bâtiment, allant jusqu'à déborder de ce cadre aux fins de réclamer pour une clôture, de l'asphalte, des cèdres, etc .

Lors des observations en première instance, les appelants incidents ont même renoncé à plaider au sujet de leur réclamation de 293 081,66 $, préférant s'en remettre au pouvoir discrétionnaire du juge, c’est-à-dire de lui laisser le soin de distinguer ce qui pouvait être réclamé de ce qui ne pouvait pas l'être. [ 43 ] Au regard de ce qui précède, les appelants incidents échouent à démontrer que le juge a commis une erreur manifeste et déterminante au moment d'appliquer l’article 51 C.p.c. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 44 ] ACCUEILLE l'appel principal, avec les frais de justice; [ 45 ] INFIRME en

partie le jugement entrepris; [ 46 ] ORDONNE aux intimés DE PROCÉDER ou DE FAIRE PROCÉDER à la démolition complète de la nouvelle entité située sur le lot [...] du cadastre du Québec, sis au [...], à Saint-François-du-Lac, et ce, dans les neuf mois à compter de l'arrêt de la Cour; [ 47 ] À défaut, AUTORISE la Municipalité de Saint-François-du-Lac À PROCÉDER ou À FAIRE PROCÉDER , aux frais des intimés René Rainville et Nicole Laflamme en tout ou en partie, à la démolition de la nouvelle entité ordonnée par l'arrêt de la Cour; [ 48 ] AUTORISE à cette fin la Municipalité de Saint-François-du-Lac, ses représentants, préposés ou sous-traitants à accéder à l'immeuble des intimés René Rainville et Nicole Laflamme à toute heure raisonnable et à y faire tous les travaux de démolition et de construction nécessaires pour assurer le respect de l'ordonnance de la Cour et à disposer, comme bon leur semble, des matériaux résultant des travaux de démolition; [ 49 ] DÉCLARE que, le cas échéant, le coût des travaux engagés par la Municipalité de Saint-François-du-Lac constitue une créance prioritaire sur l'immeuble des intimés René Rainville et Nicole Laflamme au même

titre et selon le même rang que les créances visées au paragraphe 5 de l'article 2651 du Code civil , et que cette créance est garantie par une hypothèque légale sur ledit immeuble; [ 50 ] REJETTE l'appel incident avec les frais de justice. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. M e Simon Vincent BÉLANGER, SAUVÉ Pour l’appelante/intimée incidente M e Christine Jutras JUTRAS ET ASSOCIÉS Pour les intimés/appelants incidents Date d’audience : 16 novembre 2022