2017 QCCA 332, 2017 QCCA 332

Bouchard c. Ville de Magog 2017 QCCA 332 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-025826-157 (450-17-005061-131) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 3 mars 2017 CORAM : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. APPELANTS AVOCAT JOHANNE BOUCHARD GUY POISSON m e ANDRÉ MONETTE INTIMÉE AVOCATE VILLE DE MAGOG Me MÉLANIE PELLETIER (Monty Sylvestre, conseillers juridiques inc.) En appel d'un jugement rendu le 16 novembre 2015 par l'honorable François Tôth de la Cour supérieure, district de Saint- François.

NATURE DE L'APPEL : Municipal - Aménagement et urbanisme - Règlement de zonage - Exploitation d'un gîte touristique.

Greffier d’audience : Mihary Andrianaivo Salle : Pierre-Basile-Mignault AUDITION 9 h 30 Continuation de l’audition du 28 février 2017. La présence des parties n’est pas requise ce matin. PAR LA COUR : Arrêt – voir page 3. Fin de l’audition. Mihary Andrianaivo Greffier d’audience PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] Les appelants sont propriétaires d’une maison unifamiliale de trois chambres située dans le secteur du Lac Lovering, à Magog. Ils y exploitent pendant quelque huit mois par année (et surtout les week-ends) un petit gîte touristique de type bed & breakfast .

Deux des chambres de leur maison sont louées à cette fin, eux-mêmes occupant la troisième. [ 2 ] Selon l’intimée, les appelants contreviennent ce faisant au règlement de zonage applicable, qui n’autoriserait pas une telle activité dans le secteur municipal en cause. Elle leur intente donc une action en injonction visant à faire cesser ce qu’elle considère comme un usage illégal de leur immeuble. [ 3 ] Par jugement daté du 16 novembre 2015 [1] , la Cour supérieure, sous la plume de l’honorable François Tôth, donne gain de cause à l’intimée [2] .

Les appelants se pourvoient. * * [ 4 ] Voici d’abord, à grands traits, l’essentiel du différend qui oppose les parties. [ 5 ] Il est acquis au débat qu’en 2006, lorsque les appelants entreprennent d’user de leur résidence comme gîte touristique, une telle activité est contraire au règlement de zonage de l’époque [3] . En 2010, ce premier règlement est abrogé et remplacé par le règlement 2368-2010.

Le territoire municipal y est divisé en diverses zones et la « grille des usages et des normes d’implantation par zone » constituant l’annexe V de ce nouveau règlement, toujours en vigueur, indique les usages principaux ou secondaires qui sont permis dans chacune d’elles. Les notions d’« usage principal » et d’« usage secondaire » sont définies ainsi par l’article 10 du règlement [4] : « usage principal » : fins premières pour lesquelles un terrain ou

partie de terrain, un bâtiment ou

partie de bâtiment, une construction ou

partie de construction sont utilisés ou occupés. « usage secondaire » : un deuxième usage à même l’usage principal dont l’existence est reliée à l’usage principal et dont les normes d’implantation découlent généralement des caractéristiques de l’usage principal. [ 6 ] La propriété des appelants se trouve dans la zone Og01Rv et la grille du règlement 2368-2010 n’y permet que les usages

suivants, principaux et secondaires : Usages principaux H1 Habitation unifamiliale P1 Espace vert et aménagement paysager P2 Parc et terrain de jeu Usages secondaires HS2 Logement secondaire HS4 Service personnel et professionnel HS5.1 Activité artisanale légère [ 7 ] C’est l’article 118 du règlement qui définit l’usage H1 (usage principal) autorisé dans la zone en question : 118. Le groupe habitation « H » Le groupe habitation « H » comprend les classes et catégories suivantes :

a) Classe 1 Habitation unifamiliale, comprend au plus 2 chambres pouvant être louées (pensions) (H1) ; [ 8 ] Le règlement comporte par ailleurs une disposition relative au « gîte du passant ou touristique », usage secondaire siglé HS1, que l’article 126 du règlement 2368-2010 décrit en ces termes : 126. Le groupe habitation « HS » Le groupe habitation « HS » comprend les classes suivantes :

a) Classe 1 Gîte du passant ou touristique (HS1) La classe « HS1 » comprend les gîtes touristiques qui satisfont aux conditions suivantes :

i) qu’il y ait une habitation unifamiliale isolée comme usage principal; ii) qu’il y ait un maximum de 5 chambres en location; iii) qu’il offre un service de restauration uniquement à leurs pensionnaires. […] [ 9 ] À première vue, il paraît que l’activité des appelants est susceptible de tomber tant dans la classe H1 (s’agissant de la location de deux chambres dans une habitation unifamiliale) que dans la classe HS1 (s’agissant de l’exploitation d’un gîte touristique exploité dans une habitation unifamiliale isolée comptant trois chambres).

Or, cette double possibilité fait problème, puisque, si l’usage H1 est permis dans la zone Og01Rv, ce n’est pas le cas de l’usage HS1. Comment résoudre ce conflit? [ 10 ] C’est là-dessus que divergent les opinions des parties. [ 11 ] De l’avis des appelants, l’on peut aisément – et l’on doit – faire disparaître ce conflit des textes en conciliant le descriptif de l’usage H1 avec celui de l’usage HS1 : il suffit en effet de restreindre ce dernier aux habitations unifamiliales offrant trois chambres en location (et un maximum de cinq), ce qui efface toute contradiction entre les articles 118 et 126 du règlement.

Autrement dit, la location de deux des chambres d’une habitation unifamiliale serait une activité incorporée à l’usage principal H1 lui-même et en ferait donc

partie intégrante, tandis que l’usage secondaire HS1, interdit en effet dans la zone Og01Rv, serait limité aux habitations unifamiliales dont trois à cinq chambres sont louées. [ 12 ] L’activité des appelants ne serait donc pas visée par la description que l’article 126 donne de l’usage secondaire HS1 (gîte du passant ou touristique) mais serait plutôt incluse dans l’usage principal H1.

Par conséquent, elle serait permise dans la zone en cause et n’enfreindrait donc pas le règlement. [ 13 ] L’intimée répond à cet argument en faisant valoir que, selon l’article 116 du règlement, toute activité classée spécifiquement dans le descriptif d’un usage (qu’il soit principal ou secondaire) est exclue de tout usage plus général sous le coup duquel elle serait autrement de nature à tomber.

Or, l’exploitation d’un gîte touristique dans une habitation unifamiliale étant expressément incluse dans l’usage HS1, dont le descriptif correspond en tous points à l’activité des appelants, elle doit être exclue de l’usage H1, plus général. [ 14 ] L’intimée soutient en outre que si l’usage H1 comporte bel et bien la possibilité de louer deux des chambres d’une habitation unifamiliale, ce ne saurait être qu’à des fins purement résidentielles, et non aux fins de l’exploitation, par essence commerciale, d’un gîte touristique au sens HS1 du règlement. [ 15 ] Les appelants répliquent en plaidant notamment que le sens qu’ils donnent aux dispositions litigieuses permet d’en respecter le texte, mais aussi l’esprit, tout en les harmonisant sans nuire à leur effet utile, chacune ayant son champ d’application propre et distinct.

Il s’agit d’une lecture équilibrée du règlement.

* * [ 16 ] L’interprétation que proposent les appelants n’est pas sans mérite, on peut le reconnaître, mais, en définitive, la Cour estime qu’elle ne respecte ni le texte réglementaire ni la logique qui le sous-tend. Voyons pourquoi. [ 17 ] Il est clair que, dans la zone Og01Rv, les seuls usages autorisés (outre les usages principaux P1 et P2 [5] ) sont les suivants : au

titre d’usage principal, l’usage H1 (habitation unifamiliale) et, au

titre d’usage secondaire, les usages HS2 (logement secondaire), HS4 (service professionnel, personnel ou d’affaires) et HS5.1 (activité artisanale légère).

Comme on le constate, l’usage secondaire HS1 (gîte du passant ou touristique) n’est pas autorisé dans cette zone. [ 18 ] Les appelants plaident cependant que l’usage principal H1 inclut la location de deux chambres : c’est précisément ce qu’ils font et qui serait donc parfaitement conforme au règlement de zonage 2368-2010. [ 19 ] L’argument ne convainc pas, et ce, pour deux raisons. [ 20 ] D’une part, il est clair que l’activité des appelants répond exactement à la définition que l’article 126 du règlement donne à l’usage secondaire HS1 (gîte du passant ou touristique, voir supra , paragr. [8]), dont les composantes sont les suivantes : habitation unifamiliale isolée comme usage principal sur la propriété (c’est le cas [6] ); maximum de cinq chambres à louer (il y en a deux); service de restauration (le petit-déjeuner est offert aux clients des appelants et, occasionnellement, le repas du soir). [ 21 ] Il est tout aussi vrai, à première vue du moins, que l’activité des appelants correspond également à l’usage H1 ( supra , paragr. [7]), qui autorise, on l’a vu, la location de deux des chambres d’une habitation unifamiliale. [ 22 ] Comment savoir si l’on doit considérer l’activité des appelants comme une modalité de l’usage principal H1, permis dans la zone Og01Rv, ou comme l’usage secondaire HS1, qui ne l’est pas? [ 23 ] Le troisième alinéa de l’article 116 du règlement répond à la question.

Cette disposition, qui coiffe tout le

chapitre consacré à la définition des usages principaux et secondaires, prescrit que : 116. Généralités […] Sauf disposition expresse ou contraire, un groupe, une classe ou une catégorie comprend les usages qui sont énumérés et les autres de même nature sauf à l’égard d’un usage classé expressément dans un autre groupe, classe ou catégorie; dans ce dernier cas cet usage ne fait

partie que de ce groupe, classe ou catégorie d’usages dans laquelle il est spécifiquement classé. […] [ 24 ] C’est là la disposition par laquelle le règlement résout les conflits issus de l’intersection ou du recoupement d’usages définis de manière plus ou moins générale. En l’espèce, étant expressément, c’est-à-dire spécifiquement, incluse dans l’usage HS1 (gîte du passant ou touristique), l’activité des appelants ne peut pas être visée par l’usage principal H1, dans son volet « location de 2 chambres », dont le descriptif est plus général.

Sans doute la location de deux chambres aux fins de l’exploitation d’un gîte touristique aurait-elle pu être considérée comme une activité de même nature que la « location de deux chambres » – tout court – figurant dans la définition de l’usage H1. Mais, cela ne peut être le cas vu l’existence de l’usage HS1. L’exploitation d’un gîte touristique de deux chambres ne peut faire

partie « que de ce groupe, classe ou catégorie d’usages dans laquelle il est spécifiquement classé », en l’occurrence l’usage secondaire HS1.

Et pour que les appelants puissent s’y livrer légalement dans la zone Og01Rv, il aurait donc fallu que la grille des usages et normes de l’annexe V du règlement le permette, ce qui n’est pas le cas (au contraire des usages secondaires HS2, HS4 et HS5.1). [ 25 ] Cela seul suffit à confirmer le jugement de première instance. [ 26 ] On peut toutefois, et d’autre part, arriver à la même conclusion sans tenir compte de l’article 116. [ 27 ] L’usage H1 que décrit l’article 118 du règlement est en effet l’une des variantes du groupe « habitation » (H), terme qui renvoie, selon l’article 10 dudit règlement, à un usage purement résidentiel.

On doit comprendre de cette définition que les personnes utilisant une « habitation » y ont leur résidence, ce qui exclut a priori qu’elles y mènent des activités autres que celles qui sont associées à un tel usage. [ 28 ] C’est en tenant compte de ce cadre, ainsi que l’explique l’intimée, que l’on doit examiner la définition de l’usage H1, soit : « Habitation unifamiliale, comprend au plus deux chambres pouvant être louées (pensions) ». La location de chambres autorisée ici est celle qui respecte les caractéristiques de la classe, c’est-à-dire qu’elle doit avoir une fin résidentielle.

Certes, ainsi que le notent les appelants, on ne loue jamais qu’à des fins lucratives et, d’une certaine façon, commerciales. Cependant, si l’on veut respecter le caractère intrinsèquement résidentiel de l’usage H1, sans le transformer en un usage d’un autre groupe ou classe, on ne peut guère envisager que cette location se fasse à des fins autres que résidentielles. Cela signifie donc que les locataires ont eux-mêmes de semblables visées résidentielles. [ 29 ] Cette conclusion est renforcée par le mot « pensions » qui termine la description de l’usage H1.

Reproduisons cette fois l’ensemble de l’article 118 du règlement, incluant le descriptif de l’usage H1 : 118. Le groupe habitation « H » Le groupe habitation « H » comprend les classes et catégories suivantes :

a) Classe 1 Habitation unifamiliale, comprend au plus 2 chambres pouvant être louées (pensions) (H1) ;

b) Classe 2 Habitation bifamiliale (H2) ;

c) Classe 3 Habitation multifamiliale (H3) ;

i) Catégorie 1 : 3 à 8 logements (H3.1) ; ii) Catégorie 2 : 9 logements et plus (H3.2) .

d) Classe 4 Pensions de tout genre servant de domicile, maison de chambres ou maisons d'accueil, de 3 chambres ou plus (H4) ;

e) Classe 5 Résidence privée d'hébergement (H5) ;

f) Classe 6 Maison unimodulaire (H6) ; (Règlement 2425-2012)

g) Classe 7 Logement à l'intérieur d'usages mixtes (H7) : (Règlement 2396-2011) Le bâtiment doit comprendre un usage autre que résidentiel. L'usage logement (habitation) doit être situé à l'étage, au sous-sol ou dans la

partie arrière du rez-de-chaussée. Lorsque situé dans la

partie arrière du rez-de-chaussée, le logement ne peut jamais excéder 50 % de la superficie du rez-de-chaussée. (Règlement 2425-2012) [ 30 ] Or, l’interprétation que les appelants proposent de l’usage H1 ne tient pas compte de la vocation exclusivement résidentielle du groupe « Habitation ».

De plus, elle ignore le fait que l’article 118, paragr. a), ne dit pas seulement que l’usage H1 est celui d’une « Habitation unifamiliale, comprend au plus 2 chambres pouvant être louées », mais plutôt qu’il est celui d’une « Habitation unifamiliale, comprend au plus 2 chambres pouvant être louées ( pensions ) » (soulignement ajouté). L’ajout du mot « pensions » n’est ni inutile ni anodin, tous les mots d’un règlement, comme ceux d’une loi, étant présumés porteurs de sens.

Manifestement, l’autorité réglementaire entend ici que la location de chambres dans une habitation unifamiliale se fasse dans la perspective d’une « pension » : il ne s’agit donc pas de n’importe quel type de location. Mais que signifie-t-on par là, au juste? [ 31 ] Le règlement ne définit pas le terme « pension » (ou « pensions »), auquel les dictionnaires communs donnent un sens assez flou [7] . Le contexte même de l’article 118 fournit cependant les précisions nécessaires.

Comme le souligne l’intimée, on trouve en effet ce mot dans la description que le règlement fait de l’usage H4 : Classe 4 Pensions de tout genre servant de domicile, maison de chambres ou maisons d'accueil, de 3 chambres ou plus (H4) . [ 32 ] Cette description renvoie à l’idée d’une certaine durée dans le séjour, d’une certaine permanence : on ne parle peut-être pas ici du domicile au sens du Code civil du Québec , et pas nécessairement de séjours à long terme, mais l’on n’y entend assurément pas non plus l’hébergement de passage du touriste ou du visiteur.

Un gîte touristique n’est pas une « pension servant de domicile », elle n’est pas non plus une maison de chambres ni une maison d’accueil. Ces deux derniers termes ne sont pas définis par le règlement, mais, vu leur inclusion dans le groupe H (Habitation), on sait que leur vocation, là encore, doit être résidentielle, ce qui correspond du reste à l’acception commune de ces termes [8] . [ 33 ] Le mot « pensions », dans la définition de l’usage H1, renvoie pareillement à l’idée qu’on loue une chambre à autrui pour une durée et dans un but qui ne sont pas ceux du touriste ou du visiteur passager.

On peut penser ici à la personne qui louerait une chambre à un étudiant pendant l’année scolaire ou à un travailleur saisonnier, par exemple. [ 34 ] Autrement dit, dans le cadre de l’usage H1, le terme « pensions » indique une similitude dans la fonction de la location, à savoir une location qui n’est pas que passagère, qui n’est pas touristique ou vacancière.

Or, cette fonction n’est pas celle des activités des appelants, qui louent justement à de telles fins. [ 35 ] Bref, la vocation de l’usage H1 étant résidentielle, la location qui en est l’un des volets doit avoir la même caractéristique, ce que renforce l’usage du mot « pensions » à la fin du paragraphe 118a) du règlement.

L’activité des appelants n’ayant pas ce caractère, elle ne saurait y être incluse. [ 36 ] Finalement, et subsidiairement, une troisième raison peut être ajoutée à celles qui précèdent. [ 37 ] Un long débat a eu lieu en première instance au sujet de la définition de « logement », définition dont les autorités municipales ont inféré que la location prévue par la description de l’usage H1 doit être en principe d’une durée d’un mois ou plus, ce que contestent les appelants. [ 38 ] Sur ce point, le juge de première instance a donné raison à l’intimée et conclu ce qui suit : [47] Or, une habitation unifamiliale est un bâtiment ne comprenant qu’un seul logement c’est-à-dire « une suite servant ou destinée à servir de résidence à une ou plusieurs personnes et où on peut préparer et consommer les repas, dormir et comportant une installation sanitaire.

Un logement est occupé par un propriétaire occupant ou loué. Dans le cas d’une location, celle-ci ne peut être inférieure à un mois ». [48] En combinant ces deux définitions, il faut conclure qu’une habitation unifamiliale peut être louée en tout (tout le logement) ou en

partie (au plus deux chambres du logement) pour une période qui ne peut être inférieure à un mois. C’est l’usage permis. [49] Il est faux de prétendre que la définition de « logement » ne vise que la location du tout. Cela est incompatible avec l’usage principal de la classe 1 « habitation unifamiliale » qui permet la location de deux chambres.

La définition de « habitation unifamiliale » permet la location de deux chambres dans une maison qui comprend un « logement »; donc nécessairement le propriétaire occupe le résidu. [50] Ainsi, la location d’au plus deux chambres dans une habitation unifamiliale est permise pour plus d’un mois. Cela permet par

exemple de louer une chambre avec repas à un étudiant pour une ou deux sessions. [51] […] [ 39 ] Sans doute peut-on reprocher aux dispositions que mentionne ce passage de n’être pas limpides, mais le juge n’a pas tort de statuer ainsi. Selon l’article 10 du règlement 2368-2010, l’habitation unifamiliale, comme on l’a vu [9] , est en effet « un bâtiment comprenant un seul logement principal et pouvant lorsque autorisé spécifiquement comprendre un logement secondaire ». L’usage « logement secondaire », qui est autorisé spécifiquement dans la zone Og01Rv, est défini par l’article 126 : il s’agit de la classe HS2 :

b) Classe 2 Logement secondaire (HS2). (Règlement 2396-2011) La classe logement secondaire « HS2 » concerne un deuxième logement aménagé dans une habitation unifamiliale isolée autre qu'une maison unimodulaire, devant être relié par l'intérieur au logement principal.

Il ne peut avoir une surface habitable de plancher supérieure à 50 % de la surface habitable de plancher du logement principal, sans jamais dépasser 90 mètres carrés. (Règlement 2425-2012) [ 40 ] Soulignons immédiatement que les deux chambres que louent les appelants ne constituent pas un logement secondaire, ce qu’ils ne prétendent du reste pas. [ 41 ] Le « logement » est pour sa part défini comme suit par l’article 10 du règlement : « logement » : suite servant ou destinée à servir de résidence à une ou plusieurs personnes et où on peut préparer et consommer les repas, dormir et comportant une installation sanitaire.

Un logement est occupé par une propriétaire occupant ou loué. Dans le cas d’une location, celle-ci ne peut être inférieure à 1 mois. [ 42 ] La lecture conjuguée que fait le juge des définitions d’« habitation unifamiliale » et de « logement » ainsi que de la description de l’usage H1 paraît raisonnable : - les chambres louées dans une habitation unifamiliale dans le cadre de l’usage H1 font

partie du logement principal et ne constituent pas un logement secondaire (qui correspond à l’usage HS2); - parce qu’elles font

partie du logement principal, elles ne peuvent être louées pour moins d’un mois. [ 43 ] De toute façon, s’il subsistait un doute quant à l’interprétation de cette disposition, on pourrait être tenté de s’en remettre à ce qu’écrit la Cour dans Cayouette c. Boulianne [10] : [15] Il faut noter que, en matière d’interprétation de règlements municipaux, il y a un courant jurisprudentiel qui tient fortement compte de l’interprétation que fait la municipalité de son propre règlement [renvoi omis].

Bien sûr, l’interprétation de sa propre loi par une administration n’est pas contraignante pour les tribunaux, mais il est admis que le juge en tienne compte [renvoi omis], tout en gardant à l’esprit que la pratique administrative ne peut pas contredire un texte clair [renvoi omis]. C’est en raison de l’argument de la stabilité que plusieurs sont d’avis que lorsque deux interprétations d’un texte sont susceptibles d’être retenues, les tribunaux hésitent à rejeter celle qui a été consacrée par l’usage, comme l’explique P.-A.

Côté dans son ouvrage Interprétation des lois : […] [ 44 ] Or l’interprétation que donne le juge à cet ensemble de dispositions correspond à l’application constante qu’en ont faite les autorités municipales depuis l’adoption du règlement, pratique à laquelle l’on doit accorder un certain poids interprétatif. * * * POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 45 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.