2014 QCCA 1613, 2014 QCCA 1613

Liu c. Comité de discipline du Centre de santé et de services sociaux Haut-Richelieu—Rouville 2014 QCCA 1613 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-023569-130 (500-17-072470-126) DATE : 4 SEPTEMBRE 2014 CORAM : LES HONORABLES FRANÇOIS DOYON, J.C.A. PAUL VÉZINA, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. GILBERT LIU APPELANT – demandeur c.

COMITÉ DE DISCIPLINE DU CENTRE DE SANTÉ ET DE SERVICES SOCIAUX HAUT- RICHELIEU-ROUVILLE PIERRE-PAUL TURGEON MIKE SAVEREUX GLENN BOISVERT INTIMÉS – défendeurs ARRÊT [ 1 ] L’appelant se pourvoit contre un jugement rendu le 16 avril 2013 (transcrit le 2 mai 2013) par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Hélène Le Bel), qui a rejeté sa demande de révision judiciaire du rejet de sa Requête en dissolution du Comité de discipline par ledit Comité, ici intimé. [ 2 ] Pour les motifs du juge Vézina, auxquels souscrivent les juges Doyon et Gagnon; [ 3 ] La COUR : [ 4 ] REJETTE l’appel, avec dépens.

FRANÇOIS DOYON, J.C.A. PAUL VÉZINA, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. Me Marc Dufour Me Marc-André Russel McCarthy, Tétrault s.e.n.c.r.l., s.r.l. Pour l’appelant Me Patrick A. Molinari Me Magali Cournoyer-Proulx Lavery, De Billy, s.e.n.c.r.l. Pour les intimés

Date d’audience : 1 er mai 2014 MOTIFS DU JUGE VÉZINA [ 5 ] Au départ, une médecin n’accepte pas le comportement d’un collègue à son égard et porte plainte contre lui, l’Appelant, selon la procédure prévue : la

Loi sur les services de santé et les services sociaux , RLRQ, c. S-4.2. (la Loi ), qui prévoit un délai d’examen de 45 jours : 47. […] Le médecin examinateur doit examiner la plainte dans les 45 jours de la date de son transfert […] 49. Le médecin examinateur qui fait défaut de communiquer ses conclusions à l'usager dans les 45 jours de la date du transfert de sa plainte, est réputé lui avoir transmis des conclusions négatives le jour de l'expiration de ce délai.

Ce défaut donne ouverture à un recours auprès du comité de révision visé à l'article 51. 47. […] The medical examiner must examine the complaint within 45 days of its referral […] Art. 49. If the medical examiner fails to communicate his or her conclusions to the user within 45 days after being referred a complaint, the medical examiner is deemed to have communicated negative conclusions to the user on the date of expiry of the time limit. Such failure gives rise to the right to apply to the review committee established under

section 51. [ 6 ] Les parties conviennent que la question à trancher porte sur l’interprétation de cette disposition, et plus précisément sur les conséquences du non-respect de ce délai. [ 7 ] Les Intimés formulent avec à-propos la question : Le défaut du médecin examinateur d’examiner une plainte et de communiquer ses conclusions au plaignant dans le délai indiqué à l’article 47, alinéa 4 de la LSSSS fait-il perdre compétence à celui-ci?

Et, en termes plus généraux : L’obligation du médecin examinateur de communiquer au plaignant ses conclusions dans le délai imparti par l’article 47, alinéa 4 de la LSSSS doit-elle être interprétée comme une règle impérative ou plutôt comme une règle indicative dont l’inobservance n’entraîne pas nullité? [ 8 ] Ici, la plainte contre le professionnel Appelant est déposée le 21 mars 2011 et le délai de 45 jours expirait donc le 5 mai suivant.

À cette date, le médecin examinateur n’avait pas communiqué ses conclusions. [ 9 ] Ce n’est que le 27 mai qu’il fera savoir « que la plainte mérite une étude à des fins disciplinaires ». Un comité de discipline est alors formé et la procédure suit son cours. [ 10 ] En début d’audience devant ce comité, l’Appelant attaque sa compétence lui soumettant « qu’il ne peut procéder… puisqu’il n’est saisi d’aucune plainte », du fait que le médecin examinateur n’a pas pris position dans les 45 jours.

Selon lui, l’article 49 signifie que, ce délai expiré, « le traitement de la plainte est déjà légalement accompli, le comité de discipline n’a aucune plainte à examiner et il aurait dû conclure à son absence de compétence ». [ 11 ] Le comité rejette son point de vue [1] et l’Appelant se pourvoit en révision judiciaire. [ 12 ] La juge de première instance (la Juge) rejette également ce point de vue et conclut que « l’inobservation du délai prescrit à l’

article 49 de la Loi n’invalide ni la plainte ni la procédure subséquente. » [ 13 ] Elle ajoute que, même si la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable et non celle de la décision correcte, « la distinction importe peu ici puisque […] l’interprétation de la loi privilégiée par le Comité de discipline est correcte ». [ 14 ] Les parties ont souligné, tant en première instance que devant nous, l’importance de la question.

Les articles 47 et 49, déjà cités, ont trait au traitement des plaintes « qui concernent un médecin, un dentiste ou un pharmacien, de même qu’un résident » ( art. 42 de la Loi ), mais le traitement général de toute plainte d’un usager, (art. 29), adressée au commissaire local aux plaintes, comporte la même disposition d’un délai de 45 jours (art. 33, al. 2(6 o )) avec « présomption de conclusions négatives » (art. 40) exprimée dans les mêmes termes [2] .

Et nombreux sont les cas où le délai est excédé. [ 15 ] La Juge a reconnu ce fait et accepté de trancher le litige sur l’interprétation de la disposition malgré certains problèmes sur la recevabilité du recours. Il me semble opportun que la Cour complète maintenant son travail.

[16] Sur le fond, je partage l’avis de la Juge.

Aussi vais-je reprendre ses motifs en y ajoutant quelques commentaires. [17] En premier lieu, la Juge résume l’argument de l’Appelant, requérant devant elle : [24] Le requérant soutient que le défaut de respecter ce délai de 45 jours aurait pour effet de dessaisir le médecin examinateur, depriver le médecin examinateur du pouvoir ou du droit de continuer à faire enquête, de telle sorte que toutes les procédures subséquentesseraient nulles et sans effet, puisqu’il n’y aurait plus de plainte valable sur laquelle faire enquête. [18] L’Appelant reprend ce moyen en appel, il écrit : C’est donc sans compétence (ultra vires) que le médecin examinateur a réorienté la plainte le 27 mai 2011 auprès du CMDP pour étude àdes fins disciplinaires, de sorte que le comité de discipline constitué par ce dernier n’avait aucune plainte à étudier, celle-ci étant réputée avoir été traitée et rejetée le 46e jour de son étude par le médecin examinateur, suivant la présomption de l’article 49 de la LSSSS. [19] Puis la Juge circonscrit le problème d’interprétation : [25] Évidemment, la loi utilise le mot « doit ».

Est-ce un « doit » impératif sanctionné par la nullité ou un « doit » directif, ce quisignifierait que le médecin examinateur est tenu de respecter ce délai, mais que le défaut de ce faire n’emporte pas la sanction qu’onrecherche, soit la nullité de la plainte laquelle deviendrait sans effet à moins que le plaignant ne se prévale de son recours auprès ducomité de révision, dans le délai prescrit par la

Loi sur les services de santé et les services sociaux. [20] Un « doit » impératif ou directif? Emporte-t-il ou non nullité en cas de défaut? La Juge nous renvoie à la Cour suprême : [33] […] Les défendeurs ont cité à bon escient un passage d’un jugement de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Bande indienne de la rivière Blueberry c.

Canada7 : « Le juge Addy a conclu que le fait de reconnaître à ses dispositions un caractère impératif ne favoriserait pas la réalisation de l’objetprincipal de la Loi, qui est de faire en sorte que la vente de la réserve se fasse selon les désirs de la bande… Depuis, notre Cour a jugéque l’objet de la loi et ainsi que la conséquence d’une décision dans un sens ou dans l’autre, sont les considérations les plus importantespour déterminer si une directive a un caractère impératif ou directif: Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureurgénéral) (1994) (CSC), 2 RCS 41. »

La Cour suprême conclut, à la fin du paragraphe suivant : « 43 […] L’inobservation de l’art. 51 de la Loi des Indiens n’invalide donc pas la cession ». ______________________ 7 (1995) (CSC), 4 RCS 344, par. 42 in fine. [21] Le critère important est donc double, d’abord « l’objet de la loi » et puis « la conséquence d’une décision dans un sens ou dansl’autre ». [22] Quant à « l’objet de la loi », la Juge écrit : [26] Pour répondre à cette question, il faut se référer à l’économie de la loi. L'analyse de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux démontre l'importance primordiale des droits de l'usager[[3]]. La

partie 1 : objet de la loi et droits des usagers. Immédiatement après le

titre I de la

partie I sur « L'objet de la loi » , au

titre II, la loi traite des droits des usagers : d'abord, lesdispositions générales, puis le dossier de l’usager, puis le

chapitre III intitulé « Plaintes des usagers », dans lequel le législateur consacreplusieurs pages de la loi à établir des règles et à prévoir des mécanismes qui non seulement reconnaissent le droit des usagers de porterdes plaintes pour demander le respect de leurs droits ou se plaindre du non-respect de leurs droits, mais font en sorte que les plaintessoient reçues et étudiées afin qu'elles reçoivent l'attention qu'elles méritent. [27] La loi prévoit trois catégories de recours : les plaintes contre les établissements qui sont étudiées par un commissaire aux plaintes( articles 29 à 40 ), les plaintes contre les médecins, dentistes et pharmaciens à la

section 2 ( articles 41 à 59 ) de la loi, qui son étudiéespar un professionnel ; pour les médecins, le médecin examinateur reçoit les plaintes et fait une première enquête et peut référer la plainteau CMDP afin qu'elle fasse l'objet d'un suivi par un comité de discipline. Finalement, la loi traite des plaintes qui sont logées à desagences et qui mettent en cause leur rôle (articles 60 à 72 ) de la loi. Toute cette

section de la loi est fort importante et met en relief lefait que le législateur veut non seulement donner des droits aux usagers, mais permettre aux usagers de formuler des plaintes et s’assurerque ces plaintes-là sont traitées avec diligence et efficacité.

On comprend que par souci de faire en sorte que les plaintes soient traitéesrapidement, le législateur ait imposé des délais assez courts, comme ce délai de 45 jours qui est imposé à la première étape, tant aucommissaire aux plaintes qu’au médecin examinateur. [23] La lecture de la soixantaine d’articles sur les Droits des usagers, placés au début de la Loi (art. 4 et suivants), démontrel’importance que le législateur y accorde.

Il y est précisé que « sur réception d’une plainte d’un usager, [le commissaire local] l’examineavec diligence » (voir ci-dessous). [24] La procédure est conçue pour faciliter la tâche de l’usager et s’assurer que sa plainte soit entendue et prise en considération :

33. Le commissaire local aux plaintes et à la qualité des services est responsable… du respect des droits des usagers et du traitement diligent de leurs plaintes. […] …il recommande… toute mesure susceptible d'améliorer le traitement des plaintes… …il prête assistance… à l'usager … pour la formulation de sa plainte ou pour toute démarche relative à sa plainte… …sur réception d'une plainte d'un usager, il l'examine avec diligence; …il intervient [même] de sa propre initiative… [s’]il a des motifs raisonnables de croire que les droits d'un usager… ne sont pas respectés; […] 34.

La procédure… doit permettre à l'usager de formuler une plainte écrite ou verbale […] Cette procédure doit aussi permettre aux héritiers… de formuler une plainte… 33.

The local service quality and complaints commissioner is answerable… for the enforcement of user rights and for the diligent handling of user complaints. …making recommendations… for any appropriate action to improve the handling of complaints… …giving assistance… to users …for the formulation of a complaint… …on receiving a complaint from a user, examining it with diligence; …taking action on his or her own initiative … when there are reasonable grounds to believe that the rights of a user… are not being enforced; […] 34.

The …procedure must enable a user to address a verbal or written complaint […] The procedure must also allow the heirs… to make a complaint… [ 25 ] Bien sûr, la Loi protège le droit de la personne visée par la plainte d’être entendue, et ce, à chaque étape du traitement de la plainte et même devant le conseil d’administration de l’établissement si une mesure disciplinaire est envisagée ( RLRQ, c. S-4.2, r. 5 , art. 109).

Mais l’objectif premier de la Loi est l’exercice simple et efficace de leurs droits par les usagers. [ 26 ] Outre les objectifs généraux de la Loi , la Juge s’arrête aussi au libellé des articles visés : [28] Par ailleurs, le libellé de l’article 49 de la loi démontre que le législateur ne voulait pas que la sanction du défaut de communiquer les conclusions à l’usager dans les 45 jours soit la nullité de la plainte elle-même, et ce, pour une raison qui n'a rien à voir avec le mérite de la plainte et sur laquelle le plaignant n'a aucun contrôle. En effet, la sanction est prévue à l’article 49 lui-même.

Le législateur a voulu qu’une fois le délai de 45 jours expiré, l’usager ou le plaignant ( ou le professionnel lui-même ) puisse se prévaloir d’un recours au comité de révision; c'est le recours auquel il aurait droit s’il avait reçu des conclusions négatives. D'où la formulation un peu particulière : le médecin qui fait défaut de transmettre ses conclusions en temps opportun « est réputé lui avoir transmis des conclusions négatives le jour de l’expiration de ce délai ». [29] Cela ne signifie pas que la plainte n’est plus valide.

Au contraire, le comité de révision lui-même peut faire le nécessaire pour acheminer la plainte et assurer un suivi disciplinaire. Dès lors, l'expiration du délai a pour conséquence que l'usager ou le plaignant n'est pas tenu d'attendre plus longtemps. Dès que le délai a expiré, il peut demander le référé à un autre palier. Il n'a pas à attendre plus longtemps pour la décision au premier palier.

Cette décision est présumée lui avoir été transmise et elle est négative. [30] […] Toutefois, il appartient à l'usager plaignant ou à la personne visée par la plainte de décider ou non de se prévaloir du recours que lui accorde l'article 49 de la loi. Il lui appartient de décider si oui ou non l'enquête prend trop de temps et s'il y a lieu de demander de la référer au comité de révision.

S'il ne se sent pas lésé ou s'il ne croit pas utile de le faire, il est possible que la responsabilité du médecin examinateur ou du commissaire aux plaintes soit engagée, mais il n'existe aucune raison valable de conclure que la plainte devient nulle ou que la procédure d'examen, l’enquête à la première étape, serait paralysée. […] [32] Or, dans le présent cas, ni la plaignante, ni le docteur Liu n’ont fait appel au comité de révision à l’expiration du délai de 45 jours, c’est-à-dire après le 5 juin 2011. Ils avaient le droit de le faire, mais ils n’étaient pas obligés de recourir au comité de révision.

L'article 49 donne un recours ; il ne dit pas que la plainte cesse d’avoir quelque effet à moins que l’usager ou le professionnel ne la

remette en vigueur en quelque sorte en faisant appel au comité de révision. [ 27 ] Le « Comité de révision », qui me semble d’abord un comité de surveillance, « a pour fonction de réviser le traitement accordé à l’examen de la plainte de l’usager par le médecin examinateur » (art. 52).

Et il peut « requérir du médecin examinateur qu’il effectue un complément d’examen, dans un délai fixé par le comité » ou il peut, s’il le juge à propos, acheminer la plainte « pour son étude à des fins disciplinaires ». [ 28 ] L’objectif du délai de 45 jours, et l’intervention éventuelle du comité de révision par la suite, est l’accélération et non l’extinction du processus d’examen. [ 29 ] La Juge conclut : [30] Il ressort de cette analyse de la structure de la loi et du libellé des dispositions que l’intention du législateur en prescrivant ce délai de 45 jours était de donner des droits à l’usager plaignant et de le protéger contre des délais excessifs. […] [31] L'interprétation proposée par le requérant est indûment rigoriste, pour ne pas dire absurde.

Elle semble tout à fait contraire à l’économie de la loi et aux objectifs poursuivis par le législateur. [ 30 ] La Juge s’arrête aussi au second critère mentionné par la Cour suprême, soit « la conséquence d’une décision dans un sens ou dans l’autre » : [36] Dans le cas sous étude, le Tribunal croit qu'il ne serait pas approprié de permettre à quelqu’un, administrateur, employé, professionnel ou fonctionnaire, de se soustraire à une enquête sur le bien-fondé d’une plainte d’un usager en vertu d’une des dispositions de la loi parce que la personne qui a reçu la plainte et qui était chargée de la procédure d'examen a pris quelques jours de trop pour faire son travail.

Or, telle serait la conséquence de l'interprétation prônée par le demandeur. [ 31 ] À l’audience, on nous a informés que certaines plaintes ne peuvent pratiquement pas être traitées dans un délai de 45 jours, par exemple si un usager (incluant un médecin) prétend être victime de discrimination systémique dans l’attribution de priorités d’accès aux salles d’opération. [ 32 ] Par ailleurs, les pouvoirs de contrainte d’un médecin examinateur sont limités, il doit plutôt susciter la collaboration des intéressés qui sont déjà accaparés par leur tâche principale. [ 33 ] Qualifier le délai de 45 jours de délai de rigueur – terme que le législateur s’est gardé d’employer – serait trop souvent contre- productif. [ 34 ] On peut comprendre le législateur, qui recherche l’efficacité du système, d’imposer à l’examinateur un délai précis afin de contrer le piège universel de la procrastination.

Mais, en insistant pour que les plaintes soient traitées avec diligence, le législateur exprime d’abord et avant tout sa volonté qu’elles le soient – une vérité de La Palice – et non qu’elles tombent dans l’oubli, sans décision, par le seul écoulement du temps, ce qui ferait perdre toute crédibilité au système. [ 35 ] Aussi suis-je d’avis que le médecin examinateur conserve sa compétence pour traiter la plainte – et l’obligation d’y procéder sans délai – tant que le plaignant, ou le professionnel visé, n’a pas institué de recours auprès du Comité de révision. [ 36 ] Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter l’appel, avec dépens.

PAUL VÉZINA, J.C.A. Art. 40. Le commissaire local aux plaintes et à la qualité des services qui fait défaut de communiquer ses conclusions à l'usager dans les 45 jours de la réception de sa plainte, est réputé lui avoir transmis des conclusions négatives le jour de l'expiration de ce délai. Ce défaut donne ouverture à un recours auprès du Protecteur des usagers. Art. 40.

If the local service quality and complaints commissioner fails to communicate his or her conclusions to the user within 45 days after receiving a complaint from the user, the commissioner is deemed to have communicated negative conclusions to the user on the date of expiry of the time limit. Such failure gives rise to the right to apply to the Health Services Ombudsman.