2023 QCCA 954, 2023 QCCA 954

Merulla c. Ville de Pointe-Claire 2023 QCCA 954 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029252-202 (500-17-107729-199) DATE : 20 juillet 2023 FORMATION : LES HONORABLES STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. ANNA MERULLA FÉLIX FIORELLO APPELANTS – demandeurs c.

VILLE DE POINTE-CLAIRE INTIMÉE – défenderesse et ÉGLISE COPTE ORTHODOXE SAINT PIERRE ET SAINT PAUL MISE EN CAUSE – intervenante ARRÊT [ 1 ] Les appelants, Anna Merulla et Félix Fiorello, interjettent appel d’un jugement rendu le 20 novembre 2020 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Mark Phillips) [1] , lequel rejette leur pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire déclarer nul le Règlement PC-2775-53.2 (le « Règlement ») et la résolution 2019-501, tous deux adoptés par l’intimée Ville de Pointe-Claire (« la Ville »).

La permission d’appeler de ce jugement a été déférée le 7 janvier 2021 à la formation chargée d’entendre l’appel [2] . [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Cournoyer et Baudouin, LA COUR : [ 3 ] REJETTE la requête pour permission d’appeler puisque sans objet, sans frais de justice; [ 4 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. Me Frédéric Legendre Me Eric Oliver Municonseil Avocats Pour les appelants Me Simon Vincent Me Marc Lalonde Bélanger Sauvé Pour l’intimée Me François Laurin-Pratte

Me Eric Préfontaine Osler, Hoskin & Harcourt Pour la mise en cause Date d’audience : 14 juin 2022 MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 5 ] Les appelants, Anna Merulla et Félix Fiorello, interjettent appel d’un jugement rendu le 20 novembre 2020 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Mark Phillips) [3] , lequel rejette leur pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire déclarer nul le Règlement PC-2775-53.2 (le « Règlement ») et la résolution 2019-501, tous deux adoptés par l’intimée Ville de Pointe-Claire (« la Ville »).

La permission d’appeler de ce jugement a été déférée le 7 janvier 2021 à la formation chargée d’entendre l’appel [4] . [ 6 ] Tous conviennent que l’appel en est un de plein droit [5] . Par conséquent, la requête pour permission d’appeler sera rejetée puisque sans objet. [ 7 ] Seule la question de la validité du Règlement est reprise en appel. Celui-ci modifie le règlement de zonage PC-2775 afin d’ajouter certains usages autorisés dans la zone « Re20 » à l’usage « édifices multifamiliaux » qui jusque-là était le seul autorisé.

Cette modification permet à l’intervenante, l’ Église copte orthodoxe Saint-Pierre et Saint -Paul (« l’Église copte »), propriétaire des deux seuls lots de la zone, de construire un complexe ecclésiastique en

partie sur le lot où se trouve son édifice de culte ainsi que sur le lot contigu afin d’y ajouter une librairie, un gymnase, un théâtre et une salle de réception. [ 8 ] Pour les motifs qui suivent, je propose de rejeter l’appel. Bien que le Règlement ajoute des usages et prévoit des densités d’occupation du sol qui, possiblement, ne sont pas conformes au Plan d’urbanisme de la Ville, la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [6] (« LAU ») ne lui imposait pas une telle obligation de conformité locale. * * * [ 9 ] Le litige porte sur les lots 4 252 994 et 4 252 995. Le premier est occupé par un édifice de culte qui appartenait auparavant à L’Église catholique romaine Sainte-Jeanne-de-Chantal et le second, par le bâtiment abandonné d’une ancienne école primaire désaffectée depuis plusieurs décennies.

En 2013, l’Église copte les acquiert tous les deux. [ 10 ] En 2011, à la suite de l’entrée en vigueur d’un nouveau schéma d’aménagement et de développement par la Ville de Montréal, la Ville adopte un nouveau plan d’urbanisme (le « Plan d’urbanisme »), ainsi qu’un nouveau règlement de zonage (et d’autres règlements non pertinents aux fins de ce litige), le règlement PC-2775.

Ce nouveau règlement crée la zone « Re20 » qui n’englobe que les deux lots en litige et n’y autorise comme seul usage que les « édifices multifamiliaux » , interdisant du même coup les lieux de culte et les écoles. [ 11 ] Il n’est pas contesté que, malgré l’entrée en vigueur de ce nouveau règlement, la légalité de l’usage « lieu de culte » sur le lot 4 252 994, là où est située l’église, usage devenu dérogatoire du fait que les lieux de cultes n’y sont dorénavant plus autorisés, est alors préservée par droits acquis. [ 12 ] Il en va autrement des usages sur le lot 4 252 995 où est situé le bâtiment de l’ancienne école : puisque le bâtiment avait été abandonné quelques décennies auparavant et demeurait désaffecté au moment de l’adoption des nouveaux règlements, il n’est pas contesté que le lot et le bâtiment ne bénéficient d’aucun droit acquis à un usage quelconque [7] face aux nouvelles normes.

Ainsi, à compter de juin 2011, les seuls usages autorisés sur ce lot sont ceux permis dans le nouveau règlement de zonage PC-2775, soit l’usage résidentiel « édifices multifamiliaux » . [ 13 ] En 2014, l’Église copte dépose auprès de la Ville une demande de changement de zonage visant à attribuer aux deux lots une affectation d'équipements communautaires afin que la construction d'une nouvelle église (en remplacement de l’église alors en place) et d’un centre communautaire et sportif puisse y être autorisée.

Cette demande est alors refusée par le conseil municipal de la Ville au motif qu’il est préférable de maintenir la vocation résidentielle des deux lots, comme prévu au règlement PC-2775. [ 14 ] L’Église copte revient à la charge en 2017 avec un projet révisé. Il n’est plus question de démolir l’église érigée sur le lot 4 252 994 tel que proposé dans la première version du projet, mais plutôt de la conserver et de construire un complexe ecclésiastique sur le lot 4 252 995 voisin, là où se trouve l’école abandonnée, qui rejoindrait le lot voisin 4 252 994 où se trouve l’église.

Le Comité consultatif d’urbanisme de la Ville (« CCU ») recommande à deux reprises au conseil municipal de ne pas modifier le règlement.

Le procès-verbal de son assemblée du 17 juillet 2017 mentionne notamment que, dans l’éventualité où ce projet irait de l’avant, « both the Planning Programme [le Plan d’urbanisme] and the zoning bylaw [le règlement de zonage] must be modified to permit a public use (church and community center) as presently the landsites are designated residential infill project (±75 dwelling units) located within TOD area ». [ 15 ] Il n’est pas contesté que les deux lots sont bien situés dans un secteur TOD ( Transit-Oriented Development ) tant dans le schéma que dans le Plan d’urbanisme, c’est-à-dire qu’ils se situent dans un rayon rapproché d’une station de transport à haute capacité, en l’espèce une gare.

Tant ce schéma que le Plan prévoient dans ces aires TOD une augmentation de la densité d’occupation résidentielle afin de permettre l’accès facile à pied à ce service.

On comprend à la lecture de ces instruments d’urbanisme que ces paramètres particuliers de densification des territoires situés aux abords des infrastructures de transport collectif ne sont pas du cru de la Ville, ni même de l’agglomération, puisqu’ils leur ont été imposés par le Plan métropolitain d'aménagement et de développement qui oblige les municipalités de l’agglomération à tenir compte de certaines particularités panrégionales, c’est-à-dire dont l’intérêt déborde le seul cadre municipal local [8] .

[ 16 ] L’Église copte présente ensuite une nouvelle mouture du projet qui contient notamment l’ajout d’un stationnement sous- terrain. Cette fois, le CCU se montre plus réceptif, mais demande néanmoins à l’intervenante de s’assurer de l’acceptabilité publique de son projet avant qu’une décision définitive ne soit prise.

Le procès-verbal de l’assemblée du CCU indique que celui-ci réitère son avis voulant qu’une modification au Plan d’urbanisme soit alors nécessaire. [ 17 ] Le 27 septembre 2018, l’Église copte organise une réunion publique pour présenter son projet aux voisins et répond à leurs questions. [ 18 ] Le mois suivant, la directrice par intérim du Service d’urbanisme de la Ville , Mme France Giguère, émet l’opinion selon laquelle – et c ontrairement aux avis exprimés précédemment par le CCU – le projet peut être autorisé moyennant uniquement une modification au règlement de zonage PC-2775 en suivant la procédure d’approbation des personnes concernées prévue aux articles 123 et s.

LAU, donc sans besoin de modifier au préalable le Plan d’urbanisme. Il suffirait d’ajouter les nouveaux usages demandés à l’usage résidentiel multifamilial déjà permis dans la zone où se trouvent les deux lots. [ 19 ] La Ville entreprend alors la procédure de modification de son règlement de zonage par le dépôt du Règlement PC-2775-53.2, le règlement attaqué.

Ce règlement ajoute aux usages permis dans la zone Re20 (donc sur les deux lots) les usages de classe B (institution) qui possèdent les caractéristiques suivantes : « Les seuls usages publics de classe “B” autorisés dans cette zone sont des usages sous l’égide d’un organisme religieux, destinés au culte, à l’éducation et à la culture. Sont aussi autorisés, à

titre complémentaire, les usages suivants : Librairies – (commercial – B); Salle de réception (commercial – D-3); Théâtre (commercial E-1); Gymnase (commercial E-3) ». [ 20 ] La Ville complète toutes les formalités prévues dans la LAU, incluant la tenue d’un scrutin référendaire rendu nécessaire vu la demande en ce sens déposée par un nombre suffisant de personnes intéressées. Soixante-six personnes votent en faveur du Règlement et cinquante-huit contre, avec comme résultat que le Règlement est approuvé.

Puisque la Ville, suivant l’avis de la directrice par intérim de son Service d’urbanisme, estime que ces ajouts ne contrevenaient pas au Plan d’urbanisme, aucune modification n'est apportée à celui-ci. [ 21 ] À la date de l’audition du pourvoi en contrôle judiciaire en première instance, le projet de l’intervenante était toujours en attente de plusieurs permis. * * * [ 22 ] En première instance, les appelants soutenaient initialement que les nouveaux usages autorisés par le Règlement sur les deux lots en litige sont non conformes au Plan d’urbanisme de la Ville ainsi qu’au schéma d’aménagement de la Ville de Montréal.

Ce Plan d’urbanisme affecte ces terrains à un « projet d’insertion » pour lequel les seuls usages autorisés sont les maisons unifamiliales contiguës et les résidences multifamiliales, dont le coefficient d’occupation au sol minimal est de 0,6 afin d’atteindre la densité résidentielle minimale de 40 logements à l’hectare . De son côté, le schéma d’aménagement prévoit à son

chapitre 3.2 et au

chapitre 4 de son Document complémentaire [9] que « les grandes affectations du sol et les densités de son occupation des plans d’urbanisme des municipalités devraient être établies de façon à se conformer aux cartes 20 – Grandes affectations du territoire, 32 – Modulation de la densité résidentielle et 33 – Densité résidentielle ». [ 23 ] Les appelants soutenaient donc que, puisque le Règlement permet sur les deux lots des nouveaux usages non apparentés à ceux prévus dans le Plan d’urbanisme et au schéma (usage multifamilial de haute densité), il en résultait une atteinte directe aux objectifs et orientations locaux (au Plan) et régionaux (au schéma). [ 24 ] Comme le juge le souligne, les appelants ont toutefois renoncé à invoquer en Cour supérieure la question de la non-conformité du Règlement aux grandes orientations du schéma d’aménagement et aux dispositions de son Document complémentaire, limitant ainsi le pourvoi à la seule question de la conformité locale, c’est-à-dire du Règlement au Plan d’urbanisme [10] . [ 25 ] Selon les appelants, cette non-conformité obligeait la Ville à, d’abord ou simultanément, modifier son Plan d’urbanisme, modification qui ne serait alors entrée en vigueur qu’à la suite de la délivrance d’une attestation de sa conformité au schéma délivrée par l’Agglomération de Montréal.

Selon les appelants, la Ville de Montréal aurait alors refusé d’accorder l’attestation de conformité du Plan d’urbanisme à son schéma puisque le premier aurait alors contrevenu aux objectifs et orientations prévus dans le second. [ 26 ] Ce faisant, concluaient les appelants, la Ville a excédé sa compétence. [ 27 ] À cet argument, la Ville a répondu de deux façons. [ 28 ] Premièrement, il n’importait pas que le Règlement soit conforme au Plan puisque la LAU ne prévoit tout simplement pas une telle obligation de conformité lorsque le règlement de zonage est modifié ponctuellement à l’initiative de la Ville.

Les seuls cas où une conformité est exigée sont spécifiés aux articles 59.5, 102, 110.4, 110.5 et 110.10.1 LAU. Or, le règlement attaqué a été adopté selon la procédure énoncée aux articles 123 et s. LAU, qui ne prévoit pas une telle obligation. [ 29 ] Le juge rejette d’entrée de jeu ce moyen : [62] Le Tribunal ne peut souscrire à cette thèse. S’il est vrai que l’obligation d’effectuer un examen formel de conformité puisse se limiter à certaines situations, il n’en demeure pas moins que tout règlement de zonage doit être conforme au plan d’urbanisme.

Un organe investi d’une compétence quelconque, notamment celle d’adopter des règlements, ne peut pas avoir plus de pouvoirs lorsqu’il modifie son règlement qu’il n’en avait au moment de l’adopter. Ainsi, si la LAU oblige la municipalité à adopter un règlement de zonage qui soit conforme au plan d’urbanisme à l’intérieur d’un certain délai après l’entrée en vigueur du plan d’urbanisme (Article 102 LAU), il est faux de prétendre que lors d’un éventuel amendement du règlement de zonage, la municipalité aurait les coudées franches pour faire fi du plan d’urbanisme.

Si tel était le cas, la municipalité pourrait, à la rigueur, commettre de graves entorses et réduire à néant le régime juridique mis en place par le législateur, avec ses trois paliers. [ 30 ] Comme deuxième moyen, la Ville soutenait que le Règlement est conforme aux orientations prévues dans le Plan d’urbanisme.

[ 31 ] Le juge donne raison à la Ville. Il estime que les nouveaux usages autorisés par le Règlement sur les deux lots n’entrent pas en conflit avec le Plan d’urbanisme puisque ce Plan n’affecterait pas ces lots uniquement à l’usage résidentiel multifamilial. En situant les deux lots dans un secteur « Projet d’insertion », les rédacteurs du Plan d’urbanisme ne souhaitaient pas donner immédiatement à ces lots la vocation exclusive multifamiliale de haute densité.

Cette vocation ne deviendrait obligatoire que lorsque le propriétaire des lots abandonnerait l’usage qui avait cours lors de l’adoption du Plan, en l’espèce celui de culte.

Puisque cet usage avait toujours cours lors de l’adoption du Règlement attaqué, la Ville pouvait donc y permettre d’autres usages afin de favoriser le maintien de l’usage de culte. * * * [ 32 ] En appel, les appelants reprennent les moyens présentés en première instance. [ 33 ] Ils soutiennent d’abord que le juge n’a commis aucune erreur lorsqu’il a conclu que la LAU obligeait la Ville à s’assurer que les nouveaux usages permis par le Règlement soient conformes avec son Plan d’urbanisme. [ 34 ] Les erreurs commises par le juge se situeraient plutôt au niveau de son analyse de la conformité du Règlement PC-2775-53.2 avec le Plan d’urbanisme.

Contrairement à ce que le juge conclut, l’ajout d es usages Librairies (commercial – B), Salle de réception (commercial – D-3), Théâtre (commercial E-1) et Gymnase (commercial E-3) dans la zone Re20 met en péril les orientations et objectifs du Plan d’urbanisme .

Le règlement de zonage PC-2775, avant qu’il ne soit modifié par le Règlement PC-2775-53.2 attaqué, reflétait ces orientations et objectifs qui consistent à donner une vocation résidentielle aux lots en litige afin de favoriser l’augmentation de la densité résidentielle en aire TOD, tout en respectant les droits acquis de l’Église quant à l’usage exercé sur le lot 4 252 994. [ 35 ] Le juge de première instance aurait donc erré en droit en ne tenant pas compte de l’importance donnée aux orientations du Plan d’urbanisme.

Pour ajouter légalement de nouveaux usages à l’usage multifamilial de haute densité indiqué dans le Plan d’urbanisme, la Ville devait au préalable modifier celui-ci sans quoi il y aurait non-conformité, ce qu’elle n’a pas fait.

Or, une modification apportée au Plan aurait nécessité qu’elle demande et obtienne de l’agglomération de Montréal un certificat de sa conformité aux dispositions de son schéma, certificat qui, selon eux, lui aurait été refusé. [ 36 ] À ces moyens d’appel, la Ville répond à nouveau qu’elle n’était pas obligée d’assurer la conformité des nouveaux usages avec son Plan d’urbanisme, et donc qu’elle n’avait pas l’obligation de modifier celui-ci.

La LAU n’impose aux municipalités une telle obligation de conformité que dans certains cas bien précis qui ne correspondent pas au sien. [ 37 ] Subsidiairement, la Ville soutient que le juge n’a commis aucune erreur lors de son analyse de la conformité de son Règlement avec son Plan d’urbanisme.

Elle possédait la latitude voulue pour ajouter dans la zone Re20 des usages autres que résidentiels de haute densité, pourvu qu’elle y conserve l’usage « édifices multifamiliaux », lequel retrouvera son utilité lorsque l’Église copte ou tout propriétaire ultérieur abandonnera ses activités de culte sur les lots 4 252 994 et 4 252 995. C’est à ce moment seulement que le seul usage permis sera l’usage « édifices multifamiliaux » conservé dans le tableau des dispositions particulières de son règlement de zonage PC-2775 pour cette zone.

Cette latitude que posséderait la Ville apparaîtrait dans le P lan d’urbanisme par le fait qu’elle n’y a prévu aucune intention de forcer le redéveloppement de ces deux lots à des fins résidentielles tant et aussi longtemps que l’usage auquel ils sont affectés est encore viable. Puisque la mise en cause souhaite maintenir l’usage de culte et même l’étendre sur le lot voisin en y ajoutant des activités complémentaires de culte, d’éducation et culturelles, la Ville pouvait autoriser les usages additionnels afin de permettre le maintien des activités religieuses et même leur intensification.

Analyse [ 38 ] Les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard résument très bien ce qu’est un plan d’urbanisme : Le plan d'urbanisme local est, au même

titre que le plan métropolitain et le schéma d'aménagement et de développement, un document de planification et d'intention que doit adopter chacune des municipalités locales faisant

partie de la MRC. Il a pour objectif d'actualiser et de préciser à l'égard du territoire de la municipalité locale, les grandes orientations d'aménagement et les grandes affectations du sol ainsi que les densités de son occupation que le schéma avait déjà élaborées à l'échelle de la MRC (art. 83 L.a.u. ). […] Le plan d'urbanisme local participe de la nature du plan métropolitain et du schéma d'aménagement et de développement.

Il ne produit pas d'effet juridique direct sur la population et, en cas de conflit entre le plan d'urbanisme et le règlement de zonage, c'est ce dernier qui doit prévaloir. [11] [ 39 ] La Ville soutient qu’il n’importait aucunement que les modifications apportées par le Règlement soient maintenues conformes avec son Plan d’urbanisme puisque la LAU ne prévoit tout simplement pas une telle obligation de conformité lorsque le règlement de zonage est modifié ponctuellement de sa propre initiative.

Les cas où une conformité est exigée sont spécifiés aux articles 59.5, 102, 110.4, 110.5 et 110.10.1 LAU, alors que le règlement attaqué a été adopté selon la procédure énoncée aux articles 123 LAU et suivants. Outre ces cas, la Ville pouvait modifier son règlement de zonage sans devoir s’assurer que les modifications sont conformes avec son Plan d’urbanisme. Le juge aurait donc commis une erreur de droit en tranchant cette question comme il l’a fait. [ 40 ] À mon avis, et cela dit avec égards, la Ville a raison. [ 41 ] La norme de contrôle de cette question est celle de la décision raisonnable.

Parmi les facteurs dont le juge réviseur doit tenir compte se trouvent les contraintes factuelles et juridiqu es pertinentes qui se présentaient au décideur lors de la prise de sa décision, en l’espèce du Règlement [12] , lesquelles pourront varier en fonction du contexte propre à chaque prise de décision [13] . Dans certains cas, le décideur sera guidé essentiellement par des contraintes d’ordre juridique, possibilité dont traite la Cour suprême dans Vavilov : [68] La norme de la décision raisonnable ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et ne les

autorise donc pas à élargir la portée de leurs pouvoirs au-delà de ce que souhaitait le législateur. Elle vient plutôt confirmer que le régime législatif applicable servira toujours à circonscrire les actes ainsi que les pouvoirs des décideurs administratifs . Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut-être à une seule .

À l’inverse, lorsque le législateur confère au décideur de vastes pouvoirs au moyen d’un texte législatif rédigé en termes généraux, et ne prévoit aucun droit d’appel devant une cour de justice, il y a lieu de donner effet à son intention d’accorder une plus grande latitude au décideur sur l’interprétation de sa loi habilitante.

Sans pour autant chercher à importer en bloc la jurisprudence américaine sur ce point, nous estimons pertinents les propos suivants formulés par la Cour suprême des États-Unis dans l’arrêt Arlington , p. 307 : [ traduction] Il faut éviter le syndrome du « loup dans la bergerie » non pas en créant une catégorie arbitraire et indéfinissable de décisions d’organismes à l’égard desquelles il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence, mais en prenant au sérieux et en appliquant rigoureusement, dans tous les cas, les restrictions prévues par la loi relativement aux pouvoirs conférés à un organisme.

Si [le législateur] trace une ligne de démarcation claire, l’organisme ne peut aller au-delà de celle-ci; si [le législateur] trace une ligne de démarcation ambiguë, l’organisme ne peut dépasser les limites de l’ambiguïté même .

Or, pour l’application rigoureuse de cette dernière règle, la cour de justice n’est pas nécessairement tenue de s’arrêter et d’essayer de comprendre si la question d’interprétation soulevée touche à la « compétence ». [14] [Italiques dans l’original; soulignements ajoutés] [ 42 ] La LAU est une loi de nature procédurale qui accorde aux municipalités des pouvoirs étendus, mais spécifiques, en matière de planification et de contrôle des activités sur son territoire. Elle se distingue en cela de la

Loi sur les compétences municipales [15] qui, plutôt que de prévoir de façon détaillée les pouvoirs conférés aux municipalités et la façon de les exercer comme le fait la LAU, prévoit des dispositions rédigées dans des termes qui « accordent aux municipalités des pouvoirs leur permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l’intérêt de leur population […] qui ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive » [16] et énonce dans des termes généraux les compétences qui leur sont attribuées. [ 43 ] Une simple lecture de la LAU permet au lecteur de réaliser l’étendue des règles imposées aux municipalités lorsqu’elles exercent les pouvoirs que cette loi leur confère.

Ce degré de complexité s’apparente, à certains égards, à celui de la

Loi sur les impôts [17] , ce qui n’est pas peu dire. Aucune des multiples catégories de procédures prévues dans la LAU n’est simple et ce n’est qu’à la suite d’une lecture attentive et détaillée de ses dispositions qu’il est possible de connaître celles qui doivent être suivies par la municipalité qui s’apprête à adopter un règlement en la matière. Chacune des étapes procédurales y est définie. Dans quels cas un avis public doit-il être donné? Quel doit être son contenu et à qui s’adresse-t-il? Quand doit-on tenir une assemblée de consultation? Qui peut demander la tenue d’un registre?

Qui peut demander la tenue d’un scrutin référendaire?

À toutes ces questions, et bien d’autres, la LAU donne une réponse précise qui varie en fonction de l’objet du règlement. [ 44 ] Parmi ces règles se trouvent celles qui portent sur les obligations de conformité des outils d’urbanisme entre eux – qu’il s’agisse de la conformité des règlements à l’égard du plan d’urbanisme (la conformité locale); des règlements à l’égard du schéma; du plan d’urbanisme à l’égard du schéma; ou du schéma à l’égard du Plan métropolitain d’aménagement et de développement (toutes de conformité régionale) ou encore aux énoncés de visions stratégiques gouvernementaux, le cas échéant.

Ces exigences de conformité, ou plutôt de concordance, sont, dans tous les cas où elles sont imposées, énoncées en détail dans l’une ou l’autre des nombreuses dispositions de la LAU qui les prévoient. Voyons-y de plus près. [ 45 ] Les plans d’urbanisme, tout comme les schémas d’ailleurs, ont une portée obligatoire pour la municipalité elle-même, mais ne produisent pas d’effet direct sur les citoyens [18] .

Leur utilité en est une de planification et d’intention dont l’objet premier est « de préciser à l’égard de la municipalité locale, les grandes orientations d’aménagement et les grandes affectations du sol ainsi que les densités de son occupation que le schéma avait déjà élaborées à l’échelle de la MRC (art. 83 L.a.u .) » [19] .

Ce sont les articles 33 et 81 LAU combinés qui prévoient qu’u ne municipalité est tenue d’adopter un plan d’urbanisme qui soit, au moment de son adoption, conforme aux objectifs du schéma d’aménagement et aux dispositions du document complémentaire . [ 46 ] Afin que ces grandes orientations et affectations décrétées par les instances régionales puissent percoler dans leur forme finale jusqu’aux citoyens, la LAU prévoit certaines obligations de conformité entre le schéma (qui contient aussi les orientations gouvernementales), le plan d’urbanisme et les règlements.

C’est ainsi que les municipalités devront, dans les circonstances précisées dans la loi, rendre leurs règlements conformes avec leur plan d’urbanisme et les objectifs du schéma ainsi qu’avec les dispositions de son document complémentaire, par exemple à la suite de l’adoption d’un premier schéma (art. 102 LAU), suivant sa révision (article 59.5) ou sa modification (art. 137.2 et s. LAU), ou encore lors de la modification ou la révision par la municipalité de son plan d’urbanisme (art. 110.4, 110.5 et 110.10.1).

La LAU prévoit aussi certaines modalités à l’obligation de conformité au schéma (art. 110.4 al. 4 LAU). [ 47 ] À chacune de ces obligations de conformité se rattache une obligation de la faire contrôler. Le législateur a confié ce rôle au conseil de la MRC (art. 137.1 et s.

LAU) [20] et, dans le cas de l’agglomération de Montréal, au conseil d’agglomération (art. 264.0.3 al. 3 LAU) et, dans certains cas bien identifiés et suivant certaines conditions, à la Commission municipale du Québec (« CMQ ») (conformité des règlements avec le plan d’urbanisme [art. 103, 110.7 et 137.9 LAU] ou au schéma [art. 37, 59.3, 137.4 LAU]). [ 48 ] Cette étape de la vérification de la conformité est plus qu’une simple formalité : tant que la MRC (ou l’agglomération, le cas échéant) n’a pas délivré le certificat de conformité ou que la CMQ n’a pas donné son avis attestant cette conformité, le règlement ou le plan, le cas échéant, n’entre tout simplement pas en vigueur. [ 49 ] Il est toutefois un cas où la LAU ne fait pas dépendre l’entrée en vigueur d’un règlement local de la délivrance d’un certificat de conformité, ne prévoit aucune obligation de vérification de sa conformité avec le plan d’urbanisme ni ne prévoit même quelque obligation de conformité.

Il s’agit du cas où la municipalité modifie ponctuellement un de ses règlements d’urbanisme de son propre gré autrement que dans le cadre d’une modification à son plan d’urbanisme et sans qu’elle y soit obligée, à la suite de la révision ou d’une modification du schéma. Dans ce cas, l’approbation des personnes habilitées à voter, lesquelles sont touchées par le règlement, doit être obtenue, obligation qui n’existe pas lorsque la modification au règlement est apportée afin de le rendre conforme au schéma où lors du

remplacement des règlements locaux à la suite de la révision du schéma. [ 50 ] Il apparaît alors difficile de soutenir, dans un tel contexte procédural et sans que la LAU l’y astreigne, qu’une municipalité doit se plier à des exigences strictes de conformité qui, si elles sont enfreintes, seraient susceptibles de mener à une déclaration d’invalidité du règlement. [ 51 ] Tel est le cas du Règlement PC-2775-53.2 attaqué : le législateur n’a pas prévu que ce règlement qui modifie le règlement de zonage à l’instigation de la municipalité doit être conforme localement, c’est-à-dire avec son plan d’urbanisme.

L a Ville en comprend que la loi lui accorde la latitude nécessaire à l’adoption de normes qui peuvent ne pas être conformes aux orientations ou affectations indiquées dans le plan d’urbanisme.

Cette liberté que la loi donne aux élus concorderait avec la définition même du plan d’urbanisme, un document de planification censé annoncer les intentions futures et non définitives puisque non encore traduites dans un règlement opposable aux citoyens. [ 52 ] Il m’apparaît donc qu’en spécifiant, et ce, dans le menu détail, les cas où la conformité d’un outil d’urbanisme est exigée, à l’égard de quel document cette conformité doit être assurée (avec le plan d’urbanisme ou le schéma, selon le cas), à qui incombe la responsabilité de vérifier cette conformité lorsqu’elle est imposée, et en prévoyant que lorsque cette conformité est exigée le règlement n’entre en vigueur qu’après la délivrance du certificat qui l’atteste, le législateur a voulu accorder aux municipalités locales dans les cas où il ne soumet pas à ces règles la latitude requise afin qu’elles puissent agir sans être liées par la vision urbanistique formulée dans leur propre plan d’urbanisme. [ 53 ] Le juge de première instance a rejeté cette approche : Ainsi, si la LAU oblige la municipalité à adopter un règlement de zonage qui soit conforme au plan d’urbanisme à l’intérieur d’un certain délai après l’entrée en vigueur du plan d’urbanisme (article 102 LAU), il est faux de prétendre que lors d’un éventuel amendement du règlement de zonage, la municipalité aurait les coudées franches pour faire fi du plan d’urbanisme.

Si tel était le cas, la municipalité pourrait, à la rigueur, commettre de graves entorses et réduire à néant le régime juridique mis en place par le législateur, avec ses trois paliers. [21] [ 54 ] Avec égards, en permettant aux municipalités de modifier leur règlement de zonage sans devoir assurer sa conformité avec le plan d’urbanisme (la conformité locale), le législateur ne leur a pas donné carte blanche, comme le soutiennent les appelants et comme semble l’avoir conclu le juge.

D’abord, le règlement devra être approuvé par les personnes habiles à voter, procédure qui pourra mener à la tenue d’un scrutin référendaire [22] , comme ce fut le cas en l’espèce. On peut imaginer que certaines d’entre elles pourront ne pas être heureuses de voir les membres du conseil municipal passer outre aux orientations du plan d’urbanisme.

Il s’agit là d’un premier frein aux volontés du conseil, bien qu’il puisse ne pas être déterminant dans tous les cas. [ 55 ] Le législateur a aussi prévu une limite importante à la liberté des municipalités d’apporter des modifications à leurs règlements d’urbanisme de leur seul gré : bien que ses règlements modificateurs puissent ne pas se conformer aux orientations du plan d’urbanisme, les municipalités doivent impérativement maintenir leur conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Le législateur a ainsi priorisé la conformité régionale (et, par ricochet, la conformité aux orientations gouvernementales incorporées dans le schéma) à la conformité locale. [ 56 ] Les appelants avancent que la Cour aurait décidé en sens contraire dans Canton Tremblay (Municipalité) c . Chicoutimi (Ville) [23] . Il n’en est rien.

Dans cette affaire, la ville s’était réservée, à même son règlement, le droit de passer outre, par résolution, aux affectations du sol prévues dans son règlement de zonage et dans son plan directeur afin de s’autoriser à implanter un service d’utilité publique à un autre endroit, faisant alors un pied de nez à ses obligations légales de modifier ses outils d’urbanisme en respectant les règles prévues dans la LAU.

Rien n’est plus éloigné du cas à l'étude. [ 57 ] Les appelants opposent aussi à la prétention de la Ville l’avis du professeur Jacques L’Heureux selon lequel « [l]e conseil est obligé d’observer son plan d’urbanisme. Il l’est parce que le plan d’urbanisme est devenu obligatoire, comme tout autre règlement ou toute autre résolution du conseil de la municipalité régionale de comté, lors de son entrée en vigueur » [24] . Il ajoute ceci : Cette interprétation est confirmée par l’article 101 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui déclare que l’entrée en vigueur d’un plan d’urbanisme « ne crée aucune obligation quant à l’échéance et aux modalités de réalisation des équipements et infrastructures qui y sont prévus ». Le législateur n’aurait pas eu à inclure cet

article s’il avait pensé que le plan d’urbanisme n’était pas obligatoire pour la municipalité locale. Cette interprétation est confirmée aussi par la procédure complexe requise pour adopter, modifier et réviser le plan. Cette interprétation est confirmée encore par l’article 102 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui oblige une municipalité à modifier même ses règlements d’urbanisme déjà en vigueur pour les rendre conformes au plan d’urbanisme. Cette obligation n’aurait, en effet, aucun sens si la municipalité n’était pas obligée d’observer son plan d’urbanisme. D’ailleurs, à quoi bon un plan municipal s’il n’est pas nécessaire que la municipalité le respecte ?

Le législateur se contredirait lui-même si, après avoir donné aux municipalités le pouvoir d’adopter un plan, il leur permettait de ne pas en tenir compte par la suite, c’est-à-dire leur permettait de contrecarrer l’objet même du plan. Le conseil d’une municipalité locale ne peut donc, à notre avis, sauf disposition contraire de la loi, poser un acte qui soit contraire à une disposition de son plan d’urbanisme qui soit suffisamment précise pour créer une obligation.

Le plan d’urbanisme, comme le schéma d’aménagement, comporte, en effet, de par sa nature même, une part d’imprécision et toutes ses dispositions ne sont pas susceptibles de produire des effets juridiques. Le conseil peut toutefois évidemment modifier son plan, mais il doit suivre la procédure requise à cette fin. [25] [Soulignement ajouté] [ 58 ] Je note que le raisonnement du professeur L’Heureux semble prendre appui sur celui du professeur F.A. Laux, auquel il fait d’ailleurs référence, reproduit dans l’arrêt de la Cour suprême, Hartel Holdings Co. c. Calgary :

What is the purpose of having a general municipal plan if a land use by-law need not conform to the plan? / À quoi bon un planmunicipal général s’il n’est pas nécessaire qu’un règlement de zonage le respecte?[26] [59] Avec égards, je ne peux me convaincre que la décision prise par le législateur de ne pas avoir prévu une telle obligation deconformité, de ne pas avoir identifié l’organisme responsable de la vérifier et de ne pas en avoir fait dépendre l’entrée en vigueur durèglement pourrait être suppléée par une lecture « souple » de la LAU, créant une obligation implicite de conformité susceptible demener à l’invalidité du règlement à la suite d’un examen de sa conformité par un tribunal judiciaire.

Dans un tel cas, le rôle de la Coursupérieure n’en est un que de contrôle de la légalité des règlements et non de leur opportunité ou de leur conformité. Si, toujours dans untel cas, le processus d’adoption prévu dans la loi est respecté et que la mauvaise foi ou l’abus de droit n’est pas démontré, les tribunauxne peuvent pas intervenir[27]. [60] Un court extrait de l’avis du professeur L’Heureux a été repris avec approbation par la Cour dans Benoit c. Ville de Sutton[28].Le contexte de cette affaire était toutefois tout autre, tout comme l’était la question à laquelle la Cour devait répondre.

Elle devait alorsdéterminer si la Ville de Sutton était autorisée à remplacer entièrement son règlement de zonage par un nouveau sans remplacer au mêmemoment son plan d’urbanisme et respecter la procédure particulière prévue dans la LAU, et non de déterminer la légalité d’un règlementamendant ponctuellement une norme de son règlement de zonage qui ne concorderait pas avec le plan d’urbanisme. [61] Je favorise plutôt l’approche préconisée par les auteurs Jean-Pierre Saint-Amour et Marc-André LeChasseur[29], Lorne Giroux etIsabelle Chouinard[30] ainsi que Sophie Deslauriers[31], lesquels retiennent l’absence d’une telle obligation de conformité localelorsqu’une municipalité modifie ponctuellement ses règlements d’urbanisme. [62] Pour ce motif, je propose le rejet de l’appel. * * * [63] Bien qu’il ne soit pas nécessaire de décider de la question de la conformité du Règlement au Plan, je ne peux garder sous silencecertains aspects proposés par la Ville et retenus par le juge de première instance dans le cadre de son analyse de cette conformité,lesquels m’apparaissent erronés. [64] Le juge estime que le Règlement est conforme avec le Plan d’urbanisme.

Pour arriver à cette conclusion, il considère d’abord lefait que le Plan d’urbanisme n’accole pas le terme « affectation résidentielle » aux deux lots en litige, mais plutôt celui de « projetd’insertion », ce qui démontrerait la volonté de la Ville de ne pas avoir imposé sur les lots en litige l’usage résidentiel de haute densité àl’exclusion de tout autre usage. [65] Les secteurs qualifiés de « projet d’insertion » correspondent, dans le contexte particulier de la Ville dont le territoire « [a] atteint[sa] maturité en termes de développement »[32], et à la lecture des objectifs décrits dans le Plan d’urbanisme, aux quelques rares terrainsde grande superficie encore non développés ou susceptibles d’être redéveloppés à la suite de l’abandon de l’usage protégé par droitsacquis.

Le Plan d’urbanisme décrit ces terrains de « secteur à construire ou à transformer / Sector ready for construction orredevelopment » et y assigne un mode de calcul particulier de la densité d’occupation minimale et spécifie le seul usage qui pourra y êtreautorisé (résidentiel multifamilial conforme aux prescriptions normatives prévues à l’annexe 1 du Plan d’urbanisme) auquel tout projetde redéveloppement devra alors se conformer. [66] La Ville écrit dans son mémoire : Or, ces paramètres [prévus au Plan d’urbanisme] ne sont obligatoires que lorsque le projet d’insertion se réalise.

Le juge de premièreinstance a d’ailleurs bien noté que les projets d’insertion étaient une éventualité et non une certitude.

Par conséquent, les paramètres desprojets d’insertion étaient inapplicables au projet de l’Église copte. [67] Le juge conclut que, puisque l’Église copte n’a pas manifesté l’intention de réaliser un projet de réinsertion, mais a plutôt choisid’ajouter des usages complémentaires à son église, la Ville pouvait les permettre sur les deux lots[33]. [68] Le juge appuie aussi sa conclusion selon laquelle le Plan n’impose pas uniquement l’usage résidentiel de haute densité àl’exclusion de tout autre usage sur le fait que la Ville n’a pas manifesté, dans son Plan d’urbanisme, son intention d’exiger que cessent lesusages exercés par droits acquis dans les zones « projet d’insertion », soit pour les lots 4 252 994 et 4 252 995, l’usage de culte.

Il écrit : [80] Effectivement, rien dans le plan d’urbanisme ne trahit une quelconque intention de mettre fin à cet usage. Plus particulièrement,le projet d’insertion énoncé au plan d’urbanisme ne manifeste aucune volonté de mettre un terme plus ou moins brutalement à un usagedérogatoire, contrairement à ce qui s’est déjà vu dans d’autres contextes (Montréal (Ville) c. Astral Media Affichage, 2019 QCCA 1609,demande d’autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada rejetée, CSC 38911; Québec (Ville) c.

Marché Trait-Carré inc., (QC CS), confirmé par (QC CA)).[34] [69] Le juge reprend ce motif alors qu’il écrit au paragraphe [81] : « Un usage considéré comme moribond en 2011 a mené àl’inclusion des lots en question parmi divers « projets d’insertion », mais sans que la défenderesse ait voulu y mettre fin tant qu’ilsubsisterait »[35], et le reprend à nouveau au paragraphe [87] alors qu’il écrit : « il n’y avait aucune intention de la fermer de force »[36]. [70] Ainsi, si ma compréhension des motifs du juge est correcte, celui-ci estime que la Ville n’a pas exprimé dans son Pland’urbanisme une volonté suffisamment claire de limiter les usages autorisés sur les lots en litige aux seuls « édifices multifamiliaux » dehaute densité dans les secteurs décrits comme « secteur à construire ou à transformer / Sector ready for construction or redevelopment »susceptibles de faire l’objet d’un « projet d’insertion ».

Pour ce motif, et parce qu’elle n’y a pas indiqué son intention d’éventuellementforcer le propriétaire de ces lots à mettre fin aux usages qui y avaient cours en 2011 alors rendus dérogatoires, c’est donc qu’elle a voulus’accorder le droit d’y permettre des usages additionnels afin d’encourager la continuation de l’usage dérogatoire de culte malgré que cesnouveaux usages puissent ne pas être prévus dans son Plan d’urbanisme, et ce, tant et aussi longtemps que le propriétaire ne présente pasun projet de redéveloppement résidentiel multifamilial de haute densité.

Le Règlement serait donc conforme avec le Plan d’urbanisme.

[ 71 ] Avec égards, ce raisonnement proposé par la Ville et adopté par le juge comporte une erreur mixte de fait et de droit manifeste, du moins à l’égard du lot 4 252 995. Cette erreur prend racine dans une compréhension erronnée des pouvoirs d’une municipalité et des droits des justiciables en matière de réglementation d’urbanisme et de droits acquis. [ 72 ] Au moment de l’adoption du Plan d’urbanisme en 2011, le lot 4 252 995 sur lequel est située l’école désaffectée ne bénéficiait d’aucun droit acquis et était certainement, dès 2011, « à construire / ready for construction ».

Partant, les motifs formulés par le juge exprimés ci-haut ne peuvent s’appliquer à ce lot. Puisque l’Église copte ne peut prétendre à quelque droit acquis à un usage de culte (ou à tout autre usage, d’ailleurs) sur ce lot, les nouveaux usages ajoutés par le Règlement attaqué ne pouvaient pas être qualifiés d’usages accessoires ou complémentaires permettant le maintien d’un usage exercé sur ce lot.

Les droits acquis à l’usage de culte se limitaient au seul lot 4 252 994 . [ 73 ] Quant au lot 4 252 994 sur lequel est située l’église, le raisonnement adopté par le juge selon lequel « le projet d’insertion énoncé au plan d’urbanisme ne manifeste aucune volonté de mettre un terme plus ou moins brutalement à un usage dérogatoire, contrairement à ce qui s’est déjà vu dans d’autres contextes » [37] ne peut non plus s’y appliquer .

L’intention de la Ville ne pouvait pas être déduite à partir d’une absence de volonté exprimée dans son Plan d’urbanisme de mettre éventuellement fin au droit acquis à l’usage de culte, tout simplement parce qu’elle ne possédait pas le pouvoir de forcer la cessation de l’activité de culte protégée par droits acquis, laquelle pouvait perdurer jusqu’à l’avènement d’une des conditions provoquant l’extinction de ce droit acquis [38] . [ 74 ] Le juge appuie son raisonnement sur deux arrêts de la Cour.

Ces exemples ne s’appliquent pas puisque, dans les deux cas, les villes bénéficiaient du pouvoir exceptionnel de forcer le bénéficiaire d’un droit acquis à y mettre fin. Dans Montréal (Ville) c. Astral Media Affichage [39] , la ville tirait le pouvoir d’exiger l’enlèvement d’affiches maintenues par droits acquis de l’article 157 de l’annexe C de la Charte de la Ville de Montréal [40] . Dans Québec (Ville) c.

Marché Trait-Carré inc. [41] , c’est au paragraphe 43d) de l'article 336 de la Charte de la Ville de Québec que la Ville puisait le pouvoir de forcer la fermeture dans un délai de deux ans et sans indemnité des établissements à caractère érotique malgré qu’ils bénéficiaient de droits acquis. En l’espèce, la Ville ne possédait aucun tel pouvoir de forcer la suppression du lieu de culte qui bénéficiait de droits acquis. [ 75 ] Le juge ne pouvait donc pas rechercher l’intention de la Ville en s’appuyant sur son défaut d’avoir mentionné une volonté qu’elle n’aurait pas eu le droit d’exercer.

Il ne pouvait donc pas conclure que, puisque la Ville n’entendait pas forcer le redéveloppement de ces terrains à des fins résidentielles si l’usage auquel ils sont affectés pouvait encore se poursuivre, c’est donc qu’elle s’accordait la latitude afin d’y autoriser, dans l’intervalle, d’autres usages que ceux prévus dans son Plan d’urbanisme. [ 76 ] Il n’est pas nécessaire d’en dire plus au sujet de la conformité. * * * [ 77 ] Par conséquent, je propose que l’appel soit rejeté, avec les frais de justice. STÉPHANE SANSFAÇON