2013 QCCA 778, 2013 QCCA 778

Commission scolaire de la Capitale c. Groupe Norplex inc. 2013 QCCA 778 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007452-110 (200-17-009722-083) DATE : LE 26 AVRIL 2013 CORAM : LES HONORABLES BENOÎT MORIN, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. COMMISSION SCOLAIRE DE LA CAPITALE APPELANTE – défenderesse c. LE GROUPE NORPLEX INC.

INTIMÉE – demanderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC et OFFICIER DE LA PUBLICITÉ DES DROITS DE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE DE QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] La Commission scolaire de la Capitale se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Québec (l'honorable Frank G. Barakett), rendu le 26 mai 2011, qui annule la résolution par laquelle elle mettait fin à un appel d'offres destiné à la vente d'une école publique.

Le juge déclare également que l'offre d'achat de l'intimée, Le Groupe Norplex inc., qui a offert le prix le plus élevé, satisfait à toutes les conditions contenues à l'appel d'offres. *** [ 2 ] La Commission scolaire de la Capitale entreprend, à partir du mois de novembre 2004, un projet qui vise la restructuration du réseau d'écoles primaires dans le secteur du Vieux-Limoilou.

Le secteur compte à l'époque quatre écoles, dont les écoles Saint-François- d'Assise et Stadacona, un nombre jugé trop élevé par rapport aux besoins de la communauté. [ 3 ] Au terme d'une consultation publique, la Commission scolaire retient un scénario pour cette restructuration qui implique l'aliénation de l'école Stadacona, la démolition de l'école Saint-François-d'Assise et la construction d'une nouvelle école sur le terrain laissé vacant.

Ce scénario permettrait, selon la Commission scolaire, de concilier les volontés respectives des parents, des citoyens, des organismes communautaires et des autorités municipales, et obtiendrait l'adhésion d'environ 80 % de la population représentée. Il serait également autofinancé, en

partie grâce à la vente de l'école Stadacona qui rapporterait 700 000 $ selon les prévisions de la Commission. [ 4 ] Avant de lancer un appel public à des soumissions pour la vente de l'école Stadacona, la Commission scolaire demande au ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport, par résolution datée du 9 mai 2006, d’autoriser l’aliénation de cet immeuble qui lui appartient.

La résolution de la Commission scolaire demandant l’autorisation au ministre précise que « la valeur de l'évaluation municipale de cet immeuble est de 1 232 000 $ et que la valeur marchande estimée en 2004 par un évaluateur agréé est de 700 000 $ » et que « le produit de la vente de cet immeuble est inclus dans le montage financier pour la réalisation du scénario [...] » [1] .

Les résolutions et le document présentant le montage financier du projet sont envoyés en pièces jointes au ministre. [ 5 ] Le 28 août 2006, le ministre autorise l’aliénation de l’immeuble « pour un prix non moindre que sa valeur marchande ». Les extraits pertinents de la lettre qu’il adresse à la Commission scolaire sont ainsi rédigés : J'ai bien reçu votre lettre du 10 mai 2006, relative à la réorganisation des écoles primaires dans le secteur du Vieux-Limoilou, accompagnée d'un document synthèse qui explique les différentes composantes de la solution envisagée par la Commission scolaire.

Par cette lettre et les résolutions CC: 169/05/06, CC: 170/05/06, CC: 171/05/06 et CC: 172/05/06, adoptées par le conseil des commissaires lors de la séance du 9 mai 2006, la Commission scolaire de la Capitale demande les autorisations ministérielles requises pour mettre en

œuvre ce projet. Tout d'abord, conformément aux articles 272 et 452 de la

Loi sur l'Instruction publique (L.R.Q., c. I-13.3 ) et des articles 3 et 6 du Règlement sur les normes, les conditions et la procédure d'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire (I-13.3, r. 2.01) et en vertu des pouvoirs qui me sont conférés, j'autorise la démolition de l'école Saint-François-d'Assise, sise au 185, 13 e Rue, Québec. J'autorise également votre commission scolaire à aliéner, par voie d'appel d'offres public, pour un prix non moindre que sa valeur marchande, l'école Stadacona, sise au 1455, avenue François-I er , Québec, ainsi que son terrain, circonstances et dépendances, et à utiliser le produit net de cette transaction pour financer en

partie les travaux de construction de la future école. [Soulignement ajouté.] [ 6 ] Dans les mois qui suivent, plusieurs citoyens liés au milieu communautaire s'assemblent dans le but de convaincre la Commission scolaire de reconvertir l'école Stadacona en logements communautaires. Un comité pour la reconversion de l'école Stadacona prend forme dans l'intervalle et retient les services du groupe de ressources techniques Sosaco pour qu'il l'aide à développer un projet immobilier. [ 7 ] La Commission scolaire lance l'appel d'offres pour la vente de l'école Stadacona le 27 octobre 2007.

Le document de soumission contient une clause stipulant que la Commission scolaire « ne s'engage à accepter ni la plus haute ni aucune des soumissions reçues ». [ 8 ] Trois soumissionnaires répondent à l'appel d'offres. L'offre du Groupe Norplex inc. s'élève à 1 001 000 $, celle d'Action- Habitation à 605 000 $, et celle de Sodhaqc-Sosaco à 300 000 $. [ 9 ] Toutes les offres reçues pour l’achat de l’école Stadacona sont donc inférieures à la valeur de l’immeuble fixée en fonction de l’évaluation municipale.

Seule l’offre de Norplex est supérieure à la valeur marchande estimée par l’évaluation commandée par la Commission scolaire. [ 10 ] Notons que Norplex est un promoteur immobilier qui a l'intention de convertir l'école Stadacona en condominiums.

Les deux autres soumissionnaires sont des organismes à but non lucratif projetant de convertir l'école en logements communautaires. [ 11 ] À la suite de représentations faites par des organismes communautaires qui cherchaient à donner une vocation à but non lucratif à l’immeuble, le conseil des commissaires de la Commission scolaire décide de se prévaloir de la clause de réserve stipulée au document de soumissions. Le 18 mars 2008, le conseil adopte, à la majorité des voix, une résolution annonçant que la Commission scolaire n'acceptera aucune des soumissions reçues et met fin à l'appel d'offres.

Le texte de la résolution 121/03/08 est ainsi rédigé : APPEL D'OFFRES NUMÉRO 200700396 / ALIÉNATION DE L'ÉCOLE STADACONA ATTENDU QUE la Commission scolaire de la Capitale a procédé à un appel d'offres public afin de procéder à la vente de l'école Stadacona, ledit appel d'offres portant le numéro 200700396; ATTENDU QUE la commission scolaire a procédé à l'ouverture des soumissions le 30 novembre 2007; ATTENDU QUE le document de soumission, conformément à l'article 5 du Règlement sur les normes, les conditions et la procédure d'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire , prévoit que la commission scolaire ne s'engage à accepter ni la plus haute ni aucune des soumissions reçues; ATTENDU QUE la commission scolaire entend se prévaloir de son droit de n'accepter aucune des soumissions reçues; Il est proposé par monsieur Marc Bergeron et résolu par le conseil des commissaires de la Commission scolaire de la Capitale de n'accepter aucune des soumissions reçues suite à l'appel d'offres 200700396 et de transmettre une lettre aux soumissionnaires à cet effet, dans les meilleurs délais. [ 12 ] Le lendemain, le directeur de la Commission scolaire informe Norplex de sa décision de n'accepter aucune des soumissions reçues, en précisant que le document d'appel d'offres lui permet d'agir de la sorte. [ 13 ] Un mois plus tard, Norplex intente une action qui demande une déclaration de nullité de la résolution adoptée par la Commission scolaire et réclame que cette dernière soit forcée de lui vendre l'immeuble de l'école Stadacona. *** [ 14 ] Le juge retient de la preuve que la Commission scolaire a demandé au ministre l'autorisation de vendre l'école Stadacona pour la valeur marchande établie par un évaluateur agréé, soit 700 000 $ (paragr. [44] de ses motifs).

Le ministre a autorisé la vente pour un prix non moindre que cette valeur, écrit le juge, à condition que la Commission scolaire procède par voie de soumissions publiques et que le produit de la vente soit affecté au financement de la construction d'une nouvelle école (paragr. [46]). [ 15 ] Pour le juge, la Commission a annulé l'appel d'offres en raison des pressions politiques exercées par des groupes favorisant la reconversion de l'école Stadacona en logements communautaires, et non en raison du prix insuffisant offert par Norplex, prix supposément inférieur à la valeur de l'immeuble (paragr. [49] et seq . des motifs).

Ce faisant, la Commission avait pour véritable but de vendre l'immeuble de gré à gré à un des organismes à but non lucratif ayant soumissionné à un prix inférieur à celui offert par Norplex (paragr. [139] et [140]). Le juge est d’avis que ceci constitue un exercice illégal par la Commission scolaire de la clause de réserve à l’appel d’offres. Il taxe la Commission scolaire de mauvaise foi pour avoir rejeté la soumission de Norplex au profit d’un plus bas soumissionnaire (paragr. [154.13], [154.14] et [154.29]). Il conclut qu'elle n'avait aucun motif valable d'annuler l'appel d'offres (paragr. [161]).

[ 16 ] Selon le juge, la Commission scolaire devait obligatoirement accepter l’offre de Norplex, la seule soumission conforme en application de l’autorisation du ministre, puisque l’article 5 du Règlement prévoit que la vente doit être faite au plus haut soumissionnaire (paragr. [154.1] et [154.5]). [ 17 ] Par conséquent, le juge décide d'annuler la résolution prise par la Commission scolaire refusant toutes les soumissions sur la foi de la clause de réserve contenue dans l'appel d'offres (paragr. [155.1] à [155.3], [164]).

Il déclare l'offre de Norplex conforme aux conditions de l'appel d'offres ainsi qu'à celles exigées par l'autorisation ministérielle et prend acte de l'offre de Norplex de remettre un chèque certifié à la Commission scolaire pour l'achat de l'immeuble dans les cinq jours de son jugement (paragr. [162] et [163]). *** [ 18 ] Comme premier moyen d’appel, la Commission scolaire soutient que le ministre n’avait pas le pouvoir d’autoriser la vente de l'école Stadacona pour un prix inférieur à la « valeur » définie par la réglementation applicable avant même la tenue de l’appel d’offres.

Pour l’appelante, une deuxième autorisation du ministre était nécessaire pour permettre à la Commission scolaire de procéder à la vente de l'immeuble à Norplex après l’appel d’offres, puisque l’offre de cette dernière était inférieure à cette « valeur ».

Le juge se serait donc mépris en décidant que la Commission scolaire était obligée de vendre immédiatement l'école Stadacona à l’intimée sur la base de son offre de 1 001 000 $, et ce, même si cette offre était supérieure à la valeur marchande estimée par l’évaluateur de la Commission scolaire. [ 19 ] Deuxièmement, l’appelante soutient que le juge a erré en concluant qu’elle a fait preuve de mauvaise foi en refusant d’accepter la soumission reçue par Norplex même si son offre était la plus élevée.

Le juge ne pouvait alors déclarer nulle la résolution 121/03/08 du conseil puisque l’appel d’offres contenait la clause de réserve exigée par la législation applicable et qu’aucune des soumissions ne satisfaisait le prix minimal fixé par le règlement. [ 20 ] Quant à Norplex, elle plaide que le législateur ne pouvait avoir l'intention, en édictant les règles applicables, d'obliger le ministre à procéder à une autorisation de vente en deux temps.

Au moment de donner son autorisation de procéder à la vente par soumissions publiques le 28 août 2006 basée sur la demande de la Commission scolaire, le ministre avait le pouvoir discrétionnaire, en raison du caractère indicatif du règlement, de « sauter une étape » dans le processus réglementaire menant à l'aliénation de l'école Stadacona.

Le juge avait donc raison de conclure que le ministre pouvait autoriser au préalable l’aliénation de l’école pour un prix « non moindre que la valeur marchande ». [ 21 ] Toujours selon Norplex, la Commission scolaire ne pouvait, par résolution ou autrement, faire autre chose que de vendre l’immeuble à Norplex.

Sa décision de mettre fin à l’appel d’offres était empreinte de mauvaise foi, et arrêtée au mépris du principe de l’égalité des soumissionnaires. *** [ 22 ] Le premier moyen d’appel invite à une analyse des pouvoirs du ministre à autoriser la vente de l’école en application de la Loi sur l’instruction publique [2] et du Règlement sur les normes, les conditions et la procédure d'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire [3] . [ 23 ] Rappelons la teneur de la lettre d’autorisation du ministre envoyée à la Commission scolaire le 28 août 2006 dans laquelle il s’appuie sur les articles 272 et 452 de la

Loi sur l'instruction publique et les articles 3 et 6 du Règlement pour justifier sa décision. [ 24 ] Tenons pour acquis, aux fins de l’argument, que la détermination factuelle du juge selon laquelle la demande faite au ministre par la Commission scolaire de vendre l’immeuble à la valeur marchande estimée par l’évaluateur soit exacte.

Tenons également pour acquis que sa détermination factuelle selon laquelle le ministre a accordé une autorisation le 28 août 2006 conforme à la demande de la Commission scolaire soit tout aussi exacte. [ 25 ] Même dans ces circonstances factuelles, l'appelante soutient que le ministre n’avait pas le pouvoir, avant la tenue de l’appel d’offres, d’autoriser la vente de l’immeuble pour un montant moindre que la « valeur » définie par le Règlement, c'est-à-dire 1 412 980 $ [4] .

Selon l’appelante, le Règlement ne permettait pas au ministre de consentir à l'avance à ce que l'immeuble soit vendu à un soumissionnaire offrant un prix inférieur à la valeur réglementaire.

Elle soutient que l'article 6 du Règlement exige que le ministre donne une autorisation supplémentaire à une commission scolaire qui voudrait aliéner une école au soumissionnaire le plus offrant, mais dont l'offre est inférieure à la valeur réglementaire. [ 26 ] Norplex s'oppose à cette interprétation rigide du Règlement qui imposerait, selon ce qu'elle écrit dans son mémoire d'appel, « des formalités inutiles, de l'incertitude et des délais additionnels susceptibles de déconsidérer l'administration publique aux yeux des tiers qui ont à transiger avec les commissions scolaires ».

Citant notamment l'arrêt Bande indienne de la rivière Blueberry [5] , elle soutient qu’une analyse basée sur « l'objet de la loi » permet de conclure que les exigences prévues au règlement, applicables pour une deuxième autorisation du ministre, sont simplement indicatives.

Malgré le texte de l’article 6 du Règlement, le législateur ne cherchait pas à imposer impérativement au ministre l'obligation de procéder en deux temps en autorisant la vente de l'école par soumissions publiques. [ 27 ] Qu'en est-il? [ 28 ] L'appelante a raison sur son premier moyen d'appel. Pour les motifs qui suivent, la Cour est d'avis que le ministre n'avait pas le pouvoir, avant la tenue de l'appel d'offres, d'autoriser l'aliénation de l'école Stadacona pour un prix moindre que la valeur réglementaire. [ 29 ] La

Loi sur l'instruction publique a notamment pour objet de reconnaître l'importance des écoles pour les communautés dans lesquelles elles se trouvent. Il importe de souligner qu’une école est définie à l’article 36 de la Loi non seulement comme un établissement d'enseignement, mais aussi comme une entité appelée à « collaborer au développement social et culturel de la communauté/contribute to the social and cultural development of the community ». La Loi reconnaît aussi que les commissions scolaires, souvent propriétaires des écoles, ont une « fonction générale » qui inclut sa contribution au « développement social, culturel et

économique de sa région/social, cultural and economic development of its region » (art. 207.1). [ 30 ] La

Loi sur l'instruction publique régit en détail la constitution, le transfert et l'aliénation des écoles. Puisque la présence d’une école dans une collectivité locale est une question d'intérêt public, le législateur surveille étroitement les transactions qu’une commission scolaire, à

titre de propriétaire, peut effectuer sur un immeuble qui abrite une école sans l’autorisation du ministre responsable. Le rôle que l'école et la commission scolaire jouent dans la vie des citoyens et dans le bien-être des communautés amène le législateur à encadrer les pouvoirs des commissions scolaires, aux articles 266 à 273 de la Loi, et donnent notamment au ministre un pouvoir d'autoriser certains actes de disposition portant sur ces biens.

Quand il s’agit de l’aliénation d’une école – transaction qui risque d’affecter la vitalité même de la collectivité dans laquelle l’immeuble se trouve – le législateur encadre plus étroitement encore la transaction projetée, soumettant l’autorisation du ministre à une procédure formaliste et, souvent, par étapes. [ 31 ] L’

article 272 de la

Loi sur l’instruction publique précise les modalités de disposition des immeubles d’une commission scolaire : 272. La commission scolaire ne peut, sans l'autorisation du ministre, hypothéquer ou démolir ses immeubles. Toute vente, échange ou autre aliénation d'un immeuble doit être fait conformément au règlement du gouvernement. 272. No school board shall, without the authorization of the Minister, hypothecate or demolish its immovables.

Every sale, exchange or other disposition of an immovable shall be effected in accordance with the regulation of the Government. [ 32 ] Sur simple autorisation du ministre, une commission scolaire peut, par exemple, faire démolir un de ses immeubles en application de l'article 272, al. 1 de la Loi. C’est ce que la Commission scolaire de la Capitale a fait ici pour l’école Saint-François- d’Assise.

L'autorisation donnée par le ministre dans sa lettre du 28 août 2006 a donc suffi à cette fin. [ 33 ] En revanche, toute vente, tout échange ou toute autre aliénation d’un immeuble, ne peuvent pas se faire sur simple autorisation du ministre, mais aux termes de l’article 272, al. 2, « doit être fait conformément au règlement du gouvernement/shall be effected in accordance with the regulation of the Government ». [ 34 ] On peut y voir, sans doute, l'expression d'un choix législatif de régir de manière plus ciblée et plus exigeante les actes de disposition effectués par une commission scolaire qui emportent notamment l'aliénation complète de son droit de propriété sur un immeuble. [ 35 ] L’aliénation complète d’une école implique la disparition de l’établissement d’enseignement de la communauté qu’il dessert, ce qui aura un impact considérable non seulement sur l’éducation dans la collectivité locale, mais – rappelons la définition de l’école et de la fonction générale des commissions scolaires énoncées aux articles 36 et 207.1 de la Loi – sur le développement social, culturel et économique de la région. [ 36 ] D'où le choix du législateur, exprimé à l'article 272, al. 2 de la Loi, d’établir une procédure formaliste qui encadre non seulement la démarche à entreprendre par une commission scolaire qui cherche à se départir d'une école par vente, mais aussi les conditions dans lesquelles le ministre peut l'autoriser. [ 37 ] L’article 452 de la même Loi précise ce que le gouvernement peut faire par règlement :

452. Le gouvernement peut, par règlement : 1° (paragraphe abrogé); 2° établir les normes, les conditions et la procédure d'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire ou du Comité de gestion de la taxe scolaire de l'île de Montréal et prévoir les cas ou conditions où l'aliénation doit avoir lieu à une valeur nominale fixée par le ministre. Un règlement visé par le présent

article peut : 1° prévoir l'autorisation du ministre à plusieurs étapes; cette autorisation peut être assortie de conditions; 2° permettre au ministre de soustraire les aliénations d'immeubles qu'il indique de l'application de certaines dispositions de ce règlement. 452. The Government may, by regulation, (1) (subparagraph repealed); (2) determine the norms, conditions and procedure for disposing of an immovable of a school board or of the Comité de gestion de la taxe scolaire de l'île de Montréal and prescribe the cases in which and the conditions under which the disposal is to take place for a nominal price fixed by the Minister. The regulation provided for in this

section may (1) require the authorization of the Minister at various stages; the authorization given may be subject to certain conditions; (2) allow the Minister to waive the requirements of certain provisions of the regulation with regard to those dispositions of immovables which he indicates. [ 38 ] L’article 452, al. 1 prévoit, à son paragraphe 2°, que le gouvernement peut établir les normes applicables à l’aliénation d’un immeuble d’une commission scolaire et prévoir les conditions où cette aliénation doit avoir lieu à une valeur nominale fixée par le ministre.

C’est ce qu'a fait le gouvernement en 2004 en édictant le Règlement sur les normes, les conditions et la procédure d'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire [6] . [ 39 ] Il importe de s’attarder au deuxième alinéa de l’

article 452 .

Le paragraphe 1° de cet alinéa stipule que le Règlement peut « prévoir l’autorisation du ministre à plusieurs étapes/require the authorization of the Minister at various stages ».

Le paragraphe 2° prévoit la possibilité que le règlement permette au ministre « de soustraire/to waive » les aliénations d’immeubles de l’application de certaines dispositions du Règlement. Nous y reviendrons. [ 40 ] Voici les dispositions pertinentes du Règlement :

CHAPITRE I DÉFINITIONS ET APPLICATION 1. Aux fins du présent règlement, on entend par : 1° «valeur » : l'évaluation uniformisée d'un immeuble obtenue par la multiplication des valeurs inscrites pour cet immeuble au rôle d'évaluation d'une municipalité par le facteur comparatif établi pour ce rôle en vertu de l'

article 264 de la Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1 ); […]

CHAPTER I

DEFINITIONS AND SCOPE 1. For the purposes of this Regulation, (1) “value” means the standardized assessment of an immovable obtained by multiplying the values entered on the assessment roll of a municipality for the immovable by the comparative factor established for the roll under

section 264 of the Act respecting municipal taxation (chapter F-2.1 ); […]

CHAPITRE II ALIÉNATION D'UN IMMEUBLE DONT LA VALEUR EXCÈDE 100 000 $

SECTION I AUTORISATION DU MINISTRE 3. Une commission scolaire qui désire aliéner un immeuble dont la valeur excède 100 000 $ doit obtenir l'autorisation du ministre de l'Éducation, du Loisir et du Sport.

SECTION II ALIÉNATION PAR VOIE DE SOUMISSIONS PUBLIQUES 4. L'aliénation d'un immeuble d'une commission scolaire dont la valeur excède 100 000 $ doit être effectuée par voie de soumissions publiques. Toutefois, si l'immeuble est enclavé, l'aliénation peut être faite par voie d'appel d'offres sur invitation écrite auprès des propriétaires d'immeubles contigus ou, si 1 seul propriétaire est concerné, de gré à gré. 5.

L'appel d'offres public est publié en français : 1° soit dans un quotidien de Québec ou de Montréal et dans un hebdomadaire régional circulant dans la région où l'immeuble est situé; 2° soit par un système électronique d'appel d'offres. Le délai pour la réception des soumissions ne peut être inférieur à 4 semaines. La date, l'heure et l'endroit fixés pour le dépôt et pour l'ouverture des soumissions doivent être indiqués dans l'appel d'offres public. L'ouverture des soumissions doit être publique.

Les documents d'appel d'offres doivent contenir une mention précisant que la commission scolaire ne s'engage à accepter aucune soumission.

CHAPTER II DISPOSAL OF AN IMMOVABLE HAVING A VALUE EXCEEDING $100,000 DIVISION I AUTHORIZATION OF THE MINISTER 3. A school board must obtain authorization from the Minister of Education, Recreation and Sports to dispose of an immovable having a value exceeding $100,000. DIVISION II DISPOSAL BY PUBLIC TENDER 4. The disposal of an immovable of a school board having a value exceeding $100,000 must be made through a public call for tenders.

Notwithstanding the foregoing, if the immovable is enclosed, it may be disposed of through a written invitation to tender to the owners of the adjacent immovables or, if only 1 owner is concerned, by agreement. 5. A public call for tenders shall be published in French (1) in a daily newspaper in Québec or Montréal and in a regional weekly newspaper circulated in the region where the immovable is located; or (2) through an electronic tendering system. The period for receiving tenders may not be less than 4 weeks.

The date, time and place fixed for submitting and opening tenders shall be indicated in the public call for tenders. The opening of tenders shall be public.

L'aliénation qui donne suite à un appel d'offres public s'effectue en faveur du soumissionnaire qui a présenté la soumission conforme la plus élevée. 6. Une commission scolaire ne peut aliéner un immeuble pour un prix inférieur à sa valeur. Toutefois, lorsque toutes les offres reçues sont inférieures à la valeur de l'immeuble : 1° le ministre peut autoriser la commission scolaire à aliéner l'immeuble au plus offrant; 2° la commission scolaire peut, si elle ne demande pas l'autorisation visée au paragraphe 1, confier la vente à un courtier immobilier.

Lorsque toutes les offres reçues par le courtier immobilier sont inférieures à la valeur de l'immeuble, le ministre peut autoriser la commission scolaire à aliéner l'immeuble à celui dont l'offre est la plus élevée.

SECTION III ALIÉNATION DE GRÉ À GRÉ À CERTAINS ORGANISMES

Malgré l'article 4, le ministre peut autoriser une commission scolaire à aliéner de gré à gré un immeuble à l'un des organismes suivants, à la valeur nominale qu'il fixe : […] 9° à une coopérative d'habitation, pour qu'elle acquière et utilise l'immeuble à des fins de logement social; […] The tender documents shall state that the school board is not bound to accept any tender. The disposal following a public call for tenders shall be made in favour of the tenderer who presented the highest conforming tender. 6. A school board may not dispose of an immovable for less than its value.

Notwithstanding the foregoing, where all the bids received are below the value of the immovable, (1) the Minister may authorize the school board to dispose of the immovable to the highest bidder; or (2) the school board may, if it does not ask for the authorization referred to in subparagraph 1, entrust the sale of the immovable to a real estate broker. Where all the bids received by the real estate broker are below the value of the immovable, the Minister may authorize the school board to dispose of the immovable to the highest bidder. DIVISION III DISPOSAL BY AGREEMENT TO CERTAIN BODIES 7. Despite

section 4, the Minister may authorize a school board to dispose of an immovable by agreement, at a nominal price fixed by the Minister, to […] (9) a housing cooperative for it to acquire and use the immovable for purposes of social housing;

[…] [ 41 ] Aux termes de l'article 3 du Règlement, la Commission scolaire de la Capitale devait obtenir l’autorisation du ministre pour vendre l’école Stadacona puisque la « valeur/value » de l’immeuble excède 100 000 $. C’est ce qu’elle a cherché à faire en écrivant au ministre le 10 mai 2006. [ 42 ] La « valeur/value » de l'immeuble est définie à l’article 1 du Règlement [7] .

Notons qu'elle n’est pas un estimé de la juste valeur de l'immeuble sur le marché, mais plutôt un montant fixé en regard de l’évaluation municipale à partir d'une formule précisée dans le Règlement. [ 43 ] L’article 4 du Règlement prévoit que l’aliénation d’un immeuble ayant une « valeur/value » excédant 100 000 $ doit, en principe, être effectuée par voie de soumissions publiques.

Exceptionnellement, l’article 7 accorde le pouvoir au ministre d'autoriser une commission scolaire à aliéner un tel immeuble de gré à gré, et non par appel d’offres, « à la valeur nominale qu’il fixe/at a nominal price fixed by the Minister », à condition que l’acquéreur soit un organisme à but non lucratif désigné. [ 44 ] Dans le cas précis de la vente de gré à gré prévue à l'article 7, le ministre a le pouvoir de passer outre à un appel d’offres et d’autoriser l’aliénation à une valeur autre que celle définie à l’article 1. [ 45 ] Par contre, dans le cas d'une vente par soumissions publiques, le pouvoir discrétionnaire du ministre de désigner le prix de l'immeuble est fortement balisé.

Le ministre est contraint, sauf exception, en application des articles 3 à 6, à lancer un appel d'offres soumis à diverses conditions. C'est alors la valeur réglementaire qui servira de point de référence et non la « valeur nominale qu'il fixe », comme c'est le cas pour la vente de gré à gré à l'article 7. [ 46 ] Rappelons les termes de l’article 452, al. 2 de la Loi précitée : le Règlement peut permettre au ministre de soustraire les aliénations de l'application de certaines de ses dispositions.

C’est ce que le Règlement fait à l’article 7, en soustrayant l'aliénation de l'exigence de procéder par appel d'offres et en permettant la vente à une valeur nominale fixée par le ministre. Ce n'est certes pas cette exception qui est invoquée par le ministre dans sa lettre du 28 août 2006 lorsqu’il autorise la vente par appel d’offres. Comme nous l’avons vu, le ministre s’appuie plutôt sur les articles 3 et 6 du Règlement pour justifier l'autorisation donnée avant la tenue de l'appel d'offres.

Et comme précise la première phrase de l'article 6, « [u]ne commission scolaire ne peut aliéner un immeuble pour un prix inférieur à sa valeur/[a] school board may not dispose of an immovable for less than its value ». [ 47 ] Quand le Règlement ne permet pas explicitement au ministre « de soustraire/to waive » une vente des formalités portant sur son autorisation imposées par le législateur, le ministre est lui-même contraint de les respecter en raison de l’intérêt public en jeu.

Le choix à l’article 452, al. 2, de baliser les pouvoirs discrétionnaires du ministre reflète la politique législative de reconnaître l’importance d’une école pour la collectivité et l’impact que son aliénation peut avoir sur le développement de la région.

Il est fondamental au sort du présent litige de souligner que l’article 6 du Règlement ne comporte pas de mécanisme par lequel le ministre peut soustraire l'aliénation de l’école aux formalités applicables dans les cas où les soumissions publiques reçues sont inférieures à la « valeur/value » de l’immeuble. [ 48 ] Dans les faits, à l'issue de l’appel d’offres, pour paraphraser l’article 6, « toutes les offres reçues [étaient] inférieures à la valeur de l’immeuble/all the bids received [were] below the value of the immovable », c'est-à-dire la valeur au sens de l’article 1 qui était de 1 412 980 $. [ 49 ] À l'ouverture des soumissions, l'offre la plus élevée est celle de Norplex à 1 001 000 $, supérieure à la « valeur marchande » identifiée par l'évaluateur de la Commission scolaire, mais inférieure à la « valeur/value » de l'article 1. [ 50 ] Une fois l’appel d’offres terminé, le ministre gardait un pouvoir discrétionnaire d’autoriser la vente pour un prix inférieur à sa « valeur / value ».

Rappelons que l'article 452, al. 2 de la Loi précise que le Règlement peut prévoir « l'autorisation du ministre à plusieurs étapes […] ». En effet, l’article 6 du Règlement décrit deux cas de figure précis dans lesquels une deuxième autorisation est requise, tous deux applicables lorsque toutes les offres reçues lors de l'appel d'offres sont inférieures à la « valeur/value » de l'immeuble :

6. Une commission scolaire ne peut aliéner un immeuble pour un prix inférieur à sa valeur. Toutefois, lorsque toutes les offres reçues sont inférieures à la valeur de l'immeuble : 1° le ministre peut autoriser la commission scolaire à aliéner l'immeuble au plus offrant; 2° la commission scolaire peut, si elle ne demande pas l'autorisation visée au paragraphe 1, confier la vente à un courtier immobilier.

Lorsque toutes les offres reçues par le courtier immobilier sont inférieures à la valeur de l'immeuble, le ministre peut autoriser la commission scolaire à aliéner l'immeuble à celui dont l'offre est la plus élevée. 6. A school board may not dispose of an immovable for less than its value.

Notwithstanding the foregoing, where all the bids received are below the value of the immovable, (1) the Minister may authorize the school board to dispose of the immovable to the highest bidder; or (2) the school board may, if it does not ask for the authorization referred to in subparagraph 1, entrust the sale of the immovable to a real estate broker.

Where all the bids received by the real estate broker are below the value of the immovable, the Minister may authorize the school board to dispose of the immovable to the highest bidder. [ 51 ] Le Règlement permettait donc au ministre, sur demande de la Commission scolaire, d'autoriser la vente de l’immeuble à Norplex après l'appel d'offres, puisque Norplex était le « plus offrant/the highest bidder » au sens de l'article 6.

La Commission scolaire a choisi de ne pas lui en faire la demande. [ 52 ] Contrairement à ce que conclut le juge notamment au paragraphe [152.11], l'article 6 ne permet pas au ministre d'autoriser à l'avance la vente de l'immeuble au soumissionnaire le plus offrant, même à la valeur marchande si cette valeur est inférieure à la valeur définie à l'article 1. Reprenant un mot dans la lettre que la Commission a adressée au ministre, le juge note que la justification du ministre pour sa décision était « l'échéancier serré » prévu pour la réorganisation du parc immobilier de la Commission.

Or, il ne s'agit pas d'une justification prévue au Règlement qui aurait permis au ministre de soustraire l'aliénation de l'immeuble aux exigences édictées par le gouvernement conformément à l'article 452, al. 2 de la Loi. [ 53 ] Il est vrai que l'article 5, al. 5 du Règlement prévoit que l'aliénation qui donne suite à l'appel d'offres public s'effectue en faveur du soumissionnaire qui a présenté « la soumission conforme la plus élevée/the highest conforming tender ».

Le juge s'appuie sur ce texte aux paragraphes [154.1], [154.3] et [154.13] de ses motifs pour conclure que la Commission scolaire ne pouvait faire autrement que d'aliéner l'immeuble à Norplex. [ 54 ] Toutefois, la soumission de Norplex, étant inférieure à la « valeur/value » de l'école, n'était pas une soumission conforme au sens strict du terme. Cette disposition ne s'applique donc pas en l'espèce. [ 55 ] Répétons-le, le Règlement ne permettait pas au ministre d’autoriser la vente par appel d’offres à un montant moindre que la « valeur/value » avant la tenue de la vente par soumissions publiques.

Contrairement à ce que plaide Norplex, les formalités prévues à l’article 6 n’ont rien d’indicatif si l’on tient compte de l’objet de la loi. À cet égard, le pouvoir discrétionnaire du ministre est limité, de façon impérative, par l’effet conjugué des articles 272 et 452 de la Loi et des articles 3 et 6 du Règlement. Il ne pouvait autoriser la vente à Norplex qu'après avoir constaté que toutes les offres reçues lors de l'appel d'offres étaient inférieures à cette valeur [8] . [ 56 ] La politique poursuivie par le législateur est nette.

La vente par appel d’offres des immeubles appartenant aux commissions scolaires est la règle générale, ayant la vertu de la transparence que la vente de gré à gré n’a pas.

Lors d'un appel d'offres tenu en application de l'article 4, les forces du marché immobilier testeront la « valeur/value » de l’immeuble en question. [ 57 ] Si l’appel d’offres donne lieu à plusieurs soumissions au-dessus de la « valeur/value », l'article 5, al. 5 exige que la vente se fasse au soumissionnaire le plus offrant, et ce, sans l'intervention du ministre. [ 58 ] En revanche, dans le cas où l'appel d'offres fait voir que la « valeur/value » fixée en fonction de l’évaluation municipale surestime la véritable valeur marchande de l’immeuble, la Commission scolaire peut revoir sa stratégie et, si elle l’estime opportun, demander au ministre d’autoriser la vente au plus offrant ou même de confier la vente à un courtier, le tout en application de l'article 6. [ 59 ] Par conséquent, le juge aurait dû conclure que, à l’issue de l’appel d’offres n’ayant donné lieu à aucune soumission conforme, la Commission scolaire avait un choix à faire.

D’une part, elle pouvait demander l’autorisation au ministre de vendre l’immeuble à Norplex, le plus offrant, ou confier la vente à un courtier, conformément à l’article 6 du Règlement. D’autre part, elle pouvait refuser toutes les soumissions reçues, en s’appuyant sur la clause de réserve mise obligatoirement aux documents d’appel d’offres.

[ 60 ] En revanche – et avec égards pour l’opinion contraire – le juge ne pouvait pas déclarer que l’offre de Norplex satisfaisait à toutes les conditions de l’appel d’offres comme il l’a fait au paragraphe [162] de ses motifs puisque l'offre, inférieure à la valeur réglementaire de l’immeuble, n’était pas conforme.

L'autorisation du ministre du 28 août 2006, donnée avant la tenue de l'appel d'offres, ne pouvait permettre la vente à Norplex au prix offert. [ 61 ] Un dernier point reste à trancher : le juge avait-il raison de déclarer la résolution 121/03/08 nulle à partir de son constat de la mauvaise foi de la Commission scolaire? [ 62 ] Norplex plaide que la Commission scolaire a annulé l’appel d’offres puisqu’elle avait l’intention de vendre l’immeuble à Sosaco, le soumissionnaire ayant fait une offre largement inférieure à la sienne.

Norplex y voit un signe de la mauvaise foi de la Commission scolaire, et une entorse au principe de l’égalité des soumissionnaires consacré par la jurisprudence en matière d’appel d’offres. [ 63 ] Norplex a tort. [ 64 ] Le juge reconnaît lui-même que la Commission scolaire pouvait mettre fin à l’appel d’offres pour un motif suffisant (paragr. [154.14]).

Ici, le fait qu’aucun soumissionnaire, y compris Norplex, n’a fait une offre à la hauteur de la valeur réglementaire de l’immeuble était, en application de l’article 6, un motif suffisant pour annuler l’appel d’offres. [ 65 ] Comme nous l’avons vu, la Commission scolaire avait le pouvoir discrétionnaire de demander au ministre d’approuver la vente à Norplex, après l’appel d’offres, malgré la non-conformité de sa soumission. La Commission scolaire a choisi de ne pas le faire. On ne peut y voir un comportement de mauvaise foi.

Le Règlement est conçu de façon à permettre à la Commission scolaire, et au ministre à son tour, de revoir la donne après un appel d’offres qui n’a pas donné lieu à une soumission suffisante. [ 66 ] Notons que le texte de la résolution attaquée n’approuve pas la vente de l’école à Sosaco.

La Commission scolaire n’aurait pas eu le droit de le faire de son propre chef, non pas en raison d’une atteinte à l’égalité des soumissionnaires, mais parce que le Règlement ne lui donne pas le pouvoir de le faire. [ 67 ] En vertu de l’article 7 du Règlement, seul le ministre peut autoriser la vente de gré à gré de l’école à Sosaco, dans la mesure où l’acquéreur satisfait les critères de l’article 7.

Que la Commission scolaire pense maintenant lui demander cette permission, plutôt que de vendre à Norplex, ne fait pas de l’annulation de l’appel d’offres une décision prise de mauvaise foi. [ 68 ] À la suite de l’appel d’offres, la Commission scolaire ne pouvait ni vendre à Norplex –

article 6 – ni vendre à Sosaco –

article 7 – sans une nouvelle approbation du ministre. [ 69 ] Sans entrer plus en avant dans l’important différend factuel qui sépare les parties, cette conclusion suffit à résoudre le présent litige. [ 70 ] POUR CES MOTIFS , la Cour : [ 71 ] ACCUEILLE l'appel; [ 72 ] INFIRME le jugement de première instance; [ 73 ] Le tout avec dépens dans les deux cours. BENOÎT MORIN, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. Me Pierre C. Bellavance Heenan Blaikie Pour l'appelante Me Suzanne Gagné Me Youri Cousineau Létourneau, Gagné Pour l'intimée Date d’audience : Le 11 avril 2013